Umweltschutz - Prinzipien des Umweltrechts

1.1 Einleitung

Tragende Grundsätze des Umweltrechts sind das Vorsorge-, Verursacher- und Kooperationsprinzip:

1.2 Vorsorgeprinzip

Als materielles Leitbild des modernen Umweltschutzes zielt das Vorsorgeprinzip darauf ab, durch frühzeitiges und vorausschauendes Handeln mögliche Umweltbelastungen und -gefahren von vornherein auszuschließen oder zu minimieren. Dazu zählt aber nicht nur die Vorbeugung möglicher Risiken, sondern auch ein schonender Umgang mit den Rohstoffen der Natur. Das im primären Gemeinschaftsrecht (Art. 191 AEUV) verankerte Vorsorgeprinzip kommt insbesondere in vielen Umweltschutzbelange durchsetzenden bzw. berücksichtigenden Planungsvorschriften zum Ausdruck, z.B. in

• den §§ 13 ff. und §§ 22 ff. des Bundesnaturschutzgesetzes

• § 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG

  Hinweis:

  Die am 29.11.2017 in Kraft getretene Ergänzung in Satz 3 "durch quantifizierte Vorgaben zur Verringerung der Flächeninanspruchnahme" soll den Ländern, die noch keine quantitativen Flächenziele festgelegt haben, einen Anreiz geben, dies zu tun. Landes- und Regionalplanung sind wichtige Handlungsebenen, um zum Ziel der Bundesregierung beizutragen, den Flächenverbrauch, d.h. die Neuinanspruchnahme von unbebauten, unzersiedelten, unzerschnittenen Freiflächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke zukünftig stärker als bisher zu reduzieren. Eine landesplanerische Festlegung auf eine bestimmte quantitative Größe kann damit das "30-ha-Ziel" der Bundesregierung unterstützen. Die neue Regelung leistet zugleich einen Beitrag zur Umsetzung der Nachhaltigkeits- und Biodiversitätsstrategie der Bundesregierung.

• §§ 1 Abs. 5, 1a BauGB

• § 50 BImSchG

Des Weiteren kommt dieses Prinzip in den Zweckbestimmungen verschiedener Umweltschutzgesetze zum Ausdruck (z.B. in § 1 BImSchG, § 6 WHG, § 3 USchadG).

1.3 Verursacherprinzip

Das Verursacherprinzip besagt, dass grundsätzlich derjenige, der die Umweltbeeinträchtigungen verursacht (hat), für die Beseitigung oder Verringerung in die Pflicht genommen werden soll. Es soll also der "Umweltstörer" als materiell Verantwortlicher die Kosten für die Vermeidung, Beseitigung oder den Ausgleich von Umweltbelastungen tragen sowie Adressat von entsprechenden Verboten, Geboten und Auflagen sein.

Oft kann das Verursacherprinzip jedoch nicht zur Anwendung kommen, weil ein bestimmter Verursacher (bzw. ein bestimmter Kreis von Verursachern) nicht ausfindig gemacht werden kann. Der Grund hierfür liegt darin, dass viele Umweltbeeinträchtigungen (z.B. das Waldsterben) Folge der allgemeinen Umweltverschmutzung sind, die zum Teil auf durch umweltunverträgliches menschliches Verhalten und Wirtschaften in der Vergangenheit sowie auf die sich aus einer Vielzahl von einzelnen (erlaubten) Umweltbelastungen (z.B. Fabrik- und Kfz-Abgase) ergebenden sog. Summationsschäden zurückzuführen sind. Schwierigkeiten bei der Anwendung dieses Prinzips ergeben sich auch bei den konsumbezogenen Umweltbelastungen. Sowohl der Produzent als auch die Verbraucher können hier als verantwortlich angesehen werden. In diesen Fällen ist es zur Beseitigung akuter Notstände daher gerechtfertigt, einen Teil der Kosten für den Umweltschutz der Allgemeinheit (dem Steuerzahler) aufzuerlegen. Diese Handhabe wird als sogenanntes Gemeinlastprinzip bezeichnet. Dieses ergänzt bzw. begrenzt also das Verursacherprinzip. Auch sozial- und wirtschaftspolitische Überlegungen (Sicherung von Arbeitsplätzen, Wettbewerbsfähigkeit) können zu einem Vorzug der Anwendung des Gemeinlastprinzips vor dem Verursacherprinzip führen.

