I

Der am 15. Februar 1911 geborene Kläger ist Beamter des höheren Dienstes bei der Oberfinanzdirektion Karlsruhe. Er hatte dort seit Jahren als Regierungsbaurat Dienst getan. Im Stellenüberleitungsplan 1958 (Anlage zum Gesetz vom 12. Januar 1959, Ges.Bl. S. 1) wurden von insgesamt 14 Regierungsbauratsstellen der Besoldungsgruppe - BesGr. - A 13 je drei Stellen nach den BesGr. A 13 a und A 14 gehoben. Auf Vorschlag der Oberfinanzdirektion wies das Finanzministerium den Kläger durch Erlaß vom 7. August 1959 in Anwendung von § 5 des Staatshaushaltsgesetzes 1959 (Ges.Bl. S. 29) mit Wirkung vom 1. Dezember 1958 im Wege der Unterbesetzung gemäß § 36 Abs. 2 der Reichshaushaltsordnung in eine Planstelle der BesGr. A 14 ein und ordnete seine Besoldung nach der BesGr. A 13 a von diesem Zeitpunkt ab an. Infolge seiner Beförderung zum Oberregierungsbaurat erhält der Kläger seit dem 1. Februar 1961 Dienstbezüge nach der BesGr. A 14.

Mit Schreiben vom 24. November 1959 beantragte der Kläger, ihm eine Stellenzulage gemäß § 21 Abs. 2 des Landesbesoldungsgesetzes in seiner damals geltenden Fassung vom 27. Januar 1958 (Ges.Bl. S. 17) - LBesG (u.F.) - zu gewähren. Durch Bescheid vom 19. Juli 1960 lehnte die Oberfinanzdirektion den Antrag mit der Begründung ab, es fehle an dem erforderlichen Organisations- und Stellenplan; eine Verpflichtung zu seiner Aufstellung könne aus §. 21 Abs. 2 LBesG (u.F.) nicht hergeleitet werden. Den Widerspruch des Klägers wies das Finanzministerium durch Bescheid vom 5. Dezember 1960 zurück.

Die hierauf erhobene Klage mit dem Antrag,

unter Aufhebung der Bescheide vom 19. Juli und 5. Dezember 1960 den Beklagten zu verpflichten, die Stellenzulage gemäß § 21 Abs. 2 LBesG (u.F.) für die Zeit vom 1. Dezember 1958 bis zum 28. Februar 1961 zu gewähren,

hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe durch Urteil vom 6. Juli 1962 abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg durch Urteil vom 15. Juli 1964 das erstinstanzliche Urteil geändert, die angefochtenen Bescheide aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, dem Kläger für die Zeit vom 1. Dezember 1959 bis zum 31. Januar 1961 den Unterschiedsbetrag zwischen den Grundgehältern der BesGr. A 13 a und A 14 seiner jeweiligen Dienstaltersstufe zu zahlen. In den Entscheidungsgründen ist im wesentlichen ausgeführt:

In der Berufungsverhandlung habe der Kläger seinen Antrag auf die Gewährung einer Stellenzulage für die Zeit vom 1. Dezember 1959 bis zum 31. Januar 1961 beschränkt. Dagegen, bestünden keine rechtlichen Bedenken.

In der Berufungsverhandlung sei ferner zwischen den Parteien erörtert und klargestellt worden, daß der Kläger zwar eine Stellenzulage nach § 21 Abs. 2 LBesG (u.F.) begehre, aber für den Fall, daß die Voraussetzungen, dieser Vorschrift nicht erfüllt seien, einen Schadensersatzanspruch in gleicher Höhe geltend mache. Da § 21 Abs. 2 LBesG (u.F.) hier in Ermangelung eines Organisations- und Stellenplans nicht anwendbar sei, wie das Verwaltungsgericht insoweit zutreffend dargelegt habe, sei die Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs wegen Fürsorgepflichtverletzung sachdienlich. Dieser Anspruch setze voraus, daß der Dienstherr dem Beamten gegenüber die Fürsorgepflicht schuldhaft verletzt habe und daß die Fürsorgepflichtverletzung für den entstandenen Schaden ursächlich gewesen sei.

