Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.01.1973, Az.: BVerwG VII C 3.71

I.

Der Kläger erwarb durch notariellen Vertrag vom 16. Juli 1962 von der Beklagten ein Grundstück. In Ziff. 16 Abs. 1 des Vertrages ist vereinbart:

"Der Anliegerbeitrag für den erstmaligen Ausbau der im Baugebiet M. erforderlichen Erschließungsanlagen beträgt pauschal 15 DM pro qm Grundstücksfläche. In dieser Pauschale sind die Kosten für den Anschluß an die Strom-, Gas-, Wasser- und Fernwärmeversorgung nicht enthalten,"

Auf dem Grundstück errichtete der Kläger ein Wohnhaus, das an das Wasserversorgungsnetz der Beklagten angeschlossen wurde. Für den Wasseranschluß des Grundstücks forderten die Stadtwerke der Beklagten mit Rechnung vom 5. Oktober 1964 neben den Kosten des Hausanschlusses einen Baukostenzuschuß für die Straßenlängsleitung in Höhe von 513 DM, der nach einer Pauschale von 28,50 DM je laufenden Meter Straßenfront berechnet wurde. Den gesamten Rechnungsbetrag beglich der Kläger durch zwei Zahlungen am 28. Juli 1964 (Kostenvorschuß von 1.000 DM) und am 14. Oktober 1964 (Restzahlung) jeweils unter Vorbehalt.

Mit Schreiben vom 19. Juni 1966 forderte der Kläger den von ihm für die Straßenlängsleitung gezahlten Betrag zurück. Er machte geltend, mit der Zahlung des in dem notariellen Vertrag vom 16. Juli 1962 vereinbarten Anliegerbeitrags seien entsprechend der früheren Verwaltungspraxis der Beklagten auch die Kosten für die Straßenlängsleitung abgegolten worden. Die Stadtwerke der Beklagten lehnten mit Bescheid vom 24. August 1966 den Erstattungsantrag ab. Den Widerspruch des Klägers wies der Stadtrechtsausschuß der Beklagten durch Bescheid vom 15. Dezember 1966 mit der Begründung zurück, nach der Satzung über die Erhebung von Beiträgen für Anlagen zur Versorgung mit Wasser aus dem Wasserversorgungsnetz der Stadtwerke Trier vom 5. Juli 1962 sei die Beklagte berechtigt gewesen, den Kostenbeitrag für die Verlegung der Straßenlängsleitung zu fordern. Im übrigen habe der Kläger den Heranziehungsbescheid vom 5. Oktober 1964 nicht angefochten, so daß der Erstattungsanspruch auch an der Bestandskraft des Heranziehungsbescheides scheitere.

Der Kläger erhob Klage mit dem Antrag, die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide vom 24. August 1966 und 15. Dezember 1966 zu verurteilen, an ihn 513 DM nebst 4 % Zinsen seit dem 15. Oktober 1964 zu erstatten.

Die Klage blieb in beiden Vorinstanzen erfolglos. In dem Berufungsurteil wird ausgeführt: Ein Erstattungsanspruch stehe dem Kläger nicht zu, weil dieser den Kostenbeitrag für die Straßenlängsleitung nicht ohne rechtlichen Grund geleistet habe. Die Rechnung vom 5. Oktober 1964 sei nicht eine bloße Zahlungsaufforderung, sondern erfülle die Merkmale eines Verwaltungsaktes. Trotz der Bezeichnung der Anforderung als Rechnung und des Beitrages als Baukostenzuschuß sowie des Fehlens einer Rechtsmittelbelehrung sei bei objektiver Betrachtung erkennbar gewesen, daß damit die in der Ortssatzung geregelte Beitragsforderung einseitig hoheitlich geltend gemacht werden sollte. Die somit als Abgabenbescheid anzusehende Rechnung sei bestandskräftig geworden. Ob die Vorbehaltsschreiben des Klägers bei Zahlung des Kostenbeitrags als Widerspruch angesehen werden könnten, könne hierbei offenbleiben, weil ein etwaiger Widerspruch unbeschieden geblieben sei und der Kläger nicht innerhalb der Jahresfrist des § 76 VwGO Klage erhoben habe.

