Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.10.1972, Az.: BVerwG IV C 30.71

I.

Die Klägerin wendet sich als Eigentümerin von drei an der Straße "A. K." gelegenen Grundstücken in L. (Gemarkung L.) Flur ... Flurstücke ... und ... gegen den an ihre Mutter und Rechtsvorgängerin gerichteten Bescheid vom 17. Dezember 1968, mit dem der Beklagte Erschließungsbeiträge für die Herstellung der Straße "A. K." forderte und der noch in Höhe von 24.000 DM aufrechterhalten wird. Die Straße ist in den Jahren nach 1961 ausgebaut und verbreitert worden, wobei Fahrbahn und Bürgersteige befestigt, eine Beleuchtungsanlage und die bis dahin erst zum Teil eingerichtete Entwässerungsanlage hergestellt wurden. Die genannten Teilanlagen wurden im Wege der Kostenspaltung abgerechnet, der Grunderwerb ist noch nicht erfolgt. Der Widerspruch blieb ohne Erfolg. Die Klage wies das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 28. Oktober 1969 ab.

Das Oberverwaltungsgericht in Münster hat die Berufung durch Urteil vom 17. März 1971 zurückgewiesen. Es stellt zunächst fest, daß die Straße "A. K." keine "vorhandene Straße" im Sinne des Preußischen Fluchtliniengesetzes gewesen sei, weil sie bei Erlaß des ersten Ortsstatuts der Stadt L. vom Jahre 1896 noch nicht dem Anbau und dem innerörtlichen Verkehr gedient habe. Die Straße sei auch nicht bereits im Jahre 1964 hergestellt gewesen, so daß die vom Beklagten im Jahre 1968 geltend gemachte Beitragsforderung nicht verjährt sei. In den Jahren 1962 bis 1965 sei die Straße "A. K." zwar straßenbautechnisch, aber noch nicht im Rechtssinne fertiggestellt worden. Hierzu gehöre nämlich auch der Grunderwerb. Er sei ein Merkmal der endgültigen Herstellung und könne als solches in der Ortssatzung festgelegt werden. Eine ortsgesetzliche Normierung sei nicht etwa deswegen entbehrlich, weil eine öffentliche Straße im Sinne des Erschließungsrechts immer im Eigentum der Gemeinde stehen müsse. Insoweit sei vielmehr Landesrecht maßgebend, das in Nordrhein-Westfalen unter bestimmten Voraussetzungen die Widmung einer Straße für den öffentlichen Verkehr auch dann zulasse, wenn der Träger der Straßenbaulast nicht Eigentümer der Straße sei. Die erste gültige Merkmalsregelung sei durch den veröffentlichten Kostenspaltungsbeschluß des Rates der Stadt L. vom 22. Dezember 1965 erfolgt, der auf den erforderlichen Grunderwerb hinweise. In diesem Beschluß seien zugleich auch erstmalig die Ausbaumerkmale genügend klar festgelegt worden, während die Ortssatzung vom Jahre 1961 nur einen Ausbau entsprechend den Verkehrserfordernissen verlangt habe. Die Klägerin könne sich daher nicht darauf berufen, die volle Beitragsforderung sei endgültig schon im Jahre 1964 entstanden und deshalb im Jahre 1968 verjährt gewesen. Ob die Straße bereits für den öffentlichen Verkehr gewidmet sei, könne hier dahinstehen, da bei der Geltendmachung von Beitragsforderungen für Teilanlagen eine solche Widmung nicht notwendig sei.

Die geltend gemachte Forderung sei auch nicht insoweit verjährt, als sie Teilmaßnahmen abrechne. Im Falle einer Kostenspaltung sei nämlich die Forderung nicht schon mit der Herstellung der Teileinrichtung entstanden, sondern erst mit der Anordnung der Kostenspaltung durch Beschluß vom 22. Dezember 1965. Etwas anderes könne nur gelten, wenn die Ortssatzung eine automatische Kostenspaltung festlege; im vorliegenden Falle sei jedoch wie in den meisten Ortssatzungen nur die Möglichkeit der Kostenspaltung vorgesehen. Die Verjährungsfrist für die abgerechneten Teilforderungen habe mithin erst am 1. Januar 1966 begonnen und sei erst Ende 1968 abgelaufen.