Eine schuldhafte Fürsorgepflichtverletzung habe auch in der Nichtaufstellung des Organisations- und Stellenplans liegen können. Denn es sei nicht angängig gewesen, daß eine Verwaltung durch Nicht auf Stellung eines solchen Plans die Anwendbarkeit des § 21 Abs. 2 LBesG (u.F.) verhindert und damit die vom Gesetzgeber verfolgte Absicht, verfügbare Planstellen binnen angemessener Frist bewertungsgerecht besetzen zu lassen, vereitelt habe. Da der Organisations- und Stellenplan eine Grundlage für das Entstehen des Anspruchs auf Zahlung der Stellenzulage gewesen sei, habe vielmehr die gesetzliche Verpflichtung der Verwaltung, ihn in angemessener Frist aufzustellen, nicht nur der Allgemeinheit, sondern - im Rahmen ihrer Fürsorgepflicht - auch dem einzelnen Beamten gegenüber bestanden. Dadurch, daß der Beklagte im Bereich der Oberfinanzdirektion Karlsruhe keinen Organisations- und Stellenplan aufgestellt habe, habe er seine ihm auch gegenüber dem Kläger obliegende Fürsorgepflicht schuldhaft verletzt (wird näher ausgeführt). Die Verwaltung habe auch genügend Zeit für die Aufstellung eines derartigen Plans gehabt. Wie lange diese Frist zu bemessen sei, könne hier auf sich beruhen; am 1. Dezember 1958 - ein Jahr vor dem Zeitpunkt, von dem an der Kläger die Stellenzulage bzw. einen entsprechenden Schadensersatz begehre - sei sie jedenfalls abgelaufen gewesen. Das Landesbesoldungsgesetz in der ursprünglichen Fassung sei bereits am 31. Januar 1958 verkündet worden. Zudem habe sich die Behörde schon vor diesem Zeitpunkt auf das rückwirkend ab 1. April 1957 in Kraft getretene Gesetz und auf die Notwendigkeit von Organisations- und Stellenplänen einrichten können. Es sei auch nicht etwa so, daß die jedenfalls am 1. Dezember 1958 abgelaufene Frist nur um wenige Monate überschritten worden wäre. Vielmehr habe die Verwaltung auch in den folgenden Monaten und Jahren den Organisations- und Stellenplan nicht aufgestellt.

Im vorliegenden Fall lasse sich auch die erforderliche Ursächlichkeit zwischen der Nichtaufstellung des Plans und der Ablehnung der begehrten Stellenzulage feststellen. Hätte die Verwaltung den Plan pflichtgemäß aufgestellt, so wäre der Dienstposten des Klägers mit einer Oberregierungsbauratsstelle verbunden worden; so daß dieser nach Ablauf eines Jahres eine Stellenzulage erhalten hätte. Entgegen der Auffassung des Beklagten treffe es nicht zu, daß es im Falle einer Aufstellung des Plans völlig offen gewesen wäre, ob der Dienstposten des Klägers in der bisherigen Besoldungsgruppe belassen oder in die BesGr. A 14 eingestuft worden wäre. Nach Lage des Falles wäre es im Gegenteil äußerst unwahrscheinlich gewesen; daß das vom Kläger wahrgenommene Amt im Stellenplan nur in die BesGr. A 13 a eingestuft worden wäre. Denn das Finanzministerium habe dem Kläger bereits durch Erlaß vom 7. August 1959 unzweideutig mitgeteilt, daß seihe bisherige Planstelle A 13 nach der BesGr. A 14 gehoben worden sei (wird näher ausgeführt).

