Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 24.05.2000, Az.: BVerwG 1 WB 25.00

I

Der 1959 geborene Antragsteller wurde als Soldat der ehemaligen Nationalen Volksarmee (NVA) am 3. Oktober 1990 zunächst als sogenannter "Weiterverwender" in die Bundeswehr übernommen und auf Grund seiner Bewerbung und Verpflichtung vom 6. November 1990 mit Wirkung vom 1. Januar 1991 unter Berufung in das Dienstverhältnis eines Soldaten auf Zeit zum Oberfeldwebel ernannt. Am 3. Dezember 1992 verlieh ihm der Bundesminister der Verteidigung (BMVg) die Eigenschaft eines Berufssoldaten. Vom 1. Januar 1992 bis 31. Januar 1999 war er als Truppenfernmeldefeldwebel bei der Truppenübungsplatzkornmandantur (TrÜbPIKdtr) J. eingesetzt. Seit 1. Februar 1999 wird er bei der TrÜbPIKdtr W. als Truppenfernmeldefeldwebel verwendet. Am 1. Februar 1999 erfolgte seine Ernennung zum Hauptfeldwebel.

Anläßlich seiner Bewerbung für die Übernahme als Soldat auf Zeit füllte er unter dem 6. November 1990 einen Zusatzfragebogen zum Bewerbungsbogen aus. Darin verneinte er die Frage 6 "Standen oder stehen Sie ... in einem Dienst-, Arbeits- oder sonstigem Verhältnis zu Nachrichtendiensten (ND) der DDR ...?" ebenso wie die Frage 7 "Haben oder hatten Sie ... Kontakt zu ND der DDR ...?". In seinem Antrag auf Übernahme in das Dienstverhältnis eines Berufssoldaten gab er am 19. Oktober 1992 eine dienstliche Erklärung ab; in der er unter Punkt 2 erklärte, in keinem Dienst-, Arbeits- oder sonstigem Verhältnis zu ND der ehemaligen DDR oder eines anderen Geheimdienstes gestanden zu haben. Zu Punkt 3 gab er an, keinen Kontakt zu ND der ehemaligen DDR gehabt zu haben, der über dienstliche Verpflichtungen hinausgegangen wäre.

Mit Schreiben vom 28. April 1993 teilte der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (BStU) der Stammdienststelle des Heeres (SDH) mit, daß der Antragsteller als Inoffizieller Mitarbeiter (IM) der Kategorie Gesellschaftlicher Mitarbeiter für Sicherheit (GMS) unter dem Decknamen "S." für die Hauptabteilung I des Ministeriums für Staatssicherheit (MfS) tätig gewesen sei. Diesem Bericht waren Kopien der Klarnamenkartei (F 16) sowie der Vorgangskartei (F 22), angelegt am 16. Mai 1980, Teile eines Auskunftsberichts vom 14. Juli 1980 sowie zwei Beurteilungen beigefügt.

Am 25. November 1993 wurde durch den Geheimschutzbeauftragten des Streitkräfteamts (GB/SKA) die für den Antragsteller zwischenzeitlich eingeleitete erweiterte Sicherheitsüberprüfung (Ü 2) mit der Feststellung eines Sicherheitsrisikos gemäß Nr. 2414 Ziff. 1 und 2 ZDv 2/30 abgeschlossen. Zur Begründung führte er aus, daß Umstände vorlägen, die in der Person des Antragstellers sowohl Zweifel an dessen Zuverlässigkeit bei der Wahrnehmung einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit als auch eine besondere Gefährdung durch Anbahnungs- und Werbungsversuche fremder Nachrichtendienste, insbesondere die Besorgnis der Erpreßbarkeit, begründeten.

Die gegen den Antragsteller eingeleiteten disziplinaren Vorermittlungen wurden vom Wehrdisziplinaranwalt beim Truppendienstgericht Nord am 14. Januar 1998 mit der Begründung eingestellt, daß sich eine Tätigkeit für das MfS nicht mit der erforderlichen Sicherheit habe nachweisen lassen.

Unter dem 15. Oktober 1998 wurde eine Wiederholungsüberprüfung (W 2) eingeleitet. Mit Schreiben vom 18. März 1999 teilte der GB/SKA dem Antragsteller mit, daß die Sicherheitsüberprüfung Umstände ergeben habe, die ein Sicherheitsrisiko gemäß Nr. 2414 Ziff. 1 und 2 ZDv 2/30 begründen könnten. Gleichzeitig wurde ihm Gelegenheit gegeben, sich hierzu zu äußern.

