I.

Der im Jahre 1951 geborene Kläger ist iranischer Staatsangehöriger. Er kam im Dezember 1972 zum Zwecke des Studiums in das Bundesgebiet. Seit Juli 1973 erhielt er fortlaufend befristete Aufenthaltserlaubnisse, zuletzt bis zum 30. September 1986. Seit März 1974 waren sie mit folgenden Einschränkungen versehen: "Selbständige Erwerbstätigkeit oder vergleichbare unselbständige Erwerbstätigkeit nicht gestattet. Nur gültig zum Studium - Arbeitsaufnahme während der Semesterferien gestattet". Der Kläger nahm nach einem vorbereitenden Studienkolleg und einem Praktikum im Wintersemester 1974/75 das Studium des Bauingenieurswesens auf, das er nach seinen Angaben im Oktober 1981 als Diplom-Bauingenieur abschloß. Danach begann er ein Studium der Sicherheitstechnik.

Unter dem 22. September 1986 beantragte er bei dem Beklagten eine Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit. Er machte geltend: Wegen der politischen Zustände und der Verfolgung Oppositioneller im Iran habe er das Zweitstudium der Sicherheitstechnik aufgenommen. Da die Beschäftigungsmöglichkeiten für Bauingenieure in seiner Heimat nahezu aussichtslos seien, habe er sich mit anderen Möglichkeiten der Existenzsicherung beschäftigt. Durch seine Beziehungen zum Iran habe er Kontakte zum Trockenfrüchte- und Nüssehandel bekommen. Zur Vorbereitung der geplanten Handelstätigkeit habe er mehrere Auslandsreisen durchgeführt. Inzwischen verfüge er über genügend Auslandsverbindungen und Kunden. Eine Aufenthaltserlaubnis zur Fortführung des Studiums begehre er nicht. Gründe, die gemäß § 14 AuslG einer Rückkehr in den Iran entgegenstehen könnten, lägen nicht vor.

Durch Bescheid vom 23. Juli 1987 lehnte der Beklagte den Antrag ab, forderte den Kläger zur Ausreise bis zum 22. Oktober 1987 auf und drohte ihm die Abschiebung für den Fall an, daß er nicht rechtzeitig ausreise. Während des Rechtsstreits änderte er am 7. September 1987 die Ausreisefrist dahin, daß der Kläger innerhalb eines Monats nach Eintritt der Unanfechtbarkeit des Bescheides auszureisen habe. Zur Begründung führte er aus: Bei der Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Beendigung des Aufenthalts und dem Interesse an einem Verbleib des Klägers im Bundesgebiet überwiege das öffentliche Interesse an der Ausreise. Da dem Kläger im Bundesgebiet eine Fachausbildung ermöglicht worden sei, rechtfertige sich die Erwartung, daß er nach deren Beendigung in seine Heimat zurückkehre. Bei Ausländern aus Entwicklungsländern bestehe daran auch ein Interesse des Heimatstaates. Das deutsche Interesse an dem Wirksamwerden der durch das Bereitstellen von Studienplätzen erfolgten Entwicklungshilfe sei höher zu bewerten als ein etwaiges Interesse an der Einfuhr von Trockenfrüchten und Nüssen durch den Kläger. Die Meistbegünstigungsklausel des deutsch-iranischen Niederlassungsabkommens komme dem Kläger nicht zugute. Für eine wirtschaftliche Betätigung sei die Gegenseitigkeit nicht gegeben.

Der gegen diesen Bescheid eingelegte Widerspruch des Klägers ist nicht beschieden worden.

Mit seiner bereits am 24. April 1987 erhobenen Klage hat der Kläger beantragt,

Er hat u.a. geltend gemacht, nach der Meistbegünstigungsklausel des Niederlassungsabkommens sei er wie ein Angehöriger der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften zu behandeln; der Einwanderungsvorbehalt des Abkommens greife demgegenüber nicht durch.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, soweit sie sich auf die Abschiebungsandrohung bezieht. Im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Das Urteil ist im wesentlichen wie folgt begründet worden:

Die als Untätigkeitsklage zulässige Klage sei bezüglich des Verpflichtungsbegehrens unbegründet. Der Beklagte habe die beantragte Erlaubnis ermessensfehlerfrei abgelehnt. Aus dem deutschiranischen Niederlassungsabkommen ergebe sich keine Verpflichtung zur Erteilung der Erlaubnis. Die Meistbegünstigungsklausel des Abkommens berühre nicht das nationale Einwanderungsrecht, soweit dieses iranische Staatsangehörige nicht diskriminiere. Die der Ablehnung der Erlaubnis zugrundeliegenden §§ 2, 7 AuslG regelten auch die Einwanderung und diskriminierten Iraner nicht. Der Kläger beabsichtige eine Einwanderung. Er wolle seinen Lebensmittelpunkt auf Dauer in das Bundesgebiet verlegen. Daß der Beklagte dem Interesse an einem weiteren Aufenthalt zur Ausübung eines Handelsgewerbes weniger Gewicht beimesse als dem entwicklungspolitischen Interesse an der Rückkehr des Klägers in seine Heimat, sei nicht zu beanstanden.

