I.

Die im Jahre 1947 verstorbene Frau Anna K.-Sch. hatte von ihrem im Jahre 1945 in Bern in der Schweiz verstorbenen Sohn K.-M. in der Schweiz befindliche Vermögenswerte geerbt, die nach Abzug eines kapitalisierten Nutznießungsrechts, das der Ehefrau des Sohnes zustand, etwa 60.000 Schweizer Franken (sfrs.) betrugen. Der Nachlaß der Frau K.-Sch. fiel vier Miterben, darunter dem Kläger, zu. Mit dem in der Schweiz befindlichen gesperrten deutschen Vermögen, zu dem auch der Nachlaß des Sohnes der Frau K.-Sch. gehörte, befaßte sich das zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweizer Eidgenossenschaft über die deutschen Vermögenswerte in der Schweiz geschlossene Abkommen vom 26. August 1952 (BGBl. 1953 Teil II S. 17) in Verbindung mit dem dazu ergangenen Gesetz vom 7. März 1953 (BGBl. Teil II S. 15). Nach diesem Abkommen sollten die deutschen Vermögenswerte in der Schweiz gegen Zahlung eines von der Bundesrepublik Deutschland zu leistenden Ablösungsbetrages in Höhe von 121.500.000 sfrs. freigegeben werden. Es war vorgesehen, daß die betroffenen deutschen Eigentümer diese Summe durch einen Beitrag von in der Regel 1/3 des Werts des freizugebenden Vermögens abdecken sollten. Die Miterben, darunter der Kläger, leisteten ihren Beitrag durch Verzicht auf etwa 1/3 des Nachlaßvermögens. Von der Leistung des Ablösungsbeitrages konnte nach einem zusätzlich zu dem Abkommen ergangenen Unterzeichnungsprotokoll zu Art. 5 des Abkommens vom 26. August 1952 Abstand genommen werden, wenn dies aus kulturellen, sozialen oder caritativen Gründen notwendig erschien. Der Kläger und zwei weitere Miterbinnen nahmen für sich in Anspruch, daß mit Rücksicht auf ihre bedrängten wirtschaftlichen Verhältnisse dieser in dem Unterzeichnungsprotokoll vorgesehene Sonderfall bei ihnen gegeben sei. Dabei wies der Kläger auf den Verlust seines Vermögens in der Sowjetzone, seine Kriegsdienstbeschädigung in Höhe von 30 % sowie auf sein geringes Einkommen hin. Der Bundesminister der Finanzen hat diese Anträge abgewiesen und die Einsprüche zurückgewiesen. Der auf Befreiung von der Leistung des Ablösungsbeitrages gerichtete Antrag des vierten Miterben wurde von der Schweizer Verrechnungsstelle mit Rücksicht darauf abgelehnt, daß dieser Miterbe amerikanischer und nicht deutscher Staatsangehöriger war.

Der Kläger hat Klage erhoben mit dem Antrag,

Die Beklagte hat beantragt,

Während der Rechtsstreit in der ersten Instanz schwebte, wurden durch ein Ergänzungsgesetz die Ablösungsbeiträge ermäßigt und bereits geleistete Beiträge in entsprechendem Umfange zurückerstattet. Das Verwaltungsgericht hat die Bescheide der Beklagten aufgehoben und die Klage im übrigen abgewiesen. Es hat in seinem Urteil ausgeführt, daß beim Kläger soziale Gründe vorlägen, die einen Erlaß des Ablösungsbeitrages rechtfertigen könnten. Eine dahin gehende Verpflichtung der Beklagten könne jedoch nicht ausgesprochen werden, weil darüber die Beklagte nach ihrem Ermessen zu befinden habe und dieser Entscheidung nicht vorgegriffen werden könne.

