I.

Der Kläger begehrt die Zulassung als freier Makler an der Frankfurter Wertpapierbörse. Sein 1968 gestellter Zulassungsantrag wurde vom Beklagten abgelehnt, weil zweifelhaft sei, ob der Kläger die für die beantragte Zulassung notwendigen Kenntnisse besitze. Diese Kenntnisse könnten nur nach langjähriger Praxis im Börsengeschäft erworben werden.

Der nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Klage, gerichtet darauf, den Beklagten zu verpflichten, den Kläger als freien Makler zuzulassen (dauernde Zulassung zum Börsenbesuch mit der Befugnis zur Teilnahme am Börsenhandel), gab das Verwaltungsgericht statt. Der Verwaltungsgerichtshof wies die daraufhin eingelegte Berufung des Beklagten zurück, weil die vom Kläger angestrebte Berufstätigkeit nicht wirksam beschränkt worden sei und er deshalb nach Art. 12 Abs. 1 GG einen Anspruch auf Zulassung zur Börse habe. Auf die Revision des Beklagten hob das Bundesverwaltungsgericht durch Urteil vom 7. Oktober 1975 - BVerwG 1 C 16.73 - (Buchholz 451.65 Börsenrecht Nr. 3) das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs auf und verwies die Sache an diesen zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurück.

Im neuen Verfahren vor dem Berufungsgericht hat dieses - unter Klagabweisung und Zurückweisung der Berufung im übrigen - den Beklagten verpflichtet, über den Zulassungsantrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Zur Begründung ist im wesentlichen ausgeführt:

Über das Klagebegehren sei, wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 7. Oktober 1975 bindend klargestellt habe, nach der gegenwärtigen Sach- und Rechtslage zu entscheiden. Auf der Grundlage des jetzt geltenden Rechts könne derzeit nicht festgestellt werden, daß der Kläger einen Anspruch auf Zulassung zum Börsenbesuch habe oder daß ein solcher Anspruch ausscheide. Die Sache könne insoweit auch nicht spruchreif gemacht werden. Nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 des Börsengesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 28. April 1975 - BörsG - setze die Zulassung voraus, daß der Bewerber die für den Handel notwendige Zuverlässigkeit und berufliche Eignung habe. Bei der Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der beruflichen Eignung habe der Börsenvorstand jedenfalls dann einen Beurteilungsspielraum, wenn nicht der Fall des § 7 Abs. 5 Satz 1 BörsG vorliege. Wenn es in § 7 Abs. 6 Satz 1 BörsG heiße, daß in der Börsenordnung das Nähere darüber zu bestimmen sei, wie die in Absatz 4 genannten Voraussetzungen nachzuweisen seien, so folge daraus hinsichtlich der Zulassungsvoraussetzung der beruflichen Eignung, daß die Börsenordnung auch den Nachweis in einer Prüfung vorsehen könne. Nach § 13 Abs. 3 Satz 2 der Börsenordnung des Beklagten vom 13. Oktober 1975 - BörsO - könne dieser selbst oder durch einen Ausschuß den Bewerber einer solchen Prüfung unterziehen, wenn dieser keine drei Gewährsleute benannt habe oder ihre Erklärungen nicht ausreichten. Der Börsenvorstand beurteile dann als qualifiziertes Fachorgan aufgrund des eigenen persönlichen Eindrucks oder des Eindrucks des von ihm bestellten sachkundigen Ausschusses, ob der Bewerber die für den Handel an der Börse notwendige berufliche Eignung habe. Hierfür sei eine Vielzahl einzelner Fähigkeiten bestimmend, die sich einer vollständigen rechtlichen Schematisierung entzögen. Wie allgemein bei Prüfungen, in denen ein Fachorgan aufgrund seines persönlichen Eindrucks die Eignung von Personen für bestimmte Tätigkeiten feststellen solle, stehe dem Beurteilenden deshalb ein Beurteilungsspielraum zu.

Der Anerkennung eines Beurteilungsspielraums, von dem hier auszugehen sei, weil der Kläger keine Berufsausbildung im Sinne von § 7 Abs. 5 Satz 1 BörsG nachgewiesen und keine drei Gewährsleute im Sinne des § 7 Abs. 6 Satz 2 BörsG benannt habe, stünden Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG nicht entgegen. Auch das Revisionsurteil vom 7. Oktober 1975 schließe die Annahme eines Beurteilungsspielraums nicht aus. Zwar heiße es dort, daß das Berufungsgericht die tatsächlichen Feststellungen dazu, ob der Kläger die notwendige berufliche Eignung habe, noch nachholen müsse. Daraus könne jedoch nicht entnommen werden, daß das Revisionsgericht habe bindend entscheiden wollen, daß dem Beklagten kein Beurteilungsspielraum zustehe. Das Revisionsgericht habe diese Frage nicht angesprochen. Auch sei im Zeitpunkt der Revisionsentscheidung die neue Börsenordnung mit ihrem § 13 Abs. 3 Satz 2 als entscheidendem Indiz für die Annahme eines Beurteilungsspielraums noch nicht erlassen gewesen.

