I.

Der im Laufe des Verwaltungsprozesses verstorbene Ehemann der als Alleinerbin eingesetzten Klägerin war Eigentümer des Grundstücks H. in B., in dem er eine Bäckerei betrieb und Räume, darunter zwei Ladenlokale, zu gewerblichen Zwecken vermietete. Dieses Grundstück wurde im Jahre 1945 von der Besatzungsmacht beschlagnahmt. Im Juli 1949 gelangte der Ehemann der Klägerin formlos wieder in den Besitz von drei Wohnräumen sowie von den für den Bäckereibetrieb erforderlichen Räumen. Von Ende September bis Anfang Oktober 1949 mußte er diese Räume noch einmal zur Verfügung stellen.

Zur Regelung der Entschädigung schloß der Ehemann der Klägerin am 11. Juni 1946 mit der Kreisfeststellungsbehörde Minden gemäß § 25 der Kriegssachschädenverordnung eine Vereinbarung; danach wurde zur Abgeltung aller Entschädigungsansprüche aus dem Gewerbebetrieb eine Entschädigung von jährlich 15.000 RM festgesetzt, die sich um jährlich 4.000 RM - den Wert der durch die Schließung des Betriebes eingesparten Arbeitskraft - ermäßigen sollte. Dementsprechend wurde in der Folgezeit, auch noch nach dem Inkrafttreten der Ersten GREAO, verfahren; daneben wurde eine Entschädigung für entgangene Mieteinnahmen gezahlt. Die Höhe der jeweiligen Zahlungen wurde durch besondere Entschädigungsbescheide, u.a. vom 23. März und 25. August 1950, festgesetzt.

Im Juli 1951 - im Verlauf eines von dem Ehemann der Klägerin gegen den Festsetzungsbescheid vom 23. April 1951 eingeleiteten Beschwerdeverfahrens - beantragte der Beklagte bei der Kreisfeststellungsbehörde Minden die Aufhebung der Entschädigungsbescheide vom 23. März und 25. August 1950, weil die Entschädigung für die Zeit ab 1. Januar 1949 nach der Ersten GREAO und nicht unter Zugrundelegung der Vereinbarung zu regeln gewesen sei. Er veranlaßte auch die Aufhebung des die Entschädigung für das Jahr 1950 betreffenden Bescheides vom 23. April 1951. Darauf erging ein den Zeitraum vom 1. Januar 1949 bis zum 31. Dezember 1951 betreffender "Abänderungsbescheid". Nach Änderung durch den Beklagten und unter Berücksichtigung eines Ergänzungsbescheides wurde die Entschädigung auf 37.018,48 DM festgesetzt; die darin enthaltene Gewinnausfallentschädigung für den Bäckereibetrieb (§ 20 der Ersten GREAO) war mit einem Betrag von 20.707,48 DM angesetzt.

Das Landesverwaltungsgericht hat die angefochtenen Verwaltungsakte insoweit aufgehoben, als 1) bei der Berechnung der Entschädigung die fortlaufenden Aufwendungen nur zu 1/4 Anteil und nicht zu 2/3 Anteil auf gewerbliche Räume berücksichtigt worden sind, 2) der Mietwert der drei dem Eigentümer zur Verfügung stehenden Räume mit monatlich 52 DM statt mit 45 DM angesetzt worden ist, 3) die tatsächlich entstandenen Kosten der Sammelheizung nicht mit unter den fortlaufenden Aufwendungen eingesetzt worden sind. Soweit dagegen eine Entschädigung auch für die Jahre 1949, 1950 und 1951 auf Grund der Vereinbarung verlangt wird und soweit die Abänderung der Entscheidung für das Jahr 1949 mit der Klage angegriffen ist, hat das Landesverwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Mit der Berufung hat die Klägerin beantragt,

Das Berufungsgericht hat den Beklagten noch verpflichtet, das Amt für Verteidigungslasten in Minden zur anderweitigen Festsetzung der Entschädigung anzuweisen, soweit die angefochtenen Bescheide aufgehoben worden sind. Hinsichtlich der Kosten der Sammelheizung hat es das Urteil aufgehoben und die Sache an das Verwaltungsgericht Minden zurückverwiesen. Zur Begründung führt es aus:

