Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.05.1986, Az.: BVerwG 1 C 39.83

I.

Der Kläger ist türkischer Staatsangehöriger. Er lebt mit seiner Familie im Bundesgebiet. Seit 1969 ist er hier als Hilfsarbeiter erwerbstätig. Ihm wurde die Aufenthaltserlaubnis wiederholt befristet und am 14. Juni 1982 unbefristet mit der Auflage erteilt, daß selbständige Erwerbstätigkeiten ausgeschlossen sind.

Der Kläger beantragte bei der Ausländerbehörde, ihm den Aufenthalt auch zur selbständigen Ausübung des Reisegewerbes zu gestatten. Nach Anhörung der Gewerbebehörde und der Industrie- und Handelskammer lehnte die Behörde den Antrag ab. Nachdem der Kläger sein Begehren bezüglich des Warensortiments geändert hatte, beschied ihn die Ausländerbehörde nach Anhörung der Gemeinde Dautphetal und erneuter Anhörung der Industrie- und Handelskammer durch Bescheid vom 27. Januar 1981 abermals ablehnend. Den Widerspruch, mit dem der Kläger noch die Erlaubnis zum Vertreiben von Textilien und Kristallwaren erstrebte, wies der Regierungspräsident in Gießen mit Bescheid vom 4. November 1981 im wesentlichen aus folgenden Erwägungen zurück: Bei der gebotenen Interessenabwägung sei die Entscheidung der Ausländerbehörde sachgerecht. Zugunsten des Klägers spreche sein langer Aufenthalt. Er sei deshalb bei der Zulassung zu einer selbständigen Erwerbstätigkeit besser zu stellen als Ausländer, die erst kurze Zeit im Bundesgebiet als Arbeitnehmer erwerbstätig seien. Gegen sein Begehren spreche, daß er nach seiner bisherigen Tätigkeit kaufmännische Erfahrungen und Kenntnisse des Rechts und der Buchführung nicht besitze. Die selbständige Erwerbstätigkeit setze ein größeres Vertrautsein mit den deutschen Lebensverhältnissen voraus als eine Arbeitnehmertätigkeit. Auch sei zweifelhaft, ob er die deutsche Sprache in Wort und Schrift ausreichend beherrsche. Außerdem gebe es bedeutsame Gründe dafür, in Zeiten gedämpfter Konjunktur die Zulassung von Ausländern zur Gewerbeausübung nicht zu erleichtern. Ferner sei ein Bedürfnis für die beabsichtigte Tätigkeit nicht gegeben. Danach überwögen die gegen die beabsichtigte Tätigkeit sprechenden öffentlichen Interessen das Interesse des Klägers an der Ausübung des Reisegewerbes.

Der Kläger hat Klage erhoben mit dem Ziel einer erneuten Bescheidung seines Antrages. Das Verwaltungsgericht hat unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide den Beklagten verpflichtet, den Antrag des Klägers neu zu bescheiden.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die dagegen gerichtete Berufung des Beklagten zurückgewiesen, und zwar aus folgenden Gründen (GewArch 1984, 206):

Die Ermessenserwägungen des Beklagten rechtfertigten es nicht, den Antrag des Klägers abzulehnen.

Dar Kläger müsse sich nicht an dem ursprünglichen Zweck seines Aufenthalts, eine Arbeitnehmertätigkeit auszuüben, festhalten lassen. Er habe diesen Zweck für eine angemessene Zeit verwirklicht. Binde ihn der Beklagte weiterhin an den Arbeitnehmerstatus, so verwehre er ihm damit grundsätzlich eine selbständige Erwerbstätigkeit. Dies sei mit dem deutsch-türkischen Niederlassungsabkommen nicht vereinbar. Zudem sei zu berücksichtigen, daß der Kläger seine Arbeitnehmertätigkeit zunächst neben dem Reisegewerbe fortsetzen wolle, bis das Gewerbe ausreichenden Gewinn abwerfe.

Auch das Argument, eine selbständige Erwerbstätigkeit verfestige die Einwanderung, rechtfertige die Ablehnung des Antrages nicht. Das Ziel, eine solche Verfestigung zu verhindern, verliere mit zunehmender Aufenthaltsdauer an Gewicht und sei bei dem Kläger ohne Bedeutung, weil er bereits vierzehn Jahre lang im Bundesgebiet lebe und arbeite und inzwischen eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis besitze.

