Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 16.05.1991, Az.: BVerwG 2 A 1/91

I.

Der Kläger war bis zu seiner Versetzung in den Ruhestand als Soldat beim Bundesnachrichtendienst beschäftigt. Seit November 1973 erhielt er, unterbrochen von der Zeit einer Auslandsverwendung, Mietzuschuß aufgrund der Mietzuschuß-Sonderregelung des Bundesnachrichtendienstes - MZSR -, zuletzt in der Fassung vom 1. September 1983. Durch Bescheid vom 11. Juli 1986 wurde dem Kläger unter Bezugnahme auf eine Förderungszusage vom 23. Oktober 1985 und einen entsprechenden Antrag vom 1. Juli 1986 für seine derzeitige Wohnung ein monatlicher Mietzuschuß von 267 DM gewährt. Von der tatsächlichen Wohnfläche von 76,61 qm wurden als höchstens zuschußfähig 50 qm zugrunde gelegt (1 zustehendes Zimmer für eine Einzelperson). Durch Bescheid vom 24. Mai 1989 wurde der Zuschuß ab 1. Juni 1989 auf nur noch 250 DM monatlich festgesetzt.

Mit Übergabedatum 1. Januar 1987 erwarb der Kläger ein 1-Zim-mer-Appartement in München-Bogenhausen mit einer Wohnfläche von 32,34 qm zum Kaufpreis von 140 000 DM. Das Appartement war vermietet, wurde jedoch vom Kläger zum 1. Juli 1988 nach Freiwerden neu vermietet. Dies teilte der Kläger der Beklagten zunächst nicht mit, legte aber auf eine Frage im vorgenannten Bescheid vom 24. Mai 1989, ob er seit 1985 Wohnungseigentum erworben habe, die entsprechenden Unterlagen vor. Durch Bescheid vom 4. Juli 1989 stellte die Beklagte die Zahlung des Mietzuschusses ab sofort ein und forderte den für die Zeit vom 1. Juli 1988 bis 31. Juli 1989 gezahlten Mietzuschuß in Höhe von 3 454 DM zurück, weil der Kläger zum 1. Juli 1988 seine Eigentumswohnung hätte beziehen können. Das Vorhandensein von Wohnungseigentum schließe die Zahlung von Mietzuschuß aus. Der Kläger wäre nach dem Bescheid vom 11. Juli 1986 und nach Nr. 4.4 der Mietzuschuß-Sonderregelung verpflichtet gewesen, den Erwerb der Eigentumswohnung mitzuteilen. Daß ihm die Verfügung vom 24. April 1984, in der insbesondere auf die Anzeigepflicht bei Erwerb von Wohnungseigentum hingewiesen werde, nicht bekanntgewesen sei, spiele also keine Rolle.

Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte zurück. Zur Begründung führte sie insbesondere aus: Die Wohnungsfürsorge des Dienstherrn in der Form des laufenden Mietzuschusses setze nicht ein bzw. ende stets dann, wenn dem Beschäftigten eine angemessene Wohnung zur Verfügung stehe (Nr. 2.1 Buchst. c MZSR). Verfügbares familiengerechtes Wohnungseigentum am Dienstort einschließlich dessen Einzugsgebiet schließe die Teilnahme an der Wohnungsfürsorge des Bundes aus, weil dann kein Wohnungsmangel vorliege, der der besonderen finanziellen Unterstützung bedürfe. Die vom Kläger erworbene Wohnung liege im Einzugsbereich des Dienstortes und sei bezogen auf die Haushaltsgröße angemessen. Nach Nr. 3.3.1 der Mietzuschuß-Sonderregelung stehe einem alleinstehenden Bediensteten ein Zimmer und nach Nr. 3-1-3 eine Wohnfläche von höchstens 50 qm zu; diese Höchstgrenze könne aber keinesfalls als zustehende Wohnfläche beansprucht werden. - Die Bewilligungsbescheide vom 11. Juli 1986 und 24. Mai 1989 seien infolge der unterlassenen Angabe des Wohnungseigentums unrichtig und mit Wirkung vom 1. Juli 1988 aufzuheben; der überzahlte Betrag sei zurückzuzahlen, da das Vertrauen des Klägers insoweit nicht schutzwürdig sei.

