I.

Der Kläger wendet sich gegen eine Planfeststellung der Beklagten nach dem Bundesfernstraßengesetz, die den Ausbau der mit Wirkung vom 1. August 1961 zur Bundesstraße aufgestuften Alsterkrugchaussee in Hamburg (Ortsdurchfahrt der Bundesstraße 433) betrifft. Der Kläger ist Eigentümer eines an der nordwestlichen Seite der Alsterkrugchaussee gelegenen, etwa 2.100 qm großen Grundstücks, das er im Jahre 1960 erwarb. Das Wohnhaus auf dem Grundstück hat er auf Grund einer Baugenehmigung vom März 1961 umgebaut. Der vordere Anbau (Veranda) des Hauses liegt 9 m von der Grundstücksgrenze an der Straße entfernt. Das Grundstück ragt ebenso wie das östliche Nachbargrundstück etwa 9 m über die Front der anderen Grundstücke dieses Straßenabschnittes hinaus.

Als Hauptverkehrsstraße ist die Alsterkrugchaussee nach Meinung der Beklagten schon seit längerer Zeit für den Ausbau auf 37 m Gesamtbreite vorgesehen; diese Breite setzt für den endgültigen Ausbau ein im Laufe des Revisionsverfahrens in Kraft getretener Bebauungsplan fest. Wegen Frostaufbrüchen im Jahre 1962 entschloß sich die Beklagte zu einem vorläufigen Ausbau, der eine den heutigen Verkehrsbedürfnissen genügende geringere Breite mit einer Straßenlinie vorsieht, die den Vorgarten des Klägers etwa zur Hälfte durchschneidet, während die Straßenlinie für den endgültigen Ausbau sich etwa mit der Außenkante der Veranda deckt. Die Pläne für den vorläufigen Ausbau wurden im Jahre 1963 aufgestellt mit dem Ziel, im Frühjahr 1964 mit dem Bau zu beginnen. Die mit einem Schreiben vom 20. Januar 1964 begonnenen Bemühungen des zuständigen Liegenschaftsamtes, den für die Straßenverbreiterung benötigten Grundstücksstreifen vom Kläger zu erwerben - für den vorläufigen Ausbau wird ein etwa 4,5 m breiter Streifen (130 qm) benötigt -, und die darüber bis zum Mai 1964 geführten Verhandlungen waren erfolglos. In dieser Zeit wurde bereits mit den Straßenarbeiten begonnen. Der (vorläufige) Ausbau ist inzwischen fertiggestellt mit Ausnahme des Gehweges vor dem Grundstück des Klägers.

Durch Bekanntmachung vom 27. Mai 1964 wurde das Planfeststellungsverfahren eingeleitet, in dem der Kläger zahlreiche Einwendungen erhob. So bestritt er u.a. die Zuständigkeit der beklagten Baubehörde, hielt für die Planfeststellung einen Gesetzgebungsakt für erforderlich und stellte die Wirksamkeit von Zuständigkeitszuweisungen an die Baubehörde in Abrede. Vor allem bemängelte er, daß der Plan entgegen der Vorschrift des § 17 Abs. 1 FStrG nicht vor Beginn des Straßenausbaues festgestellt worden sei. Der Eingriff in seinen, des Klägers, Grundbesitz sei nicht notwendig. Zur Verbreiterung der Alsterkrugchaussee hätten die auf der gegenüberliegenden Seite liegenden Grundstücke der Beklagten in Anspruch genommen und damit ein Eingriff in sein Grundstück vermieden werden können. Der Plan belaste ihn unzumutbar, da zwar zunächst nur ein Teil des Vorgartens beschnitten werde, beim endgültigen Ausbau aber die vordere Veranda seines Hauses abgerissen werden müsse und fast der gesamte Vorgarten der Verkehrsfläche zugeschlagen würde.

Mit dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluß vom 21. Oktober 1964 wurde der Plan für den vorläufigen Ausbau der Alsterkrugchaussee festgestellt. Die Einwendungen des Klägers wurden zurückgewiesen. Sein Widerspruch hatte ebenfalls keinen Erfolg.

Die Klage, führte hingegen zur Aufhebung von Planfeststellungsbeschluß und Widerspruchsbescheid. Das Verwaltungsgericht hielt den Planfeststellungsbeschluß für rechtswidrig, weil entgegen der zwingenden Vorschrift des § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG mit den Bauarbeiten vor der Planfeststellung begonnen worden und diese nicht lediglich eine Formalität sei, die jederzeit nachgeholt werden könne.

Die Berufung der Beklagten hatte Erfolg. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Überlegungen: Die beklagte Baubehörde sei für den Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses zuständig. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg habe auf Grund der §§ 21, 22 Abs. 4 FStrG durch die Anordnung zur Durchführung des Bundesfernstraßengesetzes (ZustAO) vom 9. Oktober 1962 (Amtl. Anz. S. 1003) die Zuständigkeit der Behörden regeln dürfen; ein Gesetz oder eine im Gesetz- und Verordnungsblatt zu verkündende Rechtsverordnung sei dafür nicht in Betracht gekommen. Die Bestimmung der zuständigen Behörde durch die Länder nach § 22 Abs. 4 Satz 1 FStrG richte sich nach Landesrecht. Gemäß § 4 Abs. 2 Satz 2 des hamburgischen Gesetzes über Verwaltungsbehörden in der Fassung vom 13. April 1962 (GVBl. S. 107) werde die Zuständigkeit der einzelnen Fachbehörden vom Senat bestimmt; dies dürfe durch Organisationsanordnungen geschehen, die im Amtlichen Anzeiger bekanntgemacht würden. Nach Abschnitt I Abs. 1 und 2 ZustAO sei die Baubehörde sowohl oberste Landesstraßenbaubehörde als auch Landesplanungsbehörde und Planfeststellungsbehörde. Die Ermächtigung des Senats, die Zuständigkeit der obersten Straßenbaubehörde auf nachgeordnete Behörden zu übertragen, folge aus §.22 Abs. 4 Satz 2 FStrG in Verbindung mit § 4 Abs. 1 des Gesetzes über Verwaltungsbehörden; danach würden, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt sei, Verwaltungsaufgaben, die der Senat nicht selbst wahrnehme, von den Fachbehörden selbständig erledigt. Die Ämterhäufung bei einer einzigen Behörde entspreche den besonderen Eigenarten eines Stadtstaates; es gehöre im übrigen zur Organisationsgewalt der Beklagten, wieviele verschiedene Ämter unter dem Namen "Baubehörde" vereinigt würden.

