Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.02.1990, Az.: BVerwG 2 C 13.87

I.

Der im Jahre 1948 geborene Kläger bestand im Oktober 1980 die Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Sonderschulen in der Hauptfachrichtung Lernbehindertenpädagogik und im Juni 1982 die Zweite Staatsprüfung für das Lehramt an Sonderschulen. Er erlangte damit nach dem Zeugnis über die Zweite Staatsprüfung "die Befähigung für die Laufbahn des Sonderschullehrers an Schulen für Lernbehinderte (Sonderschulen)". Bereits im März 1982 stellte er beim Oberschulamt K. einen Antrag auf Übernahme in den Schuldienst an Sonderschulen des Landes Baden-Württemberg. Das Oberschulamt teilte ihm mit Schreiben vom 23. Juni 1982 mit, daß er ab 13. August 1982 mit einem vollen Lehrauftrag in den Schuldienst des Landes Baden-Württemberg eingestellt werden könne. Der Kläger lehnte jedoch die ihm angebotene Stelle an der Schule für Verhaltensgestörte am Landesjugendheim S. S. mit Schreiben vom 30. Juli 1982 nach einem Besuch der Schule, Gesprächen mit dem Heimleiter und mit Beamten des Oberschulamts ab und beantragte die Aufnahme in die Warteliste.

Zur Begründung führte er aus, die für ihn vorgesehene Aufgabe erscheine ihm nur für Lehrkräfte lösbar, die eine Ausbildung für die Schule für Verhaltensgestörte oder eine mehrjährige Erfahrung an der Schule für Lernbehinderte hätten.

Das Ministerium für Kultus und Sport Baden-Württemberg lehnte mit Schreiben vom 22. September 1982 die Aufnahme des Klägers in die Warteliste für Sonderschullehrer in Baden-Württemberg ab: Die Begründung, mit der der Kläger das Einstellungsangebot abgelehnt habe, könne so nicht nachvollzogen werden. Von einem qualifiziert ausgebildeten Sonderschullehrer könne erwartet werden, daß er sich in ein Arbeitsfeld, das zwar nicht vollkommen mit seiner Ausbildung identisch, aber doch sehr nahe damit verwandt sei, einarbeite. Das gelte um so mehr, als die Schule, der er habe zugewiesen werden sollen, auch nach dem Bildungsplan für die Lehrbehindertenschule arbeite. Im übrigen stellten sich seit Jahren zahlreiche Lehrer ohne sonderpädagogische Zusatzausbildung, teilweise gar als "Dienstanfänger", einer Aufgabe mit Erfolg, wie sie von ihm abgelehnt worden sei. Das Ministerium besitze bei einer Aufnahme in die Warteliste ein Ermessen, das unter Abwägung aller Gründe zur Ablehnung des Antrags führe. Das Ministerium lehnte es unter dem 18. November 1982 ab, über den Widerspruch des Klägers förmlich zu entscheiden, weil der beanstandete Verwaltungsakt von einer obersten Landesbehörde erlassen worden sei; im übrigen bleibe das Ministerium bei seiner Ansicht.

Der Kläger hat Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben und beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert, den Bescheid des Ministeriums für Kultus und Sport Baden-Württemberg vom 22. September 1982 aufgehoben und den Beklagten verurteilt, den Antrag des Klägers auf Aufnahme in die Warteliste für Sonderschullehrer, Bewerberjahrgang 1981/1982, durch das Oberschulamt K. neu zu bescheiden. Im übrigen wurde die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Diese Entscheidung beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen:

Die Ablehnung, den Kläger in die Warteliste des Bewerberjahrgangs 1981/1982 aufzunehmen, sei rechtswidrig, weil das Ministerium für diese Entscheidung nicht zuständig gewesen sei. Für die Einstellung der Lehrer in den Laufbahnen des gehobenen Dienstes seien die Oberschulämter zuständig. Zur Zuständigkeit für Einstellungen gehörten auch die entsprechenden ablehnenden Entscheidungen, zu denen auch die Ablehnung des Antrages eines Bewerbers auf Aufnahme in die Warteliste zu rechnen sei. Denn hierbei handele es sich um eine Entscheidung, durch die wesentliche Teilfragen zur Bewerberauswahl bei künftigen Einstellungsentscheidungen gegenüber dem einzelnen Bewerber vorweg entschieden würden.