Ferner könne der Beklagte sich nicht darauf stützen, daß für die Reisegewerbetätigkeit kein übergeordnetes wirtschaftliches Interesse bestehe. Bei der Beantwortung der Frage, ob ein solches Interesse vorliege, sei die jeweilige gesamtwirtschaftliche Situation zu berücksichtigen. Bei der gegenwärtigen Arbeitslosigkeit sprächen gesamtwirtschaftliche und arbeitsmarktpolitische Interessen der Bundesrepublik Deutschland dafür, daß der Kläger in eine selbständige Erwerbstätigkeit wechsele. Die Erwägung des Beklagten, in Zeiten schwacher Konjunktur solle die Zulassung von Ausländern zu selbständigen Erwerbstätigkeiten nicht erleichtert werden, sei nicht gerechtfertigt, wenn langjährig anwesende Ausländer mit unbefristeter Aufenthaltserlaubnis entweder arbeitslos seien und deswegen öffentliche Mittel beanspruchten oder zumindest langfristig einen Arbeitsplatz frei machten.

Der Beklagte könne seine Entscheidung des weiteren nicht damit begründen, daß kein besonderes örtliches Bedürfnis an der beabsichtigten Reisegewerbetätigkeit bestehe. Der Beklagte sei zwar zu einer Bedürfnisprüfung befugt. Die Ausländer-Reisegewerbeordnung sehe aber nur eine nach der Dauer des Aufenthalts des Ausländers abgestufte Bedürfnisprüfung vor. Daraus sei herzuleiten, daß sich mit fortschreitendem Aufenthalt die gewerberechtliche Stellung des Ausländers verfestige und der Ermessensspielraum der Ausländerbehörde verenge. Der Beklagte hätte daher die Dauer des Aufenthalts des Klägers würdigen und berücksichtigen müssen, daß nach einem zehnjährigen Aufenthalt eine gewerberechtliche Bedürfnisprüfung entfalle.

Desgleichen greife die Erwägung nicht durch, der Kläger sei nicht genügend integriert. Insoweit komme es auf eine Prognose an, ob von dem Kläger zu erwarten sei, daß er sich als Selbständiger in das Wirtschaftsleben einfügen könne. Der Kläger lebe und arbeite seit vierzehn Jahren im Bundesgebiet und habe während dieser Zeit Erfahrungen mit deutschen Behörden und Geschäftsleuten sowie im Umgang mit Geld sammeln können, die als Grundlage für das Betreiben eines Reisegewerbes in dem geplanten bescheidenen Rahmen dienen könnten. Seine - nicht besonders guten - deutschen Sprachkenntnisse erschienen hierfür ebenfalls ausreichend. Bezüglich der gewerberechtlichen Zuverlässigkeit des Klägers, die der Beklagte in Abrede stelle, fehle der Ausländerbehörde eine Prüfungskompetenz.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision erstrebt der Beklagte weiterhin die Abweisung der Klage. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts: Entscheidend für die Ablehnung de Antrages des Klägers sei die Erwägung, daß der Kläger für die beabsichtigte Erwerbstätigkeit nicht hinreichend in das Wirtschaftsleben der Bundesrepublik Deutschland eingegliedert sei. Diese Erwägung halte sich ebenso im Rahmen des ausländerbehördlichen Ermessens wie die, daß bei gedämpfter Konjunktur die Zulassung von Ausländern zur Gewerbeausübung nicht erleichtert werden solle. Die Ausländer-Reisegewerbeverordnung wirke nicht ermessensbegrenzend. Das mangelnde örtliche Bedürfnis an dem beabsichtigten Gewerbe sei nur beiläufig erwähnt worden und bilde keinen entscheidenden Ablehnungsgrund.

Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hiermit einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist nicht begründet.

1.

Die Ausländerbehörde ist aufgrund des ihr nach § 2 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 7 Abs. 3 AuslG eröffneten Ermessens grundsätzlich befugt, durch Nebenbestimmungen zur Aufenthaltserlaubnis zu regeln, ob und inwieweit ein Ausländer im Bundesgebiet ein Gewerbe betreiben darf; dementsprechend entscheidet sie nach pflichtgemäßem Ermessen auch darüber, ob sie einem Ausländer, dem sie durch eine Auflage selbständige Erwerbstätigkeiten untersagt hat, nachträglich die Ausübung eines Gewerbes ermöglichen will (BVerwGE 56, 254 <261>[BVerwG 27.09.1978 - 1 C 48/77]; Urteil vom 29. April 1983 - BVerwG 1 C 51.81 - Buchholz 402.24 § 7 AuslG Nr. 23).