Das Planfeststellungsverfahren halte einer gerichtlichen Überprüfung stand. Aus § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG dürfe nicht der Schluß gezogen werden, daß die Nachholung einer Planfeststellung nach Beginn des Ausbaues schlechthin unzulässig sei. Das Gericht schließe sich der zu § 36 Abs. 1 des Bundesbahngesetzes vertretenen Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 21. Mai 1965 (BVerwG IV C 16.65 in VkBl. 1965, 517), daß eine erforderliche Planfeststellung nachgeholt werden könne, für § 17 Abs. 1 FStrG an. Dieses Ergebnis folge auch aus der Regelung des § 17 Abs. 2 FStrG. Ob ein Fall von unwesentlicher Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift vorliege und daher ein Planfeststellungsverfahren entbehrlich sei, könne noch nach Baubeginn streitig werden. Bei Änderungen von unwesentlicher Bedeutung könnten während der Bauausführung möglicherweise unerwartete Schwierigkeiten auftreten und nach § 17 Abs. 4 FStrG die Errichtung besonderer Anlagen erforderlich machen. In solchen Fällen sei ein Nachholen der Planfeststellung erforderlich und zulässig. Bei umfangreichen und technisch schwierigen Bauvorhaben lasse sich ebenfalls nicht die Notwendigkeit von Änderungen der ursprünglichen Planfeststellung mit einer nachträglichen Ermessensentscheidung ausschließen. Die Erwägungen des Verwaltungsgerichts, in einem nachträglichen Planfeststellungsverfahren könne die Behörde keine echte Ermessensentscheidung mit der gebotenen Interessenabwägung mehr treffen, weil sie die Rechtmäßigkeit des begonnenen oder bereits fertiggestellten Straßenbaues zu verteidigen bemüht sein werde, könnten daher nicht anerkannt werden. Diese Auffassung verkenne, daß eine Planfeststellung und die Inanspruchnahme von Grundstücksflächen nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig sei. Die Rechtskontrolle durch die Verwaltungsgerichte verhindere eine Überschreitung der Ermessensgrenzen. Es sei nicht einzusehen, aus welchen Gründen der Beklagten verwehrt sein solle, das Planfeststellungsverfahren nachzuholen, nachdem die erhoffte Einigung mit dem Kläger als dem einzigen von den wenigen betroffenen Grundeigentümern nicht erreicht worden sei. Dies gelte um so mehr, als die Beklagte jederzeit für den endgültigen Ausbau ein neues Planfeststellungsverfahren durchzuführen in der Lage sei, in welches das Grundstück des Klägers in stärkerem Umfang als jetzt einbezogen werden könnte.

In materiellrechtlicher Hinsicht könne die Planfeststellung nicht beanstandet werden. Die Grundsätze der Notwendigkeit und Zumutbarkeit seien beachtet, die Ermessensgrenzen eingehalten worden. Der Ausbau der Alsterkrugchaussee sei wegen ihrer Bedeutung für den Verkehr notwendig gewesen. Die Heranziehung der auf der gegenüberliegenden Straßenseite liegenden Grundstücke für den Ausbau komme aus den von der Beklagten zutreffend hervorgehobenen Gründen nicht in Betracht, insbesondere wegen der notwendigen Berücksichtigung der Belange der Feuerwache und weiter, weil Ausbuchtungen der Straßenlinie zu Gefahren führen könnten und daher vermieden werden müßten. Die Sicherheit des Straßenverkehrs verdiene gegenüber den Nachteilen für den Kläger Vorrang.

Mit der zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung des § 116 VwGO durch das Berufungsgericht. Er macht weiter geltend, eine durch Gesetz festgelegte Zuständigkeitsregelung könne nur in einem Rechtsetzungsverfahren geändert werden, nicht hingegen - wie das Oberverwaltungsgericht angenommen habe - durch eine bloße Organisationsanordnung. Der Senat habe als oberste Landesstraßenbaubehörde nicht seine Befugnisse auf die Baubehörde übertragen dürfen und zusätzlich noch sämtliche anderen Befugnisse, wie sie im Bundesfernstraßengesetz festgelegt seien. Dadurch werde Art. 57 und 53 Abs. 2 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg verletzt, was zugleich einen Verstoß gegen Art. 80 GG bedeute.

