Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.12.1990, Az.: BVerwG 6 A 3.88

II.

Die zulässige Klage, über die im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist begründet.

Der Kläger hat einen Anspruch auf den begehrten Mietzuschuß auf Grund der Regelungen der in Konkretisierung der allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn gemäß §§ 79 BBG, 31 SG und im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau erlassenen, am 1. September 1983 neugefaßten Mietzuschußsonderregelung des Bundesnachrichtendienstes (MZSR) in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG. Dabei handelt es sich um eine ermessensbindende allgemeine Verwaltungsvorschrift, die gleichsam eine inhaltlich vorgezeichnete Verwaltungspraxis vorwegnehmend fixiert. Die Verwaltungsvorschriften als solche wie auch ihre Anwendung im Einzelfall unterliegen nach der ständigen Rechtsprechung des Senats der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung dahin, ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden und der Gleichbehandlungsgrundsatz gewahrt ist (vgl. Urteil vom 1. Februar 1978 - BVerwG 6 C 38.76 - <Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 72> mit weiteren Nachweisen; zuletzt Urteil vom 6. September 1989 - BVerwG 6 A 5.88 - <ZBR 1990, 208>). Auf die allgemeine Vorschrift über die Fürsorgepflicht als Rechtsgrundlage der Verwaltungsvorschrift und Anspruchsgrundlage neben solchen Konkretisierungen kann allerdings allenfalls dann zurückgegriffen werden, wenn sonst die Fürsorgepflicht in ihrem Wesen verletzt wäre (Urteil vom 6. Juli 1983 - BVerwG 6 C 62.79 - <Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 100>).

Die in der Verwaltungsvorschrift festgelegten Voraussetzungen für die Gewährung von Mietzuschuß liegen hier bei verfassungskonformer Auslegung vor. Zwar ist es nach Nr. 1.1 MZSR für die Förderung erforderlich, daß Wohnungen, "die der Verfügungsbefugnis des Bundes unterliegen", nicht zur Verfügung stehen. Nach Nr. 2.4 Satz 1 MZSR sind außerdem "der Verfügungsbefugnis des Bundes unterliegende Wohnungen" von der Förderung nach der Sonderregelung grundsätzlich ausgenommen. Bei bundeseigenen Wohnungen, wie sie der Kläger innehat, handelt es sich auch um solche, die im angesprochenen Sinne der Verfügungsbefugnis des Bundes unterliegen.

Nach Nr. 2.4 Satz 1 MZSR sind der Verfügungsbefugnis des Bundes unterliegende Wohnungen jedoch nur "grundsätzlich" von der Förderung nach dieser Sonderregelung ausgenommen. Eine ihrem Inhalt nach hier nicht weiter interessierende Ausnahme zu Nr. 2.4 Satz 1 MZSR ist ausdrücklich in Satz 2 geregelt. Ob daneben weitere nicht ausdrücklich vorgesehene Ausnahmen in Betracht kommen, beurteilt sich unter Berücksichtigung des Gleichheitssatzes nach Sinn und Zweck der Gesamtregelung. Dieser besteht offensichtlich darin, speziell für den Bereich des Bundesnachrichtendienstes eine Sonderregelung zu treffen, die den besonderen dienstlichen Belangen dieses Dienstes Rechnung trägt. Solche Besonderheiten bestehen neben dem Vermeiden einer Enttarnung aus Anlaß der Wohnungsbeschaffung (vgl. Nr. 2.1 Buchst. b, Nr. 5 MZSR) namentlich darin, unverschuldeten wirtschaftlichen Schwierigkeiten vorzubeugen, die sich aus einer unter Sicherheitsgesichtspunkten ohnehin erschwerten Wohnsitznahme am Dienstort ergeben können. Solchen Schwierigkeiten soll vorbeugend entgegengewirkt werden, weil sie Ansatzpunkt für Kontaktaufnahmen und Erpressungsversuche ausländischer Geheimdienste sein können.

Diese Zielsetzung spricht dagegen, die Regelung in Nr. 2.4 Satz 2 MZSR als eine abschließende anzusehen, die eine Ergänzung um weitere Ausnahmen selbst bei nicht in Rechnung gestellten Entwicklungen entgegenstünde. Von einer bei Abfassung der Sonderregelung nicht in Rechnung gestellten Entwicklung ist aber aufgrund der geänderten Mietpreisgestaltung bei bundeseigenen Wohnungen auszugehen.

Die Mietzuschußsonderregelung ging offensichtlich von der Erwägung aus, daß die Mieten der bundeseigenen Wohnungen niedriger lagen als die Förderungsgrenze nach der Sonderregelung. Denn in Nr. 3.3.2 Abs. 1 Satz 1 MZSR ist festgelegt, daß die "zumutbare Miete (Eigenanteil) für alle Bediensteten" einen bestimmten Betrag (6,50 DM/qm monatlich) ausmacht, der sich gegebenenfalls bei Entlastung des Mieters von den Schönheitsreparaturen nach Nr. 3.3.2 Abs. 1 Satz 2 MZSR um 0,60 DM/qm monatlich sowie nach Nr. 3.3.2 Abs. 2 MZSR einkommensabhängig um eine fiktive Fehlbelegungsabgabe zwischen 0,50 und 2,00 DM/qm monatlich erhöht (vgl. zur Berechnung §§ 1, 3 des Gesetzes zum Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen - AFWoG - vom 22. Dezember 1981, BGBl. I S. 1542). Dabei handelt es sich also um einkommensabhängige Obergrenzen, die als "zumutbare Miete" für alle Bediensteten festgelegt worden sind; dies bedeutet, daß bei Erlaß der Sonderregelung davon ausgegangen worden ist, auch die nicht ausdrücklich nach dieser Regelung zu fördernden Bediensteten müßten nicht mehr als die so definierte zumutbare Miete bezahlen. Für bundeseigene Wohnungen traf dies auch unstreitig zu. Diese Ausgangslage aber hat sich später grundlegend geändert. Nach dem Erlaß des Bundesministers der Finanzen vom 20. Dezember 1985 über die Ermittlung der Mietwerte von Bundesmiet- und Bundesdienstwohnungen haben sich die Mieten für Bundesmietwohnungen auf der Grundlage des Miethöhegesetzes an der unteren Grenze der ortsüblichen Vergleichsmiete auszurichten. Dies hat vielfach - möglicherweise auch im Falle des Klägers - dazu geführt, daß die für bundeseigene Wohnungen gezahlten Mieten erheblich über dem in Nr. 3.3.2 MZSR als zumutbar anerkannten Eigenanteil liegen.

Danach sind die Mieter bundeseigener Wohungen unter den Bediensteten des Bundesnachrichtendienstes unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Sonderregelung grundsätzlich in gleicher Weise förderungsbedürftig. Solange an der dargelegten Zwecksetzung der Mietzuschußsonderregelung festgehalten wird, haben die Bediensteten des Bundesnachrichtendienstes, die Mieter bundeseigener Wohnungen sind, daher einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Sinne einer grundsätzlichen Einbeziehung in die Mietzuschußsonderregelung. Die Beschränkung ihrer Miete auf die untere Grenze der ortsüblichen Vergleichsmiete i.S.d. Miethöhegesetzes stellt für die Bediensteten zwar im Verhältnis zu Dritten einen gewissen Vorteil dar. Im Verhältnis zu den übrigen Bediensteten des Bundesnachrichtendienstes müssen sie sich aber nicht allein darauf verweisen lassen. Für die verbleibende Verschiedenbehandlung hat nämlich die Beklagte einen sachlich rechtfertigenden Grund von entsprechendem Gewicht nicht dargetan.

Ein solcher Grund kann insbesondere nicht darin gesehen werden, daß sich angesichts der Preisgestaltung bei bundeseigenen Wohnungen im Verhältnis zu mit Mietzuschuß nach der Sonderregelung geförderten Wohnungen regelmäßig oder doch zumindest häufig ein "Lagevorteil" ergebe. Die Sonderregelung wird es regelmäßig ermöglichen, vergleichbare Vorteile in Anspruch zu nehmen. Dies wird erkennbar, wenn man zum Eigenanteil (also zur "zumutbaren Miete") den Förderungshöchstsatz hinzurechnet. Von dieser Warte aus betrachtet ist es einem Empfänger von Mietzuschuß, der - den Kläger vergleichbar - nach der Besoldungsgruppe A 10 besoldet wird, ohne weiteres möglich, auf dem freien Wohnungsmarkt eine Wohnung anzumieten, deren monatliche Quadratmetermiete bis zu 5,35 DM über der "zumutbaren Miete" liegt. Für ihn wird also eine "Marktmiete" von bis zu 7,10 DM zuzüglich 5,35 DM = 12,45 DM durch Mietzuschuß tragbar. Zu einem solchen Mietpreis dürfte die Anmietung einer Wohnung möglich sein, die nach Lage und Ausstattung einer Wohnung entspricht, deren Mietpreis nach dem Maßstab der "unteren Grenze" der ortsüblichen Vergleichsmiete - wie diejenigen des Klägers - mit 8,20 DM anzusetzen ist. Dies veranschaulicht, daß die Mieter bundeseigener Wohnungen jedenfalls nicht grundsätzlich gänzlich vom Mietzuschuß ausgeschlossen werden dürfen. Für die Beantwortung der Frage, ob ihnen sogar eine Förderung mit dem Höchstsatz zustehen könnte, bietet der vorliegende Fall angesichts der vom Kläger tatsächlich gezahlten Miete allerdings keine Veranlassung. Legt man nämlich seine eigenen Angaben zugrunde, so könnte er äußerstenfalls einen Mietzuschuß von 8,89 DM abzüglich 7,10 DM = 1,79 DM und damit nur deutlich weniger als die Hälfte des Höchstsatzes beanspruchen.