Der Beitrag habe auch nach dem Frontmetermaßstab verteilt werden können, weil vom Gesetz eine Verteilung nach Art und Maß der Nutzung nur für neu erschlossene Gebiete vorgeschrieben werde. Ein Gebiet sei zwar nicht schon dann erschlossen, wenn Planungsarbeiten für Erschließungsanlagen vorlägen. Hinzukommen müsse vielmehr mindestens ein provisorischer Ausbau der Erschließungsanlage dergestalt, daß sie als Baustraße für die Errichtung von Bauwerken an der geplanten Straße verwendet werden könne. Ob auch eine Straßenentwässerung vorhanden sein müsse, brauche hier nicht entschieden zu werden, weil eine solche Anlage vorhanden gewesen sei. Die Straße "A. K." habe als befestigter Sandweg bereits vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes der Erschließung der Grundstücke gedient, auch sei in einem Abschnitt bereits eine Entwässerungsleitung vorhanden gewesen. Wenn die Ortssatzung die Verteilung des Erschließungsaufwandes für bereits erschlossene Gebiete nach dem Frontmetermaßstab gestatte, im übrigen jedoch auf die zulässige Nutzung abstelle, so werde der Gleichheitssatz dadurch nicht verletzt.

Von den auf die Entwässerungseinrichtung entfallenden Kosten habe der Beklagte nur 25,18 Prozent in den Erschließungsaufwand einbezogen; ein solcher Prozentsatz halte sich bei einer Mischentwässerung im Rahmen des auf die Entwässerung der Straße entfallenden Anteils, für den 15 bis 35 Prozent angesetzt würden. Im Bereich des ehemaligen preußischen Rechts sei der Kostenanteil für die Straßenentwässerung durchweg mit 30 Prozent angenommen worden.

Mit der zugelassenen Revision begehrt die Klägerin weiterhin, die angefochtenen Bescheide aufzuheben und dem Beklagten auch die Kosten des Widerspruchsverfahrens aufzuerlegen.

Der Beklagte hat sich nicht zur Sache geäußert.

Der Oberbundesanwalt hält die angefochtene Entscheidung im Ergebnis für richtig.

Die Beteiligten haben auf eine mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben, weil das angefochtene Urteil weder in seinem Ergebnis noch in der Begründung zu beanstanden ist.

Das Berufungsgericht hat insbesondere richtig erkannt, daß zum Merkmal der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage im Sinne von § 132 Nr. 4 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - von der Gemeinde auch der Grunderwerb bestimmt werden kann. Dem steht nicht entgegen, daß in § 128 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BBauG Grunderwerb und erstmalige Herstellung nebeneinander aufgeführt werden. In § 128 BBauG geht es, wie auch der Oberbundesanwalt richtig gesehen hat, allein um die Frage, welche Kosten vom Erschließungsaufwand erfaßt werden. Wenn es der Gesetzgeber für richtig Gehalten hat, an dieser Stelle die Kosten für den Erwerb und die Freilegung der Flächen gesondert anzuführen, so können daraus keine Schlüsse bezüglich der Merkmale der endgültigen Herstellung im Sinne von § 132 Nr. 4 BBauG gezogen werden, weil es hier wie in § 133 Abs. 2 BBauG um die Gebrauchsfähigkeit der Anlage geht, mit deren endgültiger Herstellung die Beitragspflicht entsteht. Zwar geht der erkennende Senat davon aus, daß es Ausnahmefälle gibt, in denen die Beitragspflicht erst nach der endgültigen Herstellung entsteht. Dabei geht es indessen um Fälle, in denen der Grundsatz eingreift, daß eine Beitragspflicht nicht entstehen kann, solange nicht alle ihre Voraussetzungen erfüllt sind. So ergibt sich aus § 133 Abs. 1 BBauG, daß die Beitragspflicht von dem Eintritt der Bebaubarkeit eines Grundstückes abhängt; das muß sich auch dann auswirken, wenn die Erschließungsanlage bereits vorher endgültig hergestellt worden ist (Urteil vom 5. September 1969 - BVerwG IV C 67.68 - [BVerwGE 34, 19 [BVerwG 05.09.1969 - IV C 67/68]]). Auch wenn die Widmung für den öffentlichen Verkehr erst nachträglich erfolgt, so muß dies zu einer entsprechend späteren Entstehung der Beitragspflicht führen, weil eine Beitragspflicht nach § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG nur für öffentliche, d.h. dem öffentlichen Verkehr gewidmete Straßen entstehen kann (Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 100.68 - [DVBl. 1970, 417]). Soweit im Schrifttum der Grunderwerb nicht als ein mögliches Merkmal der endgültigen Herstellung im Sinne von § 132 Nr. 4 BBauG angesehen wird, liegt dem die an sich wohl richtige Annahme zugrunde, daß der Gesetzgeber mit dieser Vorschrift im Auge hatte, die endgültige Herstellung und damit den Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht möglichst eindeutig festzulegen. Dieses gesetzgeberische Ziel wird jedoch nicht gefährdet, wenn auch der Grunderwerb zu einem Merkmal der endgültigen Herstellung gemacht werden kann. Der Grunderwerb ist zwar nicht äußerlich sichtbar wie die bautechnischen Merkmale einer Erschließungsanlage, kann aber ebenfalls ohne Schwierigkeiten objektiv festgestellt werden. Von seiner Notwendigkeit kann ohne besondere Festlegung in der Ortssatzung schon deswegen nicht stets ausgegangen werden, weil es auch öffentliche Straßen gibt, die nicht im Eigentum der Gemeinde stehen.