Über die Eignung des Klägers habe der Beklagte nach neuem Recht noch nicht entschieden. In dem ablehnenden Ausgangsbescheid könne eine solche Entscheidung nicht gesehen werden, weil darin Kenntnisse gefordert worden seien, die nur nach langjähriger Praxis im Börsengeschäft erworben werden könnten, die für den Handel an der Börse notwendige berufliche Eignung indessen, verbunden mit einem Selbststudium oder einer anderweitigen Ausbildung zum Recht und zur Praxis der Börse, auch durch eine nicht langjährige praktische Erfahrung im Wertpapiergeschäft erlangt werden könne. Da ferner weder die Nichteignung des Klägers offenkundig sei noch Anhaltspunkte dafür bestünden, daß die weiteren Zulassungsvoraussetzungen des § 7 Abs. 4 Satz 1 BörsG nicht erfüllt seien oder nicht erfüllt werden könnten, habe der Kläger einen Anspruch darauf, daß der Beklagte über den Zulassungsantrag neu entscheide. Dabei müsse dem Kläger, der nach seinem Vorbringen eine Tätigkeit im Sinne von § 7 Abs. 2 BörsG anstrebe, Gelegenheit gegeben werden, sich einer Prüfung nach § 13 Abs. 3 Satz 2 BörsO zu unterziehen und/oder Erklärungen sachkundiger Personen über seinen Kenntnisstand auf dem Gebiet des Börsen- und Wertpapierrechts und der Börsenpraxis vorzulegen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers, mit der er sein Klagebegehren weiterverfolgt. Er ist der Meinung, das angefochtene Urteil verletze deshalb Bundesrecht, weil es im Widerspruch zum Börsengesetz, das wie vergleichbare Regelungen in anderen Gesetzen ausgelegt werden müsse, und in Verkennung verfassungsrechtlicher Anforderungen dem Beklagten für die Beurteilung der für den Handel an der Börse notwendigen beruflichen Eignung eines Bewerbers einen - nicht näher eingegrenzten - Beurteilungsspielraum zugestehe. Mit der Bejahung eines solches Spielraums im vorliegenden Fall habe der Verwaltungsgerichtshof außerdem gegen § 144 Abs. 6 VwGO verstoßen. Die Zurückverweisung der Sache durch das Revisionsurteil vom 7. Oktober 1975 zu dem Zweck, die entscheidungserheblichen tatsächlichen Feststellungen zur beruflichen Eignung des Klägers nachzuholen, gebe nur dann einen Sinn, wenn man von der - das Berufungsgericht bindenden - Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ausgehe, daß die das Vorliegen der Eignung verneinende Entscheidung des Beklagten gerichtlich in vollem Umfang und nicht lediglich darauf zu überprüfen sei, ob der Beklagte einen ihm eingeräumten Beurteilungsspielraum überschritten habe. Zu berücksichtigen sei schließlich auch, daß nach der Rechtsprechung bei Anträgen auf Zulassung zu einer beruflichen Betätigung im Laufe eines Rechtsstreits in Kraft tretende Zulassungserschwernisse gegenüber dem Antragsteller keine Geltung hätten, sofern dieser bei ordnungsmäßiger Handhabung des bisherigen Rechts bereits im Besitz der Zulassung hätte sein müssen. Deshalb sei hier das seit der Novellierung des Börsengesetzes im Jahre 1975 geltende Recht nicht anwendbar, soweit es für den Kläger zu Erschwerungen geführt habe.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist unbegründet und daher zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil verletzt nicht Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Berufungsgericht hat den Beklagten zu Recht nur dazu verurteilt, über den Antrag des Klägers auf Zulassung zum Besuch der Frankfurter Wertpapierbörse mit dem Recht zur Teilnahme am Handel als Freimakler unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Maßgebend für die Beurteilung dieses Antrags ist das Börsengesetz in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Börsengesetzes vom 28. April 1975 (BGBl. I S. 1013) - BörsG -. Dies ist bereits in dem Revisionsurteil vom 7. Oktober 1975 - BVerwG 1 C 16.73 - (Buchholz 451.65 Börsenrecht Nr. 3) klargestellt worden und ergibt sich daraus, daß das vorbezeichnete Änderungsgesetz in Art. 4 Abs. 1 nur die Fortgeltung schon ausgesprochener Zulassungen zum Besuch der Börse regelt, für die Abwicklung noch anhängiger Verfahren dagegen keine Übergangsvorschrift enthält. Wie der Begründung zum Entwurf dieses Gesetzes (BT-Drucks. 7/101 S. 10, Zu 5) entnommen werden kann, war der zwischen den Parteien geführte Rechtsstreit dem ändernden Gesetzgeber bekannt. Wenn trotzdem keine Überleitungsvorschrift für noch nicht abgeschlossene Verfahren erlassen wurde, so kann dies nur dahin verstanden werden, daß für solche Verfahren gleichfalls das neue Recht gelten soll. Verfassungsrechtliche Erwägungen zwingen schon deshalb zu keiner anderen Beurteilung, weil auch vor Inkrafttreten des Änderungsgesetzes von 1975 die Zulassung zum Börsenbesuch mit dem Recht zur Teilnahme am Handel nicht ohne Rücksicht auf die berufliche Eignung des Bewerbers beansprucht werden konnte. Dies ist ebenfalls schon in dem Revisionsurteil vom 7. Oktober 1975 ausgeführt. Mit Recht hat deshalb das Berufungsgericht, nach § 144 Abs. 6 VwGO an die tragenden Gründe dieses Urteils gebunden, der angefochtenen Entscheidung allein das jetzt geltende Recht zugrunde gelegt und die vom Kläger in diesem Zusammenhang angeführte Rechtsprechung (unter anderem BVerwG, Urteile vom 10. Juni 1960 - BVerwG 1 C 198.58 - <DVBl. 1960, 778> und vom 14. März 1961 - BVerwG 1 C 48.57 - <DVBl. 1961, 447>) unberücksichtigt gelassen (vgl. zu diesen Urteilen auch BVerwGE 29, 304 <305 f.>[BVerwG 26.04.1968 - VI C 104/63] sowie Kopp, Verwaltungsgerichtsordnung, 6. Aufl. 1984, § 113 Rdnr. 99).

