Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.04.1983, Az.: BVerwG 1 C 51.81

I.

Der 1945 geborene Kläger, ein türkischer Staatsangehöriger, reiste im Jahre 1970 in das Bundesgebiet ein und lebt hier mit seiner Ehefrau und drei Kindern. Er erhielt zunächst befristete Aufenthaltserlaubnisse zur Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit. Im Januar 1979 erteilte ihm die Ausländerbehörde eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis, die wiederum mit der Auflage versehen war, daß eine selbständige oder vergleichbare unselbständige Erwerbstätigkeit nicht gestattet sei. Seit August 1975 war der Kläger als Gießereiarbeiter beschäftigt; dieser Arbeit ging er auch im Zeitpunkt der Berufungsverhandlung im August 1981 noch nach.

Am 4. April 1979 beantragte er bei der Ausländerbehörde, ihm die selbständige Ausübung des Reisegewerbes zu gestatten. Zur Begründung führte er aus, er wolle nebenberuflich im Reisegewerbe Teppiche, Lebensmittel, Spielkassetten und Porzellan verkaufen. Die Ausländerbehörde holte Stellungnahmen der Industrie- und Handelskammer und des Gewerbeamtes ein; beide vertraten die Ansicht, daß ein überörtliches wirtschaftliches Interesse oder ein besonderes örtliches Bedürfnis für die beabsichtigte Gewerbeausübung nicht bestehe. Unter Berufung hierauf lehnte die Ausländerbehörde den Antrag des Klägers mit Bescheid vom 15. Mai 1979 ab.

Der Kläger legte hiergegen Widerspruch ein und machte u.a. geltend: Die Behörde habe das ihr gemäß § 3 Abs. 2 der Verordnung über die Ausübung des Reisegewerbes durch Ausländer vom 1. Juni 1976 - AuslReisegewV - (BGBl. I S. 1351) zustehende Ermessen, in seinem Fall von einer Bedürfnisprüfung abzusehen, nicht ausgeübt, überdies sei der Bescheid insofern rechtswidrig, als nicht dargelegt sei, weshalb kein Bedürfnis bestehe. Er wolle Gegenstände verkaufen, die in seiner Heimat produziert würden. Das Bedürfnis für eine solche Tätigkeit ergebe sich daraus, daß seine Landsleute diese Gegenstände in deutschen Geschäften nicht kaufen könnten.

Mit Bescheid vom 3. Juni 1980 wies der Regierungspräsident den Widerspruch zurück und führte aus: Zwar sei dem Kläger zuzugeben, daß die Bedürfnisprüfung in seinem Fall nach § 3 Abs. 2 der Verordnung über die Ausübung des Reisegewerbes durch Ausländer im Ermessen der Ausländerbehörde stehe. Dieses Ermessen habe die Ausländerbehörde nicht erkannt. Gleichwohl sei der Bescheid nicht aufzuheben, weil die Ermessenserwägungen im Rahmen des Widerspruchsbescheids nachgeholt werden könnten. Dabei komme es nicht auf die Stellungnahme der Gewerbehörde und der Industrie- und Handelskammer an. Die Ausländerbehörde sei berechtigt, unabhängig vom Ergebnis einer Bedürfnisprüfung die Streichung der angefochtenen Auflage zur Wahrung der ausländerrechtlichen Belange der Bundesrepublik Deutschland abzulehnen. Im Rahmen dieser Ermessensausübung sei zu berücksichtigen, daß der mit der Einreise des Klägers beabsichtigte Zweck in der Aufnahme einer unselbständigen Erwerbstätigkeit gelegen habe. Würde man jetzt die Voraussetzung für die Ausübung eines Reisegewerbes schaffen, so stünde der Kläger dem Arbeitsmarkt nicht mehr zur Verfügung. Dies wäre nur dann gerechtfertigt, wenn aus sonstigen Gründen keine Bedenken bestünden, daß der Kläger seine unselbständige Tätigkeit zugunsten des Reisegewerbes aufgebe. Solche Gründe könnten darin liegen, daß die Allgemeinheit ein besonderes Interesse an der beabsichtigten Tätigkeit habe und die weitere Verfolgung des Einreisezwecks nicht mehr notwendig erscheine. Nach wie vor entspreche aber nur eine unselbständige Erwerbstätigkeit des Klägers den Belangen der Bundesrepublik Deutschland. Zum einen sei nur dadurch gewährleistet, daß der Kläger ein regelmäßiges Einkommen zur. Unterhalt seiner Familie habe. Zum anderen lasse sich nicht ausschließen, daß der Kläger sich bei Ausübung des Reisegewerbes in erheblichem Maße der Kontrolle der Ausländerbehörde entziehe. Hinzu komme, daß eine "Überfremdung" des Reisegewerbes zu erwarten wäre, wenn man ausländischen Arbeitnehmern mit Rücksicht auf ihren vielfach langjährigen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland die Ausübung des Reisegewerbes großzügig gestatten würde. Im übrigen solle nicht unerwähnt bleiben, daß beim Reisegewerbe die Gefahr bestehe, daß Geschäfte am Rande der Legalität getätigt würden.

