I.

Die Klägerin ist Eigentümerin des von der Bundesrepublik Deutschland (Bundesstraßenverwaltung) erworbenen 836 qm großen Grundstücks Gemarkung N., Grundbuchband 1, Blatt 27 Flur 3 Nr. 1330 und Blatt 22, Flur 3 Nr. 1332 in K., das mit einer Frontlänge von 46 m an den F. Weg grenzt. Der F. Weg wurde bis zum Jahre 1968 in den Teileinrichtungen Fahrbahn, Gehwege, Straßenentwässerung und Straßenbeleuchtung ausgebaut. Im Jahre 1969 wurde eine zum Grundstück F. Weg Nr. 7 gehörende Garage mit einem Kostenaufwand von 6.660 DM tiefergelegt; dies war wegen einer Niveauveränderung der Fahrbahn erforderlich geworden. Nachdem bis Ende 1970 der Grunderwerb durchgeführt worden war, beschloß der Rat der Stadt K. am 21. Dezember 1970 die Widmung des F. Weges für den öffentlichen Verkehr.

Für die Herstellung des F. Weges ermittelte der Beklagte einen beitragsfähigen Erschließungsaufwand in Höhe von 195.312,83 DM. Dieser Aufwand wurde gemäß § 6 Abs. 1 der Erschließungsbeitragssatzung der Stadt K. vom 25. Juni 1970 - im folgenden: Satzung 1970 - auf die erschlossenen Grundstücke zu 50 % nach, der Grundstücksbreite an der Erschließungsanlage (Frontmeter) und zu 50 % nach, der Grundstücksfläche verteilt. Der Beklagte zog die Klägerin mit Bescheid vom 8. März 1971 zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von 15.113,53 DM heran. Da er hierbei u.a. eine Grundstücksfläche von 1.161 qm zugrunde gelegt hatte, ermäßigte er auf den Widerspruch, der Klägerin hin wegen der Größe der Grundfläche von nur 836 qm die Beitragsforderung mit Widerspruchsbescheid vom 17. Mai 1971 auf 13.428,40 DM.

Die Klägerin hat Anfechtungsklage erhoben und vorgetragen: Da die Erschließungsanlage bereits 1968 in den Teileinrichtungen Fahrbahn, Gehwege und Entwässerungsanlagen endgültig hergestellt worden sei, wäre - wenn überhaupt - eine Heranziehung nur auf der Grundlage der Erschließungsbeitragssatzung der ehemaligen Gemeinde N. vom 17. Dezember 1964 in der Form der Veröffentlichung von 1968 - im folgenden: Satzung 1964 - zulässig gewesen. Für die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlage sei es unbeachtlich, daß der Grunderwerb erst Ende 1970 abgeschlossen worden sei, da die Satzung 1964 den Grunderwerb nicht als Herstellungsmerkmal vorgesehen habe. Der Umstand, daß die Widmung erst am 21. Dezember 1970 erfolgt sei, beeinflusse zwar den Zeitpunkt der Entstehung der Beitragsforderung, besage jedoch nichts darüber, welche Erschließungsbeitragssatzung der Beitragsforderung zugrunde gelegt werden müsse. Hierfür komme es nämlich allein auf den Zeitpunkt der tatsächlichen Herstellung der Erschließungsanlage an. Unabhängig davon könne die Erschließungsbeitragsforderung aber deswegen nicht auf die Satzung 1964 gestützt werden, weil diese Satzung nicht ordnungsgemäß zustande gekommen sei; denn seinerzeit habe es an einem wirksamen Veröffentlichungsrecht gefehlt. Im übrigen sei auch der gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - erforderliche Bebauungsplan formell nicht ordnungsgemäß zustande gekommen. Sollte jedoch die Heranziehung auf der Grundlage der Satzung 1964 dem Grunde nach zulässig sein, so sei der Bescheid zumindest der Höhe nach zu beanstanden: Der Beklagte sei verpflichtet, die Kosten für den Grunderwerb, die Beleuchtungsanlage und für die Versetzung der Garage außer Ansatz zu lassen.

Die Beklagte ist dem Vorbringen der Klägerin entgegengetreten.

Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil den Heranziehungsbescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheides insoweit aufgehoben, als er den Betrag von 12.317,55 DM übersteigt; im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Das Urteil beruht im wesentlichen auf folgenden Überlegungen: Die geltend gemachte Beitragsforderung sei dem Grunde nach gerechtfertigt. Der Beklagte habe den Heranziehungsbescheid zu. Recht auf die Satzung 1970 gestützt. Zwar habe der Ausbauzustand des F. Weges im Jahre 1968 den Herstellungsmerkmalen der Satzung 1964 entsprochen. Dem habe nicht entgegengestanden, daß der Erwerb des Straßenlandes erst später abgeschlossen sei, weil der Grunderwerb nicht als Herstellungsmerkmal in der Satzung bezeichnet sei. Gleichwohl sei der F. Weg aber in diesem Zeitpunkt im Rechtssinne noch nicht fertiggestellt gewesen, weil die Satzung 1964 unwirksam gewesen sei. Dabei könne dahingestellt bleiben, ob die Satzung 1964 entweder 1965 oder 1968 entsprechend den Vorschriften der jeweils zu diesem Zeitpunkt geltenden Hauptsatzung wirksam veröffentlicht worden sei. Entscheidend sei, daß § 5 der Satzung 1964 (Verteilung des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes) nicht den vom Bundesbaugesetz gestellten Anforderungen entspreche. Die Vorschrift enthalte nämlich weder eine Regelung für Erschließungsanlagen in unbeplanten Gebieten noch eine rechtlich einwandfreie Regelung für die Fälle, in denen für die durch eine Erschließungsanlage erschlossenen Grundstücke eine unterschiedliche bauliche oder sonstige Nutzung zulässig sei. Eine solche Regelung sei aber erforderlich gewesen, weil - wie sich aus dem Bebauungsplan Nr. 1 der ehemaligen Gemeinde N. ergebe - Gebiete mit unterschiedlicher baulicher oder sonstiger Nutzbarkeit ausgewiesen seien. Trotz der entgegenstehenden Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster sei insoweit der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu folgen, wonach eine unvollständige oder (teilweise) ungültige Verteilungsregelung zur Gesamtnichtigkeit der Satzung führe.

Obwohl somit die Satzung 1964 insgesamt nichtig sei, habe dies nicht zur Folge, daß die angefochtenen Bescheide aufzuheben seien; denn der Beklagte könne seine Beitragsforderung, sofern eine wirksame Erschließungsbeitragssatzung im Zeitpunkt der tatsächlichen - nicht rechtlichen - Fertigstellung der Erschließungsanlage nicht vorhanden sei, auf die zeitlich folgende - erste - wirksame Beitragssatzung stützen. Das sei die Satzung 1970, die formell ordnungsgemäß zustande gekommen und auch materiell nicht zu beanstanden sei. Die weiteren Voraussetzungen für eine Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen seien dem Grund nach erfüllt. Ob der Bebauungsplan Nr. 1 der ehemaligen Gemeinde N. wirksam geworden sei, könne offenbleiben; denn selbst wenn das nicht der Fall gewesen sein sollte, liege jedenfalls die Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde vom 5. November 1973 vor. Der F. Weg sei auch wirksam gewidmet worden.

Allerdings betrage der beitragsfähige Erschließungsaufwand entgegen den Berechnungen des Beklagten nicht 195.312,82 DM, sondern lediglich 178.152,43 DM. Auszugehen sei davon, daß der F. Weg mit Inkrafttreten der Satzung 1970 am 4. Juli 1970 endgültig hergestellt worden sei; dies ergebe sich daraus, daß die Herstellungsmerkmale des § 8 der Satzung 1970 zu diesem Zeitpunkt erfüllt gewesen seien. Die "Zweite Satzung zur Änderung der Satzung der Stadt K. über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen" vom 29. Januar 1974, durch die rückwirkend zum 4. Juli 1970 der Grunderwerb als Herstellungsmerkmal bestimmt sei, sei insoweit unwirksam: Eine Änderung des Einrichtungs- und Ausbauprogramms sei nur vor, nicht aber mehr nach der Fertigstellung einer Anlage möglich. Der verteilungsfähige Erschließungsaufwand erfasse daher nur die Grunderwerbskosten, die bis zur erstmaligen Herstellung im Rechtssinne am 4. Juli 1970 entstanden seien. Bei der Höhe des umlagefähigen Erschließungsaufwandes seien folgende Korrekturen zugunsten der Klägerin vorzunehmen: Da § 8 der Satzung 1970 den Grunderwerb nicht als Herstellungsmerkmal vorgesehen habe, seien nur diejenigen Grunderwerbskosten umlagefähig, die bis zum Zeitpunkt der erstmaligen Herstellung zur Entstehung gelangt seien. Hierbei sei auf den Zeitpunkt des Abschlusses der obligatorischen Verträge abzustellen, da durch sie und nicht durch die spätere Auflassung und Umschreibung im Grundbuch der Aufwand anfalle. Der letzte Grundstückskaufvertrag vor dem 4. Juli 1970 sei am 23. Juni 1970 abgeschlossen worden. Hierbei sei ein Grundstückspreis von DM 30 je qm zugrunde gelegt worden. Gemäß § 3 Abs. 2 Buchst. a der Satzung 1970 sei für den gesamten Grunderwerb der Wert zu dem Zeitpunkt zugrunde zu legen, an dem das letzte Grundstück erworben worden sei. Diese Vorschrift werde durch § 6 Abs. 5 der Satzung 1970 ergänzt: Hiernach werde, wenn ein Beitragsschuldner oder dessen Rechtsvorgänger Grundflächen unentgeltlich oder unter ihrem Verkehrswert zur Herstellung der Straße an die Stadt abgetreten habe und solche Abtretungen bei der Ermittlung des Erschließungsaufwandes berücksichtigt worden seien, der Unterschiedsbetrag als Vorleistung auf den Erschließungsbeitrag angerechnet. Gegen die Zulässigkeit dieser Vorschriften beständen keine durchgreifenden Bedenken, da die Gemeinde alle Anlieger als Lastengemeinschaft gleichbehandele und daher die Kosten des Grunderwerbs im Sinne des § 128 Abs. 1 Nr. 1 BBauG auch die fiktiven Kosten auf der Grundlage des letzten Grunderwerbs erfaßten. Die Anwendung dieser Vorschriften führe zu der Besonderheit, daß der gesamte Grunderwerb mit DM 30 je qm zu berücksichtigen sei, obwohl zuvor bereits ein Kaufvertrag über DM 35 je qm (Vertrag H. vom 23. September 1969) abgeschlossen worden sei. Somit ergebe sich folgende Neuberechnung des umlagefähigen Erschließungsaufwandes für Straßenlanderwerb: Von den tatsächlich entstandenen Kosten in Höhe von 35.759,05 DM seien abzusetzen die Erwerbskosten B. in Höhe von 1.359,10 DM (Kaufvertrag vom 17.8.1970), die Erwerbskosten S. in Höhe von 1.865,87 DM (Kaufvertrag vom 9.7.1970) sowie von den Erwerbskosten H. DM 720, weil H. 136 qm zu DM 35/qm verkauft habe, aber nur DM 30/qm berücksichtigt werden dürften, so daß 136 × 5 = 720 DM abzusetzen seien. Somit belaufe sich der Erschließungsaufwand für Straßenlanderwerb auf 31.814,08 DM.