Gegen das Berufungsurteil hat der Kläger die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er rügt u.a., die Rechnung vom 5. Oktober 1964 könne nach Form und Inhalt nicht als Verwaltungsakt (Abgabenbescheid) angesehen werden; sie sei nur eine zivilrechtliche Zahlungsaufforderung gewesen, die nicht in Bestandskraft habe erwachsen können.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie hält die Auffassung des Berufungsgerichts, bei der Rechnung vom 5. Oktober 1964 handele es sich um einen Verwaltungsakt in Form eines Leistungsbescheides, für bedenklich, meint aber, daß der Kläger auf Grund der Ortssatzung vom 5. Juli 1962 zur Leistung des streitigen Kostenbeitrages verpflichtet sei.

Der Oberbundesanwalt stimmt der Revision zu, daß die Rechnung vom 5. Oktober 1964 nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren sei.

II.

Die Revision ist begründet und führt zur Zurückverweisung der Sache.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, der Kläger habe den Kostenbeitrag, dessen Erstattung er begehrt, auf Grund eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes in Gestalt eines Leistungsbescheides und daher nicht ohne Rechtsgrund gezahlt, verletzt Bundesrecht. Sie verkennt die Anforderungen an einen Verwaltungsakt, der als Begriff des Prozeßrechts der VwGO (§§ 42, 68, 70, 75, 76) auch dem Bundesrecht angehört, wenngleich seine Ausgestaltung wesentlich durch das ihm zugrundeliegende materielle Recht, hier also durch Orts- und Landesrecht beeinflußt wird.

Ein Verwaltungsakt muß angesichts der Regelungsfunktion, die ihm innewohnt, seinen Charakter als hoheitlich verbindliche Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts hinreichend klar erkennen lassen. Maßgebend hierfür ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille, wie ihn bei objektiver Würdigung der Empfänger verstehen konnte (vgl. Urteil vom 26. April 1968 - BVerwG VI C 113.67 - [BVerwGE 29, 310/312] zur Abgrenzung von Zahlungsaufforderung und Leistungsbescheid im Beamtenrecht). Unklarheiten müssen hierbei zu Lasten der Verwaltung gehen. Der Bürger als Empfänger einer nach ihrem objektiven Erklärungsinhalt mißverständlichen Willensäußerung der Verwaltung darf durch solche Unklarheiten nicht benachteiligt werden; dies gebietet auch die Grundrechtsbestimmung des Art. 19 Abs. 4 GG (vgl. hierzu auch Urteil des Senats vom 26. April 1972 - BVerwG VII C 80.70 - zu § 76 VwGO [NJW 1972, 1682; MDR 1972, 892]).

Die mit keiner Rechtsmittelbelehrung versehene Rechnung der Stadtwerke der Beklagten vom 5. Oktober 1964, durch die der Kläger für den Wasseranschluß seines Grundstücks zur Zahlung eines Baukostenzuschusses für die Straßenlängsleitung aufgefordert wurde, kann hiernach nicht als Verwaltungsakt in Gestalt eines Abgabenbescheides gewertet werden. Die Rechnung enthielt zwar - darin unterscheidet sich der vorliegende Fall von dem der Entscheidung in BVerwGE 29, 310 zugrunde liegenden - eine verbindliche Zahlungsaufforderung. Sie ließ jedoch unklar, daß damit eine im öffentlichen Recht wurzelnde Forderung, nämlich der in der Ortssatzung vom 5. Juli 1962 geregelte Kostenbeitrag, hoheitlich durch Leistungsbescheid geltend gemacht werden sollte. Nach Form und Inhalt stellte sich die Rechnung bei objektiver Würdigung als eine zivilrechtliche Zahlungsaufforderung dar und konnte daher von dem Empfänger als solche verstanden werden.