Die Bestimmungen über die Einrichtung der Warteliste in der Form von Verwaltungsvorschriften hätten den Zweck, die Verwaltungspraxis des Beklagten angesichts der großen Zahl von Bewerbern um Übernahme in den Schuldienst zu steuern. Die Oberschulämter wählten deshalb die Einzustellenden zu einem Teil aus der Gruppe der Neubewerber aus, d.h. aus Bewerbern, die ihre Prüfung im laufenden Jahr abgelegt hätten, zu einem anderen Teil aus der Gruppe der Bewerber, die sich auf der Warteliste befänden. Außerhalb der Warteliste seien seit deren Bestehen nach den Angaben des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nur etwa zehn bis fünfzehn Bewerber zum Zuge gekommen, die entweder eine bessere Qualifikation als die entsprechenden Wartelistenbewerber gehabt hätten oder die für die Unterrichtung in Mangelfächern qualifiziert gewesen seien. Die ablehnende Entscheidung bedeute letztlich die endgültige Ablehnung auch einer künftigen Einstellung in überschaubarer Zeit. Die Notwendigkeit, die Warteliste zentral zu führen, rechtfertige keine Abweichung von einer gesetzlichen Zuständigkeitsregelung. Im übrigen könne auch bei einer Ablehnung durch die zuständige Einstellungsbehörde eine Warteliste zentral geführt werden.

Der Kläger habe Anspruch darauf, daß sein Begehren auf Übernahme in die Warteliste des Bewerberjahrgangs 1981/1982 durch das zuständige Oberschulamt unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts beschieden werde. Ein Rechtsanspruch auf Aufnahme in die Warteliste bestehe allerdings nicht. Das dem Beklagten zustehende Ermessen, den Kläger in die Warteliste des Bewerberjahrgangs 1981/1982 aufzunehmen, sei nicht auf Null reduziert.

Der Beklagte hat gegen dieses Urteil die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Die Revision rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil und tritt den Ausführungen des Beklagten entgegen.

II.

Die Revision des Beklagten ist im Ergebnis unbegründet. Sie führt zur Zurückweisung der Revision, allerdings ohne die Einschränkung, daß für die neu zu treffende Entscheidung über die Aufnahme des Klägers in die Warteliste für Sonderschullehrer das Oberschulamt K. zuständig ist.

Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß die vom Kläger erhobene Klage zulässig ist.

Das Ministerium für Kultus und Sport Baden-Württemberg wird hinsichtlich einer Aufnahme in die Warteliste für Sonderschullehrer generell - und auch im Falle des Klägers - nur auf Antrag gegenüber Beamtenbewerbern tätig. Durch die Aufnahme in die Warteliste bzw. die Ablehnung der Aufnahme wird nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts und dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten darüber entschieden, ob ein Bewerber beim jeweils nächsten Einstellungstermin im Land Baden-Württemberg ein Einstellungsangebot erhalten kann oder von einer derartigen Chance von vornherein ausgeschlossen wird. Die Oberschulämter wählen die Einzustellenden in der Regel aus den Neubewerbern, die ihre Prüfung im laufenden Jahr abgelegt haben, und aus den Bewerbern auf der Warteliste aus. Andere Bewerber kommen nur in seltenen Ausnahmefällen zum Zuge. Die Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 GG an einen effektiven Rechtsschutz (vgl. hierzu BVerfGE 35, 382 <401 f.>;  40, 272 <275>[BVerfG 28.10.1975 - 2 BvR 258/75]; BVerfG, Beschluß vom 19. September 1989 - 2 BvR 1576/88 - <DVBl. 1989, 1247>) gebieten wegen dieser weitreichenden Auswirkungen, bereits gegen die eine Aufnahme in die Warteliste ablehnende Entscheidung die Verwaltungsgerichte anrufen zu können, auch wenn eine spätere Einstellung als Lehrer rechtlich nicht von einer vorherigen Aufnahme in die Warteliste abhängig ist. Da der Beklagte die Aufnahme des Klägers in die Warteliste deutlich erkennbar mit dem Willen zu einer verbindlichen abschließenden Regelung wegen genereller Nichteignung als Sonderschullehrer abgelehnt und diese Entscheidung auf den Widerspruch des Klägers im Schreiben vom 10. November 1982 als Verwaltungsakt qualifiziert hat, hat dieser zutreffend die Aufhebung des Bescheides vom 22. September 1982 begehrt. Die vom Kläger weiterhin angestrebte Aufnahme in die Warteliste betrifft mangels einer verbindlichen Regelung über eine künftige Einstellung allerdings noch keinen Verwaltungsakt, so daß er mit Recht insoweit sein Klagebegehren mit einer Leistungsklage weiterverfolgt.