Auch der Wert der von der Gemeinde eingebrachten Grundflächen sei unrichtig angesetzt worden: Eine Bereitstellung von Grundstücken aus dem gemeindlichen Vermögen im Sinne des § 128 Abs. Satz 2 BBauG liege dann vor, wenn es sich um Kämmereivermögen handele. Hierzu gehörten u.a. gemeindeeigenes Ackerland, Wiesen Waldgelände sowie die Flächen, die die Gemeinde als Feldwege zur Verfügung gestellt habe. Es sei zwischen den Parteien unstreitig, daß der F. Weg aus einem ca. 2 m breiten unbefestigten Feldweg hervorgegangen sei. Die aus dem Kämmereivermögen zur Verfügung gestellten 551 qm seien mit dem Wert im Zeitpunkt der Bereitstellung (§ 3 Abs. 3 der Satzung 1970) dem verteilungsfähigen Aufwand hinzuzurechnen. Da hierbei der Wert im Zeitpunkt des letzten Grunderwerbs zugrunde zu legen sei, dürfte der Beklagte anstelle der von ihm angesetzten DM 35/qm nur DM 30/qm berücksichtigen. Der Aufwand belaufe sich hiernach auf 16.530 DM.

Der Beklagte habe ferner die Kosten für die Versetzung der Garage G. zu Unrecht in den umlagefähigen Erschließungsaufwand einbezogen. § 128 Abs. 1 BBauG regele abschließend, welche Kosten verteilungsfähig seien. Die Satzung 1970 enthalte keine weitergehende Regelung. Insbesondere sehe sie nicht die Verteilung von Kosten für das Versetzen von Bauten außerhalb der Straßenfläche vor.

Dagegen sei der Beklagte berechtigt gewesen, die Kosten für die Beleuchtungsanlagen in den Erschließungsaufwand einzubeziehen. Die Beleuchtung sei nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 der Satzung 1970 ("... sowie die etwa vorgesehene Beleuchtung") zwar kein Merkmal der endgültigen Herstellung. Das ändere aber nichts daran, daß die Beleuchtungskosten nach § 3 Abs. 2 Buchst. g der Satzung 1970 zum umlagefähigen Erschließungsaufwand hinzuzurechnen seien, da sie vor der erstmaligen Herstellung des F. Weges entstanden seien. Die Vorschrift des § 132 Nr. 4 BBauG, nach der die Gemeinden verpflichtet seien, die Herstellungsmerkmale in der Satzung festzulegen, habe lediglich die Bedeutung, den Zeitpunkt der erstmaligen Herstellung einer Anlage zu bestimmen. Dagegen besage diese Vorschrift über die Umlagefähigkeit des Aufwandes unmittelbar nichts. Wenn § 3 Abs. 2 Buchst. g der Satzung 1970 die Verteilung der Beleuchtungskosten vorsehe, könne der Zulässigkeit der Verteilung nur entgegenstehen, daß die Erschließungsanlage bereits vor der Entstehung dieser Kosten hergestellt gewesen sei.

Demgemäß hätten insgesamt 178.152,43 DM auf die erschlossenen Grundstücke verteilt werden dürfen. Der von der Klägerin zu entrichtende Beitrag betrage somit 12.317,55 DM, so daß die angefochtenen Bescheide insoweit rechtswidrig seien, als vom Beklagten ein darüber hinausgehender Betrag gefordert werde.

Gegen dieses Urteil richtet sich die auf übereinstimmenden Antrag der Parteien vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Sprungrevision.

Mit seiner Revision rügt der Beklagte die Verletzung formellen und materiellen Bundesrechts.