Anlaß zu einer solchen Auslegung bot zunächst die im bürgerlich-rechtlichen Bereich gebräuchliche Verwendung des Wortes Rechnung anstelle der bei der Abgabenerhebung verwaltungsüblichen Bezeichnung Bescheid. Unklar und mißverständlich war weiter die unrichtige Bezeichnung des Kostenbeitrags als Baukostenzuschuß, der als allgemeiner Begriff auch im Privatrecht gebraucht wird und dessen Verwendung bei der Erhebung von Anliegerbeiträgen jedenfalls atypisch ist, wie der Oberbundesanwalt mit Recht bemerkt. Die Unklarheiten wurden nicht dadurch ausgeräumt, daß erkennbar der Baukostenzuschuß für den Wasseranschluß des Grundstücks, und zwar für die Straßenlängsleitung gefordert und seine Berechnungsgrundlage nach der Straßenfrontlänge angegeben wurde. Auch diesen zusätzlichen Hinweisen konnte der öffentlich-rechtliche Charakter der Zahlungsaufforderung nicht entnommen werden, da die Wasserversorgung in den einzelnen Gemeinden nicht immer öffentlichrechtlich, sondern häufig privatrechtlich betrieben wird und da die Stadtwerke der Beklagten sich auf anderen Gebieten (z.B. Elektrizität, Gas, Fernheizung) privatrechtlich betätigen. Diese privatrechtlichen Betätigungsformen waren überdies im Kopf der Rechnung vom 5. Oktober 1964 neben der hier in Betracht kommenden Wasserversorgung aufgeführt. Im Falle des Klägers kommt hinzu, daß zuvor eine Vereinbarung über den Anliegerbeitrag in dem privatrechtlichen Grundstückskaufvertrag vom 16. Juli 1962 getroffen worden war, was bei dem Kläger dazu beitragen konnte, die Rechnung als eine privatrechtliche Zahlungsaufforderung anzusehen. Schließlich war der Rechnung keine Rechtsmittelbelehrung beigefügt, deren Vorhandensein oder Fehlen für die Frage, ob eine nach Form und Inhalt mißverständliche behördliche Willenserklärung von dem Empfänger als Verwaltungsakt auszulegen ist, Bedeutung haben kann (BVerwGE 29, 310 [313]).

Der Auslegung der Rechnung als einer zivilrechtlichen Zahlungsaufforderung steht nicht das Bedenken entgegen, diese Auffassung hindere in vergleichbaren Fällen einen Betroffenen, mit einer zulässigen Klage vor den Verwaltungsgerechten gegen die von der Behörde geltend gemachte Forderung anzugehen; denn wenn auf einen Widerspruch des Betroffenen hin die Behörde im Widerspruchsbescheid eine sich objektiv nicht als Verwaltungsakt darstellende Rechnung als Verwaltungsakt gelten läßt und damit als solchen präzisiert, ist die Anfechtungsklage eröffnet; ist dies hingegen - etwa bei einem Schweigen der Behörde - nicht der Fall und damit mangels Vorliegens eines Verwaltungsaktes für eine Anfechtungsklage kein Raum, so besteht im Hinblick auf die öffentlich-rechtliche Regelung der Materie die Möglichkeit einer Feststellungsklage nach § 43 VwGO.

Weil die Rechnung vom 5. Oktober 1964 kein Verwaltungsakt ist, steht nicht unanfechtbar fest, daß der Kläger der Beklagten den hier streitigen Betrag schuldete. Andererseits kann das Bundesverwaltungsgericht dem Klageanspruch nicht schon deswegen stattgeben, weil zur Frage der etwaigen Beitragspflicht des Klägers gemäß der Ortssatzung bisher kein wirksamer Verwaltungsakt ergangen ist. Allerdings hat der Senat im Urteil vom 10. April 1964 - BVerwG VII C 68.61 - (DÖV 1964, 712) ausgesprochen, daß die Anforderung einer Gebühr nach dem Erbringen der öffentlichen Leistung nur durch den Erlaß eines Verwaltungsaktes geschehen könne. Hier liegt der Fall jedoch anders: Der Kläger hat den streitigen Betrag von sich aus vorschußweise gezahlt, bevor er die Rechnung vom 5. Oktober 1964, die kein Verwaltungsakt war, erhielt. Für die Zahlung von Abgaben ist nicht immer ein Verwaltungsakt (Leistungsbescheid) notwendig (vgl. BVerwGE 5, 136 [139]); dies wird auch in dem Urteil vom 10. April 1964 - BVerwG VII C 68.61 - eingeräumt. Ob ein Verwaltungsakt erforderlich ist, beurteilt sich nach dem die Abgabe regelnden materiellen Recht, hier also nach irrevisiblem Landesrecht. Zur Klärung dieser und gegebenenfalls der weiteren Frage, ob einer Verpflichtung des Klägers zur Zahlung des in der Ortssatzung geregelten Kostenbeitrags die vor dem Inkrafttreten der Ortssatzung in dem Grundstückskaufvertrag getroffene Anliegerbeitragsvereinbarung entgegensteht, ist die Sache zurückzuverweisen.