Nicht zu beanstanden ist ferner, daß das Berufungsgericht zugunsten des Börsenvorstandes einen Beurteilungsspielraum (eine Beurteilungsermächtigung) angenommen hat, soweit darüber zu befinden ist, ob ein Bewerber, der die Zulassung zum Besuch der Börse mit dem Recht zur Teilnahme am Handel begehrt und nicht über eine Berufsausbildung im Sinne des § 7 Abs. 5 Satz 1 BörsG verfügt, die in § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BörsG geforderte berufliche Eignung besitzt. An einem solchen Normverständnis war die Vorinstanz nicht aufgrund des § 144 Abs. 6 VwGO gehindert. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in seinem Revisionsurteil vom 7. Oktober 1975 zu der Frage, ob bei der Anwendung des § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BörsG in bezug auf das Tatbestandsmerkmal der beruflichen Eignung von einer Beurteilungsermächtigung ausgegangen werden kann, weder positiv noch negativ geäußert. Obwohl ihm, wie sich aus den in dieser Entscheidung angeführten Zitaten ergibt, die Begründung zum Entwurf des Börsenrechtsänderungsgesetzes von 1975 bekannt war, und obwohl es darin ausdrücklich heißt, daß der Begriff der beruflichen Eignung einen "Beurteilungsspielraum ... eröffnen" solle (BT-Drucks. 7/101 S. 11, Zu 5), ist es auf die damit angesprochene Rechtsfrage nicht eingegangen. Es ist deshalb offengeblieben, ob der in der Gesetzesbegründung dazu vertretenen Auffassung gefolgt werden kann. Dem steht nicht entgegen, daß das Bundesverwaltungsgericht die Sache in dem genannten Urteil an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen und dies damit begründet hat, daß vom Berufungsgericht insbesondere noch festgestellt werden müsse, ob der Kläger, falls er sich im Sinne von § 7 Abs. 2 BörsG gewerblich betätigen wolle, die für den Handel mit Wertpapieren notwendige berufliche Eignung habe. Soweit danach noch zu klären war, ob der Kläger die Voraussetzung einer gewerbsmäßigen Tätigkeit nach § 7 Abs. 2 BörsG erfüllt, bestand von vornherein kein Zusammenhang mit der Frage, ob dem Börsenvorstand bei der Prüfung der beruflichen Eignung in der Bedeutung des § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BörsG eine Beurteilungsermächtigung eingeräumt ist. Aber auch soweit die Zurückverweisung darauf beruhte, daß das Berufungsgericht die tatsächlichen Feststellungen zur beruflichen Eignung des Klägers noch nachholen sollte, kann daraus nicht gefolgert werden, daß das Bundesverwaltungsgericht die Annahme eines Beurteilungsspielraums im Sinne des § 144 Abs. 6 VwGO bindend verneinen wollte. Es hat nämlich in dem Urteil vom 7. Oktober 1975 außerdem ausgeführt, daß jetzt noch nicht abschließend beurteilt werden könne, ob "die geltende Regelung der Zulassung zum Besuch der Börse auf allen Stufen den von der Verfassung zu stellenden Anforderungen entspricht". Dieser Vorbehalt erklärt sich daraus, daß beim Ergehen dieses Urteils die vom Beklagten nach § 7 Abs. 6 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 BörsG zu erlassende Börsenordnung (vgl. auch Art. 4 Abs. 2 des Änderungsgesetzes vom 28. April 1975) noch ausstand. Erst nach Inkrafttreten dieser Börsenordnung, durch die das Börsengesetz im Rahmen der Ermächtigung seines § 7 Abs. 6 ergänzt wird, war die "geltende Regelung der Zulassung zum Besuch der Börse" komplett und die Voraussetzung dafür gegeben, einerseits den Inhalt von Gesetz und Börsenordnung in ihrem Komplementärverhältnis zu bestimmen und andererseits diesen - durch Auslegung beider Rechtsquellen zu ermittelnden - Inhalt am Maßstab der Verfassung zu messen. Aus diesem Zusammenhang wird nicht nur deutlich, daß der genannte Vorbehalt zugunsten einer abschließenden verfassungsrechtlichen Beurteilung notwendig ein Offenhalten auch darüber einschließt, wie die neue börsenrechtliche Zulassungsregelung insgesamt im Lichte des Zusammenspiels von Gesetz und Börsenordnung zu verstehen ist. Daraus ergibt sich vielmehr weiter, daß mit dem Revisionsurteil vom 7. Oktober 1975 auch zur Auslegung des Börsengesetzes selbst das letzte Wort noch nicht gesprochen sein sollte. Das angefochtene Urteil geht davon im Ergebnis zutreffend aus.

