Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.04.1968, Az.: BVerwG VI C 113.67

I.

Der Kläger war ... -. Das beklagte Land nimmt ihn wegen eines Vergütungsanspruchs für Privatfahrten mit Dienstwagen in Höhe von 284,50 DM in Anspruch, derentwegen auch ein inzwischen eingestelltes Dienststrafverfahren gegen den Kläger anhängig war.

Mit Einschreiben vom 7. Juni 1963 teilte der jetzige Präsident des ... dem Kläger unter Berufung auf den Beschluß des Dienststrafsenats vom 31. Januar 1963 den "Rechnungsfehlbetrag" in der genannten Höhe mit. Er bemerkte, nach beamtenrechtlichen und allgemeinen haushaltsrechtlichen Grundsätzen sei er nunmehr "gehalten, den Erstattungsanspruch des Freistaats Bayern in Höhe von 284,50 DM hiermit geltend zu machen (Art. 37 Abs. 1 BayBG 1946 - Art. 85 BayBG 1960)". Er bitte, den Betrag einzuzahlen. - Eine Rechtsmittelbelehrung wurde nicht erteilt. Laut Aktenvermerk sollte die Einzahlungsanzeige abgewartet, Annahmeanordnung aber zunächst nicht erteilt und das weitere Vorgehen später geprüft werden.

Der Kläger weigerte sich zu zahlen. Der Präsident des ... erläuterte daraufhin mit Schreiben vom 28. Juni 1963 die geltend gemachte Forderung und erklärte, es werde gegen Versorgungsbezüge des Klägers aufgerechnet. In einem gleichzeitig zu den Akten gebrachten Vermerk wurde festgehalten, daß von einer Rechtsmittelbelehrung und (zunächst) von der Einbehaltung von Versorgungsbezügen Abstand genommen werde, "weil die Angelegenheit im Hinblick auf die ihr beiwohnenden besonderen Umstände nicht unnötig aufgebauscht werden soll". Das Schreiben vom 28. Juni 1963 wurde am 4. Juli 1963 durch Niederlegung bei der Postanstalt zugestellt.

Unter dem 30. Juli 1964 teilte der Präsident des ... dem Kläger mit, die Landesbesoldungsstelle sei zur Einbehaltung angewiesen worden, nachdem der Kläger der Aufrechnung innerhalb eines Jahres nach Zustellung nicht widersprochen habe. Der streitige Betrag wurde sodann von den Septemberbezügen 1964 einbehalten.

Den Einwendungen des Klägers hielt der Präsident des ORH Unanfechtbarkeit des Bescheides vom 28. Juni 1963 entgegen.

Die daraufhin angestrengte Klage, in der der Kläger Verurteilung des Beklagten zur Rückzahlung des einbehaltenen Betrages begehrt hat, ist in beiden Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Berufungsgericht hat unter anderem ausgeführt, bei der Forderung von 284,50 DM habe es sich um einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gehandelt. Das Schreiben vom 7. Juni 1963 sei "daher" ein Leistungsbescheid, woran die darin enthaltenen Höflichkeitsformeln und das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung nichts änderten. Bei dem auf die Verwahrung des Klägers ergangenen Bescheid vom 28. Juni 1963 habe es sich um einen Widerspruchsbescheid gehandelt.

Da auch ihm keine Rechtsmittelbelehrung beigefügt worden sei, hätte der Kläger bis zum 4. Juli 1964 Klage erheben können. Er habe dies aber erst am 17. März 1965 getan. Der Leistungsbescheid sei also wegen Unanfechtbarkeit einer sachlichen Überprüfung entzogen. Es verstoße nicht gegen Treu und Glauben, daß der Beklagte sich hierauf berufe. Hinter dem geschilderten Vorgehen, insbesondere dem Unterbleiben von Rechtsmittelbelehrungen, habe das Bestreben gestanden, gegenüber einem Kollegen Peinlichkeiten und Schärfe zu vermeiden - allerdings in der Erwartung, der Kläger werde die Rechtserheblichkeit des höflichen "Schreibens" nicht verkennen und sich über die zu Gebote stehenden Rechtsbehelfe im klaren sein. Daß diese Annahme sich als unzutreffend herausgestellt habe, gebe keine Handhabe, die Berufung auf Unanfechtbarkeit als treuwidrig zu behandeln.

