Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.09.1989, Az.: BVerwG 6 A 5.88

I.

Der Kläger ist Bediensteter des Bundesnachrichtendienstes (BND) und hat seinen Wohnsitz in Bayern. In der Zeit vom 18. Dezember 1987 bis 9. Januar 1988 führte er mit seiner Ehefrau und seinem Sohn eine private Reise nach Berlin (West) durch, wobei wegen des für die Beschäftigten des BND bestehenden Verbotes, auf dem Transitweg nach Berlin zu reisen, das Flugzeug benutzt werden mußte.

Am 11. Januar 1988 beantragte der Kläger die Gewährung eines Flugkostenzuschusses zu den ihm durch den Hin- und Rückflug entstandenen Kosten (für den Kläger selbst 300 DM, für seinen Sohn 194 DM; die Ehefrau stellte einen eigenen Antrag) sowie die Erstattung der Gepäckbeförderungskosten. Dabei verwies er bezüglich des von ihm zu tragenden Eigenanteils an den Reisekosten auf die Kosten, die ihm bei Benutzung des eigenen Pkw (1.200 km × 0,10 DM/km), zumindest aber bei Inanspruchnahme einer Mitfahrerzentrale (36 DM pro Person und Fahrt) entstanden wären. Die für die Festsetzung des Flugkostenzuschusses zuständige Stelle des BND legte demgegenüber der Ermittlung des Eigenanteils fiktiv die Fahrkosten des täglich nach Berlin (West) verkehrenden Omnibusunternehmeris "Bayern-Express" mit 190 DM für den Kläger und 116 DM für seinen Sohn zugrunde. Sie gewährte dem Kläger mit Bescheid vom 20. Januar 1908 lediglich einen Flugkostenzuschuß in Höhe der Differenz zwischen diesen Fahrkosten und den dem Kläger entstandenen Flugkosten. Der Zuschuß wurde demgemäß - unter Berücksichtigung der Zubringerkosten von 8,70 DM - auf 196,70 DM festgesetzt. Der Antrag auf Erstattung der Gepäckbeförderungskosten wurde abgelehnt. Der von dem Kläger gegen diesen Bescheid eingelegte Widerspruch blieb ohne Erfolg.

Der Kläger hat daraufhin beim erkennenden Gericht Klage erhoben und sinngemäß beantragt,

Zur Begründung macht er geltend, daß die Bestimmungen der Beklagten über die Gewährung von Flugkostenzuschüssen aus Anlaß von privaten Flugreisen zwischen Berlin (West) und dem Bundesgebiet und umgekehrt insoweit gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstießen, als bei Reisen der im Bundesgebiet wohnenden Mitarbeiter der Beklagten für die Berechnung des Eigenanteils lediglich Vergleichstransportmittel wie Omnibuslinienverkehr oder Eisenbahn zugelassen seien, während die Berliner Mitarbeiter bei Reisen in das Bundesgebiet entweder überhaupt keinen oder nur einen sehr geringen Eigenanteil tragen müßten. Die Berliner Mitarbeiter seien auch dann besser gestellt, wenn einer ihrer Angehörigen für die Reise in das Bundesgebiet eine Begleitperson benötige. Die Nichterstattung der Gepäckbeförderungskosten benachteilige allgemein die Mitarbeiter des BND, weil sie die - insbesondere bei längeren Reisen notwendig entstehenden - übergepäckgebühren nur deshalb bezahlen müßten, weil sie bei Reisen nach Berlin das Flugzeug benutzen müßten; andere Bedienstete des Bundes könnten demgegenüber Ihre Privatreisen nach Berlin mit dem eigenen Kraftfahrzeug ausführen, so daß ihnen keine besonderen Gepäckbeförderungskosten entstünden.

Die Beklagte beantragt,

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die - zulässige - Klage, über die im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist unbegründet. Die Beklagte hat den dem Kläger für seine private Reise nach Berlin (West) zustehenden Flugkostenzuschuß richtig festgesetzt und seinen Antrag auf Erstattung der Gepäckbeförderungskosten zu Recht abgelehnt.