Auch in der Sache begegnet die Auffassung des Berufungsgerichts, daß dem Börsenvorstand in Fällen der vorliegenden Art bei der Entscheidung über die berufliche Eignung eines um die Zulassung zum Börsenbesuch nachsuchenden Bewerbers ein Beurteilungsspielraum zukommt, keinen Bedenken. Ob einer hoheitlich tätigen Stelle im Rahmen der Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs eine Beurteilungsermächtigung eingeräumt ist mit der Folge, daß die Entscheidungen dieser Stelle gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sind, richtet sich nach dem im Einzelfall maßgeblichen materiellen Recht (Urteil des Senats BVerwGE 59, 213 <215 f.>[BVerwG 13.12.1979 - 5 C 1/79]) und ist, wenn eine ausdrückliche gesetzliche Aussage dazu fehlt, durch Auslegung entsprechend dem Sinn und Zweck der jeweiligen Vorschrift (vgl. BVerwGE 39, 355 <364>) und unter Berücksichtigung der Eigenart der einschlägigen Verwaltungsmaterie (BVerwGE 15, 251 <254>[BVerwG 18.01.1963 - VII C 106/61]) zu ermitteln. Entgegen der Ansicht des Klägers können deshalb raus der Regelung in anderen Gesetzen, die für die Erteilung der Erlaubnis zur Ausübung gewerblicher Tätigkeiten an das Erfordernis der Eignung anknüpfen, und aus der dazu ergangenen Rechtsprechung für den vorliegenden Fall keine Erkenntnisse gewonnen werden. Ausschlaggebend sind vielmehr allein Inhalt und Zielrichtung der börsenrechtlichen Neuregelung, die der Gesetzgeber 1975 beschlossen hat.

Der Begriff der danach für die Zulassung zum Börsenbesuch mit dem Recht zur Teilnahme am Handel geforderten beruflichen Eignung (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BörsG) ist im Gesetz nicht näher bestimmt. Indessen ergeben sich sowohl aus Sinn und Zweck der Zulassungsvoraussetzung, das Funktionieren der Börse und ihre geordnete Entwicklung zu gewährleisten (dazu BT-Drucks. 7/101 S. 10, Zu 5 sowie BT-Drucks. 7/3248 S. 3), als auch aus § 7 Abs. 5 Satz 1 BörsG, wonach die berufliche Eignung regelmäßig anzunehmen ist, wenn eine zum Handel an der Börse befähigende Berufsausbildung nachgewiesen wird, genügend Anhaltspunkte dafür, wie der Begriff praxisgerecht zu verstehen ist (zu letzterem s. auch Schwark, Börsengesetz, 1976, § 7 Rdnr. 14). Notwendig ist danach einmal die theoretische Kenntnis der für den Börsenhandel wesentlichen wirtschaftlichen und rechtlichen Grundlagen einschließlich der für die einzelne Börse geltenden Geschäftsbedingungen, Regeln und - geschriebenen wie ungeschriebenen - Usancen. Erforderlich ist ferner eine ausreichende praktische Erfahrung im Wertpapiergeschäft (vgl. BT-Drucks. 7/101 S. 11, Zu 5), die allerdings, zumal wenn das mit der Neufassung des § 7 BörsG verfolgte, schon im ersten Revisionsurteil hervorgehobene Ziel einer Öffnung der Börsen für neue Mitglieder und Ideen (BT-Drucks. 7/101 S. 10, Zu 5) berücksichtigt wird, nicht nur an der Börse selbst, sondern je nach Lage des einzelnen Falles auch im außerbörslichen Wertpapierhandel bei der Wahrnehmung börsenähnlicher Geschäfte erworben werden kann (im Ergebnis ebenso Schwark, a.a.O.). Für das Merkmal der beruflichen Eignung ist schließlich, wie mit Recht bereits das Berufungsgericht dargelegt hat, eine Vielzahl persönlicher Eigenschaften und Fähigkeiten bestimmend, deren Notwendigkeit sich aus den Besonderheiten des Börsengeschehens und der dort abgeschlossenen Geschäfte erklärt. Dazu rechnen Schnelligkeit, Genauigkeit, Kombinationsvermögen und Phantasie (vgl. BT-Drucks. 7/101 S. 10, Zu 5) ebenso wie ein ausgeprägtes Gedächtnis oder Konzentrations- und Anpassungsfähigkeit (s. auch Schwark, a.a.O.).