Beide Parteien haben gegen dieses Urteil Berufung eingelegt, und zwar die Beklagte mit dem Antrage, das angefochtene Urteil abzuändern und die Klage abzuweisen, und der Kläger mit dem Antrage, die Berufung der Beklagten zurückzuweisen und seinem Klageantrage in vollem Umfange stattzugeben. Das Berufungsgericht hat, nachdem beide Parteien auf mündliche Verhandlung verzichtet hatten, durch Urteil vom 20. Juni 1961 die Berufung des Klägers zurückgewiesen sowie der Berufung der Beklagten stattgegeben und die Klage abgewiesen. Ferner hat das Berufungsgericht die Revision zugelassen. Das Berufungsgericht hat ausgeführt, die Regelung, daß von der Beitragsleistung freizustellen sei, wenn dies aus sozialen Gründen notwendig erscheine, räume der Beklagten einen Beurteilungsspielraum ein. Daher könne das Gericht nur nachprüfen, ob, etwa wie bei den Prüfungsentscheidungen und den pädagogischen Bewertungen, die Grenzen der Beurteilungsmaßstäbe eingehalten seien. Bei der Würdigung der Umstände, welche dafür maßgebend seien, ob soziale Gründe vorlägen, müsse berücksichtigt werden, daß sich die wirtschaftliche Lage des Klägers durch die Freigabe seines Miterbenanteils in Höhe von etwa 10.000 sfrs. wesentlich gebessert habe. Auch sei der Lebensunterhalt des Klägers in Anbetracht der günstigen Erwerbsmöglichkeiten auf dem Arbeitsmarkt als ausreichend gesichert anzusehen.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger frist- und formgerecht Revision eingelegt. Er ist der Auffassung, daß der Begriff der sozialen Gründe ein der Auslegung unterworfener unbestimmter Rechtsbegriff sei und daß das Berufungsgericht dem Verlust seiner Vermögenswerte in der Sowjetzone sowie seiner bedrängten wirtschaftlichen Lage nicht hinreichend Rechnung getragen habe. Dem Berufungsgericht könne auch nicht zugestimmt werden, soweit es den freigegebenen Vermögensanteil in Höhe von etwa 10.000 sfrs. mitberücksichtigt habe. Der Gesetzgeber habe einen Betrag in dieser Höhe vorweg allen deutschen Eigentümern freigegeben und damit zum Ausdruck gebracht, daß diese 10.000 sfrs. bei der Prüfung der Frage, ob soziale Gründe vorlägen, außer Betracht zu bleiben hätten. Die Verpflichtungsklage sei gerechtfertigt, denn der Antrag auf Befreiung von der Beitragsleistung sei spruchreif. Er habe sich bereit erklärt, die Hälfte des Beitrages zu leisten. Die andere Hälfte könne aber dann nicht mehr noch aufgespalten werden.

Der Kläger hat beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Die Beklagte tritt der Rechtsauffassung des Klägersüber die Bedeutung des Art. 5 Abs. 1 des Unterzeichnungsprotokolls entgegen und meint, der einheitliche Bewertungs- und Entscheidungsvorgang könne nicht auseinandergerissen werden. Die Entscheidung sei in das pflichtgemäße Ermessen der Bundesregierung gestellt, zumindest wäre aber bei Bejahung eines unbestimmten Rechtsbegriffs ein erheblicher Beurteilungsspielraum anzunehmen. Dies ergebe sich aus dem Sinn und Zweck des ganzen Abkommens. Der Ablösungsplan habe vorausgesetzt, daß die einzelnen Beiträge, von ganz besonderen Härtefällen abgesehen, geleistet würden, weil anderenfallsöffentliche Mittel des Bundes hätten eingesetzt werden müssen. In allen Fällen, in denen eine Befreiung von der Beitragsleistung erfolgt sei, habe sich die Prüfung der wirtschaftlichen Verhältnisse des betreffenden Eigentümers auch auf den Betrag des Vermögens in der Schweiz erstreckt, welches ohnehin bereits freigegeben wäre.

Der Oberbundesanwalt hat erklärt, daß er sich an dem Verfahren nicht beteilige.

II.

Die Revision des Klägers mußte zur Abänderung des angefochtenen Urteils führen.

1)

Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß Art. 18 des Abkommens die Klagebefugnis des Klägers als eines einzelnen Miterben nicht ausschließt. Art. 18 enthält, wie der gesamte Teil VI des Abkommens, lediglich Begriffsbestimmungen und dient somit der Klarstellung, welche Vereinigungen von dem Abkommen erfaßt werden. Imübrigen bestehen aber auch deswegen keine Bedenken gegen die Antragstellung und Klagebefugnis des Klägers, weil, wie das Berufungsgericht bereits ausgeführt hat, die Mehrheit der Erben die Freistellung beantragt hat und somit dieses Verhalten als ein mit Mehrheit (§ 745 BGB) gefaßter Beschluß der Erbengemeinschaft angesehen werden kann, welcher der Durchführung einer auf die Verwaltung des Nachlaßvermögens gerichteten Maßnahme dient. Ferner ist zu berücksichtigen, daß die Schweizer Verrechnungsstelle sich mit einer Abrechnung nach Erbquoten einverstanden erklärt hat. Die den einzelnen Miterben zustehenden Teilbeträge sind, soweit darüber kein Streit besteht, an die Miterben bereits ausgezahlt worden, so daß die Rechtslage nunmehr dahin zu beurteilen ist, daß sich die Miterben mit Zustimmung der Verrechnungsstelle hinsichtlich des Nachlasses auseinandergesetzt haben.