In materiellrechtlicher Hinsicht bezieht sich der Kläger auf das Urteil des Verwaltungsgerichts und meint unter Hinweis auf das Verhalten der Behörden im vorliegenden Fall, daß eine vorurteilslose Ermessensausübung nicht habe vorgenommen werden können und auch nicht stattgefunden habe. So müsse man einer schriftlichen Äußerung des Leiters des Rechtsamts der Beklagten entnehmen, daß er behördenintern praktisch die Ablehnung des Widerspruchs zugesagt habe. In diesem Zusammenhang rügt der Kläger als Verfahrensfehler, daß das Oberverwaltungsgericht diesen Sachverhalt nicht näher aufgeklärt habe, zumal der Rechtsamtsleiter als Zeuge benannt worden sei; dabei wäre das Zusammenarbeiten des Rechtsamts mit den Planungsabteilungen der Behörde noch mehr zutage getreten. Außerdem wäre es nötig gewesen, der Beklagten aufzugeben, die Planungsunterlagenlückenlos vorzulegen. Weiter sei eine Ortsbesichtigung erforderlich gewesen; dabei würde sich ergeben haben, daß die Beklagte ihre eigenen Grundstücke für die Straßenverbreiterung hätte heranziehen können. In all diesen Unterlassungen liege auch eine Versagung des rechtlichen Gehörs. Als Folge dessen habe das Oberverwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, die Einsatzfähigkeit der Feuerwehr sei bei einer andersartigen Linienführung der Straße nicht mehr gewährleistet. Unrichtig sei weiter, daß zusätzliche Kurven entstehen würden. Schließlich rügt der Kläger, die Alsterkrugchaussee sei nicht ordnungsgemäß zur Bundesstraße aufgestuft worden, da der Träger der Straßenbaulast nicht in vollem Umfang Eigentümer des der Straße dienenden Grundstücks gewesen sei.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision. Sie hält das Berufungsurteil für zutreffend und tritt den Revisionsrügen entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Revision für unbegründet und das Berufungsurteil jedenfalls im Ergebnis für zutreffend. Ein nachträgliches Planfeststellungsverfahren sei zumindest dann zulässig, wenn beachtliche Gründe dafür gesprochen hätten, es zunächst nicht einzuleiten; solche Gründe habe das Oberverwaltungsgericht hier irrevisibel festgestellt.

II

Die Revision ist nicht begründet.

1.

Die Verfahrensrügen können keinen Erfolg haben.

a)

Dies gilt einmal für die Rüge, das Berufungsurteil hätte verkündet werden müssen und nicht lediglich zugestellt werden dürfen. Der Senat vermag der Auffassung des Klägers nicht zu folgen, § 116 Abs. 2 VwGO verstoße mit der dort vorgesehenen Möglichkeit, statt der öffentlichen Verkündung die Zustellung des Urteils zu wählen, gegen Art. 6 Abs. 1 der Konvention zum Schütze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (BGBl. II 1952 S. 685). Der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat sich im Urteil vom 16. September 1957 - BVerwG I C 140.57 - (MDR 1957, 697) mit diesem Vorwurf bereits zu § 78 MRVO 165 auseinandergesetzt und sich auf den Standpunkt gestellt, Art. 6 Abs. 1 a.a.O. beziehe sich nur auf zivilrechtliche Ansprüche und auf eine strafrechtliche Anklage. Dies entspricht dem klaren Wortlaut des Art. 6 Abs. 1, wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt und erklärt sich vor allem aus der unterschiedlichen Ausgestaltung des Rechtsschutzes für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten in den einzelnen Partnerstaaten der Konvention (vgl. Werner Pieck, Der Anspruch auf ein rechtsstaatliches Gerichtsverfahren - Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention, in seiner Bedeutung für das deutsche Verfahrensrecht -, 1966, S. 33 ff.); nichts spricht dafür, daß in der Konvention auch eins materielle Verwaltungsgerichtsbarkeit in den herkömmlichen Formen des zivilgerichtlichen. Verfahrens garantiert werden sollte. Des Eingehens auf die Frage, ob § 116 Abs. 2 VwGO, auch wenn er gegen die Konvention verstieße, überhaupt unanwendbar wäre, wie der Kläger offenbar meint, bedarf es daher nicht.

b)

Nicht gebilligt werden kann weiter die Meinung des Klägers, das Berufungsurteil müsse aufgehoben werden, weil das auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 16. Mai 1968 ergangene Urteil erst am 13. Januar 1969 zugestellt und dadurch § 116 Abs. 2 VwGO verletzt worden sei. Der Senat kann es offenlassen, ob im vorliegenden Fal dem Gebot des § 116 Abs. 2 VwGO Rechnung getragen worden ist, das Urteil zumindest hinsichtlich des Tenors (vgl. zur Anwendung des § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO im Rahmen des § 116 Abs. 2 VwGO- Beschluß vom 24. August 1970 - BVerwG I B 129.67 in NJW 1970, 2132) binnen zwei Wochen nach der mündlichen Verhandlung der Geschäftsstelle zu übergeben, wie dem neuen Vorbringen des Klägers im Gegensatz zu seinen Ausführungen in der Revisionsbegründung entnommen werden könnte. Es kann ferner offenbleiben, ob § 116 Abs. 2 VwGO trotz seines entgegenstehenden Wortlauts Ausnahmen für Sonderfälle der hier vorliegenden Art gestattet, daß nämlich Vergleichsverhandlungen im Gange sind und deswegen mit der Zustellung des Urteils bis zu deren Abschluß in Übereinstimmung mit den Beteilig an noch gewartet werden soll. Der Senat läßt schließlich offen, ob der Kläger ein Verhalten des Berufungsgerichts mit Erfolg als Verfahrensfehlerhaft rügen kann, das auf seinen eigenen Antrag zurückging (vgl. Niederschrift über die Sitzung des Oberverwaltungsgerichts am 16. Mai 1968, Bl. 211 d.A.), ob es sich also bei § 116 Abs. 2 VwGO, soweit er die Einhaltung der Zweiwochenfrist betrifft, um eine Vorschrift handelt, auf deren Befolgung eine Partei wirksam verzichten kann (§ 295 Abs. 2 ZPO in Verbindung mit § 173 VwGO). Denn jedenfalls hat das Berufungsgericht, wie sich auch aus dem Datum des Urteils ergibt (vgl. z.B. Rosenberg-Schwab, Zivilprozeßrecht, 10. Aufl. 1969, § 122 III 2 a; Stein-Jonas, ZPO, 18. Aufl. 1953, Anm. I zu § 417; ferner Baumbach-Lauterbach, ZPO, 30. Aufl. 1970, Anm. 1 zu § 417), noch am Tage der mündlichen Verhandlung das den Beteiligten - im Hinblick auf die zwischen diesen noch schwebenden Vergleichsverhandlungen erst längere Zeit danach - zugestellte Urteil beschlossen; den in der Revisionsbegründung vertretenen gegenteiligen Standpunkt und die damit verbundene Verfahrensrüge hat der Kläger nicht aufrechterhalten. Die Tatsache, daß das Urteil der Geschäftsstelle möglicherweise erst später übergeben und den Beteiligten durch Zustellung erst im Januar 1969 bekanntgegeben worden ist, konnte die Entscheidung daher nicht beeinflussen; dies hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluß vom 24. Juni 1971 - BVerwG I CB 4.69 - (S. 18) für einen insoweit vergleichbaren Fall bereits entschieden. Umstände dafür, daß das Berufungsurteil auf der Überschreitung der Frist des § 116 Abs. 2 VwGO beruhen könnte (vgl. Beschluß vom 24. August 1970 - BVerwG I B 129.67 - in NJW 1970, 2132), liegen mithin nicht vor; die Urteilsgründe ergeben auch keine Anhaltspunkte, daß sie das Beratungsergebnis nicht mehr zuverlässig beurkunden (vgl. BGHSt. 21, 4 [10] zu § 275 Abs. 1 StPO).

