Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.04.1971, Az.: BVerwG I C 7.69

I.

Der Kläger ist iranischer Staatsangehöriger, im Jahre 1948 geboren und ledig. Im Februar 1966 reiste er ohne Sichtvermerk in die Bundesrepublik Deutschland ein. Er beantragte eine Aufenthaltserlaubnis und gab an, sich etwa drei Jahre aufhalten zu wollen. Er legte einen Lehrvertrag zur Ausbildung als Maschinenschlosser vor. Der Beklagte erteilte ihm eine bis zum 1. August 1966 befristete Aufenthaltserlaubnis. Schon vor Ablauf der dreimonatigen Probezeit schied der Kläger im Juni 1966 aus dem Lehrverhältnis aus. Er meldete sich vorübergehend nach F. ab, kehrte jedoch bald wieder nach K. zurück. Vom 1. August bis zum 15. November 1966 war er dort Praktikant in einem Fotogeschäft. Mit Rücksicht auf die Aufnahme des Praktikums erteilte ihm der Beklagte eine bis zum 30. November 1966 befristete Bescheinigung, daß er eine Aufenthaltserlaubnis beantragt habe. Als das Praktikantenverhältnis aus Gründen, die in der Person des Klägers lagen, am 15. November 1966 gelöst wurde, lehnte der Beklagte mit Verfügung vom 25. November 1966 die Erteilung einer weiteren Aufenthaltserlaubnis ab. Er forderte den Kläger zugleich auf, das Bundesgebiet bis zum 7. Dezember 1966 zu verlassen.

Der Kläger, hielt sich gleichwohl weiter in K. auf. Am 12. Dezember 1966 trat er als Anlernling in ein Fotoatelier ein. Nach einer Probezeit von drei Monaten wollte er dort ein festes Arbeitsverhältnis eingehen.

Mit Schreiben vom 28. Dezember 1966 beantragte der Kläger eine neue Aufenthaltserlaubnis. Er legte die Bescheinigung einer Fachschule für Fotografie und Fotografik in K. vor, wonach, er sich zu einem im September 1967 beginnenden 14monatigen Lehrgang angemeldet hatte. Zugleich wies er auf das am 12. Dezember 1966 begonnene Arbeitsverhältnis als Anlernling hin. Der Beklagte lehnte den Antrag mit Verfügung vom 25. Januar 1967 ab. Er wies im wesentlichen darauf hin, daß der Kläger beabsichtige, ein festes Arbeitsverhältnis einzugehen und daß eine Aufenthaltserlaubnis hierfür nicht erteilt werden könne.

Der Kläger erhob Widerspruch und trug vor, er habe gegen die Aufenthaltserlaubnis nicht dadurch verstoßen, daß er eine Tätigkeit als Anlernling angenommen habe, um "in Kürze ein festes Arbeitsverhältnis einzugehen". Er erhalte von seinen im Iran lebenden Eltern monatlich 400 DM, führe ein einwandfreies Leben und halte sich aus politischen Gründen in der Bundesrepublik auf. Er stehe im Gegensatz zum Regime im Iran, weswegen nicht angebracht erscheine, ihn dorthin zurückzuschicken.

Der Regierungspräsident in K. wies den Widerspruch durch Bescheid vom 20. April 1967 zurück. Er führte aus: Angehörigen außereuropäischer Staaten solle der Aufenthalt zur Erwerbstätigkeit in der Bundesrepublik Deutschland nicht gestattet werden. Nach eigenem Vertrag habe der Kläger die Absicht, in ein Arbeitsverhältnis einzutreten. Der Zustrom ausländischer Arbeitskräfte in die Bundesrepublik bedürfe der Regelung. Dem diene, der. Grundsatz der Nichtbeschäftigung außereuropäischer Staatsangehöriger. Der Bedarf an Arbeitskräften könne durch Personen aus den Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschafts-Gemeinschaft und aus solchen Ländern gedeckt werden, mit denen Vereinbarungen über die Anwerbung von Arbeitnehmern geschlossen worden seien. "Zur Klarstellung" wurde dem Widerspruchsbescheid hinzugefügt, daß der Kläger "nicht ausgewiesen" werde.