Die Abschiebungsandrohung sei dagegen aufzuheben. Es könne dahinstehen, ob dies schon deshalb der Fall sei, weil im Lande Nordrhein-Westfalen Abschiebungen in den Iran praktisch nicht stattfänden. Die Androhung sei rechtswidrig, weil die gesetzlichen Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 AuslG nicht erfüllt seien. Es sei nicht ersichtlich, daß eine freiwillige Ausreise des Klägers nicht gesichert oder aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung eine Überwachung der Ausreise erforderlich erscheine. Anhaltspunkte dafür, daß der Kläger unter Verstoß gegen aufenthaltsrechtliche Vorschriften seinen Aufenthalt fortsetzen würde, bestünden nicht. Die Androhung dürfe nicht vorsorglich für den Fall erlassen werden, daß der Kläger nicht fristgerecht ausreise. Anderenfalls sei nicht gesichert, daß vor Durchführung der Abschiebung das Vorliegen der Abschiebungsvoraussetzungen durch eine gerichtlich nachprüfbare Verwaltungsentscheidung festgestellt werde, wie es die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG gebiete.

Die Parteien haben die vom Verwaltungsgericht zugelassene Revision mit wechselseitiger Zustimmung eingelegt.

Der Kläger rügt die Verletzung der Meistbegünstigungs- und der Einwanderungsklausel des deutsch-iranischen Niederlassungsabkommens. Außerdem macht er geltend: Die Versagung der Aufenthaltserlaubnis verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil Abschiebungen in den Iran praktisch nicht durchgeführt würden. Das Verwaltungsgericht habe auch die vorgetragene Motivlage unberücksichtigt gelassen. Er wolle seine hier erlernten Ingenieurkenntnisse unter den derzeitigen Verhältnissen seinem Heimatland vorübergehend nicht zur Verfügung stellen, um nicht, wie zu befürchten sei, dem kriegführenden Staat bei verbrecherischen Handlungen zu dienen oder an ihnen teilnehmen zu müssen. Für diesen Überbrückungszeitraum wolle er sich als Importkaufmann betätigen, um seinen Lebensunterhalt zu verdienen und anderen nicht zur Last zu fallen. Ferner müsse er zur Versorgung der im Bundesgebiet lebenden Hinterbliebenen seines vor kurzer Zeit verstorbenen Onkels beitragen.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er führt im wesentlichen aus: Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht der Ansicht, bei Erlaß der Abschiebungsandrohung müßten sämtliche Voraussetzungen für eine Abschiebung vorliegen. Die Abschiebungsandrohung sei aber auch dann rechtmäßig, wenn der Ansicht des Verwaltungsgerichts gefolgt würde. Im Zeitpunkt ihres Erlasses sei eine freiwillige Ausreise des Klägers nicht gesichert gewesen.

Der Oberbundesanwalt hält die Revision des Klägers für unbegründet, die des Beklagten dagegen für begründet.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten damit einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision des Klägers bleibt ohne Erfolg, während die des Beklagten bezüglich der Abschiebungsandrohung zur Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht führt.

1.

Die Revisionen sind zulässig. Insbesondere sind die Voraussetzungen des § 134 Abs. 1 VwGO für die Revision unter Übergehung der Berufungsinstanz erfüllt.

Auch gegen die Zulässigkeit der Klage ist nichts zu erinnern (§ 75 VwGO).

2.

Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht nicht, soweit die auf die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gerichtete Klage als unbegründet abgewiesen worden ist.

a)

Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG steht die Erteilung und Verlängerung (§ 7 Abs. 2 Satz 2 AuslG) der Aufenthaltserlaubnis im Ermessen der Ausländerbehörde, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt(Urteil vom 11. November 1982 - BVerwG 1 C 15.79 - Buchholz 402.24 § 7 AuslG Nr. 21). Der Beklagte hat offengelassen, ob eine derartige Beeinträchtigung vorliegt, und aus Ermessensgründen die Aufenthaltserlaubnis abgelehnt. Dieses Vorgehen ist rechtlich unbedenklich. Behörden und Gerichte dürfen die Frage unentschieden lassen, ob die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis wegen einer Beeinträchtigung der Belange der Bundesrepublik Deutschland rechtlich zwingend ausgeschlossen ist, wenn die Erlaubnis aus rechtmäßigen Ermessengründen versagt wird (BVerwGE 78, 192 <194>[BVerwG 27.10.1987 - 1 C 19/85]). So liegt es hier.