Wäre der Dienstposten nach alle dem bei ordnungsgemäßer Aufstellung des Organisations- und Stellenplans mit einer Planstelle der BesGr. A 14 verbunden worden, so hätte der Kläger gemäß § 21 Abs. 2 LBesG (u.F.) nach Ablauf eines Jahres bis zu seiner Beförderung den Unterschiedsbetrag zwischen den Bezügen der BesGr. A 13 a und A 14 als Stellenzulage erhalten. Insbesondere sei nicht anzunehmen, daß sein Dienstherr ihn, um die Stellenzulage zu sparen, oder um einen anderen Beamten auf dieser Planstelle zu befördern, vor Ablauf der Jahresfrist versetzt hätte.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

hilfsweise,

die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.

Die Revision rügt unrichtige Anwendung des § 21 Abs. 2 LBesG (u.F.) und Verkennung des Begriffs der Fürsorgepflicht.

Der Kläger beantragt, die Revision zurückzuweisen. Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er vertritt die Auffassung, daß die Verwaltung grundsätzlich verpflichtet sei, einen Organisations- und Stellenplan aufzustellen. Der. Beamte habe auch einen verwaltungsgerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Aufstellung eines solchen Plans.

II.

Die Revision ist begründet; sie führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und Zurückverweisung der Sache, an den Verwaltungsgerichtshof.

Wie aus den einleitenden Darlegungen in den Entscheidungsgründen hervorgeht, hat der Verwaltungsgerichtshof bei dem vorliegenden Sachverhalt die Vorschrift des § 21 Abs. 2 LBesG (u.F.) in Ermangelung eines Organisations- und Stellenplans, zwar nicht für anwendbar gehalten, den Anspruch des Klägers auf die begehrte Stellenzulage aber aus dem Gesichtspunkt der schuldhaften Fürsorgepflichtverletzung durch Nichtaufstellung eines solchen Plans im Bereich der Oberfinanzdirektion Karlsruhe für begründet erachtet. Die Revision wendet sich im Ergebnis mit Recht gegen diese Auffassung.

Es braucht in diesem Zusammenhang nicht abschließend erörtert zu werden, ob sich eine Verpflichtung des Dienstherrn zur Aufstellung eines Organisations- und Stellenplans gemäß § 21 Abs. 2 LBesG.(u.F.) dem Beamten gegenüber, aus der Fürsorgepflicht ergibt. Selbst wenn dies anzuerkennen wäre, könnte der Kläger einen Schadenersatzansprüchen Höhe der begehrten Stellenzulage wegen Fürsorgepflichtverletzung schon deswegen nicht geltend machen, weil es auf selten der zuständigen Behörden des Beklagten an einem die Schadensersatzpflicht auslösenden Verschulden fehlen würde (vgl. BVerwGE 13, 17, [22]). Wie die Beamtensenate des Bundesverwaltungsgerichts wiederholt entschieden haben, ist ein Rechtsanwendungsverschulden im Rahmen der Fürsorgepflicht offensichtlich dann nicht gegeben, wenn es sich um die Anwendung einer neuen Vorschrift handelt, deren Inhalt zweifelhaft sein kann und durch die höchstrichterliche Rechtsprechung noch nicht klargestellt ist, auch wenn sich die von der Verwaltung vertretene Rechtsauffassung in einem späteren Gerichtsverfahren, als unrichtig erweisen sollte (vgl. BVerwGE 14, 222 [229-231] [BVerwG 07.06.1962 - BVerwG II C 15.60]; Urteile vom 3. Februar 1965 - BVerwG VI C 40.63-, vom 17. März 1965 - BVerwG VI C 121.62-, vom 14. Dezember 1966 - BVerwG VI C 86.63 - [Buchholz BVerwG 237.2, § 87 LBG. Berlin Nr. 1] und vom 28. Juni 1968 - BVerwG VI C 103.65 - sowie Beschluß vom 8. März 1967 - BVerwG VI C 79.63 - [Buchholz BVerwG 232, § 72 BBG Nr. 2 = ZBR 1967, 317]; vgl. in diesem Sinne auch BGHZ 30, 19[BGH 23.03.1959 - III ZR 207/57] [22]).

Um eine solche. Vorschrift handelt es sich bei § 21 Abs. 2 LBesG (u.F.) ebenso wie bei dem inhaltsgleichen § 21 Abs. 2 BBesG (u.F.). Beide Regelungen brachten eine bis dahin unbekannte Neuerung im Besoldungsrecht, deren Durchführung erst eingehender Überlegungen und praktischer Erfahrungen in haushaltsrechtlicher, personalwirtschaftlicher und organisatorischer Hinsicht bedurfte (vgl. hierzu RdSchr. des BMI vom 12. Mai 1958 [GMBl. S. 206] i.d.F. des RdSchr. vom 22. Juli 1958 [GMBl. S. 315]; ferner Anz-Faber-Renk-Dietrich, Das Besoldungsrecht des Bundes, 1958, § 21 BBesG Anm. 3; Wurster-Gohla, Bundesbesoldungsrecht, 2. Aufl. [1965], Bd. I, § 21 BBesG Anm. 2). Gerade die hier aufgeworfene Frage, ob dem Dienstherrn gegenüber seinem Beamten die Pflicht obliegt, einen Organisations- und Stellenplan gemäß § 21 Abs. 2 LBesG (u.F.) aufzustellen, läßt sich anhand des Gesetzeswortlauts keineswegs eindeutig - im Sinne der vom Verwaltungsgerichtshof und auch vom Oberbundesanwalt vertretenen Auffassung - zugunsten des Klägers beantworten. Eine höchstrichterliche Entscheidung ist hierzu nicht ergangen. Auch der früher für Entscheidungen auf dem Gebiet des Besoldungsrechts zuständige VIII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat in den von ihm entschiedenen Streitfällen, welche die Anwendung des § 21 Abs. 2 BBesG (u.F.) oder inhaltsgleicher landesbesoldungsrechtlicher Vorschriften betrafen, zu der aufgeworfenen Frage keine Stellung genommen (vgl. z.B. das Urteil vom 20. Januar 1966 - BVerwG VIII C 76.63 - [Buchholz BVerwG 235.1, § 21 BesG Hessen Nr. 1 = ZBR 1966, 350 = RiA 1967, 54]). Das Urteil des VIII. Senats vom 12. Juni 1963 - BVerwG VIII C 271.63 - (Buchholz BVerwG 235, § 21 BBesG Nr. 1 = ZBR 1963, 362 [BVerwG 12.06.1963 - BVerwG VIII C 271/63]) enthält sogar Ausführungen, die eher das Vorliegen einer Fürsorgepflichtverletzung bei Nichtaufstellung eines Organisations- und Stellenplans zu verneinen scheinen (vgl. insbesondere S. 10 der Urteilsausfertigung, wo angedeutet wird, daß das Fehlen - der in § 21 Abs. 2 BBesG (u.F.) aufgestellten Anspruchsvoraussetzungen nach allgemeinen Grundsätzen "zum Nachteil des seinen Anspruch verfolgenden Beamten" ins Gewicht fallen müsse).

Schließlich darf nicht übersehen werden, daß § 21 Abs. 2 LBesG (u.F.) - ebenso wie die entsprechende Regelung im Bund (und in anderen Ländern) - in Baden-Württemberg durch das Zweite Gesetz, zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes vom 18. Juli 1961 (Ges.Bl. S. 243) beseitigt worden ist. In der Amtlichen Begründung (vgl. Beilage 980 vom 10. Mai 1961 des 3. Landtags von Baden-Württemberg - zu Nr. 8 -) heißt es u.a., der bisherige Absatz 2 des § 21 solle gestrichen werden, weil sich bei seiner praktischen Durchführung kaum lösbare Schwierigkeiten ergeben hätten. Für die Streichung der Vorschrift spreche auch der Umstand, daß Verwaltungen, die nach ihrer ganzen Organisation gar nicht in der Lage seien, Organisations- und Stellenpläne, wie sie § 21 Abs. 2 fordere, aufzustellen, Maßnahmen treffen müßten, die mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung nicht mehr zu vereinbaren wären. Nach alledem kann nicht geleugnet werden, daß § 21 Abs. 2 LBesG (u.F.) wegen der Schwierigkeiten, die sich aus seiner Anwendung ergaben, gerade in bezug auf das Erfordernis der Aufstellung von Organisations- und Stellenplänen in vielfacher Richtung Anlaß zu Zweifelsfragen gab.

Nach den oben dargelegten Grundsätzen zum Rechtsanwendungsverschulden im Rahmen der Fürsorgepflicht würde es daher bei dem vorliegenden Sachverhalt schon an einem Verschulden der verantwortlichen Bediensteten, des Beklagten fehlen, wenn sie in unrichtiger Auslegung des § 21. Abs. 2 LBesG (u.F.) die Aufstellung eines Organisations- und Stellenplans im Bereich der Oberfinanzdirektion Karlsruhe unterlassen hätten. Der Kläger könnte auch nicht mit Erfolg - etwa unter Berufung auf den Rechtsgedanken des § 162 Abs. 1 BGB - geltend machen, der Dienstherr habe den Anspruch auf die Stellenzulage durch Nichtaufstellung eines Organisations- und Stellenplans treuwidrig vereitelt. Abgesehen davon fehlt hierfür in tatsächlicher Hinsicht jeder, Anhaltspunkt.

Das Berufungsurteil muß infolgedessen schon deshalb aufgehoben werden, weil der Vorwurf der schuldhaften Fürsorgepflichtverletzung durch Nichtaufstellung eines Organisations- und Stellenplans als Grundlage des geltend gemachten Schadensersatzanspruchs nicht gerechtfertigt ist. Allerdings kann in der Revisionsinstanz noch nicht gemäß dem Hauptantrag der Revision durchentschieden werden. Denn nach den vorläufigen Verwaltungsvorschriften des Finanzministeriums von Baden-Württemberg vom 25. April 1960 zu § 21 Abs. 2 LBesG (u.F.) (GABl. S. 307) gilt gemäß Abschnitt I 3 Buchst. d) bb) das Erfordernis des Organisations- und Stellenplans insoweit als erfüllt, als sich ausnahmsweise in einer Verwaltung die Geschäftsbereiche der einzelnen Beamtenplanstellen und deren Bewertung eindeutig aus dem Behördenaufbau und dem Haushaltsplan ergeben. Diese Gesetzesauslegung, nach der die Anspruchsvoraussetzung des Vorliegens eines Organisations- und Stellenplans in derartigen Fällen tatsächlich als gegeben angesehen werden kann, begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken (vgl. hierzu auch Bernard-Kraft, Besoldungsrecht für Baden-Württemberg, 1968, § 21 LBesG u.F. Anm. 4). Da der Verwaltungsgerichtshof infolge seines fehlerhaften rechtlichen Ausgangspunktes keine tatsächlichen Feststellungen zu dieser Frage getroffen hat, ist die Zurückverweisung der Sache geboten. Sofern der Verwaltungsgerichtshof nach weiteren Erhebungen zu dem Ergebnis kommen sollte, daß der Dienstposten des Klägers bei der Oberfinanzdirektion Karlsruhe in der fraglichen Zeit, nach dem Aufbau dieser Behörde in Verbindung mit dem Haushaltsplan eindeutig nach der BesGr. A 14 bewertet worden ist; würde sich der Anspruch auf die begehrte Stellenzulage unmittelbar aus § 21 Abs. 2 LBesG (u.F.) herleiten lassen.