Der geltend gemachte Anspruch auf Mietzuschuß läßt sich schließlich nicht mit dem Hinweis darauf ausschließen, daß der Kläger eine Förderung nach der Sonderregelung verwirkt habe. Eine an Nr. 1.1 und Nr. 3.3.5 Buchst. d) MZSR anzulehnende Verwirkung läßt sich aus dem von der Beklagten mitgeteilten Sachverhalt nicht herleiten. Danach wurde dem Kläger zwar mit Schreiben vom 21. Februar 1983 (unter gleichzeitiger Aufhebung einer Zusage der Förderung nach der Sonderregelung) eine familiengerechte Bundesdarlehenswohnung in München 12 angeboten. Der Kläger soll diese Wohnung auch unbegründet abgelehnt haben. Wann letzteres geschehen sein soll, hat die Beklagte allerdings nicht mitgeteilt. Auf den genauen Zeitpunkt kommt es indessen nicht an. Denn der Mietvertrag für die bundeseigene Wohnung, zu deren Gunsten sich der Kläger entschieden hat, wurde von ihm bereits am 21. April 1983 unterzeichnet. So wie dem früheren Angebot beispielsweise Besichtigungen, Verhandlungen, Überlegungsfristen und dergleichen bis zur Ablehnung nachgefolgt sein werden, dürften auf der anderen Seite dem Vertragsschluß entsprechende Vorgänge vorausgegangen sein. Nach den gesamten Umständen ist daher anzunehmen, daß zwischen der Ausschlagung der Bundesdarlehenswohnung und der Entscheidung für die bundeseigene Wohnung - mag dazwischen auch eine kurze Zeitspanne gelegen haben - letztlich ein unmittelbarer zeitlicher und sachlicher Zusammenhang im Sinne einer Auswahl zwischen zwei Alternativen bestanden hat, wie es der Kläger unwiderlegt dargelegt hat. Wird aber der Bezug einer der Verfügungsbefugnis des Bundes unterliegenden Wohnung ausschließlich zugunsten einer anderen gleichermaßen der Verfügungsbefugnis des Bundes unterliegenden und beziehbaren Wohnung abgelehnt, so rechtfertigt der den Nrn. 1.1 und 3.3.5 Buchst. d) MZSR zugrundeliegende Rechtsgedanke es nicht, eine Verwirkung anzunehmen. Denn der Zweck dieser Regelungen besteht allein darin, darauf hinzuwirken, daß beziehbare Wohnungen, die der Verfügungsbefugnis des Bundes unterliegen, auch unverzüglich bezogen werden. Diesem Anliegen konnte der Kläger auf dem einen wie dem anderen Wege gleichermaßen Rechnung tragen.

Steht dem Kläger nach allem jedenfalls dem Grunde nach ein Anspruch auf Mietzuschuß zu, so konnte und durfte nur ein Bescheidungsurteil ergehen, weil der Kläger sein Klagebegehren von Anfang an auf den Erlaß eines Bescheidungsurteils beschränkt hat (vgl. BVerwGE 69, 198 <201>[BVerwG 02.05.1984 - 8 C 94/82]). Daran ist der Senat auch nicht gehindert, wenn und soweit sich nicht ausschließen läßt, daß sich - z.B. bei einer Berufstätigkeit der Ehefrau des Klägers - eine fiktive Fehlbelegungsabgabe ergeben und diese zusammen mit der zumutbaren Miete von 7,10 DM/qm sogar über der tatsächlich vom Kläger gezahlten bezuschussungsfähigen Miete liegen kann. Gegebenenfalls errechnete sich kein Mietzuschuß. Dies auszuräumen oder festzustellen, bedürfte es u.a. konkreter Angaben, wie sie zur Ermittlung des Einkommens und zur Berechnung der Einkommensgrenze nach § 25 Abs. 1 und 2 II. WoBauG in Verbindung mit § 3 AFWoG erforderlich sind. Weder über das Einkommen des Klägers, noch über das Gesamteinkommen, noch über die Zahl der zur Familie rechnenden Angehörigen lassen sich den vorgelegten Verwaltungsvorgängen Anhaltspunkte entnehmen. Das hindert indessen nicht den Erlaß eines Bescheidungsurteils.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.