Der Beklagte hat sich bei der Ermessensausübung davon leiten lassen, daß der aus einem Entwicklungsland stammende Kläger im Bundesgebiet eine Fachausbildung erhalten habe und deswegen ein entwicklungspolitisches Interesse an seiner Rückkehr in seine Heimat bestehe. Er hat dieses Interesse höher als das an der Fortsetzung des Aufenthalts zur Ausübung des beabsichtigten Handelsgewerbes bewertet. Das ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats übt die Ausländerbehörde ihr Ermessen regelmäßig rechtsfehlerfrei aus, wenn sie aus Entwicklungsländern zu Ausbildungszwecken eingereisten Ausländern nach abgeschlossener Ausbildung und einer etwaigen praktischen Erprobungszeit keine neue Aufenthaltserlaubnis erteilt (vgl.z.B. Beschlüsse vom 18. September 1981 - BVerwG 1 B 115.81 - Buchholz 130 § 8 RuStAG Nr. 14 <S. 9 f.> m.w.N.;vom 19. August 1988 - BVerwG 1 B 6.88 -). Es gehört zu den Zielen der Entwicklungspolitik, den Entwicklungsländern (potentielle) Fach- und Führungskräfte nicht zu entziehen. Eine hiervon abweichende Ausländerpolitik würde der von der Bundesrepublik Deutschland geleisteten personellen Entwicklungshilfe zuwiderlaufen und könnte die Beziehungen zu den Entwicklungsländern stören. Die Interessen der Bundesrepublik Deutschland sprechen deswegen dafür, daß aus Entwicklungsländern stammende (potentielle) Fach- und Führungskräfte sich grundsätzlich nur vorübergehend im Inland aufhalten. Es erhöht das Gewicht dieser Interessen, wenn der Ausländer im Bundesgebiet seine Ausbildung erhalten hat. Dann tritt das Interesse hinzu, daß die mit der Ausbildung erbrachte Leistung entwicklungspolitisch wirksam wird. Es ist ebenfalls darauf gerichtet, daß der Ausländer in seine Heimat oder ein anderes Entwicklungsland zurückkehrt und dort sein Wissen und Können einsetzt (BVerwGE 77, 164 <170 f.>[BVerwG 31.03.1987 - 1 C 29/84]). Das gilt auch, wenn - was nicht selten geltend gemacht wird - in dem Heimatstaat Schwierigkeiten bestehen sollten, eine den Kenntnissen und Fähigkeiten des Ausländers entsprechende Beschäftigung zu erhalten. Grundsätzlich ist nicht auszuschließen, daß sich jedenfalls längerfristig eine solche Beschäftigungsmöglichkeit in einem Entwicklungsland finden läßt. Außerdem hat der Ausländer regelmäßig während seines Aufenthalts im Bundesgebiet Kenntnisse und Fähigkeiten erworben, die ihm bei einer Tätigkeit außerhalb seines Fachgebietes von Nutzen sein und es ihm ermöglichen können, einen Beitrag zur Entwicklung seines Heimatlandes oder eines anderen Entwicklungslandes zu leisten(Beschluß vom 30. Mai 1986 - BVerwG 1 B 82.86 - Buchholz 130 § 8 RuStAG Nr. 28 <S. 60 f.>).

Daß der Beklagte das private und ein etwaiges öffentliches Interesse an der Fortsetzung des Aufenthalts, damit der Kläger vom Bundesgebiet aus den beabsichtigten Handel mit Trockenfrüchten und Nüssen betreiben kann, nicht als vorrangig angesehen hat, läßt keinen Rechtsfehler erkennen. Es besteht kein Anhalt, daß der Beklagte das Gewicht der sich gegenüberstehenden Interessen damit verkannt hätte. Insbesondere rügt die Revision zu Unrecht, das Verwaltungsgericht habe die "vorgetragene Motivlage" nicht berücksichtigt. Bei dem Vortrag, nur für einen "Überbrückungszeitraum" im Bundesgebiet erwerbstätig sein zu wollen, handelt es sich um neues tatsächliches Vorbringen, das im Revisionsverfahren nicht zu berücksichtigen ist (§ 137 Abs. 2 VwGO). Weder aus dem angefochtenen Urteil noch aus den Akten und Verwaltungsvorgängen, auf die das Verwaltungsgericht ergänzend verwiesen hat, ist zu entnehmen, daß der Kläger diese "Motivlage" vorgetragen hätte. Zwar hat er mit seiner Antragsbegründung behauptet, wegen der politischen Verhältnisse im Iran das Zweitstudium aufgenommen zu haben. Daß er die nunmehr geplante Erwerbstätigkeit aber lediglich für einen "Überbrückungszeitraum" anstrebe, hat er nicht geltend gemacht. Dafür bestand auch sonst kein Anhalt. Der Kläger hat ausdrücklich erklärt, in seiner Heimat drohe ihm keine Verfolgung. Die Möglichkeit, von seiner Heimat aus den beabsichtigten Handel zu betreiben, hat er nicht etwa wegen der dortigen politischen Verhältnisse abgelehnt, sondern wegen geschäftlicher Notwendigkeit, Kontakt zu den Kunden im Bundesgebiet zu halten.

Ebenso ist als neuer Tatsachenvortrag das Vorbringen des Klägers unbeachtlich, er müsse die im Bundesgebiet lebende Witwe und die in der Ausbildung befindlichen Kinder seines vor kurzer Zeit verstorbenen Onkels unterhalten, weil sie nicht ausreichend versorgt seien.

Zugunsten des Klägers greift nicht der Grundsatz des Vertrauensschutzes ein. Dem Kläger ist der Aufenthalt stets nur für eine Ausbildung und damit für einen vorübergehenden Zweck zeitlich begrenzt ermöglicht worden. Er hatte deswegen keinen Grund für die Annahme, ihm werde nach Beendigung der Ausbildung ein (unbefristeter) Aufenthalt zu Erwerbszwecken ermöglicht (vgl.Beschlüsse vom 10. November 1978 - BVerwG 1 B 246.77 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 12 <S. 45>, vom 19. August 1988 - BVerwG 1 B 6.88 -; BVerfG - Vorprüfungsausschuß -, Beschluß vom 27. November 1984 - 2 BvR 1127, 1130/84 - NVwZ 1985, 259).