Insbesondere im Hinblick auf diese Eigenschaften und Fähigkeiten handelt es sich bei der Entscheidung über die berufliche Eignung eines Bewerbers, der die Zulassung zur Börse mit dem Recht der Teilnahme am Handel begehrt, nicht lediglich um die Feststellung von Tatsachen und deren Subsumtion unter den Tatbestand des § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BörsG. Notwendig ist vielmehr eine wertende Beurteilung, der zugleich Prognoseelemente innewohnen, weil auch darüber zu befinden ist, ob der Zulassungsbewerber seine fachlichen Kenntnisse und die genannten subjektiv-persönlichen Eigenschaften und Fähigkeiten auf der Grundlage der von ihm erworbenen praktischen Erfahrungen so wird einsetzen können, daß weder die Funktionsfähigkeit der Börse Schaden nimmt noch die Interessen des Bewerbers und seiner künftigen Kunden beeinträchtigt werden. Dies spricht ebenso für die Annahme einer Beurteilungsermächtigung (s. auch Schwark, a.a.O., § 7 Rdnr. 15) wie der Umstand, daß die Eignungsbeurteilung nach § 7 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BörsG dem Börsenvorstand als einem sachverständig zusammengesetzten und nach besonderen Grundsätzen gebildeten Kollegialorgan anvertraut ist (vgl. z.B. BVerwGE 39, 197 <203 f.>[BVerwG 16.12.1971 - I C 31/68]; 59, 213 <216 ff. [BVerwG 13.12.1979 - 5 C 60/78]>; 62, 330 <339 f.>, 65, 19 <22 f.>). Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BörsG gehören dem Vorstand einmal Vertreter der zum Börsenbesuch mit dem Recht zur Teilnahme am Handel zugelassenen Geschäftsinhaber, Geschäftsleiter oder derjenigen an, die nach Gesetz, Satzung oder Vertrag zur Durchführung der Geschäfte berufen sind. Dabei ist durch § 3 Abs. 3 Satz 3 BörsG gewährleistet, daß bei Wertpapierbörsen die Kursmakler und freien Makler eigene Repräsentanten haben. Dazu kommt gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 BörsG mindestens ein Vertreter aus der Gruppe der übrigen Börsenbesucher, die an der Börse unselbständig Geschäfte abschließen. Möglich sind darüber hinaus die Zuwahl von je einem Mitglied aus den Kreisen der Aussteller von zum Börsenhandel zugelassenen Wertpapieren, der Anleger und der Kapitalsammelstellen (§ 3 Abs. 2 Satz 3 BörsG) sowie nach Maßgabe des Landesrechts ein Entsendungsrecht für Organe des Handelsstandes (§ 3 Abs. 3 Satz 4 BörsG). Diese Regelung ist auf eine breite Repräsentation aller am Börsengeschehen Beteiligten gerichtet (BT-Drucks. 7/101 S. 9, Zu 1). Sie bietet nicht nur die Gewähr, daß der Börsenvorstand über die Zulassung neuer Börsenbesucher fachkundig entscheidet. Vielmehr ist mit der personellen Gliederung des Vorstandes und der dadurch eröffneten Möglichkeit, in diesem Gremium gegebenenfalls unterschiedliche Auffassungen der in ihm vertretenen Gruppen zur Geltung zu bringen, zugleich eine Voraussetzung dafür geschaffen, daß sachwidrigen Überlegungen, z.B. bei der Entscheidung über die Zulassung sogenannter Außenseiter, schon im vorstandsinternen Prozeß der Entscheidungsfindung entgegengewirkt werden kann.

Sowohl nach dem Wesen der vom Börsenvorstand vorzunehmenden Eignungsbeurteilung als auch im Blick auf Fachkompetenz und Zusammensetzung dieses Gremiums kann nach allem nicht zweifelhaft sein, daß seine Entscheidungen hinsichtlich des Merkmals der beruflichen Eignung in dem Sinne letztverbindlich sein sollen, daß sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle auf die Prüfung beschränkt, ob der Eignungsbegriff und die Grenzen der damit verbundenen Einschätzungsprärogative nicht verkannt, zutreffende und vollständige Sachverhaltsermittlungen durchgeführt, allgemeine Wertmaßstäbe beachtet, sachfremde Erwägungen vermieden und die Verfahrensvorschriften richtig angewandt worden sind (vgl. BVerwGE 59, 213 <218>[BVerwG 13.12.1979 - 5 C 1/79]; 60, 245 <246>[BVerwG 26.06.1980 - 2 C 8/78]; 62, 330 <340>[BVerwG 23.06.1981 - 1 C 78/77]). Daß dieses Regelungsverständnis durch die Gesetzesmaterialien bestätigt wird, ergibt sich aus der schon zitierten Begründung zum Entwurf der Börsenrechtsnovelle von 1975.