Der Kläger hat beim Verwaltungsgericht Klage erhoben und u.a. vorgetragen, die Widerspruchsbehörde habe nicht berücksichtigt, daß er sich bereits seit Jahren im Bundesgebiet aufhalte und auf dem Arbeitsmarkt nicht dringend benötigt werde. Mache er einen Arbeitsplatz frei, so liege dies sogar im öffentlichen Interesse. Er selbst habe die Wirtschaftlichkeit einer Reisegewerbetätigkeit geprüft, insoweit habe der Beklagte kein Prüfungsrecht. Zudem wolle er sein Reisegewerbe nur nebenberuflich ausüben. Er beabsichtige auch nicht, sich der Kontrolle der Ausländerbehörde zu entziehen.

Gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts hat der Kläger Berufung eingelegt und vorgebracht, er wolle nur noch mit türkischen Teppichen handeln; diese könnten seine Landsleute nicht in deutschen Geschäften kaufen. Er hat demgemäß beantragt,

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat der Berufung durch Urteil vom 27. August 1981 teilweise stattgegeben. Er hat unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils die angefochtenen Bescheide vom 15. Mai 1979 und vom 3. Juni 1980 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis, die ihm aufenthaltsrechtlich die Ausübung des Reisegewerbes (Handel mit Teppichen) gestattet, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Zur Begründung hat er ausgeführt: Der Beklagte habe sein Ermessen nach § 2 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 7 Abs. 3 AuslG bisher nicht rechtmäßig ausgeübt. Der Beklagte stütze seine Entscheidung darauf, daß eine gewerbliche Tätigkeit von Ausländern in Regelfall und deshalb auch im Falle des Klägers unerwünscht sei. Diese Erwägung entspreche nicht den Ermessensrichtlinien, wie sie in den Verwaltungsvorschriften zu § 7 AuslG niedergelegt seien. Zwar dürfe nach AuslVwV Nr. 15 Abs. 2 zu § 7 AuslG ein Gewerbesperrvermerk nur dann geändert werden, "wenn und soweit an der Ausübung einer bestimmten selbständigen Erwerbstätigkeit durch den Ausländer ein übergeordnetes wirtschaftliches Interesse oder ein besonderes örtliches Bedürfnis" bestehe. Mit dieser Regelung wolle der Gesetzgeber die selbständige Gewerbeausübung in erster Linie Deutschen und EWG-Ausländern vorbehalten. Der Beklagte habe aber übersehen, daß bei der Entscheidung über die Zulassung zu einer gewerblichen Tätigkeit nach AuslVwV Nr. 15 Abs. 2 Satz 2 zu § 7 AuslG auch völkerrechtliche Verträge, insbesondere Niederlassungsverträge, zu berücksichtigen seien und damit auch insoweit das behördliche Ermessen eingeschränkt werde. Zu diesen Verträgen gehöre auch das Niederlassungsabkommen zwischen dem Deutschen Reich und der Türkischen Republik vom 12. Januar 1927 - NAK - (RGBl. 1927 II S. 76, 454; BGBl. 1952 II S. 608). Nach dessen Artikel 2 Satz 2 sollten sich die Staatsangehörigen der Vertragschließenden "des vollständigsten und dauerndsten Schutzes der Gesetze und der Landesbehörden für ihre Person, ihre Rechte und ihre Interessen erfreuen." Zwar folge hieraus keine Verpflichtung des Beklagten, dem Kläger die erstrebte Aufenthaltserlaubnis zur Gewerbeausübung zu erteilen. Denn nach Art. 2 Satz 3 NAK ständen die Regelungen des NAK unter dem Vorbehalt des Ausländergesetzes. Die gewerberechtlichen Bestimmungen des NAK kämen damit erst dann zum Tragen, wenn eine entsprechende Aufenthaltserlaubnis erteilt sei. Gleichwohl sei Art. 2 Satz 2 NAK nicht bedeutungslos. Sinn und Zweck der Regelung sei es, den Staatsangehörigen des jeweils anderen Vertragsstaates Schutz und Fürsorge hinsichtlich ihrer Anliegen und Belange zukommen zu lassen. Wenn auch Art. 2 Satz 2 NAK im Gegensatz zu anderen Niederlassungsverträgen noch keine Wohlwollensklausel beinhalte, so werde die Ermessensausübung des Beklagten dennoch durch diese Regelung eingeschränkt. Dies werde durch Art. 4 und 5 NAK bestätigt. Diese Regelungen zeigten, daß den türkischen Staatsangehörigen auch eine gewerbliche Tätigkeit im Bundesgebiet ermöglicht werden solle. Mit dieser Zielsetzung des Vertrages wäre es nicht zu vereinbaren, wenn der Beklagte bei der Frage der Erteilung der Aufenthaltserlaubnis zu gewerblichen Zwecken bei türkischen Staatsangehörigen wie bei allen anderen Ausländern, die nicht durch völkerrechtliche Verträge oder Niederlassungsverträge begünstigt seien, davon ausgehen dürfte, daß die selbständige Tätigkeit türkischer Staatsangehöriger grundsätzlich unerwünscht sei. Die Verwaltungsvorschriften zu § 7 AuslG verpflichteten den Beklagten deshalb auch zu Recht, alle völkerrechtlichen Verträge bei seiner Entscheidung über die Änderung eines Gewerbesperrvermerks angemessen zu berücksichtigen. Da der Beklagte dies offensichtlich nicht getan habe, könne seine Entscheidung schon aus diesem Grunde keinen Bestand haben.