In seiner Stellungnahme betonte der Antragsteller, daß er sämtliche Fragebogen, auch den vom 15. Oktober 1998, wahrheitsgemäß ausgefüllt habe. Er sehe keine Veranlassung, seine bisherigen Aussagen zu ändern und damit die Unwahrheit zu sagen. Insbesondere wehre er sich dagegen, daß ihm erneut die Sicherheitsstufe verweigert werde, obwohl ihm eine Tätigkeit/Verpflichtung als IM nicht habe nachgewiesen werden können. Vielmehr sei er ohne sein Zutun durch Dritte in die Unterlagen des MfS "gebracht" worden.

Mit Schreiben vom 19. April 1999 teilte der GB/SKA dem Antragsteller mit, daß die erweiterte Sicherheitsüberprüfung Umstände ergeben habe, die im Hinblick auf eine sicherheitsempfindliche Tätigkeit ein Sicherheitsrisiko darstellten.

Die hiergegen erhobene Beschwerde wies der BMVg - PSZ III 5 - mit Bescheid vom 14. Oktober 1999 zurück.

Mit Schreiben vom 28. Oktober 1999 beantragte der Antragsteller die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts. Der BMVg - PSZ III 5 - hat den Antrag mit seiner Stellungnahme vom 13. März 2000 dem Senat vorgelegt.

Zur Begründung trägt der Antragsteller vor:

Der BMVg habe die Erkenntnisse aus dem Verfahren BVerwG 1 WB 93.95 nicht ausreichend berücksichtigt. Im vorliegenden Fall sei davon auszugehen, daß eine Zusammenarbeit mit dem MfS "wenn nicht nachweisbar, dann doch eher unwahrscheinlich" und die Feststellung eines Sicherheitsrisikos unter Zugrundelegung der vom Senat im Verfahren BVerwG 1 WB 93.95 getroffenen Entscheidung daher ermessensfehlerhaft sei.

Er beantragt,

Der BMVg beantragt,

Im Gegensatz zu dem Verfahren BVerwG 1 WB 93.95, in dem als belastende Anhaltspunkte lediglich die Karteikarten F 16 und F 22 vorgelegen hätten, gäbe es im vorliegenden Fall auch einen Auskunftsbericht und zwei Beurteilungen. Das genüge, um eine Mitarbeit/Verpflichtung des Antragstellers als GMS in sicherheitsmäßiger Hinsicht als wahrscheinlich erscheinen zu lassen und damit die Feststellung eines Sicherheitsrisikos zu rechtfertigen. Entsprechend der in § 14 Abs. 3 Satz 2 SÜG getroffenen Regelung sei das Sicherheitsinteresse gegenüber anderen Belangen als vorrangig anzusehen und damit die Feststellung eines Sicherheitsrisikos sachlich geboten.

Wegen des Vorbringens im einzelnen wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten und der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakte des BMVg - PSZ III 5 - 912/99 - sowie die Personalstammakte des Antragstellers lagen dem Senat vor. Darüber hinaus wurde die im Verfahren BVerwG 1 WB 41.95 eingeholte Auskunft des BStU vom 20. Oktober 1995 zum Gegenstand des Verfahrens gemacht.

II

Der Antrag, den BMVg unter Aufhebung des Bescheids des GB/SKA vom 19. April 1999 und des Beschwerdebescheids des BMVg - PSZ III 5 - vom 14. Oktober 1999 zu verpflichten, über das Bestehen eines Sicherheitsrisikos unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden, ist zulässig.