2)

Für die Entscheidung des Rechtsstreits kommt es auf die Auslegung und rechtliche Würdigung des Art. 5 Abs. 1 des Unterzeichnungsprotokolls zu dem Abkommen vom 26. August 1952 (Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die deutschen Vermögenswerte in der Schweiz [BGBl. 1953 II S. 17] in Verbindung mit dem dazu ergangenen Gesetz vom 7. März 1953 [BGBl. 1953 II S. 15]) an. Art. 5 Abs. 1 hat folgenden Wortlaut:

Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland kann auch in anderen als den in Art. 5 und 6 aufgezählten Fällen auf Antrag des Eigentümers ganz oder teilweise von der Anforderung eines Beitrages im Sinne der Art. 3 und 4 absehen, wenn ihr dies aus kulturellen, sozialen oder caritativen Gründen notwendig erscheint. Sie wird die Schweizerische Verrechnungsstelle entsprechend verständigen.

Die Bedeutung dieser Ausnahmeregelung liegt darin, daß in bestimmten Härtefällen eine Billigkeitsentscheidung zugunsten der betroffenen Eigentümer ergehen kann. Die Tragweite der Ausnahmeregelung ergibt sich aus dem Zweck, der mit der Leistung der Ablösungsbeiträge erreicht werden soll. Die Bundesregierung hat auf Grund des Abkommens mit der Schweiz einen Betrag von 121.500.000 sfrs. geleistet, um die Aufhebung der Beschlagnahme zu erreichen. Dieser Betrag sollte anteilig von den durch die Beschlagnahme betroffenen und durch die Aufhebung der Sperre begünstigten Eigentümern aufgebracht werden. Aus sozialen Gründen wurde jedem Eigentümer vorweg ein Freibetrag von 10.000 sfrs. bewilligt. Darüber hinaus sollte eine Korrektur in der Höhe des von dem einzelnen Eigentümer zu erbringenden Ablösungsbeitrages in besonderen Härtefällen möglich sein. Diesem Gesichtspunkt hat der Art. 5 Abs. 1 Rechnung getragen, in dem der Bundesrepublik durch eine "Kannvorschrift" die Möglichkeit eingeräumt wurde, von der Beitragsleistung ganz oder teilweise abzusehen, wenn ihr dies aus kulturellen, sozialen oder caritativen Gründen notwendig erschien. Diese den Schutz der Allgemeinheit und insbesondere der sozial Schwächeren berücksichtigende Regelung trägt der Sozialstaatsklausel des Grundgesetzes (Art. 20 GG) Rechnung. Auch die auf diesen Grundsatz zurückgehende Billigkeitsentscheidung steht nicht außerhalb des Rechts. Billigkeit ist die Gerechtigkeit des einzelnen Falles (vgl. Radbruch, Rechtsphilosophie, 5. Auflage 1956 S. 127; ferner Wieacker, Zur rechtstheoretischen Präzisierung des § 242 BGB, 1956 S. 6). Allerdings darf dies nicht zu der Annahme führen, daß eine Billigkeitsentscheidung in ihrem gesamten Umfang vom Gericht und insbesondere vom Revisionsgericht nachgeprüft werden kann. Daß einer Rechtskontrolle bei Entscheidungen, die dem Billigkeitsrecht angehören, Grenzen gesetzt sind, tritt in den verschiedensten Rechtsgebieten, z.B. im Abgabenrecht bei der Auslegung der "unbilligen Härte" in§ 131 RAO (vgl. das Urteil des Senats vom 23. Oktober 1959 - BVerwG VII C 193.57 -, BVerwGE 9, 238, [BVerwG 23.10.1959 - VII C 193/57] sowie Bundesfinanzhof vom 8. Mai 1962, NJW 1963, 174) deutlich in Erscheinung. Auch bei der richterlichen Vertragshilfe handelt es sich im Gegensatz zur Anwendung von Treu und Glauben um eine Billigkeitsentscheidung, die nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs als eine nur beschränkt revisible Ermessensentscheidung anzusehen ist (vgl. Bundesgerichtshof vom 20. Januar 1956, LM Nr. 15 zu § 1 VHG, zustimmend Siebert in Soergel-Siebert,§ 242 Anm. 332). Zu Unrecht meint die Beklagte, daß der gesamte Sachverhalt nur