Die Klägerin verlange eine Entschädigung unter Beachtung der Vereinbarung zu Unrecht; denn die tatsächlichen Verhältnisse hätten sich infolge der Währungsumstellung grundlegend geändert. Diese Veränderungen gestattetem dem staatlichen Vertragspartner das Lossagen von der Vereinbarung und die Festsetzung einer Entschädigung nach den Bestimmungen der Ersten GREAO. In den für die Jahre 1949 bis 1951 ergangenen Festsetzungsbescheiden sei das nicht berücksichtigt worden. Die Bescheide seien daher fehlerhaft gewesen und hätten aufgehoben werden müssen. Sie hätten auch aufgehoben werden dürfen. Für die Schadensjahre 1950 und 1951 habe noch kein rechtskräftiger Bescheid vorgelegen; dieser habe auch von der Beschwerdebehörde gemäß § 52 Abs. 4 Satz 3 der Ersten GREAO zum Nachteil der Klägerin geändert werden dürfen. Für das Jahr 1949 ergebe sich die Befugnis zur Aufhebung aus§ 53 Abs. 1 Buchst. c in Verbindung mit § 57 Abs. 4 der Ersten GREAO. Die Klägerin beanstande zu Unrecht die Berechnung der Entschädigung, abgesehen von den vom Landesverwaltungsgericht richtiggestellten Fehlern. Der Fall weise Besonderheiten auf, weil in B. durch die teilweise Evakuierung auch mittelbare Schäden entstanden seien, die bei Festsetzung der Entschädigung auszuscheiden seien.

Was die Kosten der Sammelheizung betreffe, laufe das Gerichtsverfahren auf eine unzulässige Zurückverweisung an die Verwaltungsbehörde hinaus. Diese Kosten müsse das Verwaltungsgericht selbst ermitteln, zu welchem Zwecke der Rechtsstreit zurückverwiesen werden müsse.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt die Klägerin, zu erkennen:

Sie führt aus: Die Währungsreform erfülle nicht die Voraussetzung einer durchgreifenden Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse. Ihr Einfluß habe sich hier in der Umstellung der Vertragsleistung im Verhältnis 1: 1 erschöpft. Daneben sei für eine Berufung auf § 242 BGB kein Raum. § 57 Abs. 4 der Ersten GREAO scheide als positive Vorschrift für eine Aufhebung aus: es handle sich insoweit nur um eine verfahrensmäßige Regelung, die nur haushaltsrechtliche Bedeutung als Buchungsvorschrift habe, ohne daß die materielle Wirkung rechtskräftiger Bescheide oder abgeschlossener Vereinbarungen berührt werde. Verfehlt sei auch die Anwendung des § 53 Abs. 1 c der Ersten GREAO. Insoweit müsse nämlich auf den Zeitpunkt der Vereinbarung abgestellt werden, weil die nach dem 1. Januar 1949 ergangenen Bescheide gegenüber der für die Dauer der Beschlagnahme gültigen Vereinbarung nur Zahlungsanweisungen darstellten, und unter Berücksichtigung dieses Zeitpunktes seien die Bescheide nicht offenbar unrichtig. Ebensowenig könne auch eine Nichtbeachtung des § 57 Abs. 4 der Ersten GREAO eine offenbare Unrichtigkeit darstellen. Die Entschädigung hätte ferner auf der Grundlage der ortsüblichen Miete berechnet werden müssen und nicht um den mittelbaren, willkürlich geschätzten Schaden gemindert werden dürfen. Mittelbar entgangene Einnahmen seien auch entschädigungsfähig. Außerdem stelle die Aussperrung eines Gewerbetreibenden von seinem gesamten Tätigkeitsgebiet eine unmittelbare Schädigung dar.

Der Beklagte beantragt

II.

Die Revision der Klägerin hat nur teilweise Erfolg.

1.

Dem Berufungsgericht ist darin beizupflichten, daß die clausula rebus sie stantibus auch auf öffentlich-rechtliche Verträge angewendet werden kann. Indessen kann sie im öffentlichen Recht ebensowenig wie im Privatrecht zu einer Änderung des Vertrages führen, wenn dieser nach dem Parteiwillen unabänderlich sein sollte (RG, JW 34, 3198 Nr. 11) oder wenn sich aus dem Verhalten eines Vertragspartners ergibt, daß er von seiner Änderungsbefugnis nur unter bestimmten Voraussetzungen Gebrauch machen will und diese nicht erfüllt sind. Das trifft für die vor dem 1. Januar 1949 abgeschlossenen Vereinbarungen über die Festsetzung von Requisitionsentschädigungen zu. Nach § 57 Abs. 6 der Ersten Anordnung über die Entschädigung für die Requisition von Grundstücken vom 31. Januar 1949 (MBl. für das Land Nordrhein-Westfalen 1949 Sp. 69, 248, 448) - GREAO - findet § 53 auch auf vor dem 1. Januar 1949 rechtskräftig gewordene Bescheide und abgeschlossene Vereinbarungen mit der Maßgabe Anwendung, daß die Frist des Abs. 3 frühestens mit dem Ablauf des 31. Dezember 1949 endet. Das bedeutet, daß vor dem 1. Januar 1949 abgeschlossene Vereinbarungen auf Antrag eines Beteiligten oder der Aufsichtsbehörde unter den in § 53 Abs. 1 GREAO genannten Voraussetzungen nur geändert werden können, wenn der Antrag vor Ablauf von drei Jahren seit dem Abschluß der Vereinbarung gestellt wird, wobei die Antragsfrist frühestens am 51. Dezember 1949 endet. Da nach§ 53 Abs. 3 GREAO ein nach Ablauf der genannten Frist gestellter Antrag unstatthaft ist, folgt daraus, daß jedenfalls für die Verwaltung keine Möglichkeit mehr besteht, sich auf die durch die Währungsreform eingetretene Veränderung der allgemeinen Verhältnisse zu berufen, wenn die zuständige Behörde nicht innerhalb der genannten Frist einen Antrag auf Änderung der Vereinbarung gestellt hat.