c)

Unbegründet ist ferner die Rüge, das Urteil hätte nicht bereits am Tage der mündlichen Verhandlung beschlossen werden dürfen, weil den Beteiligten in dem in der mündlichen Verhandlung verkündeten Beschluß nachgelassen worden war, noch Bände des Staatsarchivs einzusehen und dazu Stellung zu nehmen. Dieser - übrigens ebenfalls auf den Antrag, des Klägers zurückgehende - Beschluß hinderte das Gericht nicht an einer Beschlußfassung über das Urteil. Es kann offenbleiben, welche prozessualen Folgen sich ergeben hätten, wenn ein Beteiligter auf Grund der Einsichtnahme in die Bände des Staatsarchivs noch Stellung genommen hätte, Insbesondere ob erneut in die mündliche Verhandlung hätte eingetreten oder jedenfalls das Urteil ein zweites Mal hätte beraten werden müssen. Denn keiner der Beteiligten hat Stellung genommen, so daß ein Anlaß für eine erneute Beschlußfassung bestand.

d)

Die von der Revision geltend gemachten Rügen gegen die Art und Weise, in der das Oberverwaltungsgericht über das Berufungsurteil. Beschluß gefaßt und insbesondere das Ergebnis seiner Beschlußfassung niedergelegt hat, sind erst nach Ablauf der Revisionsbegründungsfrist erhöben worden und daher verspätet. Der Senat hält es jedoch für geboten, darauf hinzuweisen, daß die Rügen auch im Fall ihrer Zulässigkeit unbegründet wären. Die Vorschrift des § 105 VwGO findet auf die gemäß § 116 Abs. 2 VwGO zugestellten Urteile keine Anwendung; auch die vom Kläger in diesem Zusammenhang erhobenen Rügen wären daher unbegründet. Richtig ist allerdings, daß es im Interesse der Klarheit und zur Vermeidung von Mißdeutungen wünschenswert ist, deutlich erkennbar werden zu lassen, welche Entscheidung mit welchem Inhalt zu welchem Zeitpunkt unter wessen Beteiligung beschlossen worden ist. Das vom Kläger beanstandete Verfahren, wonach der Inhalt der beschlossenen Entscheidung lediglich auf einem "Zettel" niedergeschrieben worden sein soll, mag unzulässige Änderungen nicht ausschließen, wie übrigens auch bei anderen Formen der Niederlegung von Beratungsergebnissen unzulässige Änderungen nicht auszuschließen sind. Im vorliegenden Fall trägt der Kläger jedoch selbst nicht vor, daß der Entscheidungsspruch des am 13. Januar 1969 zugestellten Berufungsurteils von dem am 16. Mai 1968 Beschlossenen abweicht; im Gegenteil hat er die Übereinstimmung des Verlautbarten mit dem Beschlossenen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich bestätigt.

e)

Auch die weiteren Verfahrensrügen, mit denen der Kläger teils die Versagung des rechtlichen Gehörs, teils die Verletzung der Aufklärungspflicht durch das Berufungsgericht - und zwar unter häufiger Vermengung dieser durchaus verschiedenen Gesichtspunkte - geltend macht, sind sämtlich unbegründet. Das rechtliche Gehör wird nicht dadurch verletzt - wie der Kläger offenbar meint -, daß ein Gericht nicht die von einem Beteiligten für erforderlich gehaltene Sachaufklärung vornimmt. Soweit der Kläger dem Berufungsgericht Verstöße gegen die gemäß § 86 Abs. 1 VwGO bestehende Aufklärungspflicht vorwirft, gehen seine Angriffe ebenfalls fehl. Einmal bemängelt der Kläger, das Oberverwaltungsgericht hätte weitere Planungsunterlagen hinzuziehen müssen, um die Trassenführung beurteilen zu können. Inwiefern die in den Akten vorhandenen Pläne nicht ausreichen, hat der Kläger aber nicht substantiiert dargetan. Dies wäre um so notwendiger gewesen, als es sich nur um die Verbreiterung einer vorhandenen Straße handelt und nicht um eine Neutrassierung. Davon, daß sich dem Oberverwaltungsgericht die Notwendigkeit der Beiziehung weiterer Unterlagen hätte aufdrängen müssen, kann jedenfalls keine Rede sein. Ähnliches gilt für die Rüge, daß keine Ortsbesichtigung vorgenommen und kein Sachverständiger gehört worden sei. Inwiefern die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, daß die Aussparung des klägerischen Grundstücks und damit eine Verschwenkung der Straße nach Süden zu einer straßenplanerisch und Verkehrs technisch unerwünschten Kurve geführt hätte, durch die Ortsbesichtigung widerlegt worden wäre, läßt sich den Ausführungen des Klägers nicht entnehmen. Das Kartenmaterial, das dem Oberverwaltungsgericht vorlag, ergibt vielmehr, daß in der. Tat zumindest eine Krümmung der Straße notwendig geworden wäre, wenn das Grundstück des Klägers hätte ausgespart werden sollen. Daß ferner die Erwägungen, die das Oberverwaltungsgericht zur Feuerwache und deren Bedürfnissen angestellt hat, nur mit Hilfe einer Ortsbesichtigung ordnungsgemäß hätten abgesichert werden können, ist eine Behauptung, für die es der Kläger ebenfalls an einer Substantiierung fehlen läßt.