Nunmehr erhob der Kläger die verwaltungsgerichtliche Klage, mit der er beantragte, den Beklagten zu verpflichten, ihm die begehrte Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Er trug vor, er stehe nicht mehr in dem am 12. Dezember 1966 begonnenen Anlernlingsverhältnis, weil sein bisheriger Arbeitgeber nicht das Risiko habe auf sich nehmen wollen, einen ausgewiesenen Ausländer zu beschäftigen. Er beabsichtige, einen Asylantrag zu stellen. Er gehöre dem "Stamme der Gaschgais" an, die Gegner des Schah seien.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab.

Im Berufungsverfahren trug der Kläger vor, er müsse nach seiner Rückkehr in die Heimat damit rechnen, daß er in die Hände seiner Gegner gerate. Die Fürsten Gaschgai hätten sich seit. Beginn der Monarchie für die Rechte ihres Volkes eingesetzt und einen Vorgänger des Schah als Eindringling betrachtet. Er bitte um Aussetzung des Rechtsstreits, damit er seine Anerkennung als Asylberechtigter betreiben könne. Der Kläger stellte, wie er später vortrug, einen entsprechenden Antrag im Einvernehmen mit seinen Eltern jedoch nicht, weil er bei einer Rückkehr in den Iran schwer bestraft werde, wenn er ein Asylverfahren betrieben habe. Er legte dem Gericht eine Anmeldung für die Staatliche Höhere Fachschule für Fotografie in K. vor, an der ein Studienplatz für ihn frei geworden sei. Die Anmeldung erfolgte am 10. November 1968, zwei Tage vor der Berufungsverhandlung. Die Höhe seines Unterhaltes, den er monatlich von seinen Eltern erhalte, gab der Kläger jetzt mit 500 DM an.