Bei türkischen Staatsangehörigen ist außerdem das Niederlassungsabkommen zwischen dem Deutschen Reich und der Türkischen Republik vom 12. Januar 1927 (RGBl. 1927 II S. 76, 454/ BGBl. 1952 II S. 608) - NAK - zu beachten (§ 55 Abs. 3 AuslG). Dieses Abkommen schränkt das ausländerbehördliche Ermessen aber nicht ein. Von dem Abkommen bleiben die nationalen Einwanderungsbestimmungen unberührt (Art. 2 Satz 3 NAK). Zu diesen Bestimmungen gehören die genannten Vorschriften des Ausländergesetzesüber die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis und die Beifügung von Nebenbestimmungen. Der Aufenthalt des Klägers ist auf unabsehbare Zeit angelegt. Es handelt sich daher um eine Einwanderung. Die erwähnte Ermessensermächtigung des Ausländergesetzes ist folglich uneingeschränkt anwendbar (Urteil vom 29. April 1983 - BVerwG 1 C 51.81 - a.a.O.)

Das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei vom 12. September 1963 (BGBl. 1964 II S. 509, 1959) und das Zusatzprotokoll zu diesem Abkommen für die Übergangsphase der Assoziation vom 23. November 1970 (BGBl. 1972 II S. 385/1973 II S. 113) modifizieren diese Rechtslage nicht (vgl. Urteil vom 29. April 1983 - BVerwG 1 C 51.81 - a.a.O.). Gemäß Art. 13 des Abkommens haben die Vertragsparteien vereinbart, sich von den Art. 52 bis 56 und 58 des EWG-Vertrages leiten zu lassen, um untereinander die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit aufzuheben. Die Zeitfolge und die Einzelheiten setzt gemäß Art. 41 Abs. 2 des Zusatzprotokolls der Assoziationsrat fest. Der einzelne Ausländer kann sich demnach auf die Niederlassungsfreiheit erst berufen, wenn und soweit sie mit innerstaatlicher Wirkung für die jeweilige Erwerbstätigkeit hergestellt worden ist. Das ist für das vom Kläger beabsichtigte Gewerbe nicht geschehen. Allerdings dürfen die Vertragsparteien nach Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen. Die Bundesrepublik Deutschland hat für den in Rede stehenden Aufenthalt neue Beschränkungen nicht erlassen.

Das behördliche Ermessen ist ausgeschlossen, wenn durch die beabsichtigte Erwerbstätigkeit im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt werden; in diesem Fall darf die Ausländerbehörde die Ausübung der Erwerbstätigkeit nicht ermöglichen (BVerwGE 56, 254 <269 f.>[BVerwG 27.09.1978 - 1 C 48/77]). Diese Negativschranke ist nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats nur erfüllt, wenn so erhebliche Gründe vorliegen, daß der Aufenthalt des Ausländers zu dem beabsichtigten Zweck nicht tragbar erscheint und deswegen für ein seine privaten Belange berücksichtigendes und nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten auszuübendes Ermessen kein Raum bleibt. Die Beeinträchtigung der Belange der Bundesrepublik Deutschland muß von beachtlichem Gewicht sein; nicht jede Gefährdung eines noch so geringen öffentlichen Interesses schließt bereits die Erlaubnis zwingend aus (BVerwGE 56, 254 <258>[BVerwG 27.09.1978 - 1 C 48/77];  61, 105 <108>[BVerwG 16.10.1980 - 8 C 10/80]). Tatsächliche Anhaltspunkte dafür, daß der Antrag des Klägers danach zwingend abzulehnen wäre, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt. Auch der Beklagte geht davon aus, daß über den Antrag eine Ermessensentscheidung zu treffen war. Das ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden; insbesondere sind Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht schon dann beeinträchtigt, wenn an der vom Kläger beabsichtigten Erwerbstätigkeit ein öffentliches Interesse nicht bestehen sollte (vgl. dazu Urteil vom 29. April 1983 - BVerwG 1 C 51.81 - a.a.O.).

2.

Das Berufungsgericht hat zu Recht erkannt, daß die entsprechend § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO für die gerichtliche Nachprüfung maßgebende Ermessensentscheidung der Widerspruchsbehörde rechtsfehlerhaft ist. Der Senat stimmt zwar den Erwägungen des Berufungsgerichts nicht in jeder Hinsicht zu. Das Berufungsurteil wird dadurch im Ergebnis aber nicht in Frage gestellt.

a)