Der Rechtsstreit hat sich auch nicht in der Hauptsache erledigt. Der Kläger ist bisher nicht als Sonderschullehrer im öffentlichen Schuldienst tätig. Dem Inhalt des Bescheides vom 22. September 1982, der einer selbständigen Auslegung durch das Revisionsgericht unterliegt (BVerwGE 41, 305 <306>[BVerwG 12.01.1973 - VII C 3/71]; Urteile vom 9. Mai 1985 - BVerwG 2 C 16.83 - <Buchholz 421.20 Nr. 14 = ZBR 1986, 50> und vom 24. November 1988 - BVerwG 2 C 23.87 - <Buchholz 237.6 § 29 Nr. 1> mit umfangreichen Nachweisen) ist unter Berücksichtigung der in ihm erwähnten Verwaltungsvorschrift III 7253/1 des Ministeriums für Kultus und Sport vom 9. Oktober 1981 zur Einrichtung der Warteliste für Lehramtsanwärter (Amtsblatt "Kultus und Unterricht" 1981, 1246) und der späteren Erläuterungen und Präzisierungen des Beklagten (vgl. hierzu Urteil vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 42.79 - <Buchholz 232 § 8 Nr. 19>) ferner nicht zu entnehmen, daß er sich nur für eine begrenzte Zeit Bedeutung beimißt. Er schließt vielmehr dauernd eine Aufnahme des Klägers in die Warteliste wegen Nichteignung aus. Andererseits ergibt sich ein fortbestehendes Interesse des Klägers an einer Aufnahme in die Warteliste - auch wenn er seinen Antrag auf Aufnahme in die Warteliste nicht ständig durch Anträge bei der Beklagten erneuert hat - letztlich aus der Durchführung des Verwaltungsstreitverfahrens. Die Warteliste wird nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts und den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten in der Revisionsinstanz weitergeführt, so daß auch eine Aufnahme in die Warteliste für die Zukunft nicht ausgeschlossen ist.

Die für die angefochtene Entscheidung maßgebenden materiellrechtlichen Erwägungen des Berufungsgerichts sind hingegen mit revisiblem Recht nicht vereinbar.

Die Entscheidung über eine beantragte Aufnahme in die Warteliste, die der Vorbereitung und Planung künftiger Einstellungen dient, enthält entgegen der Annahme des Berufungsgerichts noch keine (Teil-)Entscheidung über eine Ernennung - auch nicht über die Ablehnung einer Ernennung -, auch wenn sie tatsächlich von entscheidender Bedeutung für die weitere berufliche Entwicklung des jeweiligen Bewerbers ist. Bei dieser Sach- und Rechtslage sind die Vorschriften über die Ernennungszuständigkeit im Sinne von §§ 10 Abs. 1, 9 Abs. 1 Nr. 1 des Landesbeamtengesetzes für das Land Baden-Württemberg - LBG - in der Fassung vom 8. August 1979 (GBl. S. 390) in Verbindung mit §§ 4 Nr. 4 a, 2 Nr. 1 a des Gesetzes über die Ernennung der Richter und Beamten des Landes Baden-Württemberg (Ernennungsgesetz) vom 3. November 1970 (GBl. S. 473) nicht anwendbar. Der Begriff der Ernennung ergibt sich aus § 9 LBG. Danach sind Ernennungen die in § 9 Abs. 1 LBG aufgeführten dienstrechtlichen Hoheitsakte, die nach § 12 LBG durch Aushändigung einer Ernennungsurkunde erfolgen (Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, BBG, § 10 Rz. 5; Fürst, GKÖD, K § 10 Rz 2; Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, BayBG, Art. 13 Rz 1 und 3). Die angeführten Zuständigkeitsregelungen beziehen sich mithin nur auf Auswahlentscheidungen anläßlich konkreter Ernennungsvorgänge, nicht aber - wie hier - auf eine Entscheidung unabhängig von einer konkreten Bewerbung und einer besetzbaren Planstelle.