Der Beklagte habe auch die ihm zustehende Bedürfnisprüfung nicht ordnungsgemäß vorgenommen. Er gehe zwar zutreffend davon aus, daß er das Bedürfnis an einer reisegewerblichen Tätigkeit selbst überprüfen könne und sein Ermessen grundsätzlich nicht durch die AuslReisegewV eingeschränkt werde. Die Reisegewerbeverordnung sei aber bei der behördlichen Ermessensausübung nicht bedeutungslos. Denn der Gesetzgeber habe in der Verordnung die gewerberechtliche Bedürfnisprüfung nach der Dauer des Aufenthalts abgestuft. Dies zeige den Willen des Gesetzgebers, daß sich die gewerberechtliche Stellung des Ausländers mit der Dauer des Aufenthalts verfestigen solle. Da sich die Bedürfnisprüfung im Rahmen der aufenthaltsrechtlichen Entscheidung jedenfalls insoweit nicht von der gewerberechtlichen Bedürfnisprüfung unterscheide, als es um die grundsätzliche Frage nach einem Bedürfnis an der gewerblichen Tätigkeit des Ausländers gehe, folge aus der gewerberechtlichen Regelung der AuslReisegewV, daß sich der Ermessensspielraum des Beklagten bei zunehmender Aufenthaltsdauer verenge. Der Beklagte hätte deshalb bei seiner Entscheidung auch den langjährigen Aufenthalt des Klägers berücksichtigen und insbesondere beachten müssen, daß in seinem Fall eine gewerberechtliche Bedürfnisprüfung nach § 5 a Nr. 1 b der AuslReisegewV entfalle. Da dies nicht geschehen sei, könne die Entscheidung auch aus diesem Grund keinen Bestand haben. Die vom Beklagten vorgenommene Bedürfnisprüfung sei aber auch deshalb fehlerhaft, weil die im Bescheid vom 15. Mai 1979 verwerteten gutachtlichen Äußerungen der Industrie- und Handelskammer und des Gewerbeamtes nicht erkennen ließen, auf welche Art und Weise wirtschaftliche Belange durch die Tätigkeit des Klägers beeinträchtigt würden. Vielmehr wiederholten die Stellungnahmen im wesentlichen nur den Wortlaut der AuslVwV Nr. 15 zu § 7 AuslG.