Der Oberbundesanwalt tritt dem Verwaltungsgericht entgegen, soweit es meint, die nach der endgültigen Herstellung, aber vor der Widmung der Anlage entstandenen Grunderwerbskosten dürften nicht in den umlagefähigen Aufwand einbezogen werden. Zuzustimmen sei dagegen dem Verwaltungsgericht darin, daß Herstellungsmerkmale nach der erstmaligen Herstellung einer Erschließungsanlage nicht rückwirkend zuungunsten der Beitragspflichtigen geändert werden dürften. Wenn das Verwaltungsgericht jedoch die Umlagefähigkeit der Kosten für die Beleuchtungsanlage bejahe, setze es sich in. Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Die Kosten für die Tieferlegung einer Garage seien - im Gegensatz zur Ansicht des Verwaltungsgerichts - echte Herstellungskosten der Straße, soweit die Niveauerhöhung der Fahrbahn die rechtliche Verpflichtung zur Beseitigung von schädlichen Folgen für die Anlieger nach sich gezogen habe.

II.

Die Revision des Beklagten hat mit dem Ergebnis der Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht Erfolg (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil verletzt in mehrfacher Hinsicht materielles Bundesrecht; auf die von der Revision gerügten Verfahrensfehler ist dagegen nicht einzugehen (§ 134. Abs. 3 VwGO).

Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruht zunächst auf der Annahme, daß die nach dem 4. Juli 1970 entstandenen Grunderwerbskosten nicht zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand gehören. Am 4. Juli 1970 sei erstmalig eine gültige Erschließungsbeitragssatzung, nämlich die Satzung vom 25. Juni 1970, in Kraft getreten. Der F. Weg habe am Tage des Inkrafttretens dieser Satzung den Herstellungsmerkmalen entsprochen. Der Grunderwerb habe nicht zu den Herstellungsmerkmalen der Satzung 1970 gehört. Umlagefähig seien nur diejenigen Grunderwerbskosten, die bis zum Zeitpunkt der erstmaligen Herstellung der Erschließungsanlage entstanden seien. Grunderwerbskosten, die in der Zeit zwischen der erstmaligen Herstellung und dem Zeitpunkt der Entstehung der. Beitragspflicht, der hier durch die Widmung am 21. Dezember 1970 bestimmt sei, entstanden seien, gehörten nicht mehr zum Erschließungsaufwand.

Diese Ansicht beruht auf einem unzutreffenden Verständnis der §§ 128 Abs. 1 Nr. 2, 132 Nr. 4 und 133 Abs. 2 BBauG. Die Grunderwerbskosten, die der Gemeinde bis zum Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht erwachsen sind, dürfen zu Lasten der Beitragspflichtigen berücksichtigt werden. Da die Beitragspflicht im vorliegenden Fall erst mit der Widmung vom 21. Dezember 1970 entstanden ist, gehören die bis zu diesem Tag entstandenen Grunderwerbskosten zum umlagefähigen Erschließungsaufwand. Das ergibt sich im einzelnen aus folgenden Überlegungen:

Das Bundesbaugesetz unterscheidet zwischen der "erstmaligen Herstellung" und der "endgültigen Herstellung" einer Erschließungsanlage. Deutlich wird das dadurch, daß nach § 128 Abs. 1 BBauG der Erschließungsaufwand die Kosten umfaßt für "1. den Erwerb und die Freilegung der Flächen für die Erschließungsanlagen" und "2. ihre erstmalige Herstellung einschließlich der Einrichtungen für ihre Entwässerung und ihre Beleuchtung". Der Grunderwerb gehört folglich, wie der Vergleich der Nummern 1 und 2 des § 128 Abs. 1 BBauG zeigt, nicht zur "erstmaligen" Herstellung. Die erstmalige Herstellung ist also nur der - sichtbare - technische Straßenausbau nebst Entwässerung und Beleuchtung.

Die "endgültige" Herstellung kann dagegen neben der erstmaligen Herstellung auch den Grunderwerb und die Freilegung umfassen. Da nach § 132 Nr. 4 BBauG in der Satzung die Merkmale der "endgültigen" Herstellung zu regeln sind, sind die Gemeinden nicht gehindert, in der Satzung Herstellungsmerkmale festzulegen, die über die "erstmalige" Herstellung und damit über den eigentlichen - sichtbaren - technischen Straßenausbau hinausgehen. Aus diesem Grund hat der Senat in seinem Urteil vom 24. Oktober 1972 - BVerwG IV C 30.71 - (BVerwGE 41, 72 [73, 74]) entschieden, daß die Gemeinden in ihren Erschließungsbeitragssatzungen den Grunderwerb zum Herstellungsmerkmal bestimmen können, aber nicht müssen. Wird der Grunderwerb in der Satzung zum Herstellungsmerkmal bestimmt, so hat das zur Folge, daß die Anlage nicht vor Abschluß des Grunderwerbs endgültig hergestellt ist. Ist der Grunderwerb dagegen - wie im vorliegenden Fall - in der Satzung nicht zum Herstellungsmerkmal erklärt worden, so ist er für das Entstehen der Beitragspflicht ohne Bedeutung. Die Beitragspflicht entsteht nach § 133 Abs. 2 BBauG "mit der endgültigen Herstellung", d.h. in dem Zeitpunkt, in dem die in der Satzung festgelegten Herstellungsmerkmale und alle weiteren unmittelbar vom Gesetz aufgestellten Voraussetzungen für das Entstehen der Beitragspflicht erfüllt sind; zu den letzteren gehört nach der ständigen Rechtsprechung des Senats auch die Widmung einer Straße (Urteil des Senats vom 21. September 1973 - BVerwG IV C 39.72 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 46 mit weiteren Hinweisen).