Daher erfolgt auch mit der Festlegung des Grunderwerbes als Merkmal der endgültigen Herstellung nicht nur eine Klarstellung der Rechtsverhältnisse, wovon der Oberbundesanwalt ausgeht. Vielmehr kann sich für die Gemeinde durchaus ein rechtlicher Nachteil ergeben, wenn sie den Grunderwerb nicht gemäß § 132 Nr. 4 BBauG als Merkmal der endgültigen Herstellung festgelegt hat. Allerdings ergibt sich auch für diesen Fall aus § 128 Abs. 1 BBauG, daß die Kosten des Grunderwerbes zum Erschließungsaufwand gehören. Die Beitragspflicht entsteht dann jedoch - abgesehen von den bereits erwähnten Fällen der späteren Bebaubarkeit des Grundstückes oder späteren Widmung der Straße und abgesehen von der Möglichkeit der Kostenspaltung - mit dem Eintritt der in der Ortssatzung bezeichneten Merkmale der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage. Das schneidet die Beachtlichkeit der bis dahin noch nicht angefallenen Kosten ab. Ist der Grunderwerb zu dieser Zeit noch nicht abgeschlossen, so darf die Gemeinde nur die Grunderwerbskosten berücksichtigen, die zu dieser Zeit bereits entstanden sind. In der Praxis wird sich das nur selten auswirken, weil in aller Regel der Grunderwerb vor der technischen Ausführung der Straße durchgeführt wird.

Dem angefochtenen Urteil muß auch insoweit gefolgt werden, als es davon ausgeht, eine Erschließungsanlage könne so lange nicht endgültig hergestellt sein, als die Merkmale der endgültigen Herstellung in der Ortssatzung nicht rechtlich einwandfrei festgelegt seien. Deswegen kann auch die Anwendung der entsprechenden späteren Ortssatzung nicht gegen das Rückwirkungsverbot verstoßen. Im vorliegenden Falle sind die Merkmale allgemein zwar erst mit der Nachtrags Satzung von 1967 festgelegt worden, weil die Beitragssatzung von 1961 die bautechnischen Herstellungsmerkmale nicht einwandfrei bezeichnete. Indessen hat das Berufungsgericht festgestellt, daß der Kostenspaltungsbeschluß vom 22. Dezember 1965 verfahrensrechtlich wie eine Ortssatzung zustande gekommen ist. Auch der erkennende Senat hat danach keine Bedenken, diesen Beschluß als eine den Einzelfall regelnde Satzung anzusehen. In ihm ist sowohl für die Fahrbahn wie auch für die Bürgersteige der Straße "A. K." eine Teermakadamdecke vorgesehen. Das entspricht den Erfordernissen, die an die bautechnischen Merkmale der endgültigen Herstellung zu stellen sind, weil sich die Ausführung eines entsprechenden Unterbaus aus der Wahl dieser Straßendecke ergibt. Wenn hinsichtlich der Entwässerung und der Beleuchtung auf die Ausbauvorschriften verwiesen wird, so muß auch das als genügend angesehen werden, weil sich hieraus jedenfalls die Notwendigkeit dieser Anlagen ergibt, die Art ihrer Ausführung jedoch praktisch im einzelnen nicht festgelegt werden kann. Der Kostenspaltungsbeschluß läßt aber eindeutig erkennen, daß die Gemeinde zur Herstellung der Straße auch den Grunderwerb rechnet. Es wird nämlich ausdrücklich darauf hingewiesen, daß der Grunderwerb noch nicht abgeschlossen sei, und die Kostenspaltung wird allein mit dieser Tatsache begründet. Da der Grunderwerb noch nicht erfolgt ist, ist die Straße noch nicht endgültig hergestellt im Sinne von § 133 Abs. 2 BBauG, die Beitragspflicht als Gesamtforderung noch nicht entstanden. Teilforderungen konnten allerdings im Wege der Kostenspaltung geltend gemacht werden; insbesondere konnten die Kosten für den Grunderwerb abgespalten werden, da diese nach § 127 Abs. 3 BBauG selbständig erhoben werden können. Die Teilforderung entsteht nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats nur dann unmittelbar mit der Herstellung der Teilanlage, wenn eine entsprechende Kostenspaltung in der Ortssatzung zwingend vorgesehen ist (Urteil vom 29. Oktober 1969 - BVerwG IV C 43.68 - [DVBl. 1970, 834]). Ist in der Ortssatzung lediglich die Möglichkeit einer Kostenspaltung für bestimmte Fälle vorgesehen, so entsteht die Teilforderung erst mit dem Ausspruch der Kostenspaltung. Diese Rechtsansicht liegt auch dem angefochtenen Urteil zugrunde, das für den Zeitpunkt der Entstehung der Teilforderung von der Veröffentlichung des Kostenspaltungsbeschlusses vom 22. Dezember 1965 ausgegangen ist und auf dieser Rechtsgrundlage nach Landesrecht eine Verjährung verneint hat. Anhaltspunkte für eine Verwirkung des Rechts der Gemeinde, die Kostenspaltung zu beschließen, sind nicht vorhanden. Bei dieser rechtlichen Beurteilung kommt es nicht darauf an, ob die dem Beitragsbescheid zugrunde liegenden Teilanlagen bereits im Jahre 1964 endgültig hergestellt worden sind, wovon die Klägerin ausgeht, oder erst im Jahre 1965, wie im angefochtenen Urteil ohne nähere Begründung festgestellt wird. Dahinstehen kann auch, ob die ausgebaute Straße bereits für den öffentlichen Verkehr gewidmet war, da bei der Geltendmachung von Teilforderungen des Erschließungsbeitrages eine solche Widmung noch nicht vorzuliegen braucht (Urteil vom 14. Juni 1968 - BVerwG IV C 65.66 - [DVBl. 1968, 808]).