Das Berufungsgericht hob die angefochtenen Verfügungen auf und verpflichtete den Beklagten, über den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis erneut zu entscheiden. Im übrigen wies es die Berufung des Klägers zurück. Es begründete seine Entscheidung wie folgt: Der Beklagte habe die Bindungen nicht hinreichend berücksichtigt, die sich für die Ausübung seines Ermessens aus dem deutsch-persischen Niederlassungsabkommen ergäben. Die dort vereinbarte Meistbegünstigung sichere Iranern bei der Einreise und dem Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland zu, so behandelt zu werden wie die am günstigsten gestellten Angehörigen eines dritten Staates. Unter den getroffenen Vorbehalt, die Einwanderung frei regeln zu dürfen, falle der Grundsatz der Nichtbeschäftigung von Angehörigen außereuropäischer Staaten nicht, den der Beklagte dem Kläger gegenüber angewendet habe und den ein nichtveröffentlichter Runderlaß des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. Juni 1966 und inhaltsgleiche Verwaltungsvorschriften der anderen Bundesländer enthielten. Regelungen der Einwanderung könnten in der Bundesrepublik Deutschland nur durch Rechtsnormen erlassen werden. Entsprechendes gelte für die im Schlußprotokoll des Abkommens getroffene Bestimmung, nach der die Meistbegünstigungsklausel die allgemeinen Vorschriften unberührt ließe, die von den vertragschließenden Staaten über die Voraussetzungen erlassen seien oder künftig erlassen würden, unter denen ausländische Arbeiter zur Berufsausübung auf ihrem Gebiet zugelassen werden könnten. Auch diese Bestimmung beziehe sich nur auf Rechtsnormen. Danach könne dem Kläger die Aufenthaltserlaubnis nicht mit der Begründung versagt werden, er könne als Angehöriger eines außereuropäischen Staates grundsätzlich keine Aufnahme zur Berufsausübung erhalten.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er trägt vor: Der im angefochtenen Urteil erwähnte Runderlaß gehe auf einen Beschluß der Innenminister und Innensenatoren des Bundes und der Länder vom 3./4. Juni 1965 und ihn ergänzende bundeseinheitliche Richtlinien zurück, wonach der Grundsatz der Nichterteilung der Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer Beschäftigung keine Anwendung auf Staatsangehörige der USA, Kanadas, Israels, Australiens und Neuseelands finde. Die Meistbegünstigungsklausel des deutsch-persischen Niederlassungsabkommens gelte zwar auch für die Einreise und den Aufenthalt. Jedoch sei der Vorbehalt des Abkommens, daß die geltenden Gesetze und Verordnungen zu beachten seien, weit auszulegen. Er enthalte sinngemäß die in neuen Verträgen ausdrücklich erklärte Einschränkung "nach Maßgabe der geltenden Bestimmungen". Unter die Vorschriften zur Regelung der "Einwanderung" fielen auch § 2 Abs. 1 des Ausländergesetzes und die hierzu erlassenen Verwaltungsvorschriften. Der Begriff "Einwanderung" gelte nach internationalem Sprachgebrauch auch für einen beabsichtigten längeren Aufenthalt. Die im deutschpersischen Niederlassungsabkommen vorbehaltenen Bestimmungen brauchten keine Rechtsnormen zu sein. Für das deutsche Ausländerrecht habe schon immer Ermessensfreiheit bei der Erteilung der Aufenthaltserlaubnis gegolten. Die Meistbegünstigung im Verhältnis zum Iran beschränke sich auf das Verbot einer ermessensmißbräuchlichen Diskriminierung. Der Runderlaß vom 13. Juni 1966 enthalte eine solche Diskriminierung nicht. Er nehme die Staatsangehörigen der erwähnten fünf außereuropäischen Länder deswegen aus, weil sie in die Bundesrepublik Deutschland wirtschaftlich, sozial und kulturell regelmäßig besser eingegliedert werden könnten als die Staatsangehörigen anderer außereuropäischer Länder.

Der Kläger tritt der Revision entgegen. Er trägt vor, er sei seit Februar 1970 wieder in K. und habe am 6. Februar 1970 das (vom 16. Februar bis 30. Juni 1970 dauernde) Sommersemester an den Städtischen ... Werkschulen - Lehrbereich Fotografie - begonnen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die angefochtenen Verfügungen schon deshalb für gerechtfertigt, weil der Kläger nach Ablauf der Aufenthaltserlaubnis in der Bundesrepublik geblieben und dadurch gegen aufenthaltsrechtliche Vorschriften verstoßen habe. Die Meistbegünstigung für einen Aufenthalt des Klägers zur Arbeitsaufnahme in der Bundesrepublik werde durch Art. 1 Abs. 3 des deutsch-persischen Niederlassungsabkommens und das Schlußprotokoll ausgeschlossen, weil unter die Vertragsvorbehalte, auch der im Runderlaß enthaltene Nichtbeschäftigungsgrundsatz von Angehörigen außereuropäischer Staaten falle. Nach dem Wortlaut des deutsch-persischen Abkommens seien mit "Bestimmungen" nicht nur und nicht einmal in erster Linie Rechtssätze gemeint. Dies werde durch den französischen, Wortlaut des Vertrages bestätigt. Art. 1 Abs. 3 spreche nicht wie Art. 1 Abs. 1 von "lois" und "reglements"; es heiße dort "de prendre ... des dispositions pour regier ou interdire ...". Ebenso laute Ziffer I des Schlußprotokolls: "dispositions d'ordre general". Dieser Begriff umfasse auch und gerade Verwaltungsentscheidungen. Das gebe der deutsche Ausdruck "Bestimmungen", unter Berücksichtigung der Zeit des Vertragsschlusses, hinreichend deutlich wieder. Entsprechend sei auch der Begriff der allgemeinen Vorschriften im Schlußprotokoll nicht mit "Rechtsnormen" gleichzusetzen. Die im Runderlaß niedergelegten Grundsätze seien Maßnahmen der Ausländerpolitik, die nach Art. 1 Abs. 3 des deutsch-persischen Abkommens und dem Schlußprotokoll zulässig seien. Soweit durch den Runderlaß das Ermessen der Ausländerbehörden gebunden werde, greife die Meistbegünstigungsklausel nicht ein. Es gebe keinen Rechtsgrundsatz, der es deutschen Behörden verbiete, die Ermessensausübung bei der Anwendung des Ausländergesetzes unter Gesichtspunkten der Einwanderung und Berufsausübung durch Verwaltungsvorschriften zu regeln.