Den Bediensteten des BND ist durch eine Sonderregelung des Chefs des Bundeskanzleramtes untersagt, bei Reisen zwischen Berlin (West) und dem übrigen Bundesgebiet auf den Transitstrecken durch die DDR zu fahren; sie dürfen für derartige Reisen nur den Luftweg benutzen. Der BND hat daher in Form einer Verwaltungsvorschrift bestimmt, daß die Bediensteten - wie auch bestimmte Familienangehörige und andere mit ihnen in häuslicher Gemeinschaft lebende Personen - aus Anlaß einer privaten Flugreise nach und von Berlin (West) einen Flugkostenzuschuß erhalten. Umfang und Verfahren der Erstattung der durch die Flugreise entstandenen Aufwendungen sind in den "Bestimmungen für die Gewährung von Zuschüssen im Reiseverkehr zwischen Berlin-West und der Bundesrepublik Deutschland und umgekehrt" vom 4. Juli 1986 - im folgenden: "Bestimmungen" - geregelt. Nach Ziffer 3.1 dieser Bestimmungen wird als Flugkostenzuschuß der Unterschied zwischen den Fahrkosten, die bei Benutzung des normalen Reiseweges mit der Eisenbahn 2. Klasse oder nachweislich mit einem regelmäßig am Reisetag verkehrenden Omnibus entstanden wären und den bei einer Flugreise Berlin-Bundesrepublik oder umgekehrt zu dem dem Wohn- oder Zielort nächstgelegenen Flugplatz entstehenden notwendigen höheren Kosten gewährt. Dieser Vorschrift entspricht es, daß die Beklagte der Ermittlung des von dem Kläger zu tragenden Kostenanteils die Fahrkosten des täglich von und nach Berlin (West) verkehrenden Omnibusunternehmens "Bayern-Express" zugrunde gelegt und den vom Kläger beantragten Flugkostenzuschuß in Höhe der Differenz zwischen diesen Fahrkosten und den ihm aus Anlaß seiner Berlin-Reise entstandenen Flugkosten festgesetzt hat. Gegen die Richtigkeit der Berechnung des Zuschusses auf dieser Grundlage sind von dem Kläger keine Einwendungen erhoben worden.

Die Auffassung des Klägers, er müsse bei der Anwendung der Ziffer 3.1 der Bestimmungen den Bediensteten des BND mit ständigem Wohnsitz in Berlin (West) gleichgestellt werden, ist nicht gerechtfertigt. Diese Bediensteten sind allerdings gegenüber den anderen Mitarbeitern des BND nicht nur hinsichtlich der zu berücksichtigenden Begleitpersonen (Ziffer 1.3 der Bestimmungen) und der Anzahl der zuschußfähigen Flugreisen (Ziffer 2.1 der Bestimmungen), sondern auch bei der Ermittlung ihres Eigenanteils an den Flugkosten bessergestellt. Ihnen werden nämlich nicht in jedem Fall die Kosten der Eisenbahn oder eines am Reisetag regelmäßig verkehrenden Omnibusses angerechnet. Nach Ziffer 3.3 der Bestimmungen ist vielmehr bei der Berechnung des Flugkostenzuschusses zu berücksichtigen, wenn diese Bediensteten nachweisen, daß bei Benutzung des Landweges keine oder geringere Kosten als nach Ziffer 3.1 entstanden wären. In Anwendung dieser Regelung wird den Berliner Bediensteten - wie der Kläger in der Klagebegründung ohne Widerspruch der Beklagten vorgetragen hat - ein Kostenanteil dann nicht in Rechnung gestellt, wenn sie der für die Gewährung des Zuschusses zuständigen Stelle die Bestätigung eines Dritten vorlegen, daß dieser zum Zeitpunkt der privaten Reise des Bediensteten mit seinem Kraftfahrzeug eine der Transitstrecken befahren und den Bediensteten hin und zurück mitgenommen hätte. Auch können die Berliner Bediensteten zur Verminderung des Eigenanteils bei der Berechnung des Flugkostenzuschusses die Bestätigung einer Mitfahrerzentrale über die Kosten einer Mitfahrt von Berlin (West) in das Bundesgebiet und zurück im Fahrzeug eines Dritten vorlegen. Derartige Möglichkeiten bestehen für die Bediensteten des BND mit Wohnsitz im Bundesgebiet nicht.