Sind die Herstellungsmerkmale und die übrigen Voraussetzungen erfüllt, so entsteht die Beitragspflicht "voll ausgebildet", d.h. in bestimmter und nicht mehr veränderbarer Höhe (Urteil des Senats vom 22. August 1975 - BVerwG IV C 11.73 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 54). Bis zum Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht ist die Höhe des Erschließungsaufwands noch veränderbar: Was nach § 128 Abs. 1 Nr. 1 BBauG an Kosten zum Erschließungsaufwand gehört, kann bis zu diesem Zeitpunkt berücksichtigt werden. Das bedeutet, daß die nach § 128 Abs. 1 Nr. 1 BBauG zum Erschließungsaufwand gehörenden Kosten des Grunderwerbs ohne Rücksicht darauf, ob sie gemäß § 132 Nr. 4 BBauG in der Satzung als Herstellungsmerkmal bezeichnet sind oder nicht, berücksichtigungsfähig sind, soweit sie bis zum Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht angefallen sind. Erst das Entstehen der Beitragspflicht im Sinne des § 133 Abs. 2 BBauG bewirkt, daß später anfallende Grunderwerbskosten nicht mehr dem Erschließungsaufwand zugerechnet werden dürfen (Urteil des Senats vom 8. Februar 1974 - BVerwG IV C 21.72 - Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 15 S. 26 [S. 27]). Die Beitragspflicht kann nämlich grundsätzlich nur einmal entstehen (so bereits Urteil des I. Senats vom 25. Februar 1964 - BVerwG I C 124.63 - BVerwGE 18, 102 [BVerwG 25.02.1964 - I C 124/63]). Will die Gemeinde das Risiko vermeiden, die entstehenden Grunderwerbskosten nicht vollständig umlegen zu dürfen, so muß sie den Grunderwerb als Herstellungsmerkmal in die Satzung aufnehmen, weil nur dann gesichert ist, daß die Beitragspflicht nicht vor dem letzten Grunderwerb entstehen kann. Soweit der Senat in seinem bereits zitierten Urteil vom 8. Februar 1974 ausgeführt hat, die Kosten des Grunderwerbs, die erst nach Abschluß eines den Herstellungsmerkmalen entsprechenden Straßenausbaues entstanden seien, gingen zu Lasten der Gemeinde, und soweit der Senat ferner in dem Urteil vom 22. August 1975 - BVerwG IV C 11.73 - (BVerwGE 49, 131 [135/136]) dargelegt hat, die "erstmalige" Herstellung im Sinne des § 133 Abs. 2 BBauG lege den äußeren Umfang der beitragsfähigen Kosten fest, handelt es sich zwar um mißverständliche Formulierungen; in der Sache selbst aber stimmen auch diese Entscheidungen mit der oben wiedergegebenen Auffassung des Senats überein.

Das Verwaltungsgericht hat deswegen zu Unrecht die Grunderwerbskosten, die der Gemeinde in der Zeit zwischen der erstmaligen Herstellung und dem durch die Widmung am 21. Dezember 1970 bestimmten Entstehen der Beitragspflicht erwachsen sind, vom Erschließungsaufwand abgezogen (Erwerbskosten B. vom 17.8.1970 und S. vom 9.7.1970). Zutreffend ist dagegen die vom Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang geäußerte Meinung, maßgebend für den Zeitpunkt, in dem der beitragsfähige Grunderwerbsaufwand entsteht, sei nicht der Erwerb im Sinne des Eigentumsübergangs (Umschreibung im Grundbuch) sondern der Abschluß des obligatorischen Vertrages: Der Aufwand entsteht der Gemeinde durch die im Kaufvertrag eingegangene schuldrechtliche Verpflichtung, den Kaufpreis zu zahlen. Mit Abschluß des Vertrages steht auch die Höhe des Aufwandes fest. Was dergestalt bis zum Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht der Gemeinde an Grunderwerbsaufwand erwachsen ist, ist deswegen berücksichtigungsfähig. Daß dann, wenn der Grunderwerb in der Satzung als Herstellungsmerkmal im Sinne des § 132 Nr. 4 BBauG bestimmt ist, die endgültige Herstellung je nach Maßgabe dessen, was im Wege der Auslegung als Sinn dieser Merkmalsregelung der Satzung zu entnehmen ist, erst mit dem Eigentumsübergang abgeschlossen sein mag, sei zur Vermeidung von Mißverständnissen bemerkt.