Das Gesetz über die Voraussetzungen und das Verfahren von Sicherheitsüberprüfungen des Bundes (Sicherheitsüberprüfungsgesetz - SÜG) vom 20. April 1994 (BGBl I S. 867) sieht die Erteilung bzw. die Entziehung von Sicherheitsbescheiden nicht mehr vor. Sicherheitsüberprüfungen schließen nunmehr mit der Feststellung eines Sicherheitsrisikos oder mit der Aussage ab, es bestehe kein Sicherheitsrisiko (§ 14 Abs. 1 und 2 SÜG). Das negative Ergebnis einer Sicherheitsüberprüfung kann als truppendienstliche Maßnahme im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 1 WBO durch einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung der Wehrdienstgerichte angefochten werden (stRspr.: u.a. Beschlüsse vom 8. November 1994 - BVerwG 1 WB 64.94 - <BVerwGE 103, 182 = NJW 1995, 740 = NZWehrr 1995, 27>, vom 2. April 1996 - BVerwG 1 WB 71.95 - <BVerwGE 103, 311 = Buchholz 402.8 § 2 Nr. 1 = NZWehrr 1996, 209>, vom 15. Oktober 1996 - BVerwG 1 WB 93.95 - <BVerwGE 103, 390 [392] = Buchholz 402.8 § 5 Nr. 6>, vom 10. März 1998 - BVerwG 1 WB 42.97 - <Buchholz 402.8 § 5 Nr. 4 = NZWehrr 1998, 249> und vom 13. Oktober 1998 - BVerwG 1 WB 86.97 - <Buchholz 402.8 § 5 Nr. 5 = NZWehrr 1999, 36>). Wird die Feststellung des Bestehens eines Sicherheitsrisikos gerichtlich aufgehoben, ist die zuständige Stelle verpflichtet, eine neue Sachentscheidung zu treffen. Dagegen ist sie nicht gehalten festzustellen, daß kein Sicherheitsrisiko besteht (stRspr.: vgl. Beschlüsse vom 8. November 1994 - BVerwG 1 WB 64.94 - <a.a.O.> S. 183, vom 13. Oktober 1998 - BVerwG 1 WB 86.97 - <a.a.O.> und vom 26. Oktober 1999 - BVerwG 1 WB 13.99 - <Buchholz 402.8 § 5 Nr. 7 = NVwZ 2000, 31>).

Der Antrag ist auch begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig mit der Folge, daß sie aufzuheben sind und über die Frage des Bestehens eines Sicherheitsrisikos neu entschieden werden muß.

Die Erfüllung des Verteidigungsauftrags der Bundeswehr ist nur gewährleistet, wenn allein solche Soldaten Zugang zu Verschlußsachen erhalten, bei denen keinerlei Sicherheitsbedenken bestehen. Die dazu notwendige Überprüfung von Angehörigen der Bundeswehr auf Sicherheitsbedenken ist eine vorbeugende Maßnahme; sie soll Sicherheitsrisiken nach Möglichkeit ausschließen (stRspr.: u.a. Beschlüsse vom 12. Januar 1983 - BVerwG 1 WB 60.79 - <BVerwGE 76, 52 [f.]> m.w.N., vom 19. Mai 1992 - BVerwG 1 WB 144, 146.91 - <BVerwGE 93, 246 [f.] = NZWehrr 1992, 210>, vom 14. November 1995 - BVerwG 1 WB 40.95 - <NZWehrr 1996, 68>, vom 13. Oktober 1998 - BVerwG 1 WB 86.97 - <a.a.O.> und vom 26. Oktober 1999 - BVerwG 1 WB 13.99 - < a.a.O.>). Sicherheitsbedenken im Sinne des § 5 Abs. 1 SÜG liegen dann vor, wenn im Einzelfall auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte Zweifel an der Zuverlässigkeit des Soldaten bei der Wahrnehmung einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit begründet erscheinen. Die Beurteilung des Sicherheitsrisikos, die zugleich eine Prognose der künftigen Entwicklung der Persönlichkeit des Soldaten und seiner Verhältnisse darstellt, obliegt dem zuständigen Vorgesetzten, der seine Entscheidung aber nicht auf eine vage Vermutung oder eine rein abstrakte Besorgnis stützen darf, sondern auf der Grundlage tatsächlicher Anhaltspunkte zu treffen hat. Dabei gibt es keine "Beweislast", weder für den Soldaten dahingehend, daß er die Sicherheitsinteressen der Bundeswehr bisher gewahrt hat und künftig wahren wird, noch für den Vorgesetzten, daß der Soldat diesen Erwartungen nicht gerecht geworden ist oder ihnen künftig nicht gerecht werden wird (stRspr.: u.a. Beschlüsse vom 12. Dezember 1985 - BVerwG 1 WB 8.85 - <BVerwGE 83, 90 [94]>, vom 8. November 1994 - BVerwG 1 WB 64.94 - <a.a.O.>, vom 15. Oktober 1996 - BVerwG 1 WB 93.95 - <a.a.O.>, vom 10. März 1998 - BVerwG 1 WB 42.97 - <a.a.O.>, vom 13. Oktober 1998 - BVerwG 1 WB 86.97 - <a.a.O.> und vom 26. Oktober 1999 - BVerwG 1 WB 13.99 - <a.a.O.>; vgl. auch BVerfGE 39, 334 [353]). Dem Vorgesetzten steht bei der ihm hiernach obliegenden Entscheidung ein Beurteilungsspielraum zu. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich demgemäß darauf zu beschränken, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (stRspr.: u.a. Urteil vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 8.78 - <BVerwGE 60, 245 [f.]> sowie Beschlüsse vom 12. Dezember 1985 - BVerwG 1 WB 8.85 - <a.a.O.> und vom 26. Oktober 1999 - BVerwG 1 WB 13.99 - <a.a.O.>). Im Zweifel hat das Sicherheitsinteresse Vorrang vor anderen, insbesondere persönlichen Belangen (§ 14 Abs. 3 Satz 2 SÜG).