Gleiches gilt weiter für die Behauptung des Klägers, eine nähere Aufklärung der mit dem Schreiben des Oberregierungsrats Floerke vom 7. Oktober 1964 zusammenhängenden Vorgänge hätte zu der Annahme führen müssen, daß die Baubehörde ihr Ermessen mißbräuchlich ausgeübt habe; zu Unrecht sieht der Kläger übrigens in diesem Schreiben die Zusage, die Einwendungen des Klägers zurückzuweisen, und damit, eine unsachliche Vorwegnahme einer erst später zu treffenden Entscheidung.

Mit Recht hat das Oberverwaltungsgericht es schließlich abgelehnt, die künftigen Ausbauabsichten aufzuklären; nach der - zutreffenden - Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts ist die Frage eines späteren Ausbaues der Alsterkrugchaussee nicht Gegenstand des anhängigen Verfahrens.

2.

Auch in materiellrechtlicher Hinsicht kann das Berufungsurteil nicht beanstandet werden.

a)

In Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats ist das Oberverwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, daß ein Plan nach §§ 17 f. FStrG durch Verwaltungsakt und nicht durch einen Rechtssatz festgestellt wird.

Mit seiner Auffassung, die Zuständigkeit der Baubehörde habe durch Verwaltungsanordnung bestimmt werden können, hat das Berufungsgericht ebenfalls nicht gegen Bundesrecht verstoßen. Das ergibt, sich aus folgendem: Im Bundesfernstraßengesetz sind die Zuständigkeiten von Landesbehörden nicht, festgelegt, also nicht bestimmten Landesbehörden zugewiesen. Das Bundesfernstraßengesetz beschränkt sich darauf, verschiedene Behördentypen gleichsam abstrakt von der Funktion her zu umschreiben, ohne die damit verbundenen Aufgaben bestimmten (konkreten) Landesbehörden zuzuweisen (vgl. z.B. § 3 Abs. 2: Straßenbaubehörde, § 18 Abs. 1: höhere Verwaltungsbehörde des Landes, § 17 Abs. 2 Satz 3: oberste Landesstraßenbaubehörde). Dem trägt, die Formulierung des § 22 Abs. 4 Satz 1 FStrG Rechnung; danach bestimmen die Länder die zuständigen Behörden, soweit nach dem Bundesfernstraßengesetz die Zuständigkeit von Landesbehörden begründet ist. Dieser Satz enthält keine Ermächtigung zur Delegation gesetzlich festgelegter Zuständigkeiten auf andere Behörden, sondern stellt nur das klar, was mangels einer anderen, mit Zustimmung des Bundesrats getroffenen gesetzlichen Regelung ohnehin Rechtens ist, daß es nämlich auch im Rahmen der Auftragsverwaltung Aufgabe der Länder ist, die Behörden einzurichten und dabei deren Zuständigkeiten zu bestimmen (Art. 85 Abs. 1 GG). Das Bundesfernstraßengesetz oder sonstiges Bundesrecht verlangt nicht, daß dies durch Gesetz oder Rechtsverordnung geschieht. Der erkennende Senat vermag der Auffassung nicht zu folgen, daß die Bestimmung von Behördenzuständigkeiten jedenfalls im Bereich der sogenannten Eingriffsverwaltung dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegt. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluß vom 6. Mai 1958 (BVerfGE 8, 155) zwar die Möglichkeit angedeutet, daß sich der Inhalt des Allgemeinvorbehalts des Gesetzes im Zuge des Wandels der Staatsauffassung und der Stellung des Bürgers im Staat erweitert und auch die Zuständigkeitsregelungen erfaßt haben könnte; es hat eine solche Ausdehnung aber jedenfalls für die Zuständigkeiten und das Verfahren der leistungsgewährenden Verwaltung abgelehnt (a.a.O. S. 167 ff.). Dem ist entgegengehalten worden, die Abgrenzung zwischen Leistungs- und Eingriffsverwaltung sei nicht nur schwierig, sondern in der hier zu entscheidenden Frage sachlich nicht gerechtfertigt (vgl. Obermayer in DVBl. 1959, 354 [356]; Jesch in AöR 84, 74 [86 f.]; dagegen jedoch Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 93 Anm. 15). Dieser Einwand mag berechtigt sein; doch kann er nicht die Begründung des Bundesverfassungsgerichts (a.a.O. S. 168 f.) in Frage stellen, die zwar im Ergebnis auf die leistungsgewährende Verwaltung beschränkt ist, weil nur für diesen Bereich eine Entscheidung getroffen werden mußte, sich der Sache nach aber gleichermaßen auf die Eingriffsverwaltung erstreckt. Mit dem Bundesverfassungsgericht ist der erkennende Senat der Auffassung, daß die Ausdehnung des Gesetzesvorbehalts auf den Gesamtbereich der Verwaltungsorganisation einschließlich der Zuständigkeiten und des Verfahrens die Schwerfälligkeit des Staatsapparats beträchtlich erhöhen müßte. Die darin liegende Gefahr für die notwendige Beweglichkeit der Verwaltung, auf die das Bundesverfassungsgericht hingewiesen hat, kann zudem für die Eingriffs Verwaltung schwererwiegende Auswirkungen haben, als dies bei der leistungsgewährenden Verwaltung der Fall ist. Auf die mit der gegenteiligen Auffassung verbundene Belastung des Gesetzgebers hat der Senat - ebenso wie das Bundesverfassungsgericht - bereits in anderem Zusammenhang hingewiesen (vgl. Urteil vom 22. Januar 1971 - BVerwG IV C 83.67 - in DÖV 1971, 422 [424]). Auch Rechtsschutzerwägungen gebieten nicht die Ausdehnung des Allgemeinvorbehalts des Gesetzes auf Zuständigkeitsregelungen (vgl. BVerfGE a.a.O.); mit guten Gründen ist übrigens betont worden, daß eine Erstreckung des Gesetzesvorbehalts auf die Bereiche von Organisation und Zuständigkeiten dem Rechtsstaat eher schaden als nutzen könne (vgl. etwa den Diskussionsbeitrag von Hans Peters in VVDStRL 16, 1958, 250).