Diese unterschiedliche Regelung der Berechnung der Flugkostenzuschüsse in den Bestimmungen ist jedoch rechtlich nicht zu beanstanden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Verwaltungsbehörde befugt, ihr Ermessen durch Verwaltungsvorschriften für bestimmte Fallgruppen gleichmäßig nach generellen Gesichtspunkten zu binden. Innerhalb des durch Rechtsvorschriften vorgegebenen Rahmens bewegt sie sich dabei in einem Bereich, in dem sie einen Entscheidungsspielraum hat und eigene Maßstäbe setzen kann. Derartige ermessensbindende Verwaltungsvorschriften stellen sich gleichsam als eine vorwegnehmend fixierte, vorgezeichnete Verwaltungspraxis dar, an die sich die Behörde grundsätzlich halten muß. Sie unterliegen daher - wie auch ihre Anwendung im Einzelfall - der verwaltungsgerichtlichen Prüfung nur dahin, ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden und der Gleichbehandlungsgrundsatz gewahrt ist (vgl. Urteil vom 1. Februar 1978 - BVerwG 6 C 38.76 - <Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 72> mit Nachweisen).

Hiernach kann nicht zweifelhaft sein, daß die Beklagte für ihre Bediensteten mit Wohnsitz in Berlin (West) deshalb eine weitergehende Erstattungsmöglichkeit vorsehen durfte, weil diese wegen der bereits erwähnten Sonderregelung bei jeder privaten Reise von und nach ihrem Wohnort den Luftweg benutzen müssen, während den anderen Bediensteten die gegenüber der Benutzung des Landweges höheren Flugkosten regelmäßig nur bei einzelnen Reisen entstehen. Die Bediensteten mit Wohnsitz in Berlin (West) sind demnach durch die Sonderregelung finanziell besonders belastet. Um insoweit ein Ausgleich zu gewähren, war die Beklagte aufgrund ihrer Fürsorgepflicht jedenfalls berechtigt, wenn nicht gar verpflichtet, bei diesen Bediensteten die Berechnung des von ihnen zu tragenden Kostenanteils an den Flugkosten günstiger zu gestalten. Das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht verletzt, weil es im wesentlichen gleiche Sachverhalte voraussetzt, die Lebensverhältnisse der hier angesprochenen beiden Gruppen von Bediensteten des BND aber erheblich voneinander abweichen.

Der Antrag des Klägers auf Erstattung der ihm aus Anlaß seiner Flugreise nach Berlin (West) entstandenen Gepäckbeförderungskosten ist zu Recht abgelehnt worden, weil hierfür weder in den Bestimmungen noch sonst eine Rechtsgrundlage gegeben ist. Mach dem Wortlaut der Ziffer 3.1 der Bestimmungen sind die Gepäckbeförderungskosten bei der Festsetzung des Flugkostenzuschusses nicht zu berücksichtigen. Auch gebietet es die Fürsorgepflicht der Beklagten nicht, den Bediensteten die durch die Flugzeugbenutzung entstehenden Nebenkosten zu ersetzen. Im Hinblick auf die Vorteile einer Flugreise gegenüber der Fahrt über die Transitstrecken in der DDR ist es ihnen zuzumuten, diese Kosten selbst zu tragen.

Schließlich geht auch der Hinweis des Klägers auf die Regelung des Eigenanteils in dem Rundschreiben des Bundesministers des Innern vom 17. November 1961 betreffend die Gewährung von Flugkostenzuschüssen in besonderen Fällen für Reisen zwischen Berlin-West und dem übrigen Bundesgebiet fehl. Dieses Rundschreiben ist im vorliegenden Fall unanwendbar, weil die Beklagte für den Bereich des BND eine eigenständige, abschließende Regelung getroffen hat. Davon abgesehen läßt dieses Rundschreiben des Bundesministers des Innern - abweichend von den Bestimmungen des BND - zwar eine Berechnung des Eigenanteils auf der Grundlage der Benutzung des eigenen Kraftfahrzeuges (DM 0,10 je km) zu; der Flugkostenzuschuß wird aber nur - ohne Rücksicht auf den gewählten Flughafen - für die Flugreise Hannover-Berlin und umgekehrt gewährt, wobei insoweit ebenfalls von den Unterschied zwischen den Fahrkosten bei der Benutzung der Eisenbahn 2. Klasse oder eines Omnibusses und den Flugkosten auszugehen ist.

Nach alledem kann die Klage keinen Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.