Das angefochtene Urteil verstößt ferner gegen Bundesrecht, soweit es die Grunderwerbskosten, die durch den Vertrag H. entstanden sind, von den im Vertrag vereinbarten 35 DM/qm auf 30 DM/qm mit der Begründung gekürzt hat, in dem letzten Vertrag vor dem - nach Auffassung des Verwaltungsgerichts - maßgebenden Zeitpunkt sei ein Preis von 30 DM/qm vereinbart worden. Die Regelung in § 3 Abs. 2 Buchst. a der Satzung 1970, daß für den Grunderwerbsaufwand nicht der tatsächliche Kaufpreis maßgebend ist, sondern "der Wert zum Zeitpunkt, an dem das letzte Grundstück erworben ist", ist ungültig: Nach § 128 Abs. 1 Satz 1 BBauG umfaßt der Erschließungsaufwand die der Gemeinde tatsächlich entstandenen Kosten, nicht aber fiktive Kosten, die ihr hätten entstehen können, wenn sie ein Grundstück zu einem anderen Zeitpunkt - früher oder später - erworben hätte. Andere als die tatsächlich entstandenen Grunderwerbskosten dürfen nur dann in den umlagefähigen Aufwand einbezogen werden, wenn sich die Gemeinde zur Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands nach Einheitssätzen gemäß § 130 Abs. 1 Satz 1 BBauG entschlossen hat, was hier nach § 4 Abs. 1 der Satzung 1970 nicht der Fall ist.

Eine Satzungsregelung, die - wie hier § 3 Abs. 2 Buchst. a und § 6 Abs. 5 der Satzung 1970 - vorsieht, daß zu Lasten der übrigen Beitragspflichtigen einzelnen von ihnen dann, wenn der Preis im letzten vor dem Entstehen der Beitragspflicht abgeschlossenen Kaufvertrag höher liegt als das von ihnen erzielte Entgelt, der Differenzbetrag unter Anrechnung als Vorausleistung gutgebracht werden soll und daß dementsprechend höhere als die tatsächlich vereinbarten Grunderwerbskosten in den Erschließungsaufwand eingehen, führt in aller Regel dazu, daß der umlagefähige Aufwand mit höheren als den tatsächlich, entstandenen Kosten belastet wird. Dadurch aber würde den Beitragspflichtigen ein zusätzlicher Aufwand aufgebürdet, der in § 128 Abs. 1 BBauG nicht vorgesehen und deswegen auch nicht von den Beitragspflichtigen zu erstatten ist (vgl. dazu auch Urteil des Senats vom 22. Februar 1974 - BVerwG IV C 18.73 - Buchholz 406.11 § 128 BBauG Nr. 14 S. 23 [S. 26/27]). Dieser grundsätzlichen Unvereinbarkeit der §§ 3 Abs. 2 und 6 Abs. 5 der Satzung 1970 mit dem Bundesrecht mit der Folge ihrer Ungültigkeit steht nicht entgegen, daß das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall nicht zu einer Erhöhung, sondern - wegen des Abhebens auf einen zu 30 DM/qm abgeschlossenen Vertrag - zu einer Ermäßigung des tatsächlichen Aufwandes für den Grunderwerb gelangt ist. Die Kürzung um 720 DM (136 × 5 beträgt übrigens nur 680) ist deswegen mangels gültiger Satzungsgrundlage zu Unrecht vom Verwaltungsgericht vorgenommen worden.

Gegen Bundesrecht verstößt auch die Berechnung des Wertes der von der Gemeinde bereitgestellten Flächen. Auszugehen ist von § 128 Abs. 1 Satz 2 BBauG, wonach der Erschließungsaufwand auch den Wert der von der Gemeinde aus ihrem Vermögen bereitgestellten Flächen im Zeitpunkt, der Bereitstellung umfaßt. Hiermit ist § 3 Abs. 3 zweiter Satz der Satzung 1970 nicht vereinbar ("Werden für die Maßnahmen auch Grundflächen erworben, gilt auch für den Wert der von der Stadt bereitgestellten Flächen der unter § 3 Abs. 2 Buchst. a genannte Zeitpunkt"). Entgegen der ausdrücklichen Anordnung des Gesetzes, auf den Wert im Zeitpunkt der Bereitstellung der Flächen (das wird in der Regel ein Zeitpunkt vor Beginn der Ausbauarbeiten sein) abzustellen, geht die Satzung 1970 von einem Wert aus, der anders und regelmäßig höher sein wird, weil er auf einen Vergleich mit zeitlich später abgeschlossenen Grunderwerbsverträgen abhebt. Auf diese Weise würden die Beitragspflichtigen wiederum über das hinaus belastet, was das Gesetz als - äußerste - Belastung vorgesehen hat. Auch § 3 Abs. 3 Satz 2 der Satzung 1970 ist mithin ungültig ohne Rücksicht darauf, ob sich daraus im Einzelfall eine höhere Belastung der Beitragspflichtigen ergibt. Ob die Kürzung des Wertes der von der Stadt bereitgestellten Flächen im vorliegenden Fall von 35 DM/qm auf 30 DM/qm Rechtens ist, vermag der Senat auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht abschließend zu beurteilen, weil der Wert der Straßenflächen im Zeitpunkt der Bereitstellung nicht ermittelt worden ist. Das Verwaltungsgericht wird deswegen aufzuklären haben, wann die Straßenflächen tatsächlich bereitgestellt worden sind und ob sie in diesem Zeitpunkt den von der Stadt bisher angesetzten Wert von 35 DM/qm hatten; freilich spricht Überwiegendes dafür, daß der Wert seinerzeit unter diesem Quadratmeterpreis lag.