Auch der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ist entgegen der Auffassung der Revision nicht verletzt. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, daß in Nordrhein-Westfalen möglicherweise Abschiebungen in den Iran praktisch nicht stattfinden. Tatsächliche Feststellungen über die Abschiebungspraxis hat es jedoch nicht getroffen, weil ihm dies wegen der nach seiner Auffassung aus anderen Gründen gegebenen Rechtswidrigkeit der Abschiebungsandrohung entbehrlich erschien. Danach ist zwar nicht auszuschließen, daß ausreisepflichtige iranische Staatsangehörige, die zur freiwilligen Ausreise nicht bereit sind, wegen der gegenwärtigen Verhältnisse im Iran nach § 17 Abs. 1 AuslG weitgehend geduldet werden. Daraus ergibt sich aber im vorliegenden Zusammenhang nichts zugunsten des Klägers. Durch eine Duldung wird lediglich die Abschiebung zeitweise ausgesetzt. Die Duldung hat das Bestehen einer Ausreisepflicht zur Voraussetzung und läßt diese unberührt (§§ 12 Abs. 1, 13 Abs. 1 AuslG;Beschluß vom 16. Oktober 1980 - BVerwG 1 B 809.80 - Buchholz 402.24 § 17 AuslG Nr. 3 <S. 4>). Der Gleichheitssatz bietet deswegen keine Rechtsgrundlage, um unter Berufung auf eine etwaige Duldungspraxis die Erteilung einer - die Ausreisepflicht ausschließenden - Aufenthaltserlaubnis zu beanspruchen.

Das Verwaltungsgericht hat nicht festgestellt, daß - wie es die Revision für möglich hält - ausreisepflichtigen, aber zur Ausreise nicht bereiten iranischen Staatsangehörigen selbst dann, wenn ihnen wie dem Kläger in ihrer. Heimat Verfolgung im Sinne des - einer Abschiebung dorthin entgegenstehenden - § 14 Abs. 1 AuslG nicht droht, eine Aufenthaltserlaubnis erteilt wird. Revisionsgerichtlich kann nur geprüft werden, ob solche Feststellungen aufgrund einer sachlich-rechtlichen Fehlbeurteilung unterblieben sind (vgl. § 134 Abs. 3 VwGO), etwa weil verkannt worden wäre, daß eine die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis betreffende Verwaltungsübung des Beklagten für die Beurteilung des geltend gemachten Anspruchs erheblich sein kann. Dafür liegt aber nichts vor. Das Verwaltungsgericht hat - mangels entsprechender Anhaltspunkte - ersichtlich nicht angenommen, daß der Beklagte iranischen Staatsangehörigen, die politische Verfolgung nicht zu befürchten haben, trotz Vorliegens von Ablehnungsgründen eine Aufenthaltserlaubnis erteilt, wenn sie nicht in ihre Heimat zurückkehren wollen. Es hat es lediglich für möglich gehalten, daß Abschiebungen ausreisepflichtiger iranischer Staatsangehöriger nicht durchgeführt, sondern ausgesetzt werden.

b)

Das Niederlassungsabkommen zwischen dem Deutschen Reich und dem Kaiserreich Persien vom 17. Februar 1929 (RGBl. 1930 II S. 1002, 1006/BGBl. 1955 II S. 829) - NAK - steht der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht entgegen.

Nach Art. 1 Abs. 1 Satz 3 NAK können die Angehörigen des einen vertragschließenden Staates unter der Bedingung, daß und solange sie die auf diesem Gebiet geltenden Gesetze und Verordnungen beobachten, das Gebiet des anderen vertragschließenden Staates betreten und verlassen, dort reisen, sich dort aufhalten und niederlassen. Dabei genießen sie eine Behandlung, die nicht weniger günstig ist als die den Angehörigen des meistbegünstigten Staates gewährte Behandlung (Art. 1 Abs. 2 NAK). Diese Regelungen hindern nach Art. 1 Abs. 3 NAK die vertragschließenden Staaten aber nicht, jederzeit Bestimmungen zu treffen, um die Einwanderung in ihr jeweiliges Gebiet zu regeln oder zu verbieten, sofern diese Bestimmungen nicht eine Maßnahme unterschiedlicher Behandlung darstellen, die besonders gegen alle Angehörigen des anderen vertragschließenden Staates gerichtet ist.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, daß der Vorbehalt des Art. 1 Abs. 3 NAK zugunsten der nationalen Einwanderungsbestimmungen den aufenthaltsrechtlichen Vereinbarungen einschließlich der dafür vorgesehenen Meistbegünstigung vorgeht. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, daß iranischen Staatsangehörigen der aufenthaltsrechtliche Schutz des Art. 1 Abs. 1 und 2 NAK nicht zur Seite steht, wenn sie als Einwanderer anzusehen sind und ihnen die Aufenthaltserlaubnis in Anwendung von Vorschriften versagt wird, die auch die Einwanderung in die Bundesrepublik Deutschland regeln (BVerwGE 38, 90 <91>[BVerwG 29.04.1971 - I C 7/69]). Es besteht kein Anlaß, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.