Mit dem Berufungsgericht hat der erkennende Senat auch keine Bedenken dagegen, daß die mangels Vorliegens eines Bebauungsplanes nach § 125 Abs. 2 BBauG erforderliche Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nachträglich eingeholt worden ist. Dafür sprechen dieselben Gründe, die den Senat veranlaßt haben, eine nachträgliche Planfeststellung als rechtmäßig anzuerkennen (Urteil vom 25. August 1971 - BVerwG IV C 22.69 - [DÖV 1972, 129]). Die gegenteilige Ansicht müßte dazu führen, den Ausbau der Anlage wieder zu beseitigen, um ihn nach erfolgter Zustimmung erneut durchzuführen. Diese Konsequenz kann indessen nicht in Kauf genommen werden.

Auch die Verteilung des Erschließungsaufwandes nach dem Frontmetermaßstab (§ 131 Abs. 2 Nr. 3 BBauG) ist nicht zu beanstanden. Nach § 131 Abs. 3 BBauG muß zwar in Gebieten, die nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes erschlossen werden, der Verschiedenheit der Nutzung nach Art und Maß entsprochen werden. Im vorliegenden Falle ist offensichtlich auch eine unterschiedliche bauliche Nutzung möglich. Ob diese Vorschrift einengend dahin auszulegen ist, daß sich die unterschiedliche Nutzung in ihrer Zulässigkeit aus einem Bebauungsplan ergeben muß, kann hier dahinstehen. Auch nach der Überzeugung des erkennenden Senats rechtfertigt nämlich das Vorhandensein der befestigten Sandstraße und einer Entwässerungsanlage die vom Berufungsgericht getroffene Feststellung, daß das Gebiet bereits vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes erschlossen war. Daß insoweit nach der Satzung eine unterschiedliche Verteilung erfolgt, widerspricht nicht dem Gleichheitssatz (Urteil vom 30. Januar 1970 - BVerwG IV C 151.68 - [DVBl. 1970, 839]).

Auch im übrigen sind die Feststellungen des angefochtenen Urteils nicht zu beanstanden. Ob es sich bei der Straße "A. K." um eine vorhandene Erschließungsanlage im Sinne von § 180 BBauG handelte, für die eine Beitragspflicht nach Landesrecht nicht entstehen konnte, oder ob die Straße bei dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits im Sinne von § 133 Abs. 4 BBauG hergestellt war, so daß der Beitragsforderung das frühere Landesrecht hätte zugrunde gelegt werden müssen, war vom Berufungsgericht in Anwendung von Landesrecht zu entscheiden. Die Ausführungen des angefochtenen Urteils, in denen beide Fragen verneint werden, lassen eine Verletzung von Bundesrecht nicht erkennen. Die Höhe des Kostenanteiles an der Mischentwässerung, der für die Straßenentwässerung in den Erschließungsaufwand einbezogen worden ist, ist nicht zu beanstanden.

Nach alledem war die Revision gegen das angefochtene Urteil mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO für die Klägerin ergebenden Kostenpflicht zurückzuweisen.