II.

Die Revision hat Erfolg. Sie führt zur Wiederherstellung des klagabweisenden Urteils erster Instanz.

Der Kläger ist nicht Deutscher im Sinne von Art. 116 Abs. 1 GG. Er bedarf, da die Ausnahmebestimmungen des § 2 Abs. 2 bis 4 des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353) - AuslG - auf ihn nicht zutreffen, gemäß § 2 Abs. 1 AuslG für die Einreise in den Geltungsbereich dieses Gesetzes und den Aufenthalt darin der von ihm begehrten Erlaubnis. Eine Aufenthaltserlaubnis darf erteilt werden, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt. Unter dieser Voraussetzung hat die zuständige Behörde (§ 20 Abs. 1 AuslG) unter angemessener Abwägung öffentlicher Belange einerseits und der Interessen des den Aufenthalt begehrenden Ausländers andererseits nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden.

Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ist ein begünstigender Verwaltungsakt. Das Ermessen, das das Gesetz der Auslähderbehörde bei der Entscheidung hierüber einräumt, ist weit. Es muß auf zahlreiche wirtschaftliche, soziale und politische Gegebenheiten Bedacht nehmen, die zudem schnellem Wechsel unterliegen können. In dem damit vorgezeichneten Rahmen halten sich die angefochtenen Behördenentscheidungen offensichtlich, sofern dem Kläger nicht besondere, ihn begünstigende Bestimmungen zur Seite stehen.

Als solche kommt die Meistbegünstigungsklausel in Art. 1 Abs. 2 des Niederlassungsabkommens zwischen dem Deutschen Reich und dem Kaiserreich Persien vom 17. Februar 1929 nebst Schlußprotokoll (RGBl. 1930 II S. 1002, 1006/BGBl. 1955 II S. 829) - NAK - in Betracht, dessen abweichende Bestimmungen vom Auslandergesetz unberührt geblieben sind (§ 55 Abs. 3 AuslG).

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts kommt sie dem Kläger jedoch nicht zugute. Wie der Beklagte und der Oberbundesanwalt zutreffend darlegen, stehen dem die im Abkommen erklärten Vorbehalte entgegen.

1.

Die Meistbegünstigungsklausel in Art. 1 Abs. 2 NAK bezieht sich auf die in Abs. 1 des Artikels genannten Angelegenheiten. Zu ihnen gehören auch der Aufenthalt und die Niederlassung im Gebiet des anderen vertragschließenden Staates. Jedoch bestimmt Art. 1 Abs. 3 NAK sodann:

"Die vorstehenden Vorschriften hindern jedoch keinen der vertragschließenden Staaten, jederzeit Bestimmungen zu treffen, um die Einwanderung in sein Gebiet-zu regeln oder zu verbieten, sofern diese Bestimmungen nicht eine Maßnahme unterschiedlicher Behandlung darstellen, die besonders gegen alle Angehörigen des anderen vertragschließenden Staates gerichtet ist."

Danach genießt der Kläger den Schutz der Meistbegünstigungsklausel nicht, wenn er als Einwanderer anzusehen und ihm die nachgesuchte Aufenthaltserlaubnis in Anwendung von Bestimmungen versagt worden ist, die die Einwanderung in die Bundesrepublik Deutschland regeln, sofern sie nicht besonders gegen alle Angehörigen des Iran gerichtet sind. Diese Voraussetzungen liegen vor.