Eine Einwanderung im Sinne des Art. 1 Abs. 3 NAK setzt nicht voraus, daß keine Absicht besteht, irgendwann in die Heimat zurückzukehren. Schon in einem Aufenthalt für längere Zeit kann eine Einwanderung liegen (BVerwGE 38, 90 <92>[BVerwG 29.04.1971 - I C 7/69]). Ein bloß vorübergehender Aufenthalt stellt dagegen keine Einwanderung dar, und zwar auch dann nicht, wenn er einen größeren Zeitraum umfaßt, sofern dieser überschaubar ist und nur einem begrenzten Zweck dient (BVerfG, Kammerbeschluß vom 25. September 1986 - 2 BvR 955/86 - InfAuslR 1987, 37 <38>). So liegt es aber nicht, wenn der Ausländer seinen Lebensmittelpunkt in das Bundesgebiet verlegt und auf unabsehbare Zeit hier einer Erwerbstätigkeit nachzugehen beabsichtigt (BVerwGE 74, 165 <166>[BVerwG 09.05.1986 - 1 C 39/83]).

Der Kläger ist Einwanderer im Sinne des Art. 1 Abs. 3 NAK. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts liegen die genannten Voraussetzungen vor. Der Aufenthalt des Klägers ist danach auf unabsehbare Zeit angelegt. Das Verwaltungsgericht hat dies rechtlich unbedenklich daraus hergeleitet, daß der Kläger ein Gewerbe auszuüben beabsichtigt und die Erlaubnis für einen unbefristeten Aufenthalt erstrebt. Die weiteren Feststellungen des Verwaltungsgerichts unterstreichen diese Beurteilung, denn dem bei Antragstellung bereits über 35 Jahre alt gewesenen Kläger geht es nach seiner Antragsbegründung darum, mit dem beabsichtigten Handelsgewerbe seine Existenz zu sichern, weil in seinem Heimatland die Beschäftigungsmöglichkeiten als Bauingenieur aussichtslos seien.

Die Vorschriften des Ausländergesetzesüber Einreise und Aufenthalt regeln auch die Einwanderung. Dadurch, daß eine Aufenthaltserlaubnis nicht erteilt, nicht verlängert oder mit Nebenbestimmungen versehen wird, kann eine Einwanderung verhindert, beendet oder auf eine andere Weise geregelt werden. Die Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG, aufgrund der die Behörde die Erlaubnis versagt hat, ist danach eine die Einwanderung regelnde Bestimmung im Sinne des Art. 1 Abs. 3 NAK. Sie richtet sich auch nicht "besonders" gegen alle iranischen Staatsangehörigen, sondern gilt allgemein. Das ist ebenfalls in der Rechtsprechung des erkennenden Senats geklärt (BVerwGE 38, 90 <92 f.>[BVerwG 29.04.1971 - I C 7/69];Beschlüsse vom 26. August 1980 - BVerwG 1 C 27.78 - BayVBl. 1980, 761, vom 21. Januar 1988 - BVerwG 1 B 142.87 -). Ist die Meistbegünstigungsklausel des Art. 1 Abs. 2 NAK, die sich übrigens nicht auf das Europäische Gemeinschaftsrecht bezieht (BVerwGE 38, 90 <94>[BVerwG 29.04.1971 - I C 7/69]; Randelzhofer, Der Einfluß des Völker- und Europarechts auf das deutsche Ausländerrecht, 1980, S. 36; Hailbronner, Ausländerrecht, 1984, S. 232), wegen des Vorrangs des Einwanderungsvorbehalts auf iranische Staatsangehörige, die einzuwandern beabsichtigen, nicht anwendbar, so folgt aus einer Schlechterstellung gegenüber den Angehörigen des meistbegünstigten Staates nicht, daß die allgemeinen Einwanderungsbestimmungen "besonders" gegen iranische Staatsangehörige gerichtet seien.

Unbegründet ist die Rüge des Klägers, bei dieser Auslegung habe das Abkommen für iranische Staatsangehörige keinen praktischen Wert. Das Schwergewicht des Abkommens liegt in der Regelung der Rechtsstellung der zum Aufenthalt zugelassenen Staatsangehörigen sowie der im Gebiet des jeweiligen Vertragspartners tätigen Gesellschaften. Der dadurch vermittelte Schutz wird durch die Einwanderungsklausel nicht berührt. Für die Zulassung zum Aufenthalt sind jedoch weite Vorbehalte des nationalen Rechts in Niederlassungsverträgen international verbreitet, insbesondere in solchen aus der Zeit nach dem ersten Weltkrieg (vgl. Randelzhofer, a.a.O., S. 33 f.; Hailbronner, a.a.O., S. 221). Deswegen läßt sich gegen die dargelegte Auslegung nichts daraus herleiten, daß nach dem Abkommen zwar die Niederlassung ermöglicht wird, zugleich aber Einwanderungen verboten oder geregelt werden dürfen. Führt eine Niederlassung zur Einwanderung, greift übrigens die Niederlassungsfreiheit des Art. 1 Abs. 1 Satz 3 NAK gegenüber dem Einwanderungsvorbehalt durch, wenn der jeweilige Vertragsstaat Einwanderungsbestimmungen nicht erlassen hat, diese im Einzelfall unanwendbar sind oder - etwa aus Ermessensgründen - nicht angewendet werden. Es kann danach keine Rede davon sein, die zum Einwanderungsvorbehalt vertretene Rechtsauffassung belasse den aufenthaltsrechtlichen Vorschriften des Abkommens keinen sinnvollen Anwendungsbereich. Das entspricht auch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Kammerbeschluß vom 25. September 1986 - 2 BvR 955/86 - a.a.O.).