Die vom Beklagten erlassene Börsenordnung für die Frankfurter Wertpapierbörse vom 13. Oktober 1975 (StAnz. für das Land Hessen 1975 S. 2279) - BörsO -, die aufgrund des § 7 Abs. 6 Satz 1 BörsG unter anderem das Nähere darüber bestimmt, wie die in § 7 Abs. 4 BörsG genannten Zulassungsvoraussetzungen nachzuweisen sind, steht mit der vom Bundesgesetzgeber vorgegebenen Regelung im Einklang. § 13 Abs. 1 Satz 1 BörsO geht im Hinblick auf § 7 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 2 BörsG zutreffend davon aus, daß der Nachweis für das Vorliegen dieser Voraussetzungen und damit auch des Erfordernisses der beruflichen Eignung im Sinne des § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BörsG dem Antragsteller obliegt. Der Nachweis der Eignung wird allerdings, sofern nicht schon der in § 12 Abs. 3 BörsO geregelte Sonderfall einer berufsnahen Ausbildung in der Bedeutung des § 7 Abs. 5 Satz 1 BörsG gegeben ist, entsprechend § 7 Abs. 6 Satz 2 BörsG dadurch erleichtert, daß nach § 13 Abs. 1 Satz 2 BörsO drei zum Personenkreis des § 12 Abs. 1 Ziff. 1 BörsO (= § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BörsG) gehörende und seit drei Jahren an der Frankfurter Wertpapierbörse zum Börsenhandel zugelassene Gewährsleute benannt werden können, die nach § 13 Abs. 2 Satz 1 BörsO schriftlich zu erklären haben, daß sie sich von der für den Handel mit Wertpapieren notwendigen beruflichen Eignung des Börsenbesuchers überzeugt haben. Ob dem Bewerber aufgrund solcher Erklärungen die Zulassung zum Börsenbesuch erteilt werden kann, hängt, wie sich aus § 13 Abs. 3 Satz 1 BörsO ergibt, von der abschließenden Beurteilung durch den Börsenvorstand ab. Nur wenn er die Erklärungen der Gewährsleute für ausreichend hält, ist - beim Vorliegen auch der übrigen Voraussetzungen - die Zulassung auszusprechen. Reichen die Erklärungen für eine dem Zulassungsbegehren stattgebende Entscheidung nicht aus (oder werden von Anfang an keine Gewährsleute benannt), ist der Börsenvorstand nämlich nach der zuletzt genannten Bestimmung verpflichtet, sich die Überzeugung vom Vorhandensein der beruflichen Eignung auf (andere) geeignete Weise zu verschaffen. Diese Regelung läßt Raum für die Heranziehung geeigneter Erkenntnismittel, die, wie z.B. die Anhörung durch den Börsenvorstand Aufschluß über die berufliche Eignung geben (vgl. auch Schwark, a.a.O., § 7 Rdnr. 14, und zu dem in manchem ähnlichen Sachkundenachweis nach dem RechtsberatungsgesetzBVerwGE 59, 138 <140>). § 13 Abs. 3 Satz 2 BörsO nennt insoweit nur Beispiele, wenn er davon spricht, daß der Börsenvorstand nach pflichtgemäßem Ermessen selbst oder durch einen Ausschuß den künftigen Börsenbesucher einer einschlägigen Prüfung unterziehen und/oder die Vorlage geeigneter Erklärungen und Unterlagen verlangen kann. Mit der Möglichkeit zur Durchführung einer solchen Prüfung, für die das Berufungsgericht mit Recht auf die allgemein für Prüfungsentscheidungen geltenden Grundsätze einer nur eingeschränkten Gerichtskontrolle (dazu mit weiteren Nachweisen BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1981 - BVerwG 2 C 35.79 - <Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 155>) abgestellt hat, macht die Vorschrift allerdings deutlich, daß sie in Übereinstimmung mit § 7 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BörsG von einer dem Börsenvorstand eingeräumten Beurteilungsermächtigung ausgeht, wenn nach § 13 Abs. 3 BörsO darüber zu entscheiden ist, ob ein Zulassungsbewerber die für den Handel an der Börse notwendige berufliche Eignung besitzt.

Daß die Prüfung gemäß § 13 Abs. 3 Satz 2 BörsO nicht zwingend vor dem nach § 7 Abs. 1 BörsG für die Erteilung der Börsenzulassung zuständigen Börsenvorstand als Gesamtkollegium stattfinden muß, sondern auch von einem Ausschuß abgenommen werden kann, ist mit Bundesrecht ebenfalls vereinbar. Dabei kann offenbleiben, ob der Börsenvorstand, wenn die Prüfung vor einem Ausschuß durchgeführt worden ist, die von diesem getroffene Entscheidung in vollem Umfang überprüfen kann oder ob die Kontrollbefugnis des Vorstandes in gleicher Weise wie die der Gerichte beschränkt sein soll. Auch wenn man das letztere annimmt, ist gegen § 13 Abs. 3 Satz 2 BörsO aus der Sicht des Bundesrechts nichts zu erinnern. § 7 Abs. 6 Satz 1 BörsG gestattet mit der Ermächtigung, das Nähere über den Nachweis der Zulassungsvoraussetzung der beruflichen Eignung in der Börsenordnung zu bestimmen, auch eine Regelung dahin, den Nachweis durch Ablegung einer Prüfung bei einem vom Börsenvorstand gebildeten Ausschuß zu erbringen und damit die Einschätzung der beruflichen Qualifikation, soweit für sie persönliche Eindrücke der Prüfenden maßgeblich sind, diesem Ausschuß vorzubehalten. Dies gilt zumindest dann, wenn der Ausschuß sich aus Mitgliedern des Börsenvorstandes zusammensetzt und außerdem sichergestellt ist, daß die Gruppen, die nach § 3 Abs. 2 und 3 BörsG im Vorstand repräsentiert sein müssen, auch im Ausschuß vertreten sind. Ist dies der Fall, ist die Prüfungsentscheidung des Ausschusses dem Börsenvorstand in seiner Gesamtheit zuzurechnen, wenn er sie sich im Rahmen der Entscheidung nach § 7 Abs. 1 BörsG nach Durchführung einer Rechtmäßigkeitskontrolle, wie sie den Gerichten zukommt, zu eigen macht.