Der Kläger ist als Einwanderer anzusehen. Der Begriff der Einwanderung erfordert, wie der erkennende Senat im Urteil vom 20. August 1970 - BVerwG I C 55.69 (BVerwGE 36, 45 [51]) - dargelegt hat, nach heutiger zeitgemäßer Anschauung nicht, daß keine Hoffnung oder Absicht besteht, irgendwann in die Heimat zurückzukehren. Es brauchen nicht gleichsam alle Brücken dorthin abgebrochen zu sein. Eine Einwanderung kann schon vorliegen, wenn die Niederlassung in einem ausländischen Staat für längere Zeit erfolgen soll (vgl. Mattern, Art. Auswanderung und Einwanderung in Strupp-Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, Bd. I 1960 S. 124; Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz, Art. 73 RdNr. 59; Soder in Schätzel-Veiter, Handbuch des internationalen Flüchtlingsrechts 1960, S. 1, [3 ff.]). Der Frage, welche Unterscheidungsmerkmale für die Feststellung einer zeitlichen Einwanderung maßgeblich sind, braucht jedoch hier ebensowenig nachgegangen zu werden wie in dem Falle, der dem Urteil vom 20. August 1970 zugrunde lag. Beim Kläger ist davon auszugehen, daß er die Absicht hat, dauernd in der Bundesrepublik Deutschland zu bleiben.

Der Kläger hat seine Heimat mit 18 Jahren verlassen und sich in die Bundesrepublik Deutschland begeben. Es ist nicht erkennbar, daß er es mit einem zeitlich begrenzten Ziel getan hat. Seine anfänglichen Erklärungen, sich etwa drei Jahre aufhalten und als Maschinenschlosser ausbilden zu wollen, haben sich als nicht ernsthaft verfolgte Absichten erwiesen. Der Kläger hat zudem behauptet, er sei in seiner Heimat politisch gefährdet und wolle in der Bundesrepublik Deutschland um Asyl bitten. Er hat das zwar nicht getan, weil er befürchtete, im Iran deswegen bestraft zu werden, wenn er gleichwohl zurückkehren müsse. Aber nach seinem gesamten Verhalten verfolgt der Kläger das Ziel, in der Bundesrepublik Deutschland eine Lebensgrundlage zu finden und auf unbegrenzte Zeit zu bleiben.

Die Vorschriften des Ausländergesetzes über Einreise und Aufenthalt regeln, wie der erkennende Senat gleichfalls in dem erwähnten Urteil vom 20. August 1970 ausgeführt hat, auch die Einwanderung. Dadurch, daß eine Aufenthaltserlaubnis nicht erteilt, nicht mehr verlängert oder mit einer Auflage versehen wird, kann eine Einwanderung verhindert, beendet oder auf andere Weise geordnet werden. Hierzu sind die deutschen Ausländerbehörden - ebenso wie im umgekehrten Falle die iranischen - gemäß Art. 1 Abs. 3 NAK befugt. § 2. AuslG, in dessen Anwendung dem Kläger die Aufenthaltserlaubnis versagt worden ist, ist somit eine die Einwanderung regelnde Bestimmung im Sinne von Art. 1 Abs. 3 NAK.

Danach kommt es auf die vom Berufungsgericht für maßgeblich erachtete Frage nicht an, ob der Runderlaß des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. Juni 1966 über die grundsätzliche Nichtbeschäftigung von Angehörigen außereuropäischer Staaten eine wirksame Regelung der Einwanderung im Sinne von Art. 1 Abs. 3 NAK enthält. Die Meistbegünstigungsklausel des Art. 1 Abs. 2 NAK läßt das Ermessen unberührt, das § 2 AuslG den Ausländerbehörden bei Entscheidungen über die Einwanderung iranischer Staatsangehöriger einräumt. Es wird in der Regel und so auch im Falle des Klägers fehlerfrei ausgeübt, wenn eine zu Erwerbszwecken begehrte Aufenthaltserlaubnis verweigert wird, um dadurch eine Einwanderung zu verhindern oder zu beenden. Wird dabei der Runderlaß über die grundsätzliche Nichtbeschäftigung von Außereuropäern in Bezug genommen, so hat das eine selbständige rechtliche Bedeutung nicht. Es ist lediglich als Hinweis auf die dem Runderlaß zugrunde liegenden Erwägungen zu verstehen, die auch für die Beurteilung von Einwanderungen beachtlich sind.