Aus Art. 3 NAK folgt entgegen der Ansicht des Klägers kein anderes Ergebnis. Nach dieser Vorschrift haben die Angehörigen der Vertragsstaaten im Gebiet des jeweils anderen Staates - vorbehaltlich bestimmter Einschränkungen - das Recht, in gleicher Weise wie Inländer jede Art von Gewerbe und Handel zu betreiben sowie jedes Handwerk und jeden Beruf auszuüben. Diese gewerbe- und berufsrechtliche Vorschrift hat keinen Vorrang vor den aufenthaltsrechtlichen Vertragsvorschriften des Art. 1 NAK. Die Rechte aus Art. 3 NAK kann ein iranischer Staatsangehöriger daher nur beanspruchen, wenn er sich zu einem der dort genannten Zwecke im Bundesgebiet aufhalten darf. Diese Trennung zwischen Aufenthaltsrecht einerseits und Gewerbe- bzw. Berufszulassungsrecht andererseits liegt zahlreichen Niederlassungsabkommen der Bundesrepublik Deutschland zugrunde (vgl. für das deutsch-türkische Niederlassungsabkommen BVerwGE 74, 165 <168>[BVerwG 09.05.1986 - 1 C 39/83], den deutsch-griechischen Niederlassungs- und Schiffahrtsvertrag BVerwGE 56, 254 <262>[BVerwG 27.09.1978 - 1 C 48/77], den deutsch-spanischen Niederlassungsvertrag BVerwGE 56, 273 <275>[BVerwG 27.09.1978 - 1 C 22/77] und das Europäische NiederlassungsabkommenBVerwGE 56, 254 <266>[BVerwG 27.09.1978 - 1 C 48/77]). Es besteht kein Grund, der für das deutsch-iranische Abkommen eine andere Beurteilung rechtfertigte.

Entgegen der Auffassung der Revision darf dem Kläger die angestrebte Einwanderung nicht etwa nur aus den in Art. 2 NAK genannten Gründen versagt werden. Diese Vorschrift bestimmt, daß die Vorschriften des Abkommens das Recht der Vertragsstaaten zur Versagung des Aufenthalts aus Gründen der Sicherheit des Staates oder der Armen-, Gesundheits- und Sittenpolizei unberührt lassen. Sie schränkt damit die Vertragspflichten ein, nicht aber die Befugnisse der Vertragsstaaten, die sie sich wie das Einwanderungsrecht ohnehin vorbehalten haben.

Schließlich steht der Rechtmäßigkeit der Ermessensentscheidung nicht entgegen, daß der Beklagte sich in seinem Bescheid nicht ausdrücklich darauf berufen hat, eine Einwanderung verhindern zu wollen. Die Vereinbarkeit der Entscheidung mit dem Niederlassungsabkommen setzt dies nicht voraus. Erstrebt der Ausländer eine Einwanderung, so genügt es, wenn sich die Behörde von Grundsätzen leiten läßt, die zumindest auch bezwecken, Einwanderungen zu verhindern, zu beenden oder zu regeln. Die - allgemeiner Verwaltungsübung entsprechenden - entwicklungspolitischen Ermessenserwägungen des Beklagten sind zugleich für die ausländerrechtliche Beurteilung von Einwanderungen maßgebend, denn die erwähnten entwicklungspolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland stehen einer Einwanderung grundsätzlich entgegen. Indem sich der Beklagte zur Begründung seiner Entscheidung auf diese Interessen stützt, verdeutlicht er folglich zugleich die Gründe, die für die ausländerrechtliche Beurteilung der beabsichtigten Einwanderung erheblich sind(Beschluß vom 26. August 1980 - BVerwG 1 C 27.78 - a.a.O.).

3.

Die Revision des Beklagten ist dagegen begründet. Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, die angefochtene Abschiebungsandrohung sei rechtswidrig, weil ein Abschiebungsgrund im Sinne des § 13 Abs. 1 AuslG nicht vorliege, ist nicht zu folgen.

a)

Der Beklagte hat die beantragte Aufenthaltserlaubnis abgelehnt. Der Kläger hat daher das Bundesgebiet unverzüglich zu verlassen (§§ 12 Abs. 1 Satz 1, 21 Abs. 3 AuslG).

Ein Ausländer, der den Geltungsbereich des Ausländergesetzes zu verlassen hat, ist nach § 13 Abs. 1 AuslG abzuschieben, wenn seine freiwillige Ausreise nicht gesichert oder aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung eine Überwachung der Ausreise erforderlich erscheint. Die Abschiebung soll unter Bestimmung einer Frist, innerhalb der der Ausländer auszureisen hat, schriftlich angedroht werden (§ 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 AuslG). Dem Kläger ist die Abschiebung in der Weise angedroht worden, daß sie erfolgt, wenn er nicht innerhalb der ihm gesetzten Frist freiwillig ausreist. Diese Androhung setzt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht voraus, daß tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, der Ausländer werde nicht freiwillig ausreisen.

b)

Richtig ist allerdings der Ansatz des Verwaltungsgerichts, daß eine Abschiebungsandrohung nicht ergehen darf, wenn zu dem vorgesehenen Zeitpunkt eine Abschiebung nicht zulässig ist, sei es, daß der Ausländer nicht ausreisepflichtig ist oder einen Abschiebungsgrund nicht erfüllt, sei es, daß ihr ein Abschiebungshindernis (z.B. § 14 Abs. 1 Satz 1 AuslG) entgegensteht, was auch dann der Fall sein kann, wenn die Behörde aufgrund ihrer Verwaltungspraxis dem Ausländer gegenüber verpflichtet ist, seinen weiteren Aufenthalt zu dulden (vgl.Urteil vom 3. November 1987 - BVerwG 9 C 3.87 - Buchholz 402.25 § 28 AsylVfG Nr. 12 <S. 10>). Die Androhung einer rechtswidrigen Maßnahme ist ihrerseits rechtswidrig. Der Beklagte hat aber dem Kläger keine rechtswidrige Maßnahme angedroht.