Der GB/SKA hat die Feststellung des Bestehens eines Sicherheitsrisikos im wesentlichen damit begründet, daß der Antragsteller ab 1979 unter dem Decknamen "S." als GMS für die Hauptabteilung 1 des MfS tätig gewesen sei, woraus sich Zweifel an seiner Zuverlässigkeit bei der Wahrnehmung einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit als auch eine besondere Gefährdung durch Anbahnungs- bzw. Anwerbungsversuche fremder Nachrichtendienste, insbesondere die Besorgnis der Erpeßbarkeit, ergäben.

Diese dem Bescheid des GB/SKA vom 19. April 1999 zugrundeliegenden Erwägungen reichen für die darin getroffene Feststellung des Bestehens eines Sicherheitsrisikos nicht aus.

Zwar steht fest, daß der Antragsteller in den Karteikarten F 16 und F 22 sowie im Auskunftsbericht als GMS des MfS geführt und als solcher von seinem Führungsoffizier beurteilt worden ist. Diesen Umstand durfte der GB/SKA durchaus zum Anlaß für Zweifel an der Zuverlässigkeit des Antragstellers in bezug auf sicherheitsempfindliche Tätigkeiten nehmen. Solche Zweifel wären nur dann unbegründet, wenn die Behauptung des Antragstellers zuträfe, er sei lediglich fiktiv, d.h. ohne sich verpflichtet zu haben, vom MfS als IM geführt worden. Davon kann hier jedoch angesichts der vorhandenen Unterlagen nicht ausgegangen werden. Nach der im Verfahren BVerwG 1 WB 41.95 eingeholten Auskunft des BStU vom 20. Oktober 1995 waren fiktive Verpflichtungen außerordentlich selten. Sie können daher nur ausnahmsweise bei Vorliegen gesicherter Indizien als gegeben angenommen werden. Das Fehlen bzw. das Nichtauffinden einer Akte und einer entsprechenden Verpflichtungserklärung reichen hierfür nicht aus, so daß im vorliegenden Fall eine Tätigkeit des Antragstellers für das MfS zumindest nicht ausgeschlossen werden kann.

Diese Tatsachen rechtlich zu bewerten, unterliegt dem Beurteilungsspielraum der für die Entscheidung zuständigen Stellen. Diese sind dabei nicht verpflichtet, ihrer Entscheidung die für den Antragsteller günstigste Annahme zugrunde zu legen. Anders als in einem disziplinargerichtlichen Verfahren, in dem dem Soldaten für den Fall seiner Verurteilung eine Tätigkeit für das MfS konkret nachgewiesen werden muß, genügt für das Sicherheitsüberprüfungsverfahren die Wahrscheinlichkeit einer solchen Tätigkeit, um ein Sicherheitsrisiko festzustellen. Infolgedessen kann der Antragsteller allein aus der Tatsache, daß das disziplinare Vorermittlungsverfahren gegen ihn eingestellt worden ist, für das vorliegende Verfahren nichts für sich herleiten.

Bei der Feststellung des Bestehens eines Sicherheitsrisikos ist der GB/SKA auch nicht deshalb von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen, weil er die vom Senat im Verfahren BVerwG 1 WB 93.95 getroffene Entscheidung unberücksichtigt gelassen hätte. Anders als in dem seinerzeit entschiedenen Fall (Beschluß vom 15. Oktober 1996 - BVerwG 1 WB 93.95 - <a.a.O.>) liegen hier außer den Karteikarten F 16 und F 22 ein Auskunftsbericht und zwei Beurteilungen vor. Beide Verfahren unterscheiden sich mithin in tatsächlicher Hinsicht erheblich voneinander.