Die Revision gegen dieses Urteil ist auf die Beschwerde des Klägers vom Bundesverwaltungsgericht zugelassen worden. Der Kläger hat Revision eingelegt. Er her beantragt, die Urteile der Vorinstanzen aufzuheben und die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Hilfsweise hat er beantragt, die "Bescheide" vom 7. Juni 1963 und vom 28. Juni 1963 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, an den Kläger 284,50 DM nebst 4 v.H. Zinsen seit dem 17. März 1965 zu zahlen. Er hat Verletzung des rechtlichen Gehörs und der richterlichen Belehrungspflicht sowie in der Sache insbesondere gerügt, daß das Berufungsgericht den im Hilfsantrag genannten Bescheiden die Eigenschaft von Verwaltungsakten zugemessen habe. In diesen Bescheiden sei nicht zum Ausdruck gelangt, daß damit eine potentiell verbindliche Regelung habe getroffen werden sollen. Er habe darin nur eine Zahlungsaufforderung erblickt. Unabhängig davon dürfe sich der Beklagte aus verschiedenen Gründen, zumindest nach Treu und Glauben, nicht auf etwaige Unanfechtbarkeit seiner Bescheide berufen.

Der Beklagte hat beantragt, die Revision zurückzuweisen. Er hat das angefochtene Urteil verteidigt. Ergänzend hat er ausgeführt: Selbst wenn man in dem Schreiben vom 7. Juni 1963 nur eine Zahlungsaufforderung und keinen Verwaltungsakt sehen wolle, so sei doch jedenfalls das Schreiben vom 28. Juni 1963 eine (durch Ablauf der Jahresfrist unanfechtbar gewordene) hoheitliche Einzelfallregelung; durch dieses Schreiben habe sich der Beklagte wegen seines Erstattungsanspruchs im Aufrechnungswege befriedigt, folglich handele es sich um einen auf Vollziehung gerichteten Verwaltungsakt.

II.

Die Revision ist begründet und mußte zur Zurückverweisung der Sache führen.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist zwar wiederholt die Möglichkeit anerkannt worden, daß der Dienstherr öffentlich-rechtliche Ersatz- und Erstattungsansprüche gegenüber einem Bediensteten durch Leistungsbescheid geltend macht, so zuletzt in den Urteilen des VIII. Senats vom 28. Juni 1967 - BVerwG VIII C 68.66 - (RiA 1968 S. 17) und - BVerwG VIII C 74.66 - (RiA 1968 S. 15) sowie des II. Senats vom 28. September 1967 - BVerwG II C 37.67 - (ZBR 1968 S. 47), sämtlich zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehen; zur Abgrenzung vgl. auch das Urteil des erkennenden Senats BVerwGE 24, 225. Das erstgenannte Urteil bejaht (in einem Soldatenfall) diese Möglichkeit ausdrücklich auch für die Zeit nach Beendigung des Dienstverhältnisses. - Aber auch in Fällen, in denen der Dienstherr seinen Anspruch durch Leistungsbescheid verwirklichen könnte, bleibt ihm nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich die Möglichkeit offen, den Anspruch einzuklagen; das Rechtsschutzinteresse hierfür wird insbesondere dann gegeben sein, wenn angesichts der Streitlage ohnehin mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung zu rechnen ist (hierzu näheres im Urteil BVerwGE 24, 225 [227]; vgl. auch das bereits angeführte Urteil des II. Senats mit weiteren Nachweisen). Im Geiste dieser Rechtsprechung hat neuerdings der IV. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ganz allgemein auch für Gebiete außerhalb des öffentlichen Dienstrechts ausgesprochen, daß das Rechtsschutzbedürfnis für eine Leistungs- oder Feststellungsklage nicht schon dann entfällt, wenn die Möglichkeit besteht, die umstrittene materielle Frage durch einen Verwaltungsakt zu klären (Urteil vom 25. Oktober 1967 - BVerwG IV C 19.67 -, vorgesehen für die Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung). - Die Aufforderung der Behörde an einen Bediensteten, zur Abdeckung eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs einen bestimmten Betrag zu zahlen, kann also einen doppelten Sinn haben: Es kann sich um einen Leistungsbescheid handeln, mit dem eine verbindliche Regelung getroffen werden soll dergestalt, daß nach Unanfechtbarwerden des Bescheides die Leistungspflicht grundsätzlich nicht mehr in Frage gestellt, vielmehr nötigenfalls sogar mit den Mitteln des Verwaltungszwanges durchgesetzt werden darf; es kann sich aber auch um eine bloße Zahlungsaufforderung handeln, wie sie regelmäßig einer Zahlungsklage oder sonstigen Befriedigungsversuchen vorausgeht. Die Konsequenz solcher Wahlmöglichkeit ist zwar im Schrifttum als "befremdlich" bezeichnet worden, da nicht ersichtlich sei, wie sich eine Aufforderung mit Verwaltungsaktcharakter von einer solchen ohne diesen Charakter unterscheiden solle (Bachof in JZ 1966 S. 60 unter Nr. 20). Diese kritische Fragestellung trägt die Antwort aber schon in sich: Die Behörde, die ihre Aufforderung als Regelungsbescheid verstanden wissen will, muß dies für den Betroffenen unmißverständlich klarstellen. Ähnlich wie bei der Abgrenzung des anfechtbaren Verwaltungsaktes von der wiederholenden Verfügung ist maßgebend insoweit nicht der innere, sondern der erklärte Wille. Für dessen Auslegung kann auch schon das Fehlen oder das Vorhandensein einer Rechtsmittelbelehrung von gewisser Bedeutung sein, ohne daß dies allerdings zwingend ist (vgl. dazu das Urteil des erkennenden Senats BVerwGE 13, 99 [103]). Jedenfalls darf unter dem an sich begrüßenswerten und förderungswürdigen Bestreben einer Behörde, sich höflicher Formen zu bedienen, die Klarheit nicht leiden, wenn sie durch Verwaltungsakt eine verbindliche Zahlungsregelung zu treffen beabsichtigt.

Diesem Erfordernis genügt der Bescheid vom 7. Juni 1963 nicht. Wenn es dort (ohne Rechtsmittelbelehrung) heißt, der ... - ORH - sei nunmehr "gehalten, den Erstattungsanspruch des Freistaates ... hiermit geltend zu machen", und er "bitte, den Betrag einzuzahlen", so kommt nach Lage des Falles der Wille einer potentiell verbindlichen Regelung durch Verwaltungsakt darin nicht hinreichend deutlich zum Ausdruck. Ein interner Aktenvermerk der Behörde vom selben Tage spricht sogar gerade gegen eine solche Deutung. Denn an dessen Ende werden drei Möglichkeiten für die Geltendmachung des Anspruchs aufgezählt, nämlich Aufrechung, Schadensersatzklage, Leistungsbescheid. Es heißt dann aber abschließend, es empfehle sich, von diesen Möglichkeiten vorerst abzusehen und den Kläger zunächst "zur Einzahlung des Erstattungsbetrages von 284,50 DM aufzufordern".

Damit entfällt auch die Möglichkeit, den Bescheid vom 28. Juni 1963 - wie im Berufungsurteil geschehen - als Widerspruchsbescheid zu deuten. Dieser Bescheid kann aber auch nicht, wie es der Beklagte in der Revisionserwiderung vertritt, als selbständiger Leistungsbescheid gelten. Der Bescheid enthält eine Erläuterung der streitigen Forderung und die Erklärung, es werde mit dieser Forderung gegen die Versorgungsbezüge aufgerechnet. Ob nun aber einer Aufrechnungserklärung angesichts ihrer Gestaltungswirkung der Charakter eines Verwaltungsaktes zuzumessen wäre, wie in der Revisionserwiderung unter Berufung u.a. auf das Lehrbuch von Forsthoff und auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts in Münster (ZBR 1966 S. 307) geltend gemacht wird, kann hier offenbleiben. Denn eine mit der Gestaltungswirkung der Aufrechung verbundene Regelung (vgl. hierzu die zutreffender. Darlegungen Berufungsurteil) hat der Beklagte erst bei der Einbehaltung von den Septemberbezügen des Jahres 1964 vorgenommen, somit weniger als ein Jahr vor Klageerhebung (17. März 1965). Bei der Erklärung vor 28. Juni 1963 handelte es sich in Wirklichkeit also nur um die Ankündigung einer Aufrechnung und jedenfalls hier nicht einmal insoweit um eine "Regelung". Denn der Beklagte hatte von vornherein vor, die Einlegung eines Rechtsmittels und, falls ein solches nicht eingelegt werden sollte, die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO abzuwarten (vgl. seinen Aktenvermerk vom 28. Juni 1963); und da in Vollziehung dieser Absicht die Versorgungsbezüge in den folgenden Monaten tatsächlich ungekürzt weiter ausgezahlt wurden, konnte auch der Kläger davon ausgehen, daß mit der Verfügung vom 28. Juni 1963 eine verbindliche Regelung tatsächlich noch nicht beabsichtigt und getroffen war.

Nach alledem steht entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht unanfechtbar fest, daß der Kläger dem Beklagten den streitigen Betrag von 284,50 DM schuldete. Zur Klärung dieser Frage ist die Zurückverweisung der Sache geboten.