einheitlich unter dem Gesichtspunkt der Billigkeit gewürdigt werden kann. Sie verkennt allerdings nicht, daß Rechtsbegriffe mit Ermessensregelungen zu einem einheitlichen Tatbestand zusammengefügt sein können. Dem öffentlichen Recht ist der Begriff des besonderen Härtefalls - nichts anderes enthält bei genauer Würdigung Art. 5 Abs. 1 - auch sonst nicht fremd. Er gehört, ebenso wie der Begriff der Zumutbarkeit, der Dringlichkeit und des wichtigen Grundes, zu der Gruppe der unbestimmten Rechtsbegriffe (vgl. die Zusammenstellung bei H.J. Wolff, Verwaltungsrecht I § 31 I c sowie bei Ule, Zur Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe im Verwaltungsrecht, Gedächtnisschrift Walter Jellinek, 1955 S. 309/318). Von dieser Auffassung geht auch das Berufungsgericht aus. Jedoch meint es, daß es sich bei der Anwendung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs um eine Entscheidung wie im Prüfungsrecht handle, für dessen Bereich nach der ständigen Rechtsprechung des Senats der Verwaltung ein weiter Spielraum einzuräumen ist (vgl. die Entscheidungen des erkennenden Senats vom 24. April 1959 und 14. Juli 1961, BVerwGE 8, 272[BVerwG 24.04.1959 - VII C 104/58] und 12, 359). Der Senat hat mit dieser Rechtsprechung bereits zum Ausdruck gebracht, daß eine verallgemeinernde Betrachtungsweise bei den unbestimmten Rechtsbegriffen fehl am Platze und es erforderlich ist, aus der Eigenständigkeit des betreffenden Sachgebiets, also aus der Natur der Sache, jeweils die Grenzen zu ermitteln, welche der Nachprüfung eines unbestimmten Rechtsbegriffs gesetzt werden müssen. Bei Prüfungsentscheidungen und pädagogischen Bewertungen sind die Grenzen der richterlichen Nachprüfung, wie der Senat immer wieder betont hat, verhältnismäßig eng. Diese auf der Eigenart des Schul- und Prüfungsrechts beruhende Abgrenzung läßt sich jedoch auf den vorliegenden Fall - entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts - nicht übertragen. Ob ein sozialer Härtefall vorliegt, ist von bestimmten Umständen, insbesondere wirtschaftlicher Art, abhängig, deren Beurteilung nicht in einen der richterlichen Überprüfung schwer zugänglichen Bereich wie den der pädagogischen Bewertungübergreift. Art. 5 Abs. 1 ist daher dahin auszulegen, daß die Frage der sozialen Härte ein Rechtsbegriff ist, der weitgehend der richterlichen Nachprüfung unterliegt, daß dieser Rechtsbegriff aber verbunden ist mit einer Ermessensentscheidungsbefugnis der Bundesregierung. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut und dem Zweck der getroffenen Regelung. Eine "Kannvorschrift" räumt zwar nicht notwendigerweise eine Ermessensbefugnis ein (vgl. auch Ehmke, Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff im Verwaltungsrecht, 1960 S. 26). Doch ergibt sich hier aus dem Zweck des Abkommens, daß die Entscheidung in das pflichtgemäße Ermessen der Bundesregierung gestellt werden sollte. Diese mußte dafür Sorge tragen, daß alle Beträge aufgebracht wurden, damit der von ihr verauslagte Ablösungsbetrag voll gedeckt war, zumindest aber etwaige zur Verfügung stehende Haushaltsmittel nicht über Gebühr in Anspruch genommen wurden. Hierfür bedurfte es einer Übersicht und Abwägung aller in Betracht kommenden Härtefälle. Die große Zahl der verschiedenen Gesichtspunkte, insbesondere auch die naheliegende Möglichkeit, daß öffentliche Mittel in Anspruch genommen werden mußten, sprechen dafür, daß durch die "Kannvorschrift" die Entscheidung in das Ermessen der Bundesregierung gelegt werden sollte.

