I.

Der Kläger war Konsulatssekretär Erster Klasse bei der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Washington. Zum Ausgleich des Unterschieds zwischen der Kaufkraft des Dollars in den Vereinigten Staaten und der der Deutschen Mark im Bundesgebiet erhielt er wie alle Botschaftsangehörigen bis zum 5. Dezember 1965 nach § 2 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung vom 18. Dezember 1963 (BGBl. I S. 916) - BBesG - einen Kaufkraftausgleich durch einen Zuschlag in Höhe von 60 v.H. seiner Dienstbezüge. Mit Erlaß vom 8. Dezember 1965 an das Auswärtige Amt und an den Bundesminister der Finanzen setzte der Bundesminister des Innern - BMI - den Kaufkraftausgleich für Washington mit Wirkung vom 1. Januar 1966 auf 45 v.H. der Dienstbezüge herab. Am 17. Dezember 1965 sandte das Auswärtige Amt folgendes Fernschreiben an die Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Washington:

"Bundesinnenminister hat Kaufkraftzuschlag ab Januar 1966 auf 45 v.H. festgesetzt. Senkung muß ungeachtet noch ausstehender Ergebnisse der Prüfung dortiger Einwendungen durchgeführt werden. Überzahlungen werden verrechnet. Vertretungsangehörige, auch Urlauber, unterrichten. Bitte GK New York unterrichten."

Der Inhalt des Fernschreibens wurde den Botschaftsangehörigen, so auch dem Kläger, durch Hausumlauf bekanntgegeben. Durch die Herabsetzung des Kaufkraftzuschlags verminderten sich die Bezüge des Klägers um 407,81 DM im Monat.

Gegen die Herabsetzung des Kaufkraftausgleichs erhob der Kläger Widerspruch, den das Auswärtige Amt mit Bescheid vom 21. April 1966 zurückwies.

Mit der daraufhin erhobenen Klage hat der Kläger beantragt,

Das Verwaltungsgericht Köln hat der Klage durch Urteil vom 24. Januar 1968 stattgegeben und zur Begründung ausgeführt: Der die Herabsetzung des Kaufkraftausgleichs regelnde Verwaltungsakt sei fehlerhaft, weil der zugrundeliegende Erlaß des BMI über die Herabsetzung des Kaufkraftausgleichs unwirksam sei; der Erlaß sei inhaltlich eine Rechtsverordnung, die mangels Verkündung in einem Verkündungsblatt nicht wirksam habe werden können.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 30. Juli 1968 das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Sache an dieses zurückverwiesen. In den Gründen hat es ausgeführt:

Für die Festsetzung und Änderung des Kaufkraftausgleichs seien weder ein förmliches Gesetz noch eine Rechtsverordnung erforderlich. Der Kaufkraftausgleich gehöre nach der Systematik des Gesetzes nicht zu den Dienstbezügen, die nach § 86 Abs. 1 BBG nur durch förmliches Gesetz geändert werden könnten. Auch nach seiner Zweckbestimmung zähle er nicht zu den Dienstbezügen. Durch den Kaufkraftausgleich solle bewirkt werden, daß ein Beamter mit dienstlichem Wohnsitz in einem fremden Währungsgebiet an seinem Dienstort mit seinen Dienstbezügen Güter in etwa gleicher Menge und Qualität kaufen könne, wie sie ihm im Währungsgebiet der Deutschen Mark geboten würden. Der Kaufkraftausgleich sei somit ein Stabilisierungsfaktor und kein Dienstbezug. Die Erwähnung des Kaufkraftausgleichs in § 28 a BBesG stehe dem nicht entgegen. Die Vorschrift wolle als eine das Gesetz ergänzende Sonderregelung für einen Einzelfall offenbar nicht von dem vorgegebenen Begriff "Dienstbezüge" im Sinne des § 2 Abs. 1 und § 24 Abs. 1 BBesG abweichen.

Der Kaufkraftausgleich habe auch nicht durch Rechtsverordnung festgesetzt werden müssen. Das Bundesbesoldungsgesetz kenne eine Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen nur in § 13 Abs. 2 und 5 bei der Aufstellung und Fort Schreibung des Ortsklassenverzeichnisses. Der Gesetzgeber habe zwischen der Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, zum Erlaß von Allgemeinen Verwaltungsvorschriften und zur Regelung von Einzelfällen genau unterschieden. Er habe also den Erlaß von Rechtsverordnungen nur dort vorgeschrieben, wo dies im Bundesbesoldungsgesetz ausdrücklich bestimmt sei.

Eine normative Regelung des Kaufkraftausgleichs sei auch nach der Natur der Sache nicht nur nicht geboten, sondern sogar unmöglich. Der Kaufkraftausgleich müsse für weit mehr als 200 Auslandsdienstorte, in denen der Stab der entsandten Mitarbeiter z.T. sehr klein sei, jeweils gesondert festgesetzt werden. Die Bestimmung sei abhängig von den in zahlreichen Währungsgebieten ständig schwankenden Wechselkursparitäten, des weiteren von der unvorhersehbaren Entwicklung des Preisindexes einerseits in Deutschland und andererseits in dem Land, in dem der im Einzelfall maßgebliche Auslandsdienstort liege. Dies mache es unmöglich, den Kaufkraftausgleich normativ zu regeln. Wäre eine Rechtsverordnung erforderlich, so könnte kein Beamter, der über seine Dienstbezüge in einem fremden Währungsgebiet verfügen müsse, bei plötzlicher Änderung der an seinem Auslandsdienstort maßgeblichen wirtschaftlichen Verhältnisse mit Erfolg eine Änderung des Kaufkraftausgleichs fordern, obwohl § 2 Abs. 2 Satz 1 BBesG die Kaufkraft seiner Dienstbezüge garantiere; denn auf den Erlaß einer Rechtsverordnung bestehe kein Anspruch.

Die Festsetzung sowie die Änderung des Kaufkraftausgleichs beeinflusse unmittelbar den Anspruch eines jeden im Ausland Dienst tuenden Beamten auf seine kaufkraftgemäß festliegenden Dienstbezüge. Der Anspruch entstehe nicht erst mit der Festsetzung der Bezüge, sondern ergebe sich insbesondere der Höhe nach unmittelbar aus dem Gesetz und bei Auslandsdienstbezügen zusätzlich unmittelbar aus der jeweiligen Bestimmung des Kaufkraftausgleichs gemäß § 2 Abs. 2 BBesG und aus der Entscheidung des Auswärtigen Amts nach § 25 Abs. 3 BBesGüber die Zuteilung der Dienstorte in Zonen zur Bemessung der Auslandszulage. Auch dies kennzeichne die auf § 2 Abs. 2 BBesG gestützte Bestimmung als Verwaltungsakt.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts komme es also auf die Richtigkeit des Gutachtens des Statistischen Bundesamts an, auf dem die verfügte Senkung des Kaufkraftausgleichs beruhe. In dieser Richtung müsse Beweis erhoben werden. Erst das Ergebnis der Beweisaufnahme lasse auch eine abschließende Beurteilung der Frage zu, ob die erhebliche und ungestufte Herabsetzung des Kaufkraftausgleichs der Fürsorgepflicht entspreche und inwieweit sich der Dienstherr durch die jahrelange Gewährung des Kaufkraftausgleichs auf bestimmter Berechnungsgrundlage gegenüber den betroffenen Beamten gebunden habe. Um den Parteien keine Instanz zu nehmen, sei auf ihren übereinstimmenden Wunsch in entsprechender Anwendung des § 130 Abs. 1 Nr. 1 und 3 VwGO das angefochtene Urteil aufzuheben und der Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht zurrückzuverweisen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zugelassene Revision des Klägers, mit der er beantragt hat,

hilfsweise mit der Maßgabe, daß die Kürzung des Kaufkraftausgleichs erst nach einer angemessenen Frist, und zwar am 1. Juli 1966, frühestens jedoch am 1. April 1966, in Kraft trete.

Die Revision rügt Verletzung des Art. 82 GG in Verbindung mit § 1 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen sowie des § 86 Abs. 1 BBG.

Die Beklagte hat beantragt,

und hat zur Begründung das angefochtene Urteil verteidigt.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er teilt die Auffassung der Beklagten, daß der Kaufkraftausgleich durch Verwaltungsvorschrift bestimmt werden könne. Die im Berufungsurteil erörterte Frage über die Rechtsnatur des Kaufkraftausgleichs sei nicht entscheidungserheblich, da § 2 Abs. 2 BBesG ausdrücklich die Regelung durch eine Verwaltungsbehörde vorschreibe; diese Bestimmung gehe dem § 86 Abs. 1 BBG als Sonderregelung vor.

II.

Die Revision ist unbegründet.

Gegen die Zulässigkeit der Anfechtungsklage hat der erkennende Senat keine Bedenken. Er hält, im wesentlichen übereinstimmend mit der Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Bekanntgabe des Inhalts des Fernschreibens vom 17. Dezember 1965 an den Kläger durch Hausumlauf der Botschaft im Auftrag des Auswärtigen Amts - als der für die Anweisung seiner Dienstbezüge zuständigen Stelle - für einen Verwaltungsakt, der den Kauf kraft Zuschlag zu den Dienstbezügen für die Zeit ab 1. Januar 1966 verbindlich feststellt. Aber auch wenn sich der Anspruch des Klägers auf kaufkraftgemäße Bezüge unmittelbar aus § 2 Abs. 2 BBesG ergäbe und es eines den Kaufkraftausgleich im einzelnen Fall feststellenden Vorwaltungsaktes nicht bedürfte, wäre die Klage zulässig, weil sie dann in eine Klage auf Dienstbezüge mit dem bisher gewährten Kauf kraft Zuschlag in Höhe von 60 v.H. umzudeuten wäre. In jedem Fall ist die Rechtmäßigkeit der Herabsetzung des Kaufkraftausgleichs durch den Bundesminister des Innern - BMI - im vorliegenden Verfahren zu prüfen (vgl. dazu BVerwGE 26, 31 [42 ff.] und 32, 148 [154, 155]).

Die Herabsetzung des Kauf kraft Zuschlags zu den Dienstbezügen des Klägers ist nicht deshalb fehlerhaft, weil der BMI den Kaufkraftausgleich nicht durch Rechtsverordnung bestimmt hat.

Die Festsetzung des Kaufkraftausgleichs ist geregelt in § 2 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes in der hier anzuwendenden Fassung vom 18. Dezember 1963 (BGBl. I S. 917) - BBesG -. Die Vorschrift lautet:

"Muß der Empfänger von Dienstbezügen wegen der Zugehörigkeit seines dienstlichen Wohnsitzes zu einem anderen Währungsgebiet als dem der Deutschen Mark über die Dienstbezüge in einer fremden Währung verfügen, so darf hierdurch die Kaufkraft der Dienstbezüge gegenüber der Kaufkraft im Währungsgebiet der Deutschen Mark weder vermindert noch erhöht werden. Inwieweit dies durch Zu- oder Abschläge (Kaufkraftausgleich) sicherzustellen ist, bestimmt der Bundesminister des Innern im Benehmen mit dem Bundesminister der Finanzen und der zuständigen obersten Dienstbehörde, bei Auslandsdienstbezügen (§ 24 Abs. 1) im Benehmen mit dem Bundesminister der Finanzen und dem Auswärtigen Amt."

Schon der Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 2 BBesG spricht dafür, daß der BMI den Kaufkraftausgleich durch Verwaltungsanordnung festsetzen kann. Unzweifelhaft ist zunächst, daß die Regelung nicht durch förmliches Gesetz zu treffen ist, weil die Bestimmung des Kaufkraftausgleichs nicht einem Gesetzgebungsorgan, sondern ausdrücklich der Exekutive übertragen ist. § 2 Abs. 2 Satz 2 BBesG verlangt auch nicht die Bestimmung des Kaufkraftausgleichs durch Rechtsverordnung. Der Gesetzgeber des Bundesbesoldungsgesetzes unterscheidet deutlich zwischen Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen (vgl. § 13 Abs. 2 BBesG) und solchen zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften (vgl. § 23 Abs. 2, § 30 Satz 2, § 56 Abs. 4 und § 61 BBesG), und er hat § 2 Abs. 2 Satz 2 BBesG nicht so gefaßt, daß danach eine Rechtsverordnung vorgeschrieben ist.

Diese aus dem Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 2 BBesG und dem systematischen Zusammenhang der Vorschrift mit anderen Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes gewonnene Auslegung wird durch ihre Entstehungsgeschichte bestätigt. Vor Inkrafttreten des Bundesbesoldungsgesetzes waren die Dienstbezüge der im Ausland tätigen Beamten einschließlich des Kaufkraftausgleichs nicht abschließend gesetzlich festgelegt. Lediglich in den Ausführungsbestimmungen zum Besoldungsgesetz 1927 (Besoldungsvorschriften) war unter Nr. 3 Abs. 1 bestimmt, daß die Beamten, die - außer den Beamten des diplomatischen und konsularischen Dienstes - ihren dienstlichen Wohnsitz im Ausland hatten, neben den üblichen Besoldungsbestandteilen eine Auslandszulage nach Bestimmung des Bundesministers der Finanzen erhalten sollten (Satz 1); dabei konnte der Minister nach seinem Ermessen Kaufkraftunterschiede durch Währungsabzug oder Zuschlag ausgleichen (Satz 3). Für die Beamten des diplomatischen und konsularischen Dienstes galt eine Sonderregelung, die in den als Anhang zum Einzelplan 05 (Auswärtiges Amt) des Haushaltsplanes ausgebrachten Grundsätzen getroffen wurde. Diese Grundsätze sahen vor, daß sämtliche Teile der Auslandsbesoldung zum Ausgleich der Kaufkraft und Währungsumwandlung am Dienstort durch einen vom Finanzminister festzusetzenden "Ortszuschlag" erhöht bzw. durch einen Abschlag vermindert wurden.

Bei der Neuregelung des Besoldungsrechts durch das Bundesbesoldungsgesetz sollte auch für diese Auslandsdienstbezüge eine einwandfreie gesetzliche Grundlage geschaffen werden. Der von der Bundesregierung beschlossene Entwurf eines Bundesbesoldungsgesetzes vom 29. Dezember 1955 (BT-Drucks. II/1993 S. 10) lehnte sich noch stark an die bisherige Übung bei der Zahlung der Auslandsbezüge an. Nach § 22 des Entwurfs sollten die Beamten des diplomatischen und konsularischen Dienstes im Ausland lediglich das Grundgehalt nach den Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes erhalten. Für die veränderlichen Zuschläge sollten weiterhin lediglich die alljährlich im Haushaltsplan des Auswärtigen Amts festzulegenden Grundsätze maßgebend sein. In diesen Grundsätzen sollte auch bestimmt werden, inwieweit Unterschiede der Kaufkraft durch Zu- oder Abschläge auszugleichen seien. Diese Regelung erschien der Regierung angesichts des ständigen Wechsels der Verhältnisse im Ausland und der Besonderheiten des Auslandsdienstes geboten (vgl. Amtliche Begründung des Entwurfs, a.a.O., S. 49). Hinsichtlich der übrigen Auslandsbeamten enthielt § 23 Abs. 2 des Entwurfs eine Ermächtigung für den Bundesminister für Finanzen, durch Rechtsverordnung Orte im Ausland nach ihrer Einwohnerzahl den Ortsklassen des Ortsklassenverzeichnisses zuzuteilen und die übrigen Auslandszulagen festzusetzen, wobei er auch Unterschiede in der Kaufkraft durch Zu- oder Abschläge sollte ausgleichen können.

Der Ausschuß für Beamtenrecht sprach sich jedoch dagegen aus, daß die Grundsätze der Auslandszulagen und der übrigen Besoldungsbestandteile lediglich im Haushaltsplan festgehalten werden sollten. Er vertrat die Ansicht, wenn es auch notwendig sein könnte, die Zulagen fortwährend der Währung des Landes entsprechend zu ändern, so könnten doch die Grundsätze gesetzlich festgelegt werden. Er wandte sich auch gegen die unterschiedliche Behandlung der Beamten im diplomatischen und konsularischen Dienst und der übrigen Auslandsbeamten. Dementsprechend wurden die Dienstbezüge aller Auslandsbeamten zusammengefaßt und so geordnet, wie es später Gesetz geworden ist. Dabei wurde mit Rücksicht darauf, daß der Kaufkraftausgleich auch für andere Beamte in Betracht kam, die Bestimmung über den Kaufkraftausgleich aus den Sondervorschriften für Auslandsbeamte herausgenommen und dem jetzigen § 2 als Abs. 2 angefügt (vgl. Schriftlichen Bericht des Ausschusses für Beamtenrecht vom 21. Juni 1957 zu BT-Drucks. II/5638 S. 2, 8). Hieraus wird deutlich, daß der Gesetzgeber in bewußter Abkehr von der bisherigen Regelung im Haushaltsgesetz mit der Festlegung des Grundsatzes in § 2 Abs. 2 Satz 1 BBesG eine gesetzliche Anspruchsgrundlage für die Beamten auf kaufkraftentsprechende Bezüge schaffen wollte, daß aber die Festlegung der Höhe des jeweiligen Kaufkraftausgleichs wie bisher mit Rücksicht auf die Schwankungen der Währungsdisparität der Exekutive überlassen bleiben sollte. Daß der Gesetzgeber in § 23 des Entwurfs zunächst für die Beamten außerhalb des diplomatischen und konsularischen Dienstes eine Regelung des Kaufkraftausgleichs durch Rechtsverordnung vorgesehen hatte, zeigt, daß er Notwendigkeit und Möglichkeit dieser Rechtsform erwogen, aber sie dann bewußt nicht gewählt hat.

Auch Sinn und Zweck der Bestimmung des Kaufkraftausgleichs fordern nicht eine Regelung durch Rechtsverordnung. Der Anspruch des Beamten mit dienstlichem Wohnsitz außerhalb des Währungsgebiets der Deutschen Mark auf kaufkraftentsprechende Dienstbezüge ergibt sich im Kern und dem Grunde nach bereits aus dem Gesetz (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BBesG); er besteht allerdings der Höhe nach nur nach Maßgabe einer etwaigen Bestimmung des BMI gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 BBesG. Der Kaufkraftausgleich ist nach dieser Regelung kein selbständiger Bestandteil der Auslandsdienstbezüge wie die in § 24 Abs. 1 BBesG aufgeführten Bezüge (Auslandszulage, Haushaltszuschlag, Kinderzuschlag und Wietzuschuß), sondern er paßt die Dienstbezüge, nämlich das Grundgehalt und die genannten zusätzlichen Bezüge, zur Erhaltung der Kaufkraft den durch das Währungs- und Preisgefälle veränderten Verhältnissen im Ausland an, um in Erfüllung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn sicherzustellen, daß der mit dem Besoldungsgesetz verfolgte Zweck, dem Beamten die dem jeweiligen Amt und seinen persönlichen Verhältnissen angemessene ("standesgemäße") Alimentation zu gewähren, auch bei dienstlichem Wohnsitz des Beamten außerhalb des Währungsgebiets der Deutschen Mark erhalten bleibt (ähnlich wie hier Anz-Faber-Renk-Dietrich, Das Besoldungsrecht des Bundes, BBesG § 2 Anm. 7; a.A. Isensee-Distel, Die Dienstbezüge der Bundesbeamten, Richter und Soldaten, BBesG § 2 Anm. 1 und 2, § 24 Anm. 2). Aus § 28 a BBesG ergibt sich nichts anderes. Schon dem Wortlaut dieser Vorschrift, wonach die Auslandsbeamten während eines Inlandsaufenthalts die Auslandsdienstbezüge ohne Kaufkraftausgleich erhalten, läßt sich nicht zwingend entnehmen, daß im Sinne dieser Vorschrift der Kaufkraftausgleich als Dienstbezug behandelt wird. Im übrigen wird der Begriff "Dienstbezüge" im Besoldungsrecht öfters (vgl. z.B. §§ 5 und 4 BBesG) in einem weiteren Sinn als in § 2 Abs. 1 BBesG verwendet, so daß aus der Wahl des Wortes keine rechtlichen Folgerungen gezogen werden können, Somit schlägt auch das auf § 86 Abs. 1 BBG gestützte Argument der Revision, der Kaufkraftausgleich dürfe nur durch Rechtsnorm festgesetzt werden, nicht durch. Davon abgesehen war der Gesetzgeber - worauf der Oberbundesanwalt mit Recht hinweist - nicht gehindert, in § 2 Abs. 2 Satz 2 BBesG eine von der ranggleichen Vorschrift des § 86 Abs. 1 BBG abweichende Sonderregelung zu treffen, sofern dem nicht höherrangiges Recht entgegensteht, worauf noch einzugehen ist.

Der Revision ist zwar einzuräumen, daß dem BMI bei der Bestimmung des Kaufkraftausgleichs ein gewisses Ermessen eingeräumt ist. Dieses Ermessen wird aber durch die grundsätzliche Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 1 BBesG begrenzt und zweckbestimmt. Die Ermächtigung in Satz 2 bedeutet also nicht, daß die Kaufkraft der Bezüge gegenüber den tatsächlichen Kaufkraftunterschieden wesentlich erhöht oder vermindert werden darf, sondern, daß dem BMI eine gewisse Freiheit in der Auswahl der Berechnungsmethode überlassen ist und er nicht bei jeder geringfügigen Schwankung der Kaufkraft, sozusagen von Tag zu Tag und von Ort zu Ort, den Kaufkraftausgleich neu festsetzen muß, daß er also - insoweit am Vorbild des Besoldungsrechts selbst orientiert - eine gewisse Pauschalierung vornehmen kann. Anderseits können durch Währungsdisparität und Preisbewegungen Kaufkraftunterschiede so rasch - und u.U. örtlich verschieden auch innerhalb eines Landes - auftreten, daß eine normative Regelung des Kaufkraftausgleichs, wenn auch wohl nicht unmöglich (siehe die Vorschrift in § 42 Abs. 1 nds.LBesG vom 14. Mai 1958 [Mieders. GVBl. S. 61]), so doch wohl sehr unzweckmäßig wäre und sie zu fordern weder im Interesse des Dienstherrn noch in dem der Beamten läge.

Gegen die Bestimmung des Kaufkraftausgleichs durch Verwaltungsanordnung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach dargelegt, daß Eingriffe in den Rechtskreis des Bürgers durch Verwaltungsmaßnahmen - gemessen am Rechtsstaats-, am Gewaltenteilungs- und am Rechtsschutzgrundsatz (Art. 20 Abs. 2 und 3, Art. 19 Abs. 4 GG) - erlaubt sind, wenn die Verwaltung dazu im Gesetz ermächtigt ist und ihre Entscheidungen nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind, so daß die Eingriffe meßbar und in gewissem Umfang für die Bürger voraussehbar sind (BVerfGE 8, 274 [525] und 9, 137 [147]). An anderer Stelle hat das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen, daß eine weitgefaßte gesetzliche Ermächtigung nicht zu vermeiden ist, wenn die Verwaltung wirtschaftliche Situationen bewältigen muß, die sich laufend ändern und sich deshalb einer festen Dauerregelung entziehen (BVerfGE 14, 105 [BVerfG 10.05.1962 - 1 BvL 31/58] [113 f.]). Gerade so ist es bei der Anpassung des Kaufkraftausgleichs an die häufigen Währungs- und Preisschwankungen. Daß die Ermächtigung des § 2 Abs. 2 Satz 2 BBesG für den BMI hinreichend bestimmt in dem dargelegten Sinn ist, weil sie nur der Ausführung des eindeutigen Satzes 1 dient, ist bereits bei der Erörterung des Ermessensraumes des BMI dargelegt. Die Ermächtigung des BMI zur Bestimmung des Kaufkraftausgleichs verstößt schließlich nicht gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG). Wie sich aus der dargelegten Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 2 BBesG ergibt, ist die Bestimmung eines Kaufkraftausgleichs weder zur Zeit der Weimarer Republik noch später einem Rechtssatz vorbehalten gewesen.

Da der BMI somit den Kaufkraftausgleich durch Verwaltungsanordnung festsetzen konnte, bedurfte es zur Wirksamkeit der Herabsetzung nicht der für Rechtsvorschriften vorgeschriebenen Verkündung gemäß Art. 82 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 1 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen vom 30. Januar 1950 (BGBl. S. 23). Die Herabsetzung durch den Erlaß des BMI vom 8. Dezember 1965 ist demnach formell wirksam. Es ist also nunmehr zu entscheiden, ob die Herabsetzung des Kaufkraftzuschlags von 60 v.H. auf 45 v.H. der Dienstbezüge - d.h. um ein Viertel - ab 1. Januar 1966 rechtmäßig ist. Das Berufungsgericht hat deshalb die Sache ohne Rechtsfehler gemäß § 130 Abs. 1 Nr. 1 VwGO an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen, da bisher jede Erörterung und Aufklärung von Seiten des erstinstanzlichen Gerichts fehlt, worauf die Herabsetzung materiell beruht. Unter solchen Umständen wird eine Zurückverweisung, da jede Entscheidung "in der Sache selbst" fehlt, überwiegend, besonders auch in der Rechtsprechung des erkennenden Senats, für zulässig gehalten (soUrteil vom 12. Dezember 1958 - BVerwG VI C 198.56 - [MDR 1959, 236] zu dem inhaltsgleichen § 90 Abs. 1 Buchst. a MRVO 165 undUrteil vom 25. Oktober 1961 - BVerwG V C 127.60 -; Eyermann-Fröhler, VwGO, 4. Aufl., § 130 RdNr. 2; Redeker-von Oertzen, VwGO, 3. Aufl., § 130 Anm. 6; Schunck-De-Clerck, VwGO, 2. Aufl., § 130 Anm. 2 b aa; Köhler, VwGO, § 130 Anm. III 1).

Die Revision war demnach mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Für die weitere Verhandlung und Entscheidung des Verwaltungsgerichts seien folgende Hinweise gegeben:

Wie bereits dargelegt, führt nicht jede Abweichung der Festsetzung von dem tatächlichen Kaufkraftunterschied zur Rechtswidrigkeit, sondern im Bereiche des Ermessens nur eine solche, die die Grenzen der Ermächtigung des § 2 Abs. 2 Satz 2 BBesGüberschreitet oder den Zweck des § 2 Abs. 2 Satz 1 BBesG verfehlt (§ 114 VwGO). Eine Entscheidung, die auf korrekter Anwendung einer wissenschaftlich haltbaren Berechnungsmethode und ggf. einer angemessenen zeitlichen und örtlichen Pauschalierung beruht, könnte nicht als rechtswidrig beanstandet werden. Mit dieser Maßgabe trifft die Auffassung des Berufungsgerichts zu, daß die Richtigkeit des der Herabsetzung des Kaufkraftausgleichs zugrundeliegenden Gutachtens des Statistischen Bundesamts vom Verwaltungsgericht nachzuprüfen ist.

Nicht dagegen ist dem Berufungsgericht zu folgen, daß die Rechtmäßigkeit der vom BMI getroffenen Bestimmung über die Höhe des Kaufkraftausgleichs auch davon abhänge, ob die erhebliche plötzliche Herabsetzung gegen die Fürsorgepflicht verstoßen und ob der Dienstherr sich durch jahrelange Gewährung eines Kaufkraftausgleichs auf Grund einer bestimmten Berechnungsmethode gegenüber den betroffenen Beamten gebunden habe. Die Fürsorgepflicht besteht nur im Rahmen der Gesetze, und der BMI ist gesetzlich verpflichtet, den Kaufkraftausgleich den tatsächlichen Kaufkraftunterschieden - wenn auch pauschalierend - anzupassen. Allerdings könnte daran gedacht werden, ob die für die Anweisung der Dienstbezüge zuständige Behörde bei der Durchführung einer nicht durch eine Änderung der tatsächlichen Kaufkraftunterschiede bedingten drastischen Herabsetzung des Kaufkraftausgleichs in Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Grundsätze über den Vertrauensschutz (vgl. besonders BVerwGE 9, 251 [253 ff.]) es berücksichtigen müßte, wenn der Beamte im Vertrauen auf die bisherige Berechnung des Kaufkraftausgleichs langfristige Verbindlichkeiten eingegangen ist, von denen er sich nicht plötzlich lösen kann. Für einen derartigen Sachverhalt ist aber bisher im Fall des Klägers nichts ersichtlich.