Aber auch die von einer abweichenden Rechtsauffassung ausgehende weitere Entscheidung des Berufungsgerichts, das für eine Ernennung zuständige Oberschulamt habe den Kläger neu zu bescheiden, begegnet durchgreifenden Bedenken. Sie berücksichtigt die für die Auslegung von Verwaltungsvorschriften maßgebenden allgemeinen Auslegungsgrundsätze nicht ausreichend, deren Einhaltung, auch wenn Verwaltungsvorschriften als solche nicht revisibel sind, vom Revisionsgericht überprüft werden kann. Die in der Verwaltungsvorschrift vom 9. Oktober 1981 niedergelegte, im voraus bekanntgegebene (antizipierte) Verwaltungspraxis stellt eine Willenserklärung des Beklagten dar. Für ihre Auslegung kommt es nach der auch im öffentlichen Recht geltenden Regel des § 133 BGB deshalb auf den wirklichen Willen des Erklärenden an, nämlich auf den von ihm der Erklärung beigegebenen Sinn und Zweck (vgl. hierzu u.a. Urteile vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 42.79 - <a.a.O.> und - BVerwG 2 C 5.79 - <Buchholz 232 § 25 Nr. 1> mit umfangreichen Nachweisen). Die Verwaltungsvorschrift und die sich aus den tatsächlichen Feststellungen des angefochtenen Urteils ergebende Praxis, die insoweit heranzuziehen ist, als sie vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder doch geduldet wurde oder wird (vgl. Urteile vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 42.79 - und - BVerwG 2 C 5.79 - <jeweils a.a.O.>), sehen eine Zuständigkeit der Oberschulämter nicht vor. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs war es gerade der Wille und die Absicht des Beklagten, die Warteliste zentral beim Ministerium für Kultus und Sport - und nicht bei den Oberschulämtern - zu führen, um auf diese Weise die Einstellungspraxis bei den Oberschulämtern angesichts der großen Anzahl von Bewerbern um Übernahme in den Schuldienst global steuern zu können.

Gleichwohl erweist sich die angefochtene Entscheidung im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Der Beklagte war und ist zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften über die Einrichtung einer Warteliste für Lehramtsbewerber befugt, um angesichts der großen Zahl von Bewerbern um Übernahme in den Schuldienst die Verwaltungspraxis im Vorfeld künftiger Einstellungen steuern zu können. Wie das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung (vgl. u.a. Urteil vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 42.79 - <a.a.O.>) entschieden hat, liegt die Entscheidung über die Einstellung eines Bewerbers und die Auswahl unter mehreren Bewerbern im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn. Die im Rahmen der Ermessensentscheidung vorzunehmende Beurteilung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung ist ein Akt wertender Erkenntnis, der vom Gericht nur beschränkt darauf zu überprüfen ist, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff verkannt, der Beurteilung einen unrichtigen Tatbestand zugrunde gelegt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachwidrige Erwägungen angestellt hat. Dem pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn ist es auch überlassen, welchen (sachlichen) Umständen er bei seiner Auswahlentscheidung das größere Gewicht beimißt und in welcher Weise er den Grundsatz des gleichen Zugangs zu jedem öffentlichen Amt nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung verwirklicht, sofern nicht das Prinzip selbst in Frage gestellt ist. Er kann sein Ermessen insoweit auch durch Verwaltungsvorschriften binden, um sicherzustellen, daß die Bewerber sachgemäß ausgewählt und dabei einheitlich und gleichmäßig behandelt werden. Er kann eine derartige Auswahl auch in verschiedenen, mehr oder weniger selbständigen Abschnitten oder Stufen vornehmen, wie hier durch die Vorschriften über Einrichtungen einer Warteliste. Das Ministerium, die weisungsberechtigte oberste Dienstbehörde des Dienstherrn (§ 4 Abs. 1 LBG), war für den Erlaß der Verwaltungsvorschriften - auch soweit sie intern bindende Regelungen für die Oberschulämter enthalten - zuständig. Die Befugnis zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften ist der Exekutivgewalt inhärent, soweit ihre Organisations- und Geschäftsgewalt jeweils reicht (vgl. Urteil vom 1. Mai 1981 - BVerwG 2 C 5.79 - <a.a.O.>; BVerwGE 67, 222 <229>[BVerwG 09.06.1983 - 2 C 34/80]). Sie schließt mangels abweichender einschlägiger gesetzlicher Regelungen auch die Befugnis zur Regelung der Zuständigkeit für die Führung der Warteliste ein.

Die von dem hiernach zuständigen Ministerium getroffene Entscheidung, den Kläger nicht in die Warteliste für Sonderschullehrer aufzunehmen, die allein auf dessen generelle Nichteignung als Sonderschullehrer gestützt wird, ist jedoch rechtswidrig. Die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen die Beklagte einen Bewerber allein wegen einmaliger oder mehrfacher Ablehnungen von Einstellungsangeboten nicht in die Warteliste aufzunehmen braucht oder hieraus streichen könnte, stellt sich im vorliegenden Fall nicht.

Auch unter Beachtung der dem Dienstherrn bei einer Eignungsbeurteilung im Vorfeld künftiger Einstellungen eingeräumten Beurteilungsermächtigung ließ die Ablehnung der angebotenen Stelle an einer Schule für Verhaltensgestörte den Schluß auf eine dauernde generelle Nichteignung des Klägers als Sonderschullehrer nicht zu. Eine solche Auffassung ist mit dem in Art. 33 Abs. 2 GG gewährleisteten subjektiven Recht auf gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Zugang nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung nicht vereinbar. Der Versuch, eine den eigenen Fähigkeiten, Neigungen und Wünschen am besten entsprechende Tätigkeit zu finden, ist das Recht eines Beamtenbewerbers. Das gilt besonders im vorliegenden Falle, weil dem Kläger, der die Hauptfachrichtung Lernbehindertenpädagogik studiert und auch nach dem Zeugnis über die Zweite Staatsprüfung für das Lehramt an Sonderschulen die Befähigung für die Laufbahn des Sonderschullehrers an Schulen für Lernbehinderte erworben hat, gleichwohl eine Stelle an einer Schule für Verhaltensgestörte angeboten worden ist. Die Auffassung des Beklagten ist auch aufgrund der Erklärung des Klägers, daß er sich dieser Aufgabe - noch - nicht gewachsen fühle, nicht nachvollziehbar. Selbst wenn der Kläger eine umfassende Befähigung für die Laufbahn des Sonderschullehrers erworben hat (§ 1 Abs. 1 der Verordnung des Kultusministeriums über die Ausbildung und Prüfung für die Laufbahn des Sonderschullehrers vom 28. Februar 1974 <GBl. S. 132>) und sich jeder Beamte in andere Gebiete einarbeiten können muß, insbesondere auch bei einer Versetzung, könnte ihm sein Verhalten jedenfalls am Anfang seines Berufsweges als Bewerber nicht in der geschehenen Weise entgegengehalten werden. - Diese im Vorfeld von Einstellungen ergehende Entscheidung über eine generelle Nichteignung als Sonderschullehrer reicht zudem im Ergebnis weiter als die Ablehnung einer Bewerbung um Einstellung in einem konkreten Einzelfall, für die die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgebend ist (BVerwGE 61, 176 <180, 192>[BVerwG 27.11.1980 - 2 C 38/79]). Diese kann bei einer Prognoseentscheidung über die persönliche Eignung anläßlich einer späteren Bewerbung durchaus eine andere Entscheidung gebieten. Die ablehnende Entscheidung des Beklagten läßt deshalb auch die in jedem Falle gebotene Berücksichtigung der beruflichen und persönlichen Entwicklung, die auch nach dem Wortlaut der Verwaltungsvorschrift bei der Fortschreibung der Warteliste zu beachten ist (III Nr. 3), außer acht.

Auf die sich nach Ansicht des Beklagten aus einem Gespräch zwischen dem Kläger und drei Pädagogen bzw. Sonderpädagogen am 10. Mai 1983 im Ministerium für Kultus und Sport ergebenden weiteren Gesichtspunkte, aus denen sich ebenfalls die generelle Nichteignung des Klägers als Sonderschullehrer ergeben soll, kann die zu einem früheren Zeitpunkt ergangene ablehnende Entscheidung nicht mit Erfolg gestützt werden.

Der Kläger hat nach alledem einen Anspruch darauf, daß über sein Begehren nochmals durch die zuständige Behörde entschieden wird. Hierfür ist die nunmehr geltende einschlägige Verwaltungsvorschrift bzw. eine bestehende Praxis maßgebend. Denn die Warteliste dient nach ihrem Sinn und Zweck einer Vorbereitung und Steuerung künftiger Einstellungen, über die Besetzung von Planstellen hat aber der Dienstherr gemäß Art. 33 Abs. 2 GG, § 11 LBG unter Berücksichtigung der jeweils vorhandenen Mitbewerber zu entscheiden, auch gegenüber den bei früheren Einstellungen auf Grund der Warteliste tatsächlich übergangenen Beamtenbewerber (vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwGE 80, 1 <2>[BVerwG 30.06.1988 - 2 C 11/87];  80, 127 <131>[BVerwG 25.08.1988 - 2 C 62/85]). Entsprechendes muß für die Einstellungen vorbereitende und planende Verwaltungsvorschrift gelten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.