Das Berufungsgericht nimmt zunächst an, die Ermessensentscheidung des Beklagten verstoße gegen Art. 4 NAK, weil der Beklagte den Kläger an seinem "Arbeitnehmerstatus" festhalte und ihm damit eine selbständige Erwerbstätigkeit grundsätzlich verwehre. Darin ist dem Berufungsgericht nicht zu folgen. Nach Art. 4 NAK sind die Staatsangehörigen der Vertragsstaaten berechtigt, im Gebiet des jeweils anderen Vertragsstaates jede Art von Industrie und Handel zu betreiben sowie jede Erwerbstätigkeit und jeden Beruf auszuüben, soweit diese nicht den eigenen Staatsangehörigen vorbehalten sind. Diese Regelung ist berufsrechtlicher Art und hat zur Voraussetzung, daß sich der Ausländer zu der von ihm beabsichtigten Tätigkeit im Bundesgebiet aufhalten darf. Sie schränkt demnach das nach nationalem Recht für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis bestehende Ermessen der Ausländerbehörde nicht ein. Vorbehaltlich des Gegenseitigkeitsprinzips (Art. 1 NAK) folgt aus Art. 4 NAK für das Aufenthaltserlaubnisverfahren lediglich, daß türkische Staatsangehörige von selbständigen Erwerbstätigkeiten nicht generell ausgeschlossen werden dürfen. Die Vorschrift ist Ausdruck eines der Vertragszwecke. Sie liefe leer, würde von dem ausländerbehördlichen Ermessen im Sinne eines solchen Ausschlusses Gebrauch gemacht werden (vgl. Urteil vom 29. April 1983 - BVerwG 1 C 51.81 - a.a.O.). Der Beklagte hat in seiner Entscheidung nicht den Standpunkt vertreten, türkische Staatsangehörige seien von selbständigen Erwerbstätigkeiten auszuschließen. Er hat sein Ermessen auch nicht in einer Weise ausgeübt, die im praktischen Ergebnis auf einen solchen Ausschluß hinausliefe. Dagegen läßt sich aus Art. 4 NAK nicht herleiten, daß dem Kläger, weil er den ursprünglichen Zweck seines Aufenthalts während einer langen Zeit verwirklicht hat, das Betreiben eines Gewerbes grundsätzlich nicht mehr aufenthaltsrechtlich verwehrt werden dürfte.

b)

Zu Unrecht beanstandet das Berufungsgericht die Ermessensentscheidung des Beklagten ferner mit der Überlegung, dem Kläger dürfe nicht mehr entgegengehalten werden, eine selbständige Erwerbstätigkeit verfestige seine Einwanderung. Zwar ist dem Berufungsgericht zuzustimmen, daß eine solche Erwägung in Fällen wie dem vorliegenden die Ablehnung einer Erlaubnis zur Ausübung eines Gewerbes grundsätzlich nicht rechtfertigt, weil dem Ausländer die Einwanderung ohnehin ermöglicht worden ist und eine ins Gewicht fallende zusätzliche Verfestigung des Aufenthalts durch die erstrebte Tätigkeit nicht bewirkt wird. Die Beanstandung des Berufungsgerichts geht aber ins Leere, weil die Widerspruchsbehörde auf eine solche einwanderungspolitische Erwägung tatsächlich nicht abgestellt hat.

c)

Soweit das Berufungsgericht die Begründung der Behörde, der Kläger sei nicht ausreichend in das hiesige Wirtschaftsleben eingegliedert, um den Anforderungen einer selbständigen Erwerbstätigkeit gerecht werden zu können, für fehlerhaft hält, hat es dagegen Bundesrecht nicht verletzt.

Die Ausländerbehörde übt ihr Ermessen regelmäßig rechtsfehlerfrei aus, wenn sie sich bei der Entscheidung über den Antrag eines im Bundesgebiet lebenden ausländischen Arbeitnehmers, ihm die Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit zu gestatten, davon leiten läßt, ob von dem Ausländer nach seinem bisherigen Aufenthalt zu erwarten ist, daß er sich auch als Selbständiger in das Wirtschaftsleben eingliedern kann und nicht von vornherein zum Scheitern verurteilt ist (Urteil vom 27. September 1978 - BVerwG 1 C 28.77 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 13 a). Sie darf deswegen voraussetzen, daß der Ausländer inzwischen mit den deutschen Lebensverhältnissen und der deutschen Sprache ausreichend vertraut ist. Für das insoweit zu verlangende Maß sind Art und Umfang der beabsichtigten Erwerbstätigkeit erheblich. Zum Beispiel ist für die Tätigkeit eines Gastwirts der Zuschnitt der Gaststätte zu berücksichtigen; für die selbständige Führung einer einfachen Gaststätte kann schon die Erfüllung bestimmter Mindestvoraussetzungen genügen (Urteile vom 27. September 1978 - BVerwG 1 C 29.77 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 14 a; vom 12. Dezember 1980 - BVerwG 1 C 70.78 - GewArch 1981, 307). In Würdigung dessen, daß der Kläger bereits seit 1969 im Bundesgebiet lebt und arbeitet, hat das Berufungsgericht festgestellt, daß die Erfahrungen, die er während dieser Zeit durch den Umgang mit Behörden und Geschäftsleuten gesammelt habe, und seine inzwischen erworbenen - freilich nicht besonders guten - Sprachkenntnisse für das Betreiben des Reisegewerbes in dem geplanten bescheidenen Rahmen eine ausreichende Grundlage bildeten. Damit hat das Berufungsgericht seine tatrichterliche Überzeugung zum Ausdruck gebracht, der Kläger sei inzwischen mit den hiesigen Verhältnissen in einem solchen Maße vertraut, daß die selbständige Ausübung einer einfachen gewerblichen Tätigkeit der angestrebten Art, bei der der Kläger seine Waren vorwiegend an Landsleute vertreiben will, nicht an seiner Fremdheit scheitere; darin liegt eingeschlossen, daß er sich auch die erforderlichen Kenntnisse über die Regeln aneignen kann, die er bei der Gewerbeausübung beachten muß. Daß das Berufungsgericht es als hinreichend wahrscheinlich bezeichnet, daß sich der Kläger als Selbständiger in das Wirtschaftsleben eingliedern kann, besagt nicht, das erforderliche Maß der Vertrautheit mit den deutschen Lebensverhältnissen und der deutschen Sprache liege nur möglicherweise vor und es sei demgemäß lediglich als möglich anzusehen, daß sich der Kläger in das Wirtschaftsleben eingliedern könne. Eine bloße Möglichkeit braucht die Behörde nicht genügen zu lassen und hat es hier auch nicht getan. Demnach muß der festgestellte Sachverhalt den Schluß rechtfertigen, daß sich der Kläger tatsächlich als Selbständiger in das Wirtschaftsleben einfügen kann. Das aber hat das Berufungsgericht bejaht, wie der Zusammenhang seiner Entscheidungsgründe ergibt. Mit der vorerwähnten Wendung hat es, was rechtlich unbedenklich ist, nur zum Ausdruck bringen wollen, daß es sich um Anforderungen an eine zukünftige, bisher nicht ausgeübte Erwerbstätigkeit und damit um eine Prognose handele, die naturgemäß eine gewisse Unsicherheit einschließt. Dabei ist das Berufungsgericht zu Recht auch davon ausgegangen, daß eine günstige Prognose in Fällen der vorliegenden Art einschlägige berufliche Kenntnisse und Erfahrungen des Ausländers nicht notwendig voraussetzt, mögen sie auch grundsätzlich geeignet sein, die Prognose wesentlich zu erleichtern. Gegen die Feststellung des Berufungsgerichts, daß demnach von dem Kläger aufgrund seines bisherigen Aufenthalts zu erwarten ist, daß er sich mit dem beabsichtigten Gewerbe einfacheren Zuschnitts in das Wirtschaftsleben eingliedern kann, hat der Beklagte zulässige und begründete Revisionsrügen nicht erhoben. Der revisionsgerichtlichen Nachprüfung ist daher diese Feststellung zugrunde zu legen (§ 137 Abs. 2 VwGO). Damit steht fest, daß der Antrag des Klägers in diesem Zusammenhang mit aufenthaltsrechtlichen Belangen vereinbar ist.

Der von dem Beklagten behauptete Mangel beruflicher Kenntnisse und Erfahrungen für das beabsichtigte Reisegewerbe könnte zugleich die für die Erteilung der erforderlichen Reisegewerbekarte vorausgesetzte Zuverlässigkeit des Klägers in Frage stellen (§ 57 GewO, § 3 Abs. 1 Satz 2 AuslReiseGewV). Auf ein etwaiges Fehlen der gewerberechtlichen Zuverlässigkeit kann der Beklagte seine Entscheidung aber nicht stützen. Auch darin ist dem Berufungsgericht beizupflichten. Auf die Voraussetzungen für die Erteilung einer erforderlichen gewerberechtlichen Erlaubnis kommt es bei der aufenthaltsrechtlichen Entscheidung nicht nur im Rahmen der oben erwähnten Negativschranke des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG, sondern auch im Rahmen des ausländerbehördlichen Ermessens lediglich insoweit an, als diese Voraussetzungen aufenthaltsrechtlich erheblich sind. Das ist hier nicht der Fall. Der Kläger hält sich rechtmäßig im Bundesgebiet auf und wird dies auch künftig dürfen. Aufenthaltsrechtliche Belange erfordern deswegen keine Prüfung der gewerberechtlichen Voraussetzungen durch die Ausländerbehörde. Das Aufenthaltsrecht hebt die gewerberechtlichen Zuverlässigkeitsvoraussetzungen nicht an (Urteil vom 27. September 1978 - BVerwG 1 C 29.77 - a.a.O.) und überläßt unter den genannten Umständen ihre Prüfung der zuständigen Gewerbebehörde, wenn nicht ausnahmsweise die Verwirklichung des Vorhabens des Ausländers ohnehin erkennbar unmöglich ist (vgl. z.B. BVerwGE 56, 254 <269 ff.>[BVerwG 27.09.1978 - 1 C 48/77]; Urteile vom 27. September 1978 - BVerwG 1 C 30.76 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 13 b; vom 29. April 1983 - BVerwG 1 C 51.81 - a.a.O.). Letzteres ist der Fall, wenn von vornherein auf der Hand liegt, daß der Ausländer die erforderliche gewerbliche Erlaubnis nicht erhalten kann. Das trifft hier nicht zu. Es ist nicht in diesem Sinne eindeutig, daß der Kläger die nötige Zuverlässigkeit nicht besitzt.

d)

Die weiteren Erwägungen des Beklagten rechtfertigen seine ablehnende Entscheidung ebenfalls nicht.

aa)

Die Widerspruchsbehörde hat ausgeführt, bedeutsame Gründe sprächen dagegen, in Zeiten gedämpfter Konjunktur die Zulassung von Ausländern zur Gewerbeausübung zu erleichtern. Sie hat damit zum Ausdruck gebracht, die ungünstige allgemeine Wirtschaftslage verleihe dem persönlichen Interesse des Klägers an der Gewerbeausübung nicht ein solches Gewicht, daß in Abweichung von den nach Nr. 15 zu § 7 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Ausländergesetzes (AuslVwV) vom 10. Mai 1977 (GMBl. S. 202) regelmäßig zu fordernden Voraussetzungen das ihm erteilte Verbot einer selbständigen Erwerbstätigkeit geändert werden müßte.

Das Berufungsgericht beanstandet die darin eingeschlossene Erwägung, an der Ausübung des beabsichtigten Gewerbes bestehe kein übergeordnetes wirtschaftliches Interesse im Sinne der AuslVwV Nr. 15 zu § 7. Zur Begründung führt es an, wegen der gegenwärtig hohen Arbeitslosigkeit sprächen die gesamtwirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland dafür, einem langjährig anwesenden Ausländer mit unbefristeter Aufenthaltserlaubnis, der arbeitslos sei und deswegen öffentliche Mittel beanspruche oder (langfristig) einen Arbeitsplatz frei mache, die Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit zu ermöglichen. Diese Beanstandung ist nicht gerechtfertigt.

Das Berufungsgericht hat nicht festgestellt, daß der Kläger auf dem Arbeitsmarkt - von kurzfristiger Arbeitslosigkeit abgesehen - nicht unterkommen kann oder daß er im Ergebnis tatsächlich einen Arbeitsplatz für einen Arbeitslosen frei machen wird. Aber auch unabhängig hiervon ist die Ausländerbehörde regelmäßig nicht gehindert, ihr Ermessen entsprechend der Regelung der AuslVwV Nr. 15 zu § 7 zu bilden. Diese das ausländerbehördliche Ermessen steuernde Verwaltungsvorschrift verfolgt das ausländer- und wirtschaftspolitische Ziel, die nicht unbegrenzten Möglichkeiten selbständiger Erwerbstätigkeit außer den Deutschen weitgehend solchen Ausländern vorzubehalten, denen gegenüber die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet ist, die Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit zu gestatten oder zu erleichtern. Im übrigen soll die selbständige Erwerbstätigkeit regelmäßig nur ermöglicht werden, wenn ein entsprechendes öffentliches Interesse an dieser Tätigkeit gegeben ist. Das ist grundsätzlich rechtlich unbedenklich. Daß die Bundesrepublik Deutschland in großem Ausmaß Ausländern den Aufenthalt zur Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit auf Dauer erlaubt hat, verpflichtet sie nicht, ihnen nach längerer Arbeitnehmertätigkeit und Erteilung einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis abweichend von diesem Zweck regelmäßig den Übergang in eine selbständige Erwerbstätigkeit zu gestatten und damit das angestrebte ausländer- und wirtschaftspolitische Ziel gegenüber gesetzlich nicht privilegierten Ausländern preiszugeben. Das gilt grundsätzlich auch, wenn sich die Wirtschaftslage ändert und der Arbeitskräftebedarf verringert. Die gemäß § 114 VwGO auf die Rechtsprüfung beschränkten Verwaltungsgerichte haben nicht darüber zu befinden, ob und inwieweit ein längerer Aufenthalt oder eine Änderung der Wirtschaftslage eine Modifizierung der sonst im Rahmen des ausländerbehördlichen Ermessens verfolgten ausländer- und wirtschaftspolitischen Ziele zweckmäßig erscheinen lassen. Nur wenn aufgrund veränderter Verhältnisse diese Ziele mit dem Zweck und den Grenzen der ausländerbehördlichen Ermessensermächtigung nicht mehr in Einklang stehen, ist die im Einzelfall ergehende Ermessensentscheidung rechtswidrig, mit der die Behörde weiterhin ihre bisherigen Ziele verfolgt. Es kann aber keine Rede davon sein, daß es in Zeiten schwacher Konjunktur und hoher Arbeitslosigkeit, wie es das Berufungsgericht hier angenommen hat, sachwidrig wäre, an dem genannten ausländer- und wirtschaftspolitischen Ziel auch gegenüber länger anwesenden Ausländern grundsätzlich festzuhalten und den Zugang zu selbständigen Erwerbstätigkeiten nicht über die bisherige Praxis hinaus zu fördern, um die Möglichkeiten solcher Betätigungen für Deutsche und privilegierte Ausländer in wirtschaftlich schwieriger Lage nicht zu schmälern.

Richtig ist allerdings, daß dem persönlichen Interesse ausländischer Arbeitnehmer an der Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit bei der Ermessensabwägung ein größeres Gewicht zukommen kann, je länger sie sich im Bundesgebiet aufhalten und je mehr sie und ihre Familienangehörigen in hiesigen Lebensverhältnissen verwurzelt sind. Daraus folgt aber ebenfalls nicht, daß ihnen nach einem längeren und auf Dauer gerichteten Aufenthalt grundsätzlich eine selbständige Erwerbstätigkeit ermöglicht werden müßte, obgleich ihnen das Grundrecht der Berufsfreiheit nicht zusteht (Art. 12 GG). Das fordert auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht. Ein mit zunehmender Dauer des Aufenthalts sich verstärkendes Gewicht des privaten Interesses, eine selbständige Tätigkeit aufnehmen zu dürfen, kann aber im Einzelfall zum Vorrang dieses Interesses führen, etwa dann, wenn der Ausländer - z.B. aus gesundheitlichen Gründen - seinem bisherigen Beruf nicht mehr nachgehen oder sonst langfristig auf dem Arbeitsmarkt nicht mehr angemessen unterkommen kann (vgl. z.B. BVerwGE 56, 254 <272>[BVerwG 27.09.1978 - 1 C 48/77]). Indessen liegt nichts dafür vor, daß danach die Widerspruchsbehörde bei ihrer Ermessensabwägung von einer fehlerhaften Gewichtung des persönlichen Interesses des Klägers ausgegangen wäre.

bb)

der Beklagte hat außerdem ein besonderes örtliches Bedürfnis im Sinne der AuslVwV Nr. 15 zu § 7 an der vom Kläger beabsichtigten Tätigkeit verneint und auch diesen Gesichtspunkt in seine Ermessensabwägung einbezogen. Das Berufungsgericht hat dies mit der Begründung gerügt, der Beklagte habe die das ausländerbehördliche Ermessen einschränkende Regelung der Ausländer-Reisegewerbeverordnung nicht beachtet, nach der in Fällen eines mehr als zehnjährigen Aufenthalts eine gewerbebehördliche Bedürfnisprüfung entfalle. Auch insoweit folgt der Senat dem Berufungsgericht nicht.

Die aufgrund der Ermächtigung des § 55 d Abs. 2 GewO erlassene Verordnung über die Ausübung des Reisegewerbes durch Ausländer i.d.F. der Bekanntmachung vom 1. Juni 1976 (BGBl. I S. 1351), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 24. August 1984 (BGBl. I S. 1154), - AuslReiseGewV - bestimmt in § 3 Abs. 1 unter anderem, daß die Reisegewerbekarte zu versagen ist, wenn (1.) der Antragsteller die für den Aufenthalt erforderliche Erlaubnis nicht besitzt, (2.) dem Antragsteller die für den Aufenthalt erforderliche Erlaubnis unter Auflagen erteilt ist, die einer Ausübung des Reisegewerbes entgegenstehen, oder (3.) ein Bedürfnis für die Ausübung des beabsichtigten Reisegewerbes in dem jeweiligen Geltungsbereich der Reisegewerbekarte nicht besteht. Nach § 3 Abs. 2 AuslReiseGewV kann von der Bedürfnisprüfung abgesehen werden, wenn der Antragsteller seinen ständigen Aufenthalt seit mindestens fünf Jahren im Bundesgebiet hat, und nach § 5 a AuslReiseGewV gilt die sich auf die Bedürfnisprüfung beziehende Regelung des § 3 Abs. 1 AuslReiseGewV nicht für Ausländer, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt seit mindestens zehn Jahren im Bundesgebiet haben, wenn ihnen die Aufenthaltserlaubnis ohne räumliche und zeitliche Beschränkung oder die Aufenthaltsberechtigung erteilt worden ist.

Danach betreffen die Ausnahmen von der Bedürfnisprüfung nur Ausländer, die aufenthaltsrechtlich zur Ausübung eines Reisegewerbes befugt sind. Die Verordnung enthält keine Aussage darüber, unter welchen Voraussetzungen die erforderliche Aufenthaltserlaubnis zu erteilen ist. Sie knüpft an die aufenthaltsrechtliche Stellung des Ausländers an, regelt aber diese nicht. Die Ermächtigung des § 55 d Abs. 2 GewO zum Erlaß der Ausländer-Reisegewerbeverordnung enthalt ebenfalls keinen Anhalt dafür, daß die im Wege der Verordnung festzulegenden Voraussetzungen für die Reisegewerbekarte zugleich auf das die Aufenthaltserlaubnis betreffende ausländerbehördliche Ermessen durchschlagen und dieses einengen. Soweit das Berufungsgericht der Ausländer-Reisegewerbeverordnung entnimmt, daß sich mit zunehmender Dauer des Aufenthalts die "gewerberechtliche Stellung" des Ausländers verfestige, ist dies im vorliegenden Zusammenhang ohne Bedeutung, weil hier die aufenthaltsrechtliche Stellung in Rede steht und deren Ausgestaltung sich nicht nach der Ausländer-Reisegewerbeverordnung bestimmt.

Die dargelegte Trennung der gewerberechtlichen und der aufenthaltsrechtlichen Regelungsbereiche widerspricht nicht dem Zweck der angeführten gewerberechtlichen Vorschriften über die Bedürfnisprüfung. Die an die AuslVwV Nr. 15 zu § 7 anknüpfende Verwaltungspraxis verfolgt, wie bereits erwähnt, ein bestimmtes ausländer- und wirtschaftspolitisches Ziel, das dann zurückgestellt werden kann, wenn an der beabsichtigten selbständigen Erwerbstätigkeit ein übergeordnetes wirtschaftliches Interesse oder ein besonderes örtliches Bedürfnis besteht. Sieht das Gewerberecht eine Bedürfnisprüfung nicht oder nicht zwingend vor, so liegt darin nicht zugleich eine für das Aufenthaltsrecht bindende Aussage, daß die Ausländerbehörden das erwähnte ausländer- und wirtschaftspolitische Ziel insoweit nicht verfolgen dürften.

cc) Obwohl danach auch die Erwägungen, mit denen das Berufungsgericht in den hier erörterten Zusammenhang die Ermessensentscheidung des Beklagten beanstandet, mit Bundesrecht nicht vereinbar sind, erweist sich das angefochtene Urteil im Ergebnis als zutreffend. Die von der Widerspruchsbehörde zusätzlich angeführten Gründe könnten ihre Entscheidung nur rechtfertigen, wenn sie diese nach dem Willen der Behörde unabhängig von dem in erster Linie geltend gemachten und nach dem Ausgeführten nicht durchgreifenden Grund der mangelnden Integration selbständig tragen sollen (vgl. BVerwGE 62, 215 <222>[BVerwG 19.05.1981 - 1 C 169/79]). Das ist nicht der Fall. Schon nach dem Wortlaut des Bescheides sind diese Gründe unterstützend zu dem in erster Linie geltend gemachten Grund herangezogen worden. Der Beklagte hat dem Interesse des Klägers an der beabsichtigten Erwerbstätigkeit die aus seiner Sicht einschlägigen öffentlichen Interessen insgesamt gegenübergestellt und ihnen - wie er in seiner Berufungsbegründung bestätigt hat - wegen ihres Zusammenwirkens Vorrang beigemessen. Er hat sein Ermessen folglich nicht so gebildet, daß jeder der angeführten Gründe für sich die Entscheidung tragen soll; insbesondere hat er das Ermessen nicht zugleich für den Fall betätigt, daß eine ausreichende Integration des Klägers tatsächlich vorliegt, wie es nach dem Ausgeführten der Fall ist.

3.

Hat nach alledem der Verwaltungsgerichtshof zu Recht erkannt, daß die Behörde das Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat, ist der Beklagte verpflichtet, den Antrag des Klägers neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO). Dabei hat er die Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu beachten. In diesem Sinne ist die Entscheidungsformel klarzustellen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.