Die Erwägung des Beklagten, dem Kläger sei der Aufenthalt zur Behebung des inländischen Arbeitskräftemangels gestattet worden und deshalb bestehe an einer selbständigen gewerblichen Tätigkeit kein wirtschaftliches Interesse, rechtfertige gleichfalls nicht die Versagung der begehrten Aufenthaltserlaubnis. Wie bereits ausgeführt, schränke das NAK die Ermessensausübung des Beklagten ein. Der Beklagte dürfe deshalb nicht davon ausgehen, daß die selbständige Tätigkeit türkischer Staatsangehöriger grundsätzlich, unerwünscht sei. Jedenfalls bei mehrjährigem Aufenthalt wie im Falle des Klägers sei diese Erwägung mit einer zulässigen Ermessensausübung nicht mehr vereinbar.

Der Beklagte könne sich auch nicht darauf berufen, daß das Reisegewerbe überfremdet werde, wenn die Erteilung der begehrten Aufenthaltserlaubnis großzügig gehandhabt werde. Es fehle hierzu an konkreten Darlegungen. Auch die Befürchtung des Beklagten, der Kläger werde sich bei Ausübung des Reisegewerbes der Kontrolle der Ausländerbehörden entziehen und es sei nicht auszuschließen, daß er wegen der wirtschaftlichen Unsicherheit im Reisegewerbe Geschäfte am Rande der Legalität abwickele, sei keine rechtmäßige Ermessensausübung; denn sie sei weitgehend unsubstantiiert und stelle nicht auf die Person des Klägers ab.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er rügt die Verletzung materiellen Bundesrechts und beantragt,

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er vertritt die Ansicht, daß das NAK und die AuslReisegewV das ausländerrechtliche Ermessen bei der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung des Reisegewerbes nicht einschränken.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten hiermit einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision des Beklagten ist begründet. Das Berufungsgericht hätte die Berufung des Klägers gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückweisen müssen. Der angefochtene Ablehnungsbescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheids, durch den die Behörde die Erteilung einer nicht mit dem Verbot der Ausübung des Reisegewerbes verbundenen Aufenthaltserlaubnis abgelehnt hat, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO).

Für das Begehren des Klägers sind nach dem Ausländergesetz die Vorschriften des § 2 Abs. 1 Satz 2 und des § 7 Abs. 3 maßgebend. Danach steht es grundsätzlich im pflichtgemäßen Ermessen der Ausländerbehörde, durch Nebenbestimmungen zur Aufenthaltserlaubnis zu regeln, ob und inwieweit der Ausländer im Geltungsbereich des Ausländergesetzes ein Gewerbe betreiben darf. Nach den zitierten Vorschriften ist die Ausländerbehörde allerdings dann zur Beifügung einer die selbständige Erwerbstätigkeit einschränkenden oder ausschließenden Nebenbestimmung rechtlich verpflichtet, wenn anderenfalls Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt würden. Bei türkischen Staatsangehörigen muß neben den Vorschriften des Ausländergesetzes das Niederlassungsabkommen zwischen dem Deutschen Reich und der Türkischen Republik vom 12. Januar 1927 - NAK - (RGBl. 1927 II S. 76, 454; BGBl. 1952 II S. 608) beachtet werden (§ 55 Abs. 3 AuslG). Da es beim Kläger um einen dauernden oder auf unabsehbare Zeit angelegten Aufenthalt, also um Einwanderung geht, ist § 7 Abs. 3 AuslG wegen des Vorbehalts in Art. 2 Satz 3 NAK ohne Einschränkung anwendbar (BVerwGE 36, 45[BVerwG 20.08.1970 - I C 55/69] [51]; Beschluß vom 17. November 1980 - BVerwG 1 B 818.80 - Buchholz 402.24 § 7 AuslG Nr. 11 = NJW 1981, 1910 [OLG Düsseldorf 11.12.1980 - 18 U 112/80] = DÖV 1981, 420). Auch aus den vertraglichen Beziehungen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei ergibt sich keine Modifikation der Regelung des Ausländergesetzes, wonach die Behörde einem Ausländer die Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung des Reisegewerbes im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens versagen darf und unter besonderen Voraussetzungen sogar versagen muß.