Mit der Klage beantragt der Kläger:

Zur Begründung führt er insbesondere aus:

Er habe die 1-Zimmer-Wohnung sowohl als Kapitalanlage als auch als preisgünstige Wohnmöglichkeit für seine Tochter erworben. Der Kapitaldienst für diese Wohnung sei höher gewesen als die eingenommene Miete; hätte er die Wohnung selbst bezogen, so hätte er dafür mehr Aufwendungen gehabt als den Betrag, der der Mietzuschußberechnung zugrunde gelegt worden sei. Im übrigen habe die Beklagte selbst von der jetzt bewohnten Wohnung 50 qm als angemessen und zuschußfähig anerkannt und könne ihn nunmehr nicht auf einen aufwendigen Umzug in eine Wohnung von nur 32,34 qm verweisen. - In der Widerspruchsbegründung, auf die der Kläger Bezug genommen hat, hat er näher ausgeführt, im Hinblick auf seinen bisherigen Haushaltszuschnitt, sein Alter von 52 Jahren und die bevorstehende Zurruhesetzung zum 31. März 1991 sowie Kontakte zu seinen erwachsenen Töchtern, die von Zeit zu Zeit bei ihm übernachteten, halte er einen Umzug in die erworbene Wohnung mit nur 32,34 qm Wohnfläche und nur einer Kochnische nicht für zumutbar. Er habe daher auch niemals die Absicht gehabt, die gekaufte Wohnung selbst zu bewohnen.

Den erhaltenen Mietzuschuß habe er im Rahmen seiner normalen Lebenshaltung verbraucht.

Die Beklagte beantragt,

Sie wiederholt und vertieft die Ausführungen des Widerspruchsbescheids und führt insbesondere noch aus: Die Wohnungsfürsorgepflicht des Bundes, hier die durch spezifische Besonderheiten des Bundesnachrichtendienstes veranlaßte Mietzuschuß-Sonderregelung, sei eine Fürsorgemaßnahme des Dienstherrn mit dem Zweck, jenen Bediensteten, die keine familiengerechte Wohnung am Beschäftigungsort hätten, bei der Wohnungsbeschaffung behilflich zu sein. Grundsätzlich habe jeder Bundesbedienstete selbst die Pflicht, für seine wohnungsmäßige Unterbringung zu sorgen. Verfügbares familiengerechtes Wohnungseigentum des Beschäftigten am Dienstort einschließlich dessen Einzugsgebiet schließe somit von Anfang an die Teilnahme an der Wohnungsfürsorge des Bundes aus bzw. eine Förderung ende daher stets dann, wenn dem Beschäftigten eine angemessene Wohnung zur Verfügung stehe (Nr. 2.1 <c> MZSR).

Auch ein Anspruch auf Mietzuschuß unmittelbar aufgrund der allgemeinen Fürsorgeverpflichtung des Dienstherrn bestehe nicht. Der Dienstherr habe seine Fürsorgepflicht für den Bereich der Wohnungsunterbringung in der Mietzuschuß-Sonderregelung konkretisiert.

Auf den Wegfall der Bereicherung könne sich der Kläger nicht berufen, da er die Zahlung des Mietzuschusses durch das Unterlassen von ihm zu machender Angaben veranlaßt habe. Im übrigen sei er nicht entreichert, da er sich durch die Verwendung des Mietzuschusses für den Kapitaldienst seiner Eigentumswohnung einen entsprechenden Gegenwert geschaffen habe.

Zur weiteren Darstellung des Sachverhalts wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen sowie auf die von der Beklagten vorgelegte Widerspruchsakte, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung war, Bezug genommen.

II.