Nach alledem ist aus Bundesrecht kein Anhaltspunkt dafür zu gewinnen, daß die Bestimmung der Zuständigkeit der Landesbehörden nach § 22 Abs. 4. Satz 1 FStrG dem Gesetzesvorbehalt unterliegt. Für das mithin allein maßgebliche Landesrecht hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, daß nach § 4 Abs. 2 Satz 2 des hamburgischen Gesetzes über Verwaltungsbehörden die Zuständigkeit der einzelnen Fachbehörden vom Senat bestimmt und daß dafür nicht der Erlaß einer Rechtsverordnung verlangt werde, vielmehr der Senat die Behördenzuständigkeit durch Organisationsanordnung regeln dürfe. Die Revision rügt zwar, daß diese Auslegung gegen Art. 57 und Art. 53 Abs. 2 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg verstoße, kann aber damit schon deswegen keinen Erfolg haben, weil gemäß § 137 Abs. 1 VwGO nur die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden kann.

Die Zuständigkeit der Baubehörde ist schließlich auch insoweit nicht unter Verstoß gegen Bundesrecht festgelegt worden, als es sich um die Wahrnehmung der Aufgaben der obersten Landesstraßenbaubehörde handelt (Abschnitt I 1 ZustAO vom 9. Oktober 1962). Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, insoweit sei die Ermächtigung des § 22 Abs. 4 Satz 2 FStrG ausgeschöpft worden, die es den Ländern gestattet, die Zuständigkeit der obersten Landesstraßenbaubehörde auf nachgeordnete Behörden zu übertragen. Dem ist die Beklagte zwar entgegengetreten und hat insbesondere unter Hinweis auf Abschnitt I Abs. 1 der Zuständigkeitsanordnung vom 9. Oktober 1962 dargetan, daß die Baubehörde "oberste Straßenbaubehörde ist", mithin die genannte Zuständigkeitsregelung nicht die Übertragung der Zuständigkeit einer anderen Behörde gemäß § 22 Abs. 4 Satz 2, sondern die Zuweisung einer Zuständigkeit nach § 22 Abs. 4 Satz 1FStrG zum Inhalt habe. Der erkennende Senat ist jedoch durch § 137 Abs. 1 VwGO gehindert, dieser Frage nachzugehen, da es sich insoweit um irrevisibles Landesorganisationsrecht handelt. Auch auf der Grundlage der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, daß es sich hier um eine Übertragung der Zuständigkeit nach § 22 Abs. 4 Satz 2 FStrG durch eine Verwaltungsanordnung handele, bestehen dagegen aus der Sicht des Bundesrechts keine Bedenken. § 22 Abs. 4 Satz 2 FStrG sieht die Möglichkeit der Übertragung vor, ohne deren Form festzulegen und insbesondere eine Rechtsverordnung, zu verlangen. Er ist insoweit dem § 346 des Lastenausgleichsgesetzes (LAG) vergleichbar, für den das Bundesverfassungsgericht ebenfalls das Zurücktreten gesetzlich in § 345 LAG festgelegter Verfahrensregelungen gegenüber einer Verwaltungsanordnung für zulässig gehalten hat (vgl. a.a.O. S. 170). Hier wie dort hat der Gesetzgeber die Anwendbarkeit der von ihm erlassenen Vorschrift beschränkt, ohne dies einer Rechtsverordnung vorzubehalten, und damit auch einer Verwaltungsvorschrift die Regelungsmöglichkeit eröffnet. Daß er damit nicht gegen den Vorbehalt des Gesetzes verstieß, ergibt sich aus dem bereits Gesagten; die von ihm selbst erlassene Vorschrift durfte er daher ihres Vorrangs gegenüber einer Verwaltungsvorschrift entkleiden. Daß der Gesetzgeber in vergleichbaren Fällen die Form der Verwaltungsvorschrift und nicht der Rechtsverordnung meint oder jedenfalls für zulässig hält, wird auch in der Kritik an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eingeräumt (vgl. Jesch in JZ 1963, 366 [BVerwG 28.09.1961 - II C 168/80] [367]); soweit diese Kritik dem Gesetzgeber entsprechende Möglichkeiten unter Berufung auf den Vorbehalt des Gesetzes verwehren will (z.B. Jesch a.a.O.), vermag der Senat dem aus den genannten Gründen nicht zu folgen. Allerdings hat der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 28. September 1961 - BVerwG II C 168.60 - (JZ 1963, 365 [BVerwG 28.09.1961 - II C 168/80]) die Auffassung vertreten, daß die in § 46 Abs. 1 Satz 3 des Soldatenversorgungsgesetzes (SVG) vorgesehene Möglichkeit der Übertragung von Zuständigkeiten des Bundesministers für Verteidigung auf andere Behörden seines Geschäftsbereichs rechtswirksam nur durch Rechtsverordnung ausgeschöpft werden kann. § 22 Abs. 4 Satz 2 FStrG unterscheidet sich jedoch in mehrfacher Hinsicht von jener Vorschrift. Einmal sind in § 22 Abs. 4 Satz 2 FStrG keine konkreten Behörden angesprochen, deren Zuständigkeit auf nachgeordnete Behörden übertragen werden kann; vielmehr wird die Behörde, die die Funktion der obersten Straßenbaubehörde des Landes wahrnimmt, im allgemeinen ohnehin nach § 22 Abs. 4 Satz 1 FStrG bestimmt sein, bevor ihre Zuständigkeit auf nachgeordnete Behörden übertragen werden kann; da die Bestimmung der Behörden nach § 22 Abs. 4 Satz 1 FStrG durch Verwaltungsanordnung zulässig ist, wäre es wenig verständlich, wenn die Übertragung der Zuständigkeit einer in dieser Weise bestimmten Behörde einer Rechtsverordnung bedürfte. Es kommt hinzu, daß - anders als bei § 46 Abs. 1 Satz 3 SVG, der die Zuständigkeitsverlagerung zwischen Bundesbehörden betrifft, - der Bundesgesetzgeber mit § 22 Abs. 4 FStrG erkennbar das Ziel verfolgte, die Regelung der Behördenzuständigkeit den Ländern und damit dem jeweiligen Landesorganisationsrecht zu überlassen. Auch das spricht dagegen, daß § 22 Abs. 4 FStrGändernd in das Landesorganisationsrecht eingreift und Rechtsformen für Zuständigkeitsbestimmungen und Übertragungsakte verlangt, die - wie hier nach den irrevisiblen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts - dem Landesverfassungsrecht und dem sonstigen Landesrecht für Akte dieser Art fremd sind und vom Bundesverfassungsrecht - wie dargelegt - nicht gefordert werden.