3)

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Gesichtspunkte kann der Auffassung des Berufungsgerichts nicht zugestimmt werden, daß beim Kläger kein sozialer Härtefall im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Unterzeichnungsprotokolls vorliegt. Der Kläger hat hierzu geltend gemacht, daß er seine persönliche Habe in Dresden verloren habe, jedoch nicht als Sowjetzonenflüchtling gelte, weil er bereits in früherer Zeit seinen Wohnsitz in die Bundesrepublik verlegt hatte, und daß ihm die in der Ostzone gelegenen ererbten Grundstücke entzogen seien. Er hat zwar neuerdings wieder eine berufliche Tätigkeit gefunden, aus der er ein monatliches Bruttoeinkommen von 459 DM erzielt. Doch ist dabei zu berücksichtigen, daß ihm infolge seiner Kriegsdienstbeschädigung von 30 % und seiner. Eheschließung auch vermehrte Ausgaben erwachsen, zumal er in einer Großstadt lebt. Der Ansicht des Klägers, daß die ihm zugefallenen ca. 10.000 sfrs.überhaupt nicht mit in Betracht zu ziehen seien, kann allerdings nicht gefolgt werden. Auf Grund des Abkommens ist aus allgemeinen Billigkeitsgründen jedem deutschen Eigentümer von in der Schweiz befindlichem Vermögen vorweg ein Betrag von 10.000 sfrs. erlassen worden, und es sind auch die Ablösungsbeiträge nach der Höhe des Vermögens gestaffelt worden. Die Prüfung der Frage, ob eine soziale Härte vorliegt, erfordert jedoch eine Gesamtwürdigung aller gegenwärtig bestehenden Umstände einschließlich zukünftiger Erwerbsaussichten. Die Notwendigkeit einer solchen umfassenden Betrachtung ergibt sich bereits aus dem Gesichtspunkt, daß es sich um eine Billigkeitsentscheidung handelt, zum anderen aber auch schon daraus, daß bei größerem Vermögen, bei dem dem deutschen Eigentümer entsprechend mehr verbleibt, das Vorliegen einer sozialen Härte unter dem Gesichtspunkt der Billigkeit wesentlich seltener bejaht werden kann. Andererseits kann aber auch, wie das auch im vorliegenden Rechtsstreit erörterte Beispiel zeigt, ein größerer Betrag bei einer älteren Hausangestellten, deren Altersversorgung nicht stärker gesichert ist, zur Bejahung der Frage führen, ob eine soziale Härte vorliegt, wenn der Ablösungsbeitrag abgeführt werden muß. Der Kläger hat auch unwidersprochen verschiedentlich vorgetragen, daß seine Ehefrau und er selbst wegen ihrer schlechten wirtschaftlichen Verhältnisse bisher getrennt in zwei möblierten Zimmern gewohnt hätten. Bei den heutigen Preisverhältnissen, insbesondere auch in Anbetracht des Umstandes, daß es sich um die Großstadt München handelt, wird der Betrag von 10.000 sfrs. nicht als zu hoch angesehen werden können, um die Auslagen für die Beschaffung einer bescheidenen Wohnung mit Hausrat zu decken. Unter Berücksichtigung seiner Kriegsbeschädigung und der dabei auch in Zukunft in Rechnung zu stellenden Verminderung seiner beruflichen Chancen muß bei ihm die Frage, ob ein sozialer Härtefall im Sinne des Art. 5 vorliegt, bejaht werden.

4)

Zu Unrecht meint der Kläger, daß, wenn der soziale Härtefall anzunehmen ist, im übrigen aber die Entscheidung im Ermessen der Bundesregierung steht, schon mit Rücksicht darauf, daß er lediglich den Erlaß der Hälfte des Ablösungsbeitrages begehrt, eine im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens ergehende Entscheidung lediglich zu seinen Gunsten ausfallen könne. Wie schon unter Ziff. 2) ausgeführt ist, müssen bei der Ermessensentscheidung der Bundesregierung eine ganze Reihe von Umständen, insbesondere die Frage der Deckung des Ablösungsbeitrages und die möglicherweise erforderliche Inanspruchnahme von Bundesmitteln in Betracht gezogen werden. Nur bei einem Überblick über alle in Betracht kommenden Härtefälle bei einer Abwägung der verschiedenen maßgeblichen Gesichtspunkte kann die Billigkeitsentscheidung getroffen werden. Das Verwaltungsgericht kann in diesem Punkte der Ermessensentscheidung der Verwaltung nicht vorgreifen.

Das Berufungsurteil war daher aufzuheben, soweit durch dieses das erstinstanzliche Urteil abgeändert und die Anfechtungsklage abgewiesen worden war.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.