Neben diesen Anwendungsproblemen ist allerdings auch ein erhebliches Anwendungsdefizit des Verursacherprinzips angesichts der immer noch grundsätzlich kostenlosen Beanspruchung von Umweltgütern (Luft, Wasser und Boden) zu beklagen. Das Gemeinlastprinzip stellt insofern grundsätzlich den falschen Ansatz zur Lösung des Problems der Umweltverschmutzung dar, denn die Tatsache, dass die Umweltgüter in Anspruch genommen werden, ohne dass deren Verbrauch bzw. die an ihnen verursachten Umweltschäden (in der Mehrzahl Summationsschäden, die durch eine Vielzahl von Umweltbelastungen entstehen) beim Produzenten oder Konsumenten kostenmäßig zu Buche schlagen, führt unter Wettbewerbsbedingungen zu einer übermäßigen Inanspruchnahme dieser "kostenlosen" Umweltgüter und in der Folge zu einem Mehr an Umweltverschmutzung. Dass dies dann letztlich zu einem Ansteigen der Kosten für den Umweltschutz führt und nicht eine - dauerhafte - Vermeidung von Kosten für die Inanspruchnahme von Umweltgütern bedeutet, liegt auf der Hand.

Umweltrechtliche Normen, in denen das Verursacherprinzip zum Ausdruck kommt sind u.a.:

• § 15 BNatSchG

• § 9 AbwAG

• § 13 Absatz 2 Nummer 4 WHG

• § 15 KrWG

• VerpackG

Wie das Vorsorgeprinzip ist auch das Verursacherprinzip in Art. 191 AEUV aufgeführt. Vorsorge- und Verursacherprinzip sind wegen der "Integrationsklausel" des Art. 11 AEUV ein - verfahrensmäßig abgesicherter - Bestandteil der anderen Gemeinschaftspolitiken.

1.4 Kooperationsprinzip

Das Kooperationsprinzip versteht sich als Verfahrensgrundsatz, der bei der Erfüllung der Aufgaben des Umweltschutzes Beachtung einfordert. Der Staat soll nicht in erster Linie Zwang zur Verwirklichung des Umweltschutzes ausüben (wie dies mittels des Umweltordnungsrechts jedoch in weiten Bereichen geschehen ist), sondern mit den gesellschaftlichen Kräften kooperieren, etwa in Form von (gegenseitiger) Information und Konsultation sowie durch Verhandlungen sowie durch die Abstimmung, den Abschluss und den Vollzug von Vereinbarungen. Das Kooperationsprinzip kommt u.a. zum Ausdruck in

• der Anhörung beteiligter Kreise vor dem Erlass von Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften (§§ 7, 48, 51 BImSchG, 7 WRMG)

• der staatlichen Verwendung der überbetrieblichen technischen Normen privater und öffentlicher Ausschüsse (DIN-Normen, VDI-Richtlinien) sowie in der Übernahme eines großen Teils der Arbeitsergebnisse dieser Ausschüsse für den Erlass von Verwaltungsvorschriften (Technische Anleitungen wie TA Lärm und TA Luft)

• der Einwendungsbefugnis in Genehmigungsverfahren für jedermann (§ 10 Abs. 3-8 BImSchG)

• der Einrichtung des Betriebsbeauftragten für Umweltschutz (vgl. §§ 64 WHG (Gewässerschutzbeauftragte), §§ 53 ff., 58a - d BImSchG)

• der freiwilligen Teilnahme von Unternehmen an Umwelt-Audit-Verfahren

• der Mitwirkung von Umweltschutzverbänden z.B. in Planfeststellungsverfahren über Vorhaben, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden sind oder bei der Vorbereitung der Festsetzung von Schutzgebieten (§ 63 BNatSchG)

  Hinweis:

  In Niedersachsen erfordert die Mitwirkung nach § 38 NNatSchG dass der Antragsteller die Mitwirkung beantragt hat oder innerhalb von zwei Wochen nach Zugang der Mitteilung ankündigt, eine Stellungnahme abgeben zu wollen.