Die Klage, über die der Senat gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO im ersten und letzten Rechtszug zu entscheiden hat, ist unbegründet. Im Ergebnis zu Recht hat die Beklagte durch den angefochtenen Bescheid und den Widerspruchsbescheid die Bewilligung von Mietzuschuß zurückgenommen und die danach überzahlten Beträge zurückgefordert.

1.

Der den Mietzuschuß bewilligende Bescheid vom 11. Juli 1986, hinsichtlich der Höhe geändert durch Bescheid vom 24. Mai 1989, ist im Ergebnis dadurch für die Zeit ab 1. Juli 1988 rechtswidrig geworden, daß der Kläger zum 1. Januar 1987 die in den angefochtenen Bescheiden näher bezeichnete 1-Zimmer-Wohnung erworben hat und sie zum 1. Juli 1988 neu beziehbar gewesen ist.

Der ursprüngliche Bewilligungsbescheid ist zunächst rechtmäßig gemäß der Mietzuschuß-Sonderregelung (MZSR) des Bundesnachrichtendienstes (BND) ergangen. Mit dieser, im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau erlassenen Regelung hat der Dienstherr für den Bereich des Bundesnachrichtendienstes die ihm gegenüber den Beamten und Soldaten obliegende Fürsorgepflicht (§ 79 BBG, § 31 des Soldatengesetzes - SG -) in einem Teilbereich generell geregelt und konkretisiert mit der sich aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergebenden Rechtsfolge, daß er alle in diesen Verwaltungsvorschriften angesprochenen Fälle nach diesen Vorschriften behandeln muß und davon nur abweichen darf, wenn wesentliche Besonderheiten diese Abweichung rechtfertigen (vgl. BVerwGE 44, 72 <74 f.>[BVerwG 13.09.1973 - II C 13/73] sowie die Urteile vom 25. Januar 1974 - BVerwG 6 C 6.72 - <Buchholz 238.90 Nr. 51>, vom 4. Februar 1976 - BVerwG 6 C 183.73 - <Buchholz 235 § 27 Nr. 1> und vom 18. Dezember 1990 - BVerwG 6 A 3.88 -).

Jedoch kann ein ursprünglich rechtmäßig erlassener Verwaltungsakt, der auf die Zahlung laufender Bezüge eines Beamten oder Soldaten gerichtet ist, nachträglich dadurch für die Zukunft unrichtig und im Sinne des § 48 VwVfG rechtswidrig werden, daß durch eine Veränderung der Sachlage die rechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung der Bezüge nicht mehr gegeben sind. Das gilt nicht nur bei Wegfall einer unmittelbar durch Gesetz geforderten Voraussetzung, sondern auch bei Wegfall einer durch ermessensbindende Richtlinie oder durch eine ständige Verwaltungspraxis, an die die Verwaltung nach dem Gleichbehandlungsgrundsatz bis zu einer allgemeinen Änderung gebunden ist, geforderten Voraussetzung (vgl. BVerwGE 66, 65 <68>[BVerwG 28.06.1982 - 6 C 92/78];  84, 111 <113 f. [BVerwG 16.11.1989 - 2 C 17/87]> m.w.N.).

Im vorliegenden Fall verstößt die Weitergewährung des dem Kläger bewilligten Mietzuschusses zwar weder gegen eine gesetzliche Vorschrift noch gegen den Wortlaut der von der Beklagten angeführten Regelung in Nr. 2.1 Buchst. c MZSR, wonach die Voraussetzungen für die Förderung u.a. vollbeschäftigte Bedienstete erfüllen, "die keine oder keine angemessene Wohnung haben oder deren Mietverhältnis aus Gründen gekündigt worden ist, die sie nicht zu vertreten haben"; diese Regelung findet sich ohne irgendeine Hervorhebung unter den in Buchst. a, b und d - g a.a.O. genannten Voraussetzungen, die offensichtlich nicht alle nebeneinander (kumulativ) erfüllt sein müssen, sondern von denen jeweils nur eine (alternativ) für die Förderung erfüllt sein muß, und die sich ihrem Inhalt nach ersichtlich auf den Zeitpunkt der Entscheidung über die Förderung beziehen. Die Beklagte hat jedoch schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung zur Überzeugung des Senats ihre ständige tatsächliche Verwaltungspraxis dahin gehend dargelegt, sie sehe es gemäß ihrer Auffassung vom Inhalt der Nr. 2.1 (c) der MZSR als Voraussetzung der Förderung an, daß der Beschäftigte nicht über eine nach Nr. 3.1.1 der MZSR angemessene beziehbare Wohnung am Dienstort oder in dessen Einzugsbereich verfüge, und sie stelle auch eine bewilligte Förderung von dem Zeitpunkt an wegen Wegfalls der Voraussetzungen ein, in dem der Beschäftigte über eine solche Wohnung verfüge bzw. verfügt habe. Auf eine solche Praxis deutet auch die von der Beklagten vorgelegte Rundverfügung vom 24. April 1984 hin, in der es zur Meldeverpflichtung der Empfänger eines Mietzuschusses heißt: "Selbstverständlich fällt unter diese Anzeigepflicht u.a. auch der Erwerb von Wohnungseigentum (z.B. Familienheim, Eigentumswohnung, Wohnbesitzwohnung), weil gemäß Ziff. 2.1 (c) der Mietzuschuß-Sonderrichtlinie Voraussetzung für die Förderung u.a. ist, daß der Bedienstete keine oder keine angemessene Wohnung hat"; die von der Beklagten vorgelegte Ausgabe der Mietzuschuß-Sonderrichtlinie (31. Nachlieferung) enthält einen Fußnotenhinweis auf diese Verfügung. Die Beklagte hat ferner ihre ständige Praxis zur Überzeugung des Senats dahin gehend dargelegt, daß sie eine verfügbare Wohnung im wesentlichen dann als angemessen im Sinne der Nr. 3.1 wie auch der Nr. 2.1 (c) MZSR ansehe, wenn sie die vorgesehene Zimmerzahl - hier ein Zimmer - aufweise, auch wenn die Wohnfläche erheblich unter der höchstzulässigen und ggf. - wie hier - bereits geförderten Wohnfläche liege.

Die dargelegte ständige Verwaltungspraxis ist für die Auslegung der Mietzuschuß-Sonderregelung als Verwaltungsvorschrift maßgebend, weil diese nicht, wie ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung, aus sich heraus Rechtswirkungen erzeugt, sondern nur durch die auf dem Gleichheitssatz beruhende Bindung der Verwaltung an die gleichmäßige Ausübung ihres Ermessens (vgl. z.B. Urteile vom 30. April 1981 - BVerwG 2 C 8.79 - <Buchholz 232.1 § 40 Nr. 1 = DVBl. 1981, 1062> und - BVerwG 2 C 26.78 - <Buchholz 232 § 8 Nr. 20 = ZBR 1982, 174>; vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 5.79 - <Buchholz 232 § 25 Nr. 1 = DVBl. 1982, 195>; jeweils m.w.N.). Sie ist auch mit der gesetzlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn (hier nach § 31 SG) vereinbar. Aus dieser ergibt sich grundsätzlich überhaupt keine Pflicht zu einer Wohnungsförderung bestimmter Art und bestimmten Umfangs. Daher stand es der Beklagten auch frei, Mietzuschüsse nur mit den aus ihrer Praxis sich ergebenden Einschränkungen vorzusehen.

2.