Die Vorschrift des § 2 AuslG richtet sich nicht "besonders" gegen alle Angehörigen des Iran.

2.

Die Meistbegünstigungsklausel des Art. 1 Abs. 2 NAK würde dem Kläger im übrigen auch dann nicht zur Seite stehen, wenn davon auszugehen wäre, daß er die Aufenthaltserlaubnis zu Erwerbs- oder zu Ausbildungszwecken während eines vorübergehenden Aufenthalts begehrt.

a)

Das Schlußprotokoll des Niederlassungsabkommens, das, wie es in seiner Einleitung heißt, "einen wesentlichen Teil des Abkommens selbst bildet", enthält zu Art. 1 NAK die folgende Erklärung:

"Es herrscht Einverständnis darüber, daß Art. 1 die paßrechtlichen Vorschriften sowie die allgemeinen Vorschriften unberührt läßt, die von den vertragschließenden Staaten über die Voraussetzungen erlassen sind oder künftig erlassen werden, unter denen, die ausländischen Arbeiter zur Berufsausübung auf ihrem Gebiet zugelassen werden können."

Zu den "allgemeinen Vorschriften" im Sinne dieser Erklärung gehört entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts auch der Runderlaß des Innenministers des Landes Nordhein-Westfalen vom 13. Juni 1966 über die grundsätzliche Nichtbeschäftigung von Angehörigen außereuropäischer Staaten. Wie der Oberbundesanwalt mit Recht hervorgehoben hat, wird der Begriff der "allgemeinen Vorschriften" im französischen Text, der im Zweifel maßgebend ist (Art. 10 Abs. 1 NAK), mit "dispositions d'ordre general" umschrieben. Dieser Begriff umfaßt nicht nur Rechtsnormen, sondern bezieht auch Verwaltungsvorschriften, Richtlinien und Erlasse ein.

Hiernach wird die Meistbegünstigungsklausel von Art. 1 Abs. 2 NAK nicht verletzt, wenn der Runderlaß vom 13. Juni 1966 auf Iraner angewendet wird, die sich zu Erwerbszwecken in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten wollen.

b)

Würde der Kläger die Aufenthaltserlaubnis in der Bundesrepublik Deutschland zu Ausbildungszwecken begehren, so könnte er sich auf die Meistbegünstigungsklausel des Art. 1 Abs. 2 NAK deswegen nicht berufen, weil die Bundesrepublik Deutschland außerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft - EWG - keinem Staate gegenüber verpflichtet ist, seinen Staatsangehörigen die Aufenthaltserlaubnis zur Berufsausbildung zu erteilen, Ihre Pflichten aus dem EWG-Vertrag aber können, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, bei Anwendung der Meistbegünstigungsklausel des Art. 1 Abs. 2 NAK keine Berücksichtigung finden. Das Gemeinschaftsrecht der EWG verkörpert eine selbständige, von dem innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten unterschiedene zwischenstaatliche Rechtsordnung (BVerfGE 22, 293 [296]). Seine Regelungsgegenstände sind der Verfügung durch nationales Recht der Mitgliedstaaten entzogen. Die Meistbegünstigungsklausel eines zweiseitigen völkerrechtlichen Vertrages, wie diejenige in Art. 1 Abs. 2 NAK, kann sich nach dem Vertragssinn aber nur auf Vergünstigungen erstrecken, die auf freier Verfügung der vertragschließenden Staaten beruhen.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.