Unbegründet sind weiter die Bedenken der Revision dagegen, daß die Baubehörde der Beklagten die Zuständigkeiten mehrerer im Bundesfernstraßengesetz der Funktion nach gekennzeichneter Behörden in sich vereinigt. Der erkennende Senat hat bereits in seinem Beschluß vom 1. September 1965 - BVerwG IV C 180.65 - (Buchholz 442.01 § 28 PBefG 1961 Nr. 1 S. 7) ausgeführt, daß eine solche Zuständigkeitskonzentration nicht zu beanstanden ist. Es kann keine Rede davon sein, daß die Länder - so zumal die kleineren und insbesondere die Stadtstaaten - gezwungen wären, für die nach ihrer unterschiedlichen Funktion im Fernstraßengesetz angesprochenen Behörden jeweils besondere Organe zu schaffen, auch wenn das dem Behördenaufbau des jeweiligen Landes zuwiderlaufen würde. Erst recht geht es nicht an, mit dem Kläger aus den verschiedenen Behördenfunktionsbezeichnungen im Fernstraßengesetz eine Art bundesrechtlichen Gebots der Gewaltenteilung für die Behördenorganisation der Länder herzuleiten.

Die Aufstufung der Alsterkrugchaussee zur Bundesstraße, gegen die sich die Revision erneut wendet, ist nicht zu beanstanden. Für die Zulässigkeit der Aufstufung ist, worauf die Revisionserwiderung zutreffend hingewiesen hat, § 2 Abs. 3 a FStrG maßgeblich. Daß dessen Voraussetzungen fehlen, hat der Kläger selbst nicht geltend gemacht.

b)

Der erkennende Senat folgt auch der Auffassung des Berufungsgerichts, daß der Planfeststellungsbeschluß der Baubehörde nicht deswegen rechtswidrig ist, weil er nicht vor, sondern erst nach Beginn des Ausbaues der Alsterkrugchaussee ergangen ist. Bereits in seinem Urteil vom 21. Mai 1965 - BVerwG IV C 16.65 - (VkBl. 1965, 517 [518]) hat der Senat zu § 36 des Bundesbahngesetzes (BbG) den Standpunkt vertreten, daß diese Vorschrift, die - wie § 17 Abs. 1 FStrG für Bundesfernstraßen - die Planfeststellung vor dem Bau oder der Änderung von Anlagen vorschreibt, eine Nachholung der zunächst versäumten Planfeststellung nicht ausschließt. Daran hält der Senat auch zu § 17 Abs. 1 FStrG fest. Was den Wortlaut dieser und vergleichbarer anderer Vorschriften anlangt, so besagt er lediglich, daß neue Bundesstraßen nur gebaut, bestehende nur geändert werden dürfen, wenn der Plan vorher festgestellt ist. Darüber, was zu geschehen hat, wenn ausnahmsweise kein Planfeststellungsbeschluß vorliegt und gleichwohl eine die Planfeststellung voraussetzende Anlage errichtet worden ist, sagt er nichts aus. Dem Wortlaut läßt sich ein Verbot einer nachträglichen Planfeststellung, die einen Straßenbau nachträglich rechtlich absichern will, nicht entnehmen. Sinn und Zweck des Gebots der vorherigen Planfeststellung sind allerdings darin zu sehen, daß Maßnahmen, die in der Regel erhebliche Kosten verursachen, die Landschaft häufig erheblich beeinträchtigen und nicht zuletzt den Bürger schwer treffen können, vor ihrer Verwirklichung geplant, durchdacht, mit den Betroffenen abgestimmt und rechtlich abgesichert werden sollen. Dieses Gebot hat zumal deswegen seinen guten Sinn, weil die Planungsbehörde regelmäßig einen weiten Ermessensspielraum hat und haben muß; gerade dieser Umstand muß das Gebot nahelegen, das sich rechtlich in der Planfeststellung niederschlagende Ermessen vor der Verwirklichung der Planung auszuüben, um den psychischen Zwang zu vermeiden, der in der Berücksichtigung vollendeter Tatsachen und bereits geschaffener Werte liegen kann.