Es kann dahingestellt bleiben, ob diese, die Abänderbarkeit von Vereinbarungen einschränkende Vorschrift des § 57 Abs. 6 GREAO eine Rechtsvorschrift ist; denn jedenfalls stellt sie eine Selbstbindung der Verwaltung dar. Ebenso kann auch dahingestellt bleiben, ob diese Vorschrift in erster Linie den Zweck verfolgt, vor dem 1. Januar 1949 fehlerhaft zustande gekommene Vereinbarungen zu beseitigen. Sie müßte nämlich erst recht für fehlerfrei zustande gekommene Vereinbarungen gelten, weil für fehlerfrei zustande gekommene Vereinbarungen unmöglich eine längere Frist zur Abänderung bestehen kann als für fehlerhaft zustande gekommene. Jedenfalls ergibt sich daraus, daß die zwischen dem Ehemann der Klägerin und der Kreisfeststellungsbehörde gemäß § 25 der Kriegssachschädenverordnung am 11. Juni 1946 abgeschlossene Vereinbarung auch über den 31. Dezember 1948 hinaus Geltung hatte, da der zuständige Regierungspräsident bis zum 31. Dezember 1949 keinen Antrag auf Änderung nach § 53 GREAO gestellt hat.

Dieser Auffassung steht auch § 57 Abs. 4 GREAO nicht entgegen. Denn diese Vorschrift besagt lediglich, daß vor dem 1. Januar 1949 durch Bescheid oder Vereinbarung festgesetzte Entschädigungen auch nach diesem Zeitpunkt als Vorauszahlungen weiter gewährt werden. Sie enthält aber keine Aussage darüber, ob vor dem 1. Januar 1949 ergangene Bescheide oder abgeschlossene Vereinbarungen weiterhin Bestand haben und unter welchen Voraussetzungen sie den neuen Vorschriften angepaßt werden können. Diese Fragen beantworten sich vielmehr aus § 57 Abs. 6 in Verbindung mit § 53 GREAO. An diesem Ergebnis ändert sich auch dann nichts, wenn § 57 Abs. 4 GREAO entsprechend der Ansicht des Berufungsgerichts als landesrechtliche Rechtsvorschrift und damit als irrevisibel angesehen wird. Denn revisibel ist der in der Finanz technischen Anweisung der Militärregierung Nr. 53 vom 23. Oktober 1945 niedergelegte Besatzungsbefehl, für Requisitionen angemessene Entschädigung zu zahlen. An diesem Satz ist § 57 Abs. 4 auf jeden Fall zu messen. Nach der Ansicht des erkennenden Senats verstieße § 57 Abs. 4 gegen den Begriff "angemessene Entschädigung", wenn er so auszulegen wäre, daß die Verwaltung sich von fehlerfrei zustande gekommenen Vereinbarungen auf Grund der infolge der Währungsumstellung (und des damit im Zusammenhang stehenden Inkrafttretens der Ersten GREAO) geänderten Verhältnisse unbefristet lossagen könnte.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ist der Ehemann der Klägerin im Laufe des Jahres 1949 wieder in den Besitz der requirierten gewerblichen Räume gekommen, auf die sich die Vereinbarung vom 11. Juni 1946 bezog. Erst dadurch hat die Vereinbarung, die ausdrücklich von der Beschlagnahme dieser Räume, also von der Besitzentziehung ausging, ihre rechtliche Grundlage verloren. Dabei ist es unerheblich, ob die Requisition formell noch fortbestand. Von diesem Zeitpunkt an kann jedenfalls, die Vereinbarung nicht mehr als Grundlage für die Berechnung der dem Ehemann der Klägerin zustehenden Nutzungsentschädigung angesehen werden. Denn nunmehr konnte der Ehemann der Klägerin die gewerblichen Räume wieder selbst nutzen. Die Verwaltungsbehörde mußte daher für den Zeitraum nach der tatsächlichen Aufhebung der Beschlagnahme die Entschädigung neu festsetzen. Wenn sie dabei - ausgehend von der juristischen Konstruktion des Ersatzbetriebes - den von dem Ehemann der Klägerin in seinen eigenen Räumen wiederaufgenommenen Betrieb so behandelt hat, wie wenn der Betrieb während der Dauer der formellen Requisition an anderer Stelle fortgeführt worden wäre, so ist dies schon deshalb nicht zu beanstanden, weil eine reformatio in peius unzulässig ist.

Für die Zeiten der tatsächlichen Beschlagnahme der gewerblichen Räume im Jahre 1949 hat die Klägerin daher einen Anspruch darauf, daß die Nutzungsentschädigung noch auf der Grundlage der Vereinbarung vom 11. Juni 1946 festgesetzt wird. Soweit die angefochtenen Verwaltungsbescheide hiervon abweichen, müssen sie aufgehoben werden, und der Beklagte ist verpflichtet, den Oberkreisdirektor in Minden anzuweisen, die Nutzungsentschädigung insoweit auf der Grundlage der Vereinbarung neu festzusetzen. Hierbei ist von einem Jahresbetrag von 11.000 DM auszugehen; denn insoweit ist auch die Klägerin an die Vereinbarung gebunden, in der ausdrücklich ein Abzug von 4.000 Mark vorgesehen ist. Für die Zeiten, in denen der Ehemann der Klägerin den Betrieb fortführen konnte, ist dagegen zu Unrecht Entschädigung auf Grund der Vereinbarung gezahlt worden; die Entschädigung war vielmehr nach der Ersten GREAO zu bemessen. Insoweit liegen die Voraussetzungen des § 53 Abs. 1 Buchst. c GREAO zur Rücknahme der rechtskräftigen (fehlerhaften) Bescheide für das Jahr 1949 vor; hier ist die Frist gewahrt, weil insoweit maßgebender Zeitpunkt der Erlaß des fehlerhaften Bescheides für das Jahr 1949 ist.

Soweit das Berufungsgericht auch die Bescheide über die späteren Schadenszeiträume für aufhebbar hält, bestehen ebenfalls keine rechtlichen Bedenken; denn noch nicht rechtskräftige Bescheide können von der Beschwerdeinstanz in der Regel auch zum Nachteil des Beschwerdeführers geändert werden, wie der erkennende Senat entschieden hat (Urteil vom 23. November 1960 - BVerwG V C 148.59 - am Ende [MDR 1961 S. 257 - NJW 1961 S. 1035]).

2.

Die Berechnungen nach der Ersten GREAO sind - soweit sie noch Gegenstand des Revisionsverfahrens sind - nicht zu beanstanden. Die von der Klägerin gegen die Berechnungsart erhobenen Einwendungen sind nicht begründet. Die Wahl der Berechnungsart liegt grundsätzlich im Ermessen der Verwaltungsbehörde, die allerdings insofern gebunden ist, als sie die für den Berechtigten günstigste Berechnungsart zu wählen hat. Hiergegen hat die Behörde nicht verstoßen. Sie hat die Entschädigung nicht nach der ungünstigen Methode der Aufwendungen berechnet, sondern nach § 20 der Ersten GREAO. Sie ist dabei zwar von der Regelvorschrift des Abs. 1 abgewichen. Hierzu bestand aber auch Anlaß. Wie der erkennende Senat schon mehrfach in Entschädigungssachen aus Bad Oeynhausen entschieden hat, lagen dort infolge der Evakuierung der Stadt zeitweise besondere Verhältnisse vor, die bei der Festsetzung der Entschädigung zu berücksichtigen sind und es mitunter erfordern, von der Regelvorschrift der Einnahmeentschädigung abzuweichen. Diese Besonderheit für Bad Oeynhausen kann sogar die Festsetzung der Entschädigung nach den Aufwendungen rechtfertigen. Die durch die Evakuierung entstandenen Schäden sind nämlich nicht erstattungsfähig, da nur für die durch den Zugriff auf das Eigentum selbst entstandenen Schäden Ersatz geleistet wird (vgl. Urteil vom 11. Januar 1961 - BVerwG V C 219.59 -).

Der Beklagte hat die entgangenen Einnahmen geschätzt. Die Wahl des Wirtschaftsjahres 1938/1939 als Vergleichsmaßstab ist nicht zu beanstanden, weil hierdurch Fehlerquellen ausgeschieden werden, die in den kriegsbedingten Verhältnissen der folgenden Jahre liegen (§ 12 Abs. 2 Satz 2 der Ersten GREAO). Dem auf dieser Grundlage errechneten Gewinn hat der Beklagte - ohne daß die Klägerin dies beanstandet - 80 % zugeschlagen und in dieser Höhe eine allgemeine Gewinnsteigerung gegenüber dem Jahre 1938/1939 angenommen. Hiervon zieht er 50 % ab, um den nicht erstattungsfähigen mittelbaren Schaden auszuscheiden, der durch die teilweise Evakuierung der Stadt entstanden ist. Auf den ersten Blick mag diese Schätzung bedenklich erscheinen. Der Beklagte hat aber noch Kontrollberechnungen angestellt. Er hat die Entschädigung auch noch nach den Aufwendungen berechnet und ist dabei zu einem etwas geringeren als dem zuerkannten und geschätzten Betrag gekommen. Er hat diesem auch noch den Gewinn des Jahres 1951, den höchsten während der formell noch bestehenden Requisition, gegenübergestellt, der etwa die Hälfte des Durchschnittsgewinns von 1938/1939 ausmacht. Da der Beklagte angesichts der besonderen Verhältnisse in B. und des Betriebes als Musterbäckerei befugt gewesen wäre, die Entschädigung nach den Aufwendungen zu berechnen, diese Berechnung sich aber für die Klägerin ungünstiger auswirken würde, kann die über der Aufwendungsentschädigung liegende Entschädigung auf Grund der Schätzung nicht beanstandet werden.

Die Entschädigung kann hier auch nicht nach der ortsüblichen Miete berechnet werden. Die auf einer solchen Grundlage errechnete Entschädigung würde unzulässigerweise auch Evakuierungsschäden ausgleichen, wenn die vor der Evakuierung geltende ortsübliche Miete zugrunde gelegt würde. Eine ortsübliche Miete für die Zeit während der Evakuierung hat es mit Sicherheit nicht gegeben; denn für Geschäftsräume in der evakuierten Stadt wird sich kaum jemand interessiert haben, auf keinen Fall zum Mietpreis auf der Grundlage der früheren ortsüblichen Miete. Eine nach Angebot und Nachfrage zustande gekommene Vereinbarung über die Miethöhe würde daher mit Sicherheit weit unter der früheren ortsüblichen. Miete gelegen haben. Die Berechnung nach dieser Methode muß daher im vorliegenden Falle als ungeeignet ausscheiden.

Soweit Unrichtigkeiten bei der Berechnung vorgekommen sind, hat sie das Verwaltungsgericht beseitigt. Das Berufungsgericht hat das Urteil insoweit bestätigt. Die Revision hat hierzu nichts vorgetragen. Es ist auch nicht ersichtlich, daß weitere Unrichtigkeiten vorgekommen sind. Ein Abzug für anderweitige Verwendung der Arbeitskraft ist bei den Berechnungen nach der Ersten GREAO nicht mehr gemacht worden.

3.

Die Zurückverweisung an das Verwaltungsgericht ist - abgesehen davon, daß die Klägerin sich hiergegen nicht ausdrücklich gewendet hat - in rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die Zurückverweisung verstößt nicht gegen § 130 Abs. 1 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO -. Diese Bestimmung erfaßt nicht nur die Fälle der in der Vorinstanz erfolgten Klagabweisung aus prozessualen Gründen, sondern auch solche Fälle, in denen die Vorinstanz aus anderen Gründen - wie beispielsweise im vorliegenden Falle - noch nicht in der Sache selbst entschieden hat. Dies hat bereits der VI. Senat des Bundesverwaltungsgerichts zu der inhaltlich gleichen Vorschrift des§ 90 Abs. 1 Buchst. a MRVO Nr. 165 entschieden (Urteil vom 13. Dezember 1958 - BVerwG VI C 198.56 - [MDR 1959, 236]). Wie sich aus § 130 Abs. 1 Nr. 3 ergibt, sollen den Parteien für die Nachprüfung des tatsächlichen Streitstoffes grundsätzlich zwei Gerichtsinstanzen offenstehen. Außerdem dient die dem Berufungsgericht eingeräumte prozessuale Möglichkeit der Zurückverweisung der Entlastung der Berufungsgerichte. Deshalb erscheint auch die vom Berufungsgericht vorgenommene Auslegung dieser Verfahrensvorschrift gerechtfertigt (Beschluß vom 8. Juni 1961 - BVerwG V B 6.61 -).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.