Gegenüber der Rücknahme (§ 48 VwVfG) der insoweit rechtswidrig gewordenen Bewilligung des Mietzuschusses für die Zeit ab 1. Juli 1988 kann der Kläger sich, auch soweit er die bereits vor Ergehen des Rücknahmebescheides gewährten Beträge verbraucht hat, nicht auf Vertrauensschutz berufen, weil er die Fortzahlung dadurch herbeigeführt hat, daß er die von ihm verlangte Angabe über den Erwerb von Wohnungseigentum zunächst unterlassen hat. Der Bewilligungsbescheid vom 11. Juli 1986 enthielt den vorgedruckten Hinweis, der Empfänger sei "verpflichtet, unverzüglich alle Veränderungen, die für die Berechnung des Mietzuschusses von Bedeutung sind, und alle Änderungen der Tatsachen schriftlich anzuzeigen, über die" er "im Zusammenhang mit der Antragstellung Erklärungen abgegeben" habe. Eine solche Tatsache war der Erwerb von Wohnungseigentum, nachdem ausweislich der Widerspruchsakte der vom Kläger auf vorgedrucktem Formular gestellte "Antrag auf Teilnahme an der Wohnungsfürsorge" vom 15. Oktober 1985 unter 6. eine Frage nach Wohnungseigentum, ggf. mit näheren Angaben, enthalten und der Kläger diese Frage durch Ankreuzen von "nein" beantwortet hatte. Hätte der Kläger, wie seitens der Beklagten verlangt, die Veränderung bezüglich seiner ursprünglich zutreffenden Angabe unverzüglich mitgeteilt, so hätte die Beklagte, wie ihr nunmehriges Vorgehen zeigt, die Bewilligung des Mietzuschusses alsbald zurückgenommen. Unter diesen Umständen weicht der Fall von dem in § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG vorgesehenen Regelfall schutzwürdigen Vertrauens auf den Bestand des Verwaltungsakts entscheidend ab (vgl. dazu auch BVerwGE 84, 111 <114>[BVerwG 16.11.1989 - 2 C 43/87]); die unterbliebene unverzügliche Anzeige der Veränderung steht in ähnlicher Weise wie der gesetzlich ausdrücklich vorgesehene Fall unrichtiger oder unvollständiger Angaben (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG) der Schutzwürdigkeit seines Vertrauens auf den Bestand des Bewilligungsbescheides entgegen.

3.

Die Rückforderung der hiernach ohne Rechtsgrund weitergezahlten Mietzuschußbeträge beruht auf § 30 Abs. 3 SG i.V.m. § 87 Abs. 2 BBG. Auf einen Wegfall der Bereicherung (§ 87 Abs. 2 Satz 2 BBG i.V.m. § 818 Abs. 3 BGB) kann sich der Kläger nicht berufen. Angesichts der ausdrücklichen Frage nach Wohnungseigentum im Antragsformular, die der Kläger ausdrücklich verneint hat, und des Hinweises im Bewilligungsbescheid auf die Pflicht, Veränderungen mitzuteilen, war auch trotz insoweit fehlender ausdrücklicher Regelung in der MZSR die entscheidende Bedeutung der Veränderung für die Fortzahlung des Mietzuschusses und damit im Ergebnis der Mangel des rechtlichen Grundes so offensichtlich, daß der Kläger ihn hätte erkennen müssen (§ 87 Abs. 2 Satz 2 BBG). Soweit der Mietzuschuß nach Ergehen des Rücknahmebescheides aufgrund der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage weitergezahlt worden ist, stand die Zahlung von vornherein unter dem gesetzlichen Vorbehalt des rückwirkenden Wegfalls des Leistungsgrundes bei Bestandskräftigwerden des Rücknahmebescheides, so daß der Kläger sich insoweit schon nach den entsprechend anzuwendenden §§ 820 Abs. 1, 818 Abs. 4 BGB nicht auf einen Wegfall der Bereicherung berufen kann (vgl. Urteil des Senats vom 25. November 1982 - BVerwG 2 C 12.81 - <ßuchholz 235 § 12 Nr. 2 = NJW 1983, 2042 [BVerwG 25.11.1982 - 2 C 12/81]> sowie BVerwGE 71, 354 <356 f.>[BVerwG 13.06.1985 - 2 C 56/82]).

Dem Gebot, entsprechend § 87 kos. 2 Satz 3 BBG eine Ermessensentscheidung über die Berücksichtigung von Billigkeitsgesichtspunkten zu treffen, hat die Beklagte mit der Anheimgabe, Ratenzahlungen zu beantragen, vorerst hinreichend Rechnung getragen.

4.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.