Das angefochtene Urteil würde sich allerdings, soweit der Beklagte es mit der Revision angreift, als im Ergebnis richtig erweisen(§ 144 Abs. 4 VwGO), wenn den Kosten, die das Verwaltungsgericht vom Erschließungsaufwand abgezogen hat, ein mindestens gleich hoher Betrag gegenüberstände, den das Verwaltungsgericht hätte absetzen müssen. Hierfür kämen die Beleuchtungskosten in Betracht; sie sind aber geringer als die ungerechtfertigten Abzüge.

Die Beleuchtungskosten hat das Verwaltungsgericht als Erschließungsaufwand berücksichtigt, obwohl § 8 Abs. 1 Nr. 2 der Satzung 1970 - ebenso wie § 7 Abs. 1 Nr. 2 der Satzung 1964 - unter den Herstellungsmerkmalen nur die "etwa vorgesehene Beleuchtung" aufführt. Eine derartige Satzungsbestimmung ermöglicht es jedoch nicht, die Beleuchtungskosten zum Erschließungsaufwand zu rechnen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, alle vor der erstmaligen Herstellung einer Erschließungsanlage entstandenen Beleuchtungskosten seien unabhängig davon umlagefähig, ob die Beleuchtung ein in der Satzung rechtsgültig aufgeführtes Herstellungsmerkmal im Sinne des § 132 Nr. 4 BBauG sei oder nicht, steht im Gegensatz zur Rechtsprechung des Senats (vgl. Urteile vom 23. Juli 1972 - BVerwG IV C 15.71 - BVerwGE 40, 177 [181] und vom 13. Juni 1973 - BVerwG IV C 66.71 - Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 13 S. 19 [21]). Soweit das Verwaltungsgericht zur Begründung seiner Ansicht auf die Umlagefähigkeit von Grunderwerbskosten verweist, übersieht es, daß das Bundesbaugesetz hinsichtlich der Umlagefähigkeit zwischen Grunderwerbs- und Freilegungskosten (§ 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBauG) sowie den Kosten für die Übernahme von Anlagen als gemeindliche Erschließungsanlagen (§ 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBauG) einerseits und den Kosten für die "erstmalige" Herstellung einer Erschließungsanlage einschließlich der Einrichtungen für ihre Entwässerung und Beleuchtung (§ 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) andererseits unterscheidet. Während das Gesetz, wie bereits dargelegt, für die erstgenannten Kosten eine abschließende Regelung des Inhalts trifft, daß alle insoweit vor dem maßgeblichen Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht angefallenen Kosten umlagefähig sind, sind die letztgenannten Kosten nur umlagefähig, wenn sie von der Gemeinde für die "erstmalige Herstellung" aufgewendet worden sind; was zur "erstmaligen Herstellung" gehört, zählt § 128 Abs. 1 Nr. 2 BBauG nicht abschließend auf; vielmehr haben die Gemeinden in ihrer Erschließungsbeitragssatzung festzulegen, was zur "erstmaligen Herstellung" gehört. Sie werden dies in der Regel und zweckmäßigerweise im Zusammenhang mit der Bestimmung der Merkmale der endgültigen Herstellung tun (in diesem Sinne noch Urteil des Senats vom 29. April 1977 - BVerwG IV C 1.75 -). Dabei haben sie auch eine Entscheidung darüber zu treffen, ob die Beleuchtung. Bestandteil der "erstmaligen Herstellung" sein soll oder nicht. Soll die Beleuchtung zur "erstmaligen Herstellung" gehören, so muß sie in eindeutiger und unmißverständlicher Weise als Herstellungsmerkmal aufgeführt sein. Diesem Erfordernis genügt § 8 Abs. 1 Nr. 2 der Satzung 1970 nicht.

Zu Recht hat dagegen das Verwaltungsgericht die Kosten für das Tieferlegen der Garage G. vom Erschließungsaufwand abgesetzt; in gleicher Weise dürfen folglich auch die Kosten für Maßnahmen an einer anderen baulichen Anlage, die der Beklagte nach seinen Vorbringen in der Revisionsinstanz im Wege der Kompensation zum Erschließungsaufwand rechnen will, nicht zu Lasten der Beitragspflichtigen berücksichtigt werden. Im Gegensatz etwa zu § 1 Abs. 2 Nr. 3 der Verordnung über die Kosten von Maßnahmen nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz vom 2. September 1964 (EGBl. I S. 711), wonach zur Kostenmasse auch der Ersatz von Schäden zu rechnen ist, die bei der Durchführung von Kreuzungsmaßnahmen einem Dritten entstanden sind, gehören jedenfalls im Erschließungsbeitragsrecht Kosten für Änderungen an baulichen Anlagen, die sich außerhalb der Erschließungsanlage befinden, grundsätzlich nicht zu den Kosten der erstmaligen Herstellung. Dem Beklagten ist zwar einzuräumen, daß hinter den §§ 127 ff. BBauG die Absicht des Gesetzgebers steht, den Gemeinden in einem möglichst großen Umfang das Recht einzuräumen, die durch die Herstellung von Erschließungsanlagen verursachten Kosten durch Beiträge auf die Eigentümer der erschlossenen Grundstücke umzulegen (Urteil des Senats vom 14. November 1975 - BVerwG IV C 76.73 - Buchholz 406.11 § 128 BBauG Nr. 17). Das Gesetz beschränkt jedoch dieses Recht selbst in mehrfacher Hinsicht: In § 127 Abs. 2 BBauG wird bestimmt, was als Erschließungsanlage anzusehen ist, in § 128 Abs. 1 BBauG wird der Umfang des Aufwandes festgelegt, der in § 129 BBauG durch den Begriff der "Erforderlichkeit" weiter eingeengt wird; in § 128 Abs. 3 BBauG werden bestimmte Kosten (die für Brücken, Tunnels und Unterführungen entstanden sind) aus dem Erschließungsaufwand ausgesondert, obwohl sich diese Kosten auf notwendige Teile von Erschließungsanlagen beziehen. Das zeigt trotz der Tendenz des Gesetzes, den Gemeinden die Uberwälzung der Kosten im großen Umfang zu ermöglichen, daß die Belastung der Anlieger in Grenzen gehalten werden soll. Dieser Zusammenhang gebietet, bei der Entscheidung über die Umlagefähigkeit auf die Art der jeweils in Rede stehenden Kosten abzustellen: Da das Tieferlegen oder Versetzen von baulichen Anlagen auf Anliegergrundstücken weder zum unmittelbar nach § 128 Abs. 1 Nr. 1 BBauG umlagefähigen Grunderwerb - zu dem z.B. auch Vermessungskosten zu rechnen sind (Urteil vom 14. November 1975 a.a.O.) - noch zur Freilegung gehört, steht nur zur Entscheidung, ob derartige Kosten solche der "erstmaligen Herstellung" einer Erschließungsanlage sind. Schon eine Wortinterpretation mag dafür sprechen, daß zu den Kosten, der erstmaligen Herstellung nur die eigentlichen Ausbaukosten - freilich unter Einschluß der Kosten für Stützmauern und ähnliche der Straße zuzurechnende Anlagen -, nicht aber auch Folgekosten zu rechnen sind, die durch sonstige bauliche Maßnahmen auf Grundstücken außerhalb der Grundfläche der Erschließungsanlage entstehen. Besonders aber machen - im Gegensatz zur Interessenlage in den Fällen des Eisenbahnkreuzungsrechts - Sinn und Zweck des § 128 Abs. 1 Nr. 2 BBauG deutlich, daß Kosten für Maßnahmen an baulichen Anlagen außerhalb der Erschließungsanlage nicht zur erstmaligen Herstellung gehören: Das, was an Baumaßnahmen auf privaten Grundstücken geschieht, entzieht sich jeder Kontrolle der Anlieger, während diese das, was an der Straße selbst an Ausbauarbeiten vorgenommen wird, im wesentlichen verfolgen können. Diese Kontrolle durch die Anlieger soll gerade durch die Festlegung der Herstellungsmerkmale in der Satzung erleichtert werden. Was an Maßnahmen auf fremden Grundstücken geschieht, läßt sich jedoch schlechterdings nicht in der gebotenen Eindeutigkeit als Herstellungsmerkmal festlegen. Deswegen ist dem Gesetz im Wege der Auslegung der §§ 128 Abs. 1 Nr. 2, 132 Nr. 4 BBauG zu entnehmen, daß derartige Kosten nicht zu denen der "erstmaligen Herstellung" einer Erschließungsanlage zu rechnen sind. Darauf, daß Kosten für bauliche Maßnahmen auf Anliegergrundstücken außerdem zu einer unverhältnismäßigen Verteuerung der Straßenherstellung führen können, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.

Angesichts der nach alledem gebotenen Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht weist der Senat für die weitere Behandlung noch auf zwei Punkte hin, auf die es für die Entscheidung des Senats freilich nicht ankam: Erstens trifft die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu, der gegen § 131 Abs. 3 BBauG verstoßende Verteilungsschlüssel der Satzung 1964 führe zur Nichtigkeit der gesamten Satzung 1964 (vgl. Einzelheiten im Urteil des Senats vom 28. November 1975 - BVerwG IV C 45.74 - Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 20). Für die Herstellung der Erschließungsanlage sind deswegen die - allerdings mit der Satzung 1970 übereinstimmenden - Merkmale der Satzung 1964 dann maßgebend, wenn diese Satzung, was das Verwaltungsgericht bisher offengelassen hat, formell ordnungsgemäß zustande gekommen ist. Zum zweiten stehen, wie auch das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, der Zweiten Änderungssatzung vom 29. Januar 1974 insoweit Bedenken entgegen, als sie mit Rückwirkung auf den 4. Juli 1970 die Herstellungsmerkmale um den Grunderwerb erweitert: Ist eine Erschließungsanlage den Herstellungsmerkmalen entsprechend ausgebaut und ist die Beitragsforderung - voll ausgebildet und deswegen der Höhe nach konkretisiert - entstanden, so kann in diesen Rechtszustand eine rückwirkende Änderung der Herstellungsmerkmale wegen des bereits erwähnten Grundsatzes, daß die Beitragspflicht nur einmal entstehen kann, nicht eingreifen; die nach Maßgabe der bisherigen Herstellungsmerkmale hergestellte Erschließungsanlage kann nicht in den Zustand der Unfertigkeit zurückversetzt werden.