Dem angefochtenen Bescheid läßt sich jedoch nicht mit der gebotenen Eindeutigkeit entnehmen, ob der GB/SKA im Rahmen der Wiederholungsüberprüfung - nachdem er 1993 auf Grund desselben Sachverhalts bereits ein Sicherheitsrisiko bejaht hatte - den Umstand hinreichend berücksichtigt hat, daß die von ihm angenommene Tätigkeit des Antragstellers für das frühere MfS inzwischen nahezu 20 Jahre zurückliegt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ist bei länger zurückliegenden Tätigkeiten für das MfS der Faktor Zeit von nicht unerheblicher Bedeutung, da sich persönliche Haltungen ebenso wie die Einstellung zur eigenen Vergangenheit im Laufe der Zeit ändern können. Längere beanstandungsfreie Zeiträume kommen daher bei der Beurteilung der Eignung eines Soldaten für sicherheitsempfindliche Tätigkeiten als Indiz dafür in Betracht, daß dieser sich innerlich von früheren Taten und Einstellungen gelöst und distanziert hat (BVerfG, Urteil vom 8. Juli 1997 - 1 BvR 2111/94 und 195, 2189/95 - <BVerfGE 96, 171 [187 f.]>; und Urteil vom 3. Dezember 1998 - BVerwG 2 C 26.97 - <BVerwGE 108, 64 = Buchholz 111 Art. 20 Nr. 4 = NJW 1999, 2536> sowie Beschlüsse vom 28. Januar 1998 - BVerwG 6 P 2.97 - <BVerwGE 106, 153 = Buchholz 250 § 47 Nr. 9> und vom 26. Oktober 1999 - BVerwG 1 WB 13.99 - <a.a.O.> jeweils m.w.N.). Ob der GB/SKA diese Möglichkeit bei seiner Entscheidung in Erwägung gezogen hat, kommt in dem Bescheid nicht zum Ausdruck.

Zwar hat auf der Grundlage der Annahme des GB/SKA, daß der Antragsteller wegen seiner - zumindest nicht auszuschließenden - Tätigkeit als IM für das frühere MfS einer besonderen Gefährdung durch Anbahnungs- und Erpressungsversuche fremder Nachrichtendienste ausgesetzt sei, die Möglichkeit einer "Nachbewährung" eine vergleichsweise geringe Bedeutung, weil der Gefahr der Erpreßbarkeit weder durch persönliches Wohlverhalten noch durch Bewährung im dienstlichen Bereich begegnet werden kann. Gleichwohl darf der Zeitfaktor aber auch insoweit nicht gänzlich unberücksichtigt bleiben. Der bloße Hinweis im Bescheid des GB/SKA, daß der sicherheitserhebliche Sachverhalt, der bereits 1993 zur Feststellung des Bestehens eines Sicherheitsrisikos geführt hat, "derzeit nach wie vor fortbesteht", reicht für eine gerichtliche Oberprüfung der Frage, ob der GB/SKA von der ihm insoweit eingeräumten Einschätzungsprärogative sachgerechten Gebrauch gemacht hat, nicht aus. Dieser Begründungsmangel ist im Beschwerdeverfahren nicht geheilt worden. Auch der BMVg geht in seinem Beschwerdebescheid - ohne dies näher zu begründen - davon aus, "daß weiterhin tatsächliche Anhaltspunkte und damit eine hinreichende Wahrscheinlichkeit dafür bestehen, daß der Antragsteller für das MfS tätig gewesen ist und daher seinerzeit unwahre Angaben gemacht hat".

Die angefochtenen Bescheide sind infolgedessen aufzuheben mit der Folge, daß der GB/SKA in einer neuen Entscheidung die für die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Sicherheitsrisikos bislang fehlenden Erwägungen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts nachzuholen hat.

Dem Umstand, daß der Antragsteller in seiner Erklärung vom 15. Oktober 1998 einen Hinweis auf die Auskunft des BStU unterlassen hat, kommt insoweit keine eigenständige sicherheitserhebliche Bedeutung zu.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 20 Abs. 1 WBO.