Dem nach § 12 Abs. 1 Satz 1 AuslG ausreisepflichtigen Ausländer steht es nicht frei, wann er seiner Ausreisepflicht nachkommen will. Er muß unverzüglich ausreisen. Hat die Behörde ihm dafür - wie in vorliegender Sache - eine ausreichende Frist eingeräumt, so erscheint grundsätzlich die freiwillige Erfüllung der Pflicht nicht sicher, wenn der Ausländer die Frist fruchtlos verstreichen läßt. Nur unter dieser Voraussetzung ist dem Kläger die Abschiebung angedroht worden. Rechtliche Bedenken gegen eine derartige Bedingung bestehen nicht. Sie ist in § 13 Abs. 2 Satz 2 AuslG gesetzlich vorgesehen. Auch wenn für den Zeitpunkt des Erlasses der Androhung oder ihrer gerichtlichen Beurteilung keine Anhaltspunkte bestehen sollten, daß der Kläger innerhalb der ihm gesetzten Frist nicht ausreisen wird, begründet dies folglich nicht die Rechtswidrigkeit der Androhung.

Diese Beurteilung wird durch andere Regelungen des Verwaltungszwanges bestätigt. Nach § 13 Abs. 2 Satz 3 AuslG sollen Ausweisungsverfügungen mit einer Abschiebungsandrohung verbunden werden. Dieses Gebot ist nicht davon abhängig, daß tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, der Ausländer könnte nach Eintritt der Vollziehbarkeit der Ausweisung seine Ausreisepflicht nicht freiwillig erfüllen. Dasselbe gilt für § 28 Abs. 1 AsylVfG, der die Androhung zwingend gebietet. Auch nach dem allgemeinen Verwaltungszwangsrecht setzt die Anwendung von Zwangsmitteln grundsätzlich voraus, daß ein Zwangsmittel unter Bestimmung einer Frist, innerhalb der dem Pflichtigen der Vollzug billigerweise zugemutet werden kann, schriftlich angedroht wird. Die Androhung kann oder soll mit dem Verwaltungsakt verbunden werden, durch den die Verpflichtung aufgegeben wird (§ 13 Abs. 1 und 2 VwVG). Sie ist hier ebenfalls nicht davon abhängig, daß die Behörde Anhaltspunkte hat, der Betroffene könnte seiner Verpflichtung nicht freiwillig nachkommen.

Das alles entspricht dem Zweck der Zwangsmittelandrohung. Sie soll den Betroffenen warnen und ihn ggf. veranlassen, die durch den Verwaltungsakt, dem sie beigefügt ist, ausgelöste Verpflichtung freiwillig und rechtzeitig zu erfüllen. Sie soll demnach vorbeugend dahin wirken, daß Zwangsmaßnahmen nicht angewendet werden müssen. Dem würde es nicht gerecht, wenn eine Androhung nur unter der Voraussetzung ergehen dürfte, daß der Behörde konkrete Anhaltspunkte erkennbar geworden sind, nach denen der Betroffene seine Pflicht möglicherweise nicht freiwillig erfüllen wird. Im Ausländerrecht würde eine solche Voraussetzung auch zu einer ungerechtfertigten Verlängerung des Aufenthalts ausreisepflichtig gewordener Ausländer führen. Die Behörde müßte nach der Ablehnung der Aufenthaltserlaubnis oder der Ausweisung in der Regel abwarten, ob der Ausländer innerhalb angemessener Zeit ausreist. Erst danach könnte sie die Abschiebung androhen, und zwar mit einer (weiteren) Frist zur freiwilligen Ausreise, wie sie nach § 13 Abs. 2 Satz 2 AuslG grundsätzlich erforderlich ist. Die Vollstreckung dürfte sie erst nach fruchtlosem Ablauf dieser (weiteren) Frist vornehmen.

Das Verwaltungsgericht weist zwar zutreffend darauf hin, daß die Freiwilligkeit der Ausreise nicht unter allen Umständen in Frage gestellt ist, wenn der Ausländer nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist ausreist. So kann der Ausländer an der Ausreise durch Straf- oder Untersuchungshaft tatsächlich gehindert sein. Das rechtfertigt aber keine andere Beurteilung. Androhung und Fristablauf bilden nur einen Teil der im Regelfall für die Abschiebung notwendigen Voraussetzungen. Erforderlich ist außerdem, daß im Zeitpunkt der Abschiebung der Ausländer (noch) ausreisepflichtig ist und einen Abschiebungsgrund erfüllt. Die vollziehbare Androhung und der Fristablauf machen nicht die Prüfung entbehrlich, ob diese Voraussetzungen vorliegen. Besteht trotz Fristablaufs ausnahmsweise kein Abschiebungsgrund, darf die Ausreisepflicht nicht vollzogen werden.

Das alles widerspricht nicht der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Die Abschiebungsandrohung stellt einen Verwaltungsakt dar, gegen den sich der Ausländer mit Widerspruch und Anfechtungsklage wenden und dem gegenüber er erforderlichenfalls vorläufigen Rechtsschutz (§ 80 Abs. 5 VwGO) in Anspruch nehmen kann(Urteil vom 27. Oktober 1987 - BVerwG 1 C 19.85 - Buchholz 402.24 § 7 AuslG Nr. 27 <S. 19 f.>). Dasselbe gilt, wenn der Abschiebung eine - denselben Voraussetzungen wie die Abschiebung selbst unterliegende - Abschiebungsanordnung vorausgeht(Urteil vom 29. April 1983 - BVerwG 1 C 19.79 - Buchholz 402.24 § 13 AuslG Nr. 7). Aber auch gegenüber der Abschiebung genießt der Ausländer angemessenen Rechtsschutz. Dem steht nicht entgegen, daß der Abschiebung eine Abschiebungsanordnung nicht vorauszugehen braucht. Auch ist unerheblich, ob die Abschiebung einen Verwaltungsakt darstellt oder nicht. Die Effektivität des Rechtsschutzes ist nicht von der Rechtsschutzform abhängig. Aufgrund der Abschiebungsandrohung nebst Ausreisefrist, um die es hier geht, weiß der Ausländer, ab wann ihm die Abschiebung droht. Deswegen kann er sich darauf auch unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzes einstellen und gegebenenfalls um vorbeugenden - notfalls vorläufigen - Rechtsschutz nachsuchen. Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG gebietet nicht, daß das Vorliegen der Abschiebungsvoraussetzungen durch einen Verwaltungsakt konkretisiert wird. Es trifft daher entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht zu, daß für den Erlaß einer Abschiebungsandrohung dieselben Voraussetzungen wie für eine Abschiebungsanordnung gelten müssen. Die Abschiebungsanordnung bestimmt, daß die Zwangsmaßnahme durchgeführt wird und kann deswegen nur bei Vorliegen aller Abschiebungsvoraussetzungen ergehen. Die Androhung soll demgegenüber darauf hinwirken, daß eine Abschiebung vermieden wird.

Der Rechtsschutz gegenüber Vollzugsakten weist allerdings wegen der Gefahr, daß vollendete Verhältnisse geschaffen werden, Besonderheiten im Vergleich zu anderen Verwaltungsstreitverfahren auf. Diese betreffen aber das Verwaltungszwangsrecht allgemein und nicht nur das Abschiebungsrecht. Sie rechtfertigen es deswegen nicht, aus Rechtsschutzgründen an die Abschiebungsandrohung weitergehende Anforderungen zu stellen, zumal die Behörden verpflichtet sind, Abschiebungen nur so durchzuführen, daß effektiver Rechtsschutz erlangt werden kann(Beschluß vom 24. September 1982 - BVerwG 1 B 94.82 - InfAuslR 1983, 137).

c)

Der dargelegte Mangel des angefochtenen Urteils macht es erforderlich, die Sache bezüglich der Abschiebungsandrohung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Eine abschließende Entscheidung ist insoweit nicht möglich, weil es weiterer tatsächlicher Feststellungen bedarf.

Nach § 13 Abs. 1 AuslG ist ein Ausländer bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen abzuschieben. Die Behörde ist danach zur Abschiebung verpflichtet. Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 AuslG darf die Behörde die Abschiebung aussetzen. Ihr Ermessen ist aber nicht ungebunden. Es muß ein Grund vorliegen, der der Abschiebung entgegensteht (vgl. § 17 Abs. 1 Satz 3 AuslG). Dieser kann z.B. humanitärer oder politischer Art sein. Nimmt die Behörde in ihrer Verwaltungspraxis einen solchen Grund rechtmäßig zum Anlaß, einer bestimmten Personengruppe Duldungen zu erteilen, muß sie alle Angehörigen dieser Gruppe entsprechend ihrer Praxis gleichbehandeln (Art. 3 Abs. 1 GG). Der aufgrund einer solchen Verwaltungsübung bestehende Rechtsanspruch eines Ausländers auf Aussetzung seiner Abschiebung schließt es aus, ihm entgegen diesem Anspruch die Abschiebung anzudrohen.

Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, daß in Nordrhein-Westfalen möglicherweise Abschiebungen in den Iran nicht stattfinden. Es hat aber Feststellungen über die Abschiebungspraxis des Beklagten nicht getroffen. Es hätte, wie es ausdrücklich darlegt, solche Feststellungen für erforderlich erachtet, wenn es die Abschiebungsandrohung nicht bereits aus anderen - hier nicht durchgreifenden - Gründen für rechtswidrig gehalten hätte. Danach ist nicht auszuschließen, daß der Beklagte in seiner Verwaltungspraxis die Abschiebung ausreisepflichtiger iranischer Staatsangehöriger unter Voraussetzungen aussetzt, die ihn auch zur Duldung des Klägers verpflichten. Das Revisionsgericht kann die erforderlichen Feststellungen nicht nachholen. Die Sache muß daher insoweit an die Vorinstanz zurückverwiesen werden.

4.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.