Die Anerkennung einer Beurteilungsermächtigung nach Maßgabe der vorstehenden Ausführungen ist, anders als der Kläger meint, mit Verfassungsrecht vereinbar. Daß es zulässig ist, für die Zulassung zum Börsenbesuch mit dem Recht zur Teilnahme am Handel unter anderem den Nachweis der dafür notwendigen beruflichen Eignung zu verlangen, wird vom Kläger selbst nicht in Zweifel gezogen. § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BörsG ist vor dem Hintergrund des Grundrechts der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) dadurch gerechtfertigt, daß er, wie schon erwähnt, Funktionsfähigkeit und Entwicklung der Börse sichern und darüber hinaus auch die Kunden des Zulassungsbewerbers vor den Gefahren einer unsachgerechten Berufsausübung schützen will. Die Regelung dient mithin dem Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter (zutreffend Schwark, a.a.O., § 7 Rdnr. 5) und steht zu diesem Zweck nicht außer Verhältnis. Daß sie dem Beklagten für die Prüfung der beruflichen Eignung einen Beurteilungsspielraum zugesteht, verstößt entgegen der Ansicht des Klägers ebenfalls nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, daß Beurteilungsermächtigungen auch im Schutzbereich dieses Grundrechts nicht ausgeschlossen sind (vgl. BVerwGE 56, 31 <47>[BVerwG 07.06.1978 - 7 C 63/76] mit weiteren Nachweisen), weil ihm regelmäßig nichts dafür zu entnehmen ist, wer das Vorliegen an sich verfassungskonformer Voraussetzungen zu beurteilen hat und wie weit der gerichtliche Rechtsschutz gegenüber solchen Beurteilungen reicht (BVerwGE 59, 213 <219 f.>[BVerwG 13.12.1979 - 5 C 1/79]). Auch das Bundesverfassungsgericht geht erkennbar von dieser Auffassung aus (vgl. BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] <354>[BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73]).

Soweit der Kläger mit Bezug auf die in § 13 Abs. 3 Satz 2 BörsO vorgesehene Prüfung weiter geltend macht, daß durch förmliches Gesetz ein näher konkretisierbarer Raster zur Eingrenzung und Ausfüllung des Beurteilungsspielraums hätte aufgestellt werden müssen, wird in Wirklichkeit nicht eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG, sondern, wie sich aus dem vom Kläger angeführten Urteil des Bundesverwaltungsgerichtsvom 1. Dezember 1978 - BVerwG 7 C 68.77 - (BVerwGE 57, 130 <137 f.> = NJW 1979, 2417 <2418>) ergibt, ein Verstoß gegen das Rechtsstaats- und das Demokratieprinzip gerügt. Auch unter diesem Blickwinkel greifen die vom Kläger geäußerten Bedenken nicht durch. Wie bereits ausgeführt, ist aus Sinn und Zweck des Zulassungserfordernisses der beruflichen Eignung und aus der Regelung in § 7 Abs. 5 Satz 1 BörsG ausreichend deutlich zu entnehmen, welche fachlichen und allgemein persönlichkeitsbezogenen Anforderungen an einen Bewerber zu stellen sind, der die Zulassung zum Besuch der Börse mit dem Recht der Teilnahme am Handel begehrt. Damit ist zugleich gesetzlich der vom Kläger vermißte Raster vorgegeben, an den der Börsenvorstand auch dann gebunden ist, wenn er sich entschließt, sich von der Qualifikation eines Bewerbers im Rahmen einer Eignungsprüfung Gewißheit zu verschaffen (vgl. BVerwGE 57, 130 <137 f.>[BVerwG 01.12.1978 - 7 C 68/77] und ferner BVerwGE 65, 323 <325 f.>[BVerwG 18.05.1982 - 7 C 24/81]; 68, 69 <71 f. [BVerwG 07.10.1983 - 7 C 44/81]>). Dazu kommt, daß die durch § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BörsG eingeräumte Beurteilungsermächtigung durch das verfassungsrechtliche Gebot der Chancengleichheit und die hauptsächlich daraus entwickelten allgemeinen Bewertungsgrundsätze weiter eingeschränkt wird. Sie haben durch die Rechtsprechung eine hinreichend scharfe Umgrenzung erfahren, so daß es hierzu einer gesetzgeberischen Leitentscheidung ebenfalls nicht bedarf (vgl. BVerwGE 57, 130 <138 f.>[BVerwG 01.12.1978 - 7 C 68/77]). Auch für die Annahme eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG ist mit Rücksicht darauf kein Raum. Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang beanstandet, daß für die Prüfung nach § 13 Abs. 3 Satz 2 BörsO keinerlei Regelungen über den Inhalt des Prüfungsstoffes und über die Prüfungsanforderungen getroffen worden seien, übersieht er wiederum die schon aus dem Gesetz ableitbaren Beurteilungskriterien. Abgesehen davon hat der Beklagte ausweislich der "Niederschrift über die Sitzung des Börsenvorstandes am 23. März 1981" in dieser Sitzung "Grundsätze für Prüfungen gemäß § 13 Abs. 3 der Börsenordnung" beschlossen, in denen nicht nur die organisatorischen und verfahrensmäßigen Grundlagen für solche Prüfungen niedergelegt, sondern darüber hinaus - grob, aber genügend aussagekräftig - die Gebiete angegeben sind, auf die sich die Prüfungen in theoretischer wie praktischer Hinsicht erstrecken. Bei diesen Grundsätzen handelt es sich um allgemeine Verwaltungsvorschriften, an die der Beklagte nach Maßgabe des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden ist (s. dazu BVerwGE 44, 72 <74 f.>[BVerwG 13.09.1973 - II C 13/73] mit weiteren Nachweisen). Zu ihrem Erlaß bedurfte es keiner gesetzlichen Ermächtigung (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 5.79 - <Buchholz 232 § 25 BBG Nr. 1 = DVBl. 1982, 195/196>). Auch setzt ihre Wirksamkeit keine formelle Verkündung voraus (vgl. BVerwGE 38, 139 [BVerwG 26.05.1971 - BVerwG VI C 39.68] <146>[BVerwG 26.05.1971 - VI C 39/68]). Den Interessen des Prüflings ist hinreichend dadurch genügt, daß ihm die Prüfungsgrundsätze im Einzelfall so rechtzeitig zur Verfügung gestellt werden, daß er sich auf die Prüfung einrichten und seinen theoretischen und praktischen Kenntnisstand gegebenenfalls vor der Prüfung noch einmal eigenverantwortlich kontrollieren kann.

Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die hier gegebene Beurteilungsermächtigung können auch nicht aus der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG hergeleitet werden. Wie das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung entschieden hat, ist es mit dieser Gewährleistung vereinbar, der Verwaltung für Entscheidungen, die im Wege wertender Erkenntnis ergehen und gegebenenfalls zugleich auf prognostischer Einschätzung beruhen, einen richterlicher Überprüfung nur beschränkt zugänglichen Beurteilungsspielraum zuzugestehen. Dies gilt verstärkt dann, wenn die Entscheidung einem hierfür besonders fachkundigen und sinnvoll zusammengesetzten Gremium übertragen ist (s. etwa BVerwGE 57, 130 <136 f.>[BVerwG 01.12.1978 - 7 C 68/77]; 59, 213 <216 ff. [BVerwG 13.12.1979 - 5 C 60/78]>; 61, 176 <186>; 62, 330 <340 f.>). Bei der vom Börsenvorstand nach § 7 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BörsG vorzunehmenden Prüfung der für den Börsenhandel notwendigen beruflichen Eignung treffen, wie schon ausgeführt, alle diese Voraussetzungen zusammen.

Auch im übrigen ist das angefochtene Urteil revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Gegen die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, daß der Kläger eine zum Handel mit Wertpapieren an der Börse befähigende Berufsausbildung im Sinne des § 7 Abs. 5 Satz 1 BörsG nicht nachgewiesen und keine Gewährsmänner im Sinne von § 7 Abs. 6 Satz 2 BörsG benannt habe, sind von der Revision Verfahrensrügen nicht erhoben worden. Die Feststellungen sind deshalb für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich (§ 137 Abs. 2 VwGO). Ebenso verhält es sich mit den weiteren Feststellungen, daß der Kläger eine Tätigkeit im Sinne des § 7 Abs. 2 BörsG anstrebe, das Fehlen der beruflichen Eignung sich nicht offenkundig aus dem Vorbringen des Klägers ergebe und keine Anhaltspunkte dafür bestünden, daß die in § 7 Abs. 4 Satz 1 BörsG neben der beruflichen Eignung genannten Zulassungsvoraussetzungen nicht erfüllt seien oder nicht erfüllt werden könnten. Der Beklagte hat diese Feststellungen nicht mit Gegenrügen angegriffen. Er hat auch keine Bedenken dagegen erhoben, daß das Berufungsgericht in rechtlicher Hinsicht dargelegt hat, der Beklagte habe sich, indem er für das Merkmal der beruflichen Eignung in langjähriger Praxis im Börsengeschäft erworbene Kenntnisse gefordert habe, nicht in den Grenzen seines Beurteilungsspielraums gehalten. Die Begründung dafür geht zutreffend (vgl. dazu die Ausführungen, die oben zum Begriff der beruflichen Eignung gemacht worden sind) davon aus, daß auf die Umstände des Einzelfalles abzustellen ist, die die Annahme einer ausreichenden praktischen Erfahrung auch dann rechtfertigen können, wenn diese in kürzerer Zeit erworben worden ist. Nach § 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO ist das Bundesverwaltungsgericht schließlich daran gebunden, daß das Berufungsgericht aus der landesrechtlichen Vorschrift des § 13 Abs. 3 Satz 2 BörsO gefolgert hat, der Beklagte könne das ihm in dieser Bestimmung eingeräumte Ermessen bei der notwendigen Neubescheidung des Zulassungsantrages des Klägers nur dann ermächtigungsgerecht ausüben, wenn er diesem die Gelegenheit gebe, seine Eignung in einer Prüfung nachzuweisen, sofern der Nachweis nicht durch Erklärungen sachkundiger Personen erbracht werde. Die dieser Auffassung zugrunde liegende Auslegung des § 13 Abs. 3 Satz 2 BörsO ist mit Bundesrecht vereinbar.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.