Auf diesen Überlegungen beruhen denn auch die Bedenken, die gegen das Urteil des Senats vom 21. Mai 1965 angemeldet worden sind (vgl. insbesondere Blümel in Festgabe für Ernst. Forsthof zum 65. Geburtstag, 1967, S. 133 [146 ff.]) und die im vorliegenden Fall das Verwaltungsgericht veranlaßt haben, der Klage stattzugeben. Mit Recht weist Blümel a.a.O. darauf hin, daß in den hier interessierenden Fällen eine Wiederherstellung des früheren Zustandes in der Regel nicht in Betracht kommt und daß die Behörden in dieser Erkenntnis leicht dazu neigen können, durch die Schaffung von Fakten Schwierigkeiten auszuräumen und den Rechtsschutz des Betroffenen zu überspielen. Diese Bedenken verlieren im vorliegenden Fall auch dann kaum an Gewicht, wenn man in Rechnung stellt, daß hinsichtlich des Grundstücks des Klägers noch keine vollendeten Tatsachen geschaffen sind, vielmehr der für den Bürgersteig benötigte Teil des Grundstücks vorerst ausgespart ist,der Kläger hier also die Möglichkeit gehabt und verwirklicht hat, entsprechend dem im Urteil vom 21. Mai 1965 Gesagten die Straßenbauarbeiten auf seinem Grundstück zu verhindern. Denn durch den Ausbau der Straße im übrigen mit Ausnahme der wenigen Meter vor dem Grundstück des Klägers sind "Zwangspunkte" geschaffen, die die nachträgliche Planfeststellung nahezu genauso wirksam präjudizieren können, wie wenn die Straße einschließlich des Bürgersteigs auch am Grundstück des Klägers endgültig hergestellt wäre.

Trotz dieser gewichtigen Bedenken vermag der Senat in § 17 Abs. 1 FStrG, auch bei Beachtung von Sinn und Zweck dieser Vorschrift, nicht ein Verbot einer nachträglichen Planfeststellung zu erkennen. Ein solches Verbot würde nämlich darauf hinauslaufen, einen rechtswidrigen und deswegen auf Anfechtung hin aufgehobenen, aber bereits verwirklichten Planfeststellungsbeschluß im Ergebnis wie einen nichtigen Verwaltungsakt auch dann zu behandeln, wenn die Voraussetzungen der Nichtigkeit nicht vorliegen. Würde etwa ein für sofort vollziehbar erklärter und auf Grund einer vorläufigen Besitzeinweisung nach § 19 Abs. 3 FStrG verwirklichter Planfeststellungsbeschluß im gerichtlichen Anfechtungsverfahren z.B. wegen Formfehlern bei der Auslegung, der Anhörung usw. oder wegen eines Ermessensfehlers aufgehoben, dann könnte der bereits verwirklichte Plan nicht mehr legalisiert werden. Denn wenn man die "vorherige" Planfeststellung verlangt, dann würde nach der Aufhebung eines bereits verwirklichten Planfeststellungsbeschlusses, ein neuer, nunmehr formfehler- oder ermessensfehlerfrei ergehender Beschluß stets nachträglich und eben deswegen rechtswidrig sein. Es bestünde also die Gefahr, daß die Planfeststellung überhaupt nicht mehr nachgeholt werden könnte und der auf Dauer rechtswidrige Straßenkörper wieder beseitigt werden müßte, um erst nach einer erneuten, dann "vorherigen" und daher rechtmäßigen Planfeststellung wieder erneut hergestellt werden zu können. Dieses Ergebnis hält der Senat für untragbar. Es würde - wie schon angedeutet - dazu führen, daß sogar relativ geringfügige, aber auf Anfechtung hin zur Aufhebung führende Fehler eines verwirklichten Planfeststellungsbeschlusses sich verhängnisvoller auswirkten als sonst sogar ein die Nichtigkeit begründender Fehler, da der einmal aufgehobene Planfeststellungsbeschluß als rechtmäßiger Verwaltungsakt nicht mehr wiederholt werden könnte. Das würde zur Folge haben, daß vor Rechtskraft des Planfeststellungsbeschlusses nicht mehr das Risiko einer Planverwirklichung eingegangen werden könnte und damit das - zulässige und notwendige - Institut der vorläufigen Besitzeinweisung praktisch weitgehend leerlaufen würde. Die Fälle, die das angefochtene Urteil erwähnt, sind ebenfalls Belege dafür, daß auf die Möglichkeit, auch nachträglich den Planfeststellungsbeschluß herbeizuführen, nicht verzichtet werden kann. Denn es läßt sich nicht von vornherein ausschließen, daß sich nachträglich die Notwendigkeit einer Planfeststellung herausstellt, obwohl die Behörde zunächst ein solches für überflüssig halten konnte. Das muß besonders in einem Fall wie dem vorliegenden gelten, weil hier die Beklagte jederzeit die Möglichkeit hat, das Planfeststellungsverfahren für den endgültigen Ausbau durchzuführen und dabei das Grundstück des Klägers noch in stärkerem Maße in Anspruch zu nehmen, als es derzeit beim vorläufigen Ausbau geschehen soll. Auch der Hinweis des Klägers, daß die ohne Planfeststellungsbeschluß verwirklichte, Maßnahme wie ein sogenannter Schwarzbau behandