I.

Der Kläger ist Polizeihauptwachtmeister im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bei der beklagten Stadt. Er wird besoldet nach der Besoldungsgruppe A 6 der Besoldungsordnung zum Hessischen Besoldungsgesetz - HBesG - vom 21. Dezember 1957 (HessGVBl. S. 177), jetzt geltend in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. November 1962 (HessGVBl. I S. 479). Seinen Dienst verrichtet er bei der Verkehrspolizei. Im Juli 1958 stellte er den Antrag, ihm nach § 21 Abs. 2 HBesG für die Zeit ab 1. April 1957 eine Stellenzulage in Höhe des Unterschiedes zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 6 HBesO (Polizeihauptwachtmeister) und dem der Besoldungsgruppe A 7 HBesO (Polizeimeister) zu zahlen, weil er zu diesem Zeitpunkt bereits über ein Jahr die Obliegenheiten eines Amtes wahrgenommen habe, für das der Organisations- und Stellenplan eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 7 HBesO vorsehe.

Der Magistrat der Beklagten lehnte den Antrag ab. Der Widerspruch des Klägers wurde zurückgewiesen. Die Behörde machte geltend: Im Polizeivollzugsdienst der Beklagten übten die Hauptwachtmeister, Meister und Obermeister eine völlig gleichartige Tätigkeit aus. Für sie seien im Haushalt im Wege einer Stellenbündelung Planstellen der Besoldungsgruppen A 6, A 7 und A 8 HBesO im Verhältnis von 40: 40: 20 zur Verfügung gestellt worden. Daher lasse sich die Feststellung, daß die Voraussetzungen einer Stellenzulage nach § 21 Abs. 2 HBesG gegeben seien, im Einzelfalle nicht treffen. Es fehle insoweit an einem Organisations- und Stellenplan mit einer ins einzelne gehenden Dienstpostenbewertung. Daß im Geschäftsverteilungsplan der Polizei nach dem Stande vom 1. August 1957 der Kläger bei der Stelle eines Polizeimeisters aufgeführt sei, sei in diesem Zusammenhang unerheblich. Denn der Geschäftsverteilungsplan werde von der Polizeibehörde nur zum Zwecke einer internen Planstellenüberwachung geführt und habe nicht den Charakter eines Organisations- und Stellenplanes.

Der Kläger hat Klage erhoben. Er hat geltend gemacht: Eine Stellenbündelung sei unzulässig. Es müsse eine Einzelbewertung der Stellen erfolgen, da andernfalls das Gesetz umgangen und die Anwendung des § 21 Abs. 2 HBesG verhindert werde. Hierin liege ein Verstoß gegen die dem Dienstherrn obliegende Fürsorgepflicht. Zwischen den Funktionen der Beamtengruppen im mittleren Polizeivollzugsdienst bestünden Unterschiede. Dem trage der Geschäftsverteilungsplan der Polizei auch Rechnung.

Der Kläger hat die Anträge gestellt,

Das Verwaltungsgericht hat gemäß dem Klagantrage zu 2) die Beklagte für verpflichtet erklärt, für die Zeit vom 1. April 1958 bis zum 31. Oktober 1960 einen Organisations- und Stellenplan mit Einzeldienstpostenbewertung aufzustellen; im Übrigen hat es die Klage abgewiesen.

Die Beklagte und der Kläger haben Berufung eingelegt. Der Verwaltungsgerichtshof hat der Berufung der Beklagten stattgegeben und die Klage im vollen Umfang abgewiesen, die Berufung des Klägers hingegen zurückgewiesen. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf den folgenden Erwägungen:

Die Stellenzulage des § 21 Abs. 2 HBesG setze einen Organisations- und Stellenplan voraus. Ein solcher liege hier nicht vor. In der Hessischen Gemeindeordnung sei die Frage, welche Verwaltungsstelle zur Feststellung des Organisations- und Stellenplanes zuständig sei, nicht ausdrücklich geregelt. Es ergebe sich aber aus ihrem Gesamtzusammenhang, daß die Zuständigkeit hierfür allein beim Magistrat der Beklagten liege. Dieser jedoch sei insoweit nicht tätig geworden. Insbesondere sei auch der Geschäftsverteilungsplan der Polizei für die Jahre 1957/58 nicht vom Magistrat der Beklagten beschlossen worden. Er stelle nur eine interne Stellenüberwachungsliste der Personalstelle der Polizeiverwaltung im engeren Sinne dar. Somit habe er keine bindende Wirkung. Außerdem enthalte er auch keine Bewertung der konkreten Dienstposten innerhalb des mittleren Dienstes. Der "Trollzugsdienst" sei geschlossen in einer Sparte zusammengefaßt. Daraus sei nichts dafür ersichtlich, daß der Kläger tatsächlich die Obliegenheiten eines Amtes wahrgenommen habe, das nach seiner Planstelle höher eingestuft gewesen sei als das eines Hauptwachtmeisters.

Zwar müsse anerkannt werden, daß sich die Pflicht zur Aufstellung eines Organisations- und Stellenplanes aus der Fürsorgepflicht das Dienstherrn ergebe. Dieser Gesichtspunkt allein verhelfe jedoch dem Begehren des Klägers noch nicht zum Erfolg. Vielmehr würde außerdem noch festgestellt werden müssen, daß bei sachgerechter Aufstellung des Organisations- und Stellenplanes der Magistrat die konkreten Funktionen des Klägers durch Zuteilung einer Polizeimeisterplanstelle als die eines höherwertigen Amtes Bewertet hätte. Diese Feststellung könne jedoch nicht getroffen werden. Der § 21 Abs. 2 HBesG gehe grundsätzlich zwar von der Einzelbewertung der Dienstposten aus. Das schließe aber nicht aus, daß eine Bündelung aus sachlichen Gründen gerechtfertigt sein könne. Dies sei hier der Fall. Hauptwachtmeister, Meister und Obermeister übten im mittleren Vollzugsdienst der Polizei bei der Beklagten im wesentlichen die gleiche Tätigkeit aus. Eine unterschiedliche Dienstpostenbewertung sei daher nicht möglich. Nach alledem könne der Kläger seinen Anspruch auf Gewährung der Stellenzulage auch nicht auf eine Verletzung der Fürsorgepflicht stützen. Das Verwaltungsgericht habe daher die Anfechtungsklage zu 1) und die Verpflichtungsklage zu 3) mit Recht abgewiesen.

Der Klagantrag zu 2) laufe auf eine unzulässige Popularklage hinaus. Auch fehle für den Antrag ein Rechtsschutzbedürfnis, da die Stellenbündelung, wie dargelegt, hier zulässig sei. Somit sei die Verpflichtungsklage zu 2) unzulässig.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger gemäß § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes - BRRG -, jetzt geltend in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Oktober 1965 (BGBl. I S. 1754), Revision eingelegt.

Er rügt die Verletzung des materiellen Rechts durch unrichtige Auslegung des § 21 Abs. 2 HBesG und der Vorschriften über die Fürsorgepflicht. Ferner macht er eine Verletzung der Aufklärungspflicht geltend. Er verfolgt seine Anträge.

Zur Sache wiederholt er sein Vorbringen aus den früheren Rechtszügen. Insbesondere trägt er noch vor:

Es treffe nicht zu, daß Hauptwachtmeister, Meister und Obermeister im mittleren Vollzugsdienst der Polizei der Beklagten im wesentlichen die gleiche Tätigkeit ausübten. Zu einer solchen Feststellung hätte es einer eingehenden Prüfung bedurft, die unterblieben sei. Auch hätte der Verwaltungsgerichtshof seinen, des Klägers, Aufgabenbereich von Amts wegen aufklären müssen.

Zu Unrecht halte ferner der Verwaltungsgerichtshof seinem Anspruch auf Schadensersatz wegen Verletzung der Fürsorgepflicht entgegen, es fehle an dem Nachweis, daß bei sachgerechter Aufstellung eines Organisation - und Stellenplanes der Magistrat seine, des Klägers, Funktionen durch Zuteilung einer Polizeimeisterplanstelle als höherwertig ausgewiesen haben würde. Ein solcher Nachweis sei unmöglich und könne nicht verlangt werden.

Gegen die Zulässigkeit einer Stellenbündelung bei den Besoldungsgruppen A 6 und A 7 HBesO spreche schon allein der Umstand, daß zwischen diesen beiden Besoldungsgruppen eine Ausbildung und Prüfung liege.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Sie wiederholt ebenfalls ihr bisheriges Vorbringen. Auch macht sie sich die Begründung des angefochtenen Urteils zu eigen. Ferner trägt sie vor:

Eine Stellenbündelung sei auch dann zulässig, wenn ein Organisations- und Stellenplan vorliege. Dies ergebe sich aus der ausdrücklichen Regelung, die im § 21 Abs. 2 Satz 2 HBesG seit dem Inkrafttreten des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Hessischen Besoldungsgesetzes vom 16. Juni 1961 (HessGVBl. S. 79) enthalten sei.

Der Umstand, daß zwischen den Besoldungsgruppen A 6 und A 7 HBesO eine Prüfung vorgesehen sei, könne hieran nichts ändern. Zwar sei die Teilnahme an einem Polizeimeisterlehrgang und das Bestehen der Prüfung in der Tat Voraussetzung einer Beförderung zum Polizeimeister. Diese Ausbildung bezwecke jedoch lediglich eine Vertiefung der polizeilichen Kenntnisse der Beamten. Sie führe nicht zur Übertragung anders gearteter Dienstgeschäfte an sie.

Die Fürsorgepflicht sei nicht verletzt. Die Stellenbündelung diene allein den Interessen der Beamten. Demgegenüber würde sich ein starres Festhalten an dem Dienstpostenbewertungsprinzip zum Nachteil der Beamten auswirken.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er vertritt die Ansicht, daß die Verwaltung grundsätzlich verpflichtet sei, einen Organisations- und Stellenplan aufzustellen, daß aber andererseits bei Fehlen eines solchen ein Anspruch auf die Stellenzulage nicht entstehen könne. Der Beamte habe aber, um die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des § 21 Abs. 2 HBesG herbeiführen zu können, einen verwaltungsgerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Erstellung eines Organisations- und Stellenplanes. Die Frage schließlich, ob in einem Organisations- und Stellenplan im Wege einer Stellenbündelung ein Dienstposten mehreren Besoldungsgruppen zugeordnet werden dürfe, sei im Rahmen einer sachgerechten Dienstpostenbewertung zu bejahen.

II.

Die Revision ist unbegründet.

Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend entschieden, daß die angefochtenen Verwaltungsakte rechtmäßig sind. Der Kläger hat in der Tat keinen Anspruch darauf, als Polizeihauptwachtmeister von der beklagten Stadt eine Stellenzulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 6 HBesO (Polizeihauptwachtmeister) und dem der Besoldungsgruppe A 7 HBesO (Polizeimeister) zu erhalten. Die Voraussetzungen des § 21 Abs. 2 HBesG liegen in seinem Falle nicht vor.

Diese Vorschrift lautet:

"Nimmt ein Beamter die dienstlichen Obliegenheiten eines Dienstpostens wahr, für den der Organisations- und Stellenplan die Planstelle einer höheren Besoldungsgruppe vorsieht, so erhält er nach Ablauf von einem Jahr eine widerrufliche, nichtruhegehaltfähige Stellenzulage in Höhe des Unterschiedes zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt, das ihm zustände, wenn er der höheren Besoldungsgruppe angehörte.

Im Organisations- und Stellenplan kann ein Dienstposten mit den beiden ersten Besoldungsgruppen der jeweiligen Laufbahngruppe bewertet sein."

Diese Fassung hat der § 21 Abs. 2 HBesG erst durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Hessischen Besoldungsgesetzes vom 16. Juni 1961 erhalten, durch das der Satz 2 eingefügt und im Satz 1 das Wort "Amt" durch das Wort "Dienstposten" ersetzt worden ist.

Wie sich aus dem Wortlaut des § 21 Abs. 2 HBesG eindeutig ergibt, kann ein Anspruch auf die Stellenzulage nach dieser Vorschrift nur dann entstehen, wenn ein Organisations- und Stellenplan vorhanden ist. Fehlt es an einem solchen, so sind die Voraussetzungen nicht gegeben, auf die sich der Anspruch würde stützen lassen.

Ein Organisations- und Stellenplan im Sinne des § 21 Abs. 2 HBesG hat in der hier in Betracht kommenden Zeit vom 1. April 1958 bis zum 31. Oktober 1960 im Dienstbereich der beklagten Stadt für den Verwaltungszweig, dem der Kläger angehört, nicht bestanden. Zwar macht der Kläger geltend, daß der sogenannte Geschäftsverteilungsplan, der bei der Polizeiverwaltung der Beklagten vorhanden gewesen ist, rechtlich als ein solcher Organisations- und Stellenplan zu bewerten sei. Dem kann jedoch nicht gefolgt werden.

Die Frage, welchen Charakter der in § 21 Abs. 2 HBesG vorausgesetzte Organisations- und Stellenplan hat, ist aus dem Gesetz heraus nicht ohne weiteres zu beantworten. Auch das Bundesbesoldungsgesetz - BBesG -, das diesen Begriff im gleichen Zusammenhang verwendet, besagt über dessen Rechtscharakter nichts. Das erkennende Gericht hat hierzu in seinem Urteil vom 12. Juni 1963 - BVerwG VIII C 271.63 -, Buchholz BVerwG 235, § 21 Nr. 1 = JZ 1964 S. 69 = DÖD 1963 S. 193 = ZBR 1963 S. 362, u.a. ausgeführt:

"Vor dem Inkrafttreten des Bundesbesoldungsgesetzes wurden als Organisations- und Stellenpläne in der Praxis diejenigen Aufstellungen bezeichnet, die den Stellenanforderungen der Ressorts zugrunde lagen (vgl. hierzu Vialon, Haushaltsrecht, 2. Aufl. 1959, S. 488/489). Im § 21 Abs. 2 BBesG ist dieser Begriff enger zu verstehen. Der Gesetzgeber hat hier unter einem Organisations- und Stellenplan jenen mit den Stellenanforderungen dem Haushaltsgesetzgeber eingereichten Plan nur insoweit verstehen wollen, als er schließlich im Haushaltsplan zur Geltung gekommen ist, also den endgültigen Plan, der anhand der Haushaltsbewilligung von der Verwaltung entsprechend ihren besonderen dienstlichen und organisatorischen Bedürfnissen aufgestellt wird (Vialon, a.a.O.; Anz-Faber-Renk-Dietrich, Das Besoldungsrecht des Bundes, 1958, Erl. zu § 21 BBesG, Randziffer 3 unter b)."

Nach diesen Maßstäben hat für den Verwaltungszweig, dem der Kläger angehört, in der hier fraglichen Zeit ein Organisations- und Stellenplan, der die Anwendung des § 21 Abs. 2 HBesG rechtfertigen würde, mithin nicht vorgelegen.

Der Geschäftsverteilungsplan der Polizei für 1957/58 kann als solcher schon aus dem Grunde nicht angesehen werden, weil er nicht von der hierfür zuständigen Verwaltungsbehörde aufgestellt worden ist. Er ist nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs von der Polizeibehörde, und zwar zum Zwecke der Planstellenüberwachung, angefertigt und geführt worden. Der Verwaltungsgerichtshof aber hat entschieden, daß die Aufstellung des Organisations- und Stellenplanes nach den für die Beklagte geltenden Vorschriften des Kommunalrechts zu den dem Magistrat der Beklagten vorbehaltenen Befugnissen gehört. Diese Gesetzesauslegung kann, da sie sich nicht auf Bundesrecht bezieht (§ 137 Abs. 1 VwGO) und auch nicht Vorschriften auf dem Gebiete des Beamtenrechts betrifft (§ 127 Abs. 2 BRRG), im Revisionsverfahren nicht geprüft werden (BVerwGE 13, 303).

Zutreffend hat der Verwaltungsgerichtshof, im Gegensatz zum Verwaltungsgericht, auch einen im Klagewege durchsetzbaren Anspruch des Klägers auf die Aufstellung eines Organisations- und Stellenplanes verneint. Hierbei kann in der Tat offenbleiben, ob der Organisations- und Stellenplan seiner Rechtsnatur nach ein Verwaltungsakt ist oder ein Organisationsakt der Behörde. Denn keinesfalls kann einen solchen Anspruch derjenige Beamte geltend machen, von dem feststeht, daß er durch einen ordnungsgemäß erstellten Plan eine Verbesserung seiner Rechtsstellung nicht würde erlangen können. Dies aber trifft für den Kläger zu.

Der Verwaltungsgerichtshof hat festgestellt, daß im Dienstbereich der Beklagten die dienstlichen Obliegenheiten der Hauptwachtmeister, der Meister und der Obermeister im Polizeivollzugsdienst sich dem Grundsatz nach nicht voneinander unterscheiden und daß dieser Zustand auch zu der Zeit, auf die sich das Klagebegehren des Klägers erstreckt, bereits bestanden hat. Beförderungen Innerhalb der genannten Besoldungsgruppen erfolgen ohne Rücksicht darauf, ob der betreffende Beamte Aufgaben wahrzunehmen hat, die wegen ihrer Bedeutung eine Hervorhebung rechtfertigen. Maßstab und Grenzen des Vorrückens in den Besoldungsgruppen sind in diesen Fällen, neben den Gesichtspunkten des allgemeinen Dienstalters sowie der dienstlichen Führung und der Leistungen, vor allem in dem Stellenschlüssel zu sehen, nach dem der Haushaltsgesetzgeber für den Kreis der im mittleren Polizeivollzugsdienst tätigen Beamten mit im wesentlichen gleichen dienstlichen Obliegenheiten eine bestimmte Anzahl von Planstellen für Hauptwachtmeister, für Meister und für Obermeister zur Verfügung gestellt hat. Diesem - auf einer Stellenbündelung beruhenden - sogenannten Topfsystem liegt erkennbar der Gedanke zugrunde, daß im mittleren Polizeivollzugsdienst der Aufgabenbereich für die weitaus größte Zahl der Beamten im wesentlichen gleichartig ist und eine Differenzierung nach der Bedeutung und dem Verantwortungsausmaß der verschiedenen Dienstverrichtungen nicht zuläßt, vielmehr nach diesen Maßstäben in aller Regel eine uneingeschränkte Austauschbarkeit der Beamten besteht, daß aber andererseits trotz Fehlens entsprechend abgrenzbarer höherwertiger Aufgabenbereiche auch für die Beamten des mittleren Polizeivollzugsdienstes die Möglichkeit geschaffen werden muß, ebenso wie die Beamten der anderen Verwaltungszweige in Beförderungsstellen einzurücken und demgemäß eine höhere Besoldung zu erlangen.

Was der Kläger gegen die Zulässigkeit einer solchen Stellenbündelung vorbringt, bedarf hier keiner Erörterung. Selbst wenn sie in der hier in Betracht kommenden Zeit dem § 21 Abs. 2 HBesG widersprochen haben sollte, so würde dennoch der Kläger für sich selbst hieraus nichts herleiten können. Denn er verrichtet die üblichen Obliegenheiten eines Beamten des mittleren Polizeivollzugsdienstes, wie sie nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs bei der Beklagten unterschiedslos von den Hauptwachtmeistern, Meistern und Ober meistern wahrgenommen werden. Unter diesen Umständen hat der Kläger nicht schlüssig dargetan, daß im Falle einer Unzulässigkeit einer Stellenbündelung gerade der von ihm versehene Dienstposten in einem Organisations- und Stellenplan mit einer höheren Planstelle als der eines Polizeihauptwachtmeisters ausgewiesen werden müßte.

Zwar hat der Kläger allgemein behauptet, daß auch hinsichtlich des Aufgabenbereichs zwischen den Hauptwachtmeistern, den Meistern und den Obermeistern Unterschiede und Abstufungen bestanden hätten, die dazu hätten nötigen müssen, seinen, des Klägers, Dienstposten als den eines Polizeimeisters zu bewerten. Er hat es jedoch insoweit, vor allem auch hinsichtlich seines eigenen Falles, an jeglichem substantiierten Sachvortrage fehlen lassen. An dem gleichen Mangel scheitert auch die Rüge der unzureichenden Sachaufklärung, die er in der Revisionsinstanz erhoben hat.

Bei dieser Sach- und Rechtslage kann der Kläger seine Ansprüche auch nicht auf den Gesichtspunkt einer Verletzung der Fürsorgepflicht stützen. Die Beklagte hat ihre Fürsorgepflicht nicht verletzt. Die Stellenbündelung ist im Interesse und zum Nutzen der Beamten erfolgt und hat diesen durch Erhöhung der Beförderungsaussichten Vorteile gebracht; ein Schaden ist nicht ersichtlich.

Demnach hat der Verwaltungsgerichtshof mit Recht die Berufung des Klägers zurückgewiesen und auf die Berufung der Beklagten die Klage vollends abgewiesen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.