1.

Das Berufungsgericht und die Beteiligten gehen zu Recht davon aus, daß Gründe, die es rechtlich gebieten würden, dem Kläger die beantragte Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung des Reisegewerbes zu versagen, nicht ersichtlich sind. Nicht jede Gefährdung eines noch so geringen öffentlichen Interesses stellt bereits eine zur Versagung der Aufenthaltserlaubnis zwingende Beeinträchtigung von Belangen der Bundesrepublik Deutschland dar. Anderenfalls liefe die Ermessensermächtigung des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG weitgehend leer. Von einer Beeinträchtigung von Belangen der Bundesrepublik Deutschland im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG kann vielmehr nur die Rede sein, wenn diese Beeinträchtigung von beachtlichem Gewicht ist (BVerwGE 56, 254 [258]; Urteil vom 12. Dezember 1980 - BVerwG 1 C 70.78 - GewArch 1981, 307). Das bloße Fehlen eines öffentlichen Interesses an der Ausübung des Reisegewerbes durch den Kläger bedeutet daher keine Beeinträchtigung von Belangen der Bundesrepublik Deutschland. Dasselbe gilt von der Erwägung der Behörde, daß der Kläger bei Erteilung der beantragten Erlaubnis nicht mehr - entsprechend dem ursprünglichen Zweck seiner Einreise - dem Arbeitsmarkt als Arbeitnehmer zur Verfügung stehe; es gibt nämlich keinen Anhaltspunkt dafür, daß ein besonderes öffentliches Interesse an seiner Verfügbarkeit als Arbeitnehmer bestünde. Auch die Gefahr, daß er bei Ausübung des Reisegewerbes seine Familie nicht ernähren und daher der Sozialhilfe zur Last fallen könnte, war, zumal da der Kläger mit einer nebenberuflichen Ausübung des Reisegewerbes beginnen wollte, nicht so akut, daß deswegen die Negativschranke eingriffe (vgl. dazu auch Urteil vom 5. Mai 1982 - BVerwG 1 C 86.78 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 33 = DÖV 1982, 989). Was die Schwierigkeiten der ausländerrechtlichen Überwachung eines Reisegewerbetreibenden und die Besorgnis der Behörde angeht, der Kläger könne Geschäfte "am Rande der Legalität" tätigen, so wiegen auch diese Bedenken nicht schwer; denn sie stützen sich nicht auf irgendwelche konkreten negativen Erfahrungen mit dem - bereits seit 1970 im Bundesgebiet ansässigen - Kläger. Im übrigen kann bei einem Ausländer, der wie der Kläger nicht etwa zum Zwecke der Ausübung des Reisegewerbes in den Geltungsbereich des Ausländergesetzes einreisen will, sondern sich hier ohnehin bereits rechtmäßig aufhält, die Prüfung seiner Zuverlässigkeit (vgl. § 57 GewO) ohne Beeinträchtigung aufenthaltsrechtlich erheblicher Belange der Behörde überlassen bleiben, die für die Erteilung der Reisegewerbekarte zuständig ist (vgl. BVerwGE 56, 254 [269 f.]; Urteil vom 12. Dezember 1980, a.a.O.; Urteil vom 12. Oktober 1982 - BVerwG 1 C 57.76 - Buchholz 402.24 § 7 AuslG Nr. 20). Die Gefahr schließlich, daß bei großzügiger Zulassung von Ausländern zum Reisegewerbe eine "Überfremdung" dieses Gewerbes eintreten könnte, ist zu vage und zu entfernt, als daß deswegen in der vom Kläger beabsichtigten Tätigkeit eine Beeinträchtigung von Belangen im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG gesehen werden könnte.

2.

Dem Berufungsgericht ist demnach darin beizupflichten, daß über den Antrag des Klägers gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 7 Abs. 3 AuslG nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden war. Maßgebend für die Prüfung, ob die Behörde von ihrem Ermessen rechtmäßig Gebrauch gemacht hat, ist gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der Widerspruchsbescheid (vgl. Urteil vom 13. November 1981 - BVerwG 1 C 69.78 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 27 = NJW 1982, 1413 = DÖV 1982, 409 = DVBl. 1982, 304). Die Ermessensausübung der Widerspruchsbehörde ist entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts rechtmäßig.

a)

Zu Unrecht rügt das Berufungsgericht, die Behörde habe das NAK nicht berücksichtigt, sondern den Kläger wie sonstige, nicht durch völkerrechtliche Verträge begünstigte Ausländer behandelt.

Der für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis maßgebliche Art. 2 Satz 3 NAK gewährleistet vorbehaltlich der Einwanderungsbestimmungen den Staatsangehörigen des einen Vertragsstaates auf dem Gebiet des anderen Vertragsstaates völlige Freiheit zur Einreise und zur Niederlassung, sofern sie die in diesem Land geltenden Gesetze und Verordnungen beachten. Aufgrund des genannten Vorbehalts ist über Einwanderungen allein nach dem nationalen Recht zu entscheiden. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (BVerwGE 36, 45[BVerwG 20.08.1970 - I C 55/69] [51]; Beschluß vom 17. November 1980, a.a.O.) liegt Einwanderung schon dann vor, wenn die Niederlassung in dem anderen Staat eine gewisse Dauerhaftigkeit hat. Durch die Vorschriften des Ausländergesetzesüber Einreise und Aufenthalt wird auch die Einwanderung geregelt; diese kann dadurch, daß eine Aufenthaltserlaubnis nicht erteilt, nicht mehr verlängert oder mit einer Auflage versehen wird, verhindert, beendet oder auf andere Weise geordnet werden. Da sich der Kläger nicht nur vorübergehend, sondern bereits seit 1970 auf unbestimmte Zeit in der Bundesrepublik Deutschland aufhält, ist § 2 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 7 Abs. 3 AuslG als Einwanderungsbestimmung uneingeschränkt auf ihn anwendbar.

Ein den Vorbehalt des Art. 2 Satz 3 NAK einschränkendes Gebot, Einwanderungen wohlwollend zu fördern, läßt sich dem NAK nicht entnehmen. Insbesondere enthält der vom Berufungsgericht hervorgehobene Art. 2 Satz 2 NAK keine Wohlwollensklausel oder sonstige Einengung des Ermessens in bezug auf Einwanderungen. Nach der genannten Vertragsbestimmung sollen sich die Staatsangehörigen der einen Vertragspartei auf dem Gebiet der anderen des vollständigsten und dauerndsten Schutzes der Gesetze und der Landesbehörden für ihre Person, ihr Eigentum, ihre Rechte und Interessen erfreuen. Derartige Schutzpflichten sind in zwischenstaatlichen Verträgen vielfach normiert, beispielsweise in Art. 7 des Europäischen Niederlassungsabkommens vom 13. Dezember 1955 (BGBl. 1959 II S. 997/BGBl. 1965 II S. 1099), wonach "die Staatsangehörigen eines Vertragsstaates ... im Gebiet der anderen Vertragsstaaten unter den gleichen Voraussetzungen wie deren eigene Staatsangehörige uneingeschränkten gesetzlichen oder gerichtlichen Schutz ihrer Person, ihres Vermögens, ihrer Rechte und Interessen" genießen und "daher in gleicher Weise wie die eigenen Staatsangehörigen das Recht auf Inanspruchnahme der zuständigen Gerichts- und Verwaltungsbehörden" haben. Der mit diesen Vertragsbestimmungen zugesagte Schutz bezieht sich auf Gefahren, denen Ausländer wie Inländer auf dem Gebiet des Vertragsstaates ausgesetzt sein können. Er bezieht sich aber - anders als die in den Senatsurteilen vom 27. September 1978 (BVerwGE 56, 254 [266 f.]; 56, 273 [279]) erörterten Erleichterungs- und Wohlwollensgebote in Art. 1 Abs. 1 des deutschgriechischen Niederlassungs- und Schiffahrtsvertrags und Art. 2 Abs. 1 des deutsch-spanischen Niederlassungsvertrags - nicht auf die Ermessensausübung bei der Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen.

Auch Art. 4 NAK steht einer die selbständige Erwerbstätigkeit verbietenden Auflage nicht entgegen. In Art. 4 NAK ist den Staatsangehörigen der Vertragsstaaten im Gebiet des jeweils anderen Vertragsstaates das Recht zugesichert, jede Art von Industrie und Handel zu betreiben und jede Erwerbstätigkeit und jeden Beruf auszuüben, soweit diese nicht den eigenen Staatsangehörigen vorbehalten sind. Diese Vorschrift ist berufsrechtlicher Art und hat zur Voraussetzung, daß sich der türkische Staatsangehörige zu der von ihm beabsichtigten Tätigkeit im Geltungsbereich des Ausländergesetzes aufhalten darf. Damit stimmt die Rechtsprechung des Senats zu Art. 7 des deutschgriechischen und Art. 9 des deutsch-spanischen Niederlassungsvertrags überein, die den Staatsangehörigen der Vertragsstaaten im Gebiet des jeweils anderen Vertragsstaates - anders als Art. 4 NAK - sogar Inländerbehandlung hinsichtlich der wirtschaftlichen und beruflichen Tätigkeiten gewähren (BVerwGE 56, 254 [262]; 56, 273 [275]). Allerdings hat der Senat ausgesprochen, daß die genannten berufsrechtlichen Bestimmungen des deutsch-griechischen und deutsch-spanischen Niederlassungsvertrags als Ausdruck einer der Vertragszwecke auf das ausländerbehördliche Ermessen begrenzend einwirken können (BVerwGE 56, 254 [267]; 56, 273 [282]). Dies besagt aber nicht, daß Bestimmungen der genannten Art, zu denen auch Art. 4 NAK gehört, das ausländerbehördliche Ermessen in ähnlicher Weise wie eine Wohlwollensklausel einschränken könnten. Aus Art. 4 NAK läßt sich vielmehr lediglich der Schluß ziehen, daß eine selbständige Erwerbstätigkeit für Deutsche in der Türkei und für Türken in der Bundesrepublik Deutschland nicht aufenthaltsrechtlich generell ausgeschlossen sein darf; anderenfalls wäre Art. 4 NAK nämlich schlechthin gegenstandslos, was nicht der Wille der Vertragsparteien gewesen sein kann. Im vorliegenden Fall vertritt die Behörde nicht den Standpunkt, daß bei türkischen Staatsangehörigen eine selbständige Erwerbstätigkeit im Bundesgebiet aufenthaltsrechtlich von vornherein ausscheiden müsse. Der Widerspruchsbescheid bringt vielmehr zum Ausdruck, daß selbst bei denjenigen türkischen Staatsangehörigen, die zum Zwecke einer unselbständigen Erwerbstätigkeit angeworben wurden und eingereist sind, eine Aufenthaltserlaubnis zur selbständigen Erwerbstätigkeit unter bestimmten Voraussetzungen in Betracht kommt.

b)

Der erkennende Senat teilt auch nicht die Ansicht des Berufungsgerichts, der Beklagte habe die ihm zustehende Bedürfnisprüfung nicht ordnungsgemäß vorgenommen. Dabei kann offenbleiben, ob und unter welchen Umständen die Ausländerbehörde die Aufenthaltserlaubnis für die Ausübung des Reisegewerbes aus Gründen mangelnden Bedürfnisses versagen darf, und insbesondere, ob die Regelungen der AuslReisegewV bei dieser Entscheidung von Bedeutung sind. Denn im Widerspruchsbescheid, der - wie erwähnt - die für die gerichtliche Nachprüfung maßgebenden Ermessenserwägungen enthält, wird die vom Kläger erstrebte Erlaubnis gerade nicht aufgrund einer Bedürfnisprüfung abgelehnt. Die Widerspruchsbehörde läßt die Frage, ob für die beabsichtigte Tätigkeit ein Bedürfnis besteht oder nicht, ausdrücklich offen.

c)

Im Widerspruchsbescheid ist die Ablehnung der beantragten Erlaubnis auf mehrere Ermessenserwägungen gestützt. Es spricht nichts dafür, daß nach Auffassung der Widerspruchsbehörde nur alle diese Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen; auch das Berufungsgericht hat den Widerspruchsbescheid nicht in diesem Sinne ausgelegt. Es genügt daher, wenn einer der herangezogenen Gründe geeignet ist, die Behördenentscheidung zu tragen (vgl. etwa Urteil vom 27. September 1978 - BVerwG 1 C 28.77 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 13 a). Das ist der Fall.

An erster Stelle steht im Widerspruchsbescheid die Erwägung, daß der mit der Einreise des Klägers beabsichtigte Zweck der unselbständigen Erwerbstätigkeit nicht mehr erreicht würde, wenn der Kläger sich dem Reisegewerbe zuwenden könnte. Nur durch weitere unselbständige Erwenbstätigkeit des Klägers sei gewährleistet, daß er über das zum Unterhalt seiner Familie erforderliche regelmäßige Einkommen verfüge. Diese Erwägung hält sich im Rahmen des der Ausländerbehörde eröffneten Ermessenspielraums. Sie ist nicht etwa deswegen fehlerhaft, weil der Kläger ursprünglich angegeben hat, das Reisegewerbe nebenberuflich ausüben zu wollen; denn sein Antrag war von vornherein darauf gerichtet, daß ihm nicht nur die nebenberufliche Ausübung des Reisegewerbes, sondern die Ausübung des Reisegewerbes schlechthin aufenthaltsrechtlich gestattet werde. Auch wenn er mit einer nebenberuflichen Reisegewerbetätigkeit beginnen wollte, ging es ihm doch darum, sich die Möglichkeit einer hauptberuflichen Ausübung dieses Gewerbes zu sichern. Demgemäß hat er in seiner Klagebegründung vom 12. Januar 1981 den Widerspruchsbescheid mit dem Argument angegriffen, der Arbeitsmarkt habe sich während der Zeit seines Aufenthaltes im Bundesgebiet geändert, es bestehe kein Mangel mehr an Arbeitskräften, und es sei daher sinnvoll, sich nach anderen Erwerbsquellen umzusehen, als sie der Arbeitsmarkt der abhängig Beschäftigten biete; er sehe im Reisegewerbe eine hinreichende Erwerbsquelle für sich und seine Familie. Im Einklang damit hat er im Revisionsverfahren vorgetragen, wegen Arbeitslosigkeit dringend auf die Genehmigung der Reisegewerbetätigkeit angewiesen zu sein. Die Überlegung der Widerspruchsbehörde, daß der seinerzeit (und auch noch im Zeitpunkt der Berufungsverhandlung) in einem Arbeitsverhältnis stehende Kläger bei einem Wechsel zum Reisegewerbe Gefahr laufe, den regelmäßigen Unterhalt für seine fünfköpfige Familie nicht mehr bestreiten zu können, ist nicht abwegig und, wie § 10 Abs. 1 Nr. 10 AuslG belegt, aufenthaltsrechtlich von Belang. Selbst wenn man diesem Ablehnungsgrund nur geringes Gewicht zuerkennt, ist er tragfähig, weil ein beachtliches Gegeninteresse des Klägers nicht ersichtlich ist: Wie im Widerspruchsbescheid zu Recht betont wird, bestand der erklärte Zweck des Aufenthaltes des Klägers im Bundesgebiet allein in einer unselbständigen Erwerbstätigkeit, und dieser Zweck war auch im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung (und der Berufungsverhandlung) noch nicht gegenstandslos geworden. Irgendwelche besonderen - beispielsweise gesundheitlichen - Gründe, die den Kläger zur Aufgabe der unselbständigen Erwerbstätigkeit hätten drängen können und in die Ermessensabwägung der Behörde hätten einbezogen werden müssen, sind nicht geltend gemacht. Die im Revisionsverfahren erwähnte Arbeitslosigkeit des Klägers muß schon deshalb unberücksichtigt bleiben, weil das Revisionsgericht von den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts auszugehen hat (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Unter diesen Umständen kann die Versagung der beantragten Erlaubnis - ohne daß es auf die weiteren im Widerspruchsbescheid angeführten Versagungsgründe ankommt - nicht als unverhältnismäßig angesehen werden.

3.

Das die Klage abweisende Urteil erster Instanz muß demnach wiederhergestellt werden. Der Kläger hat die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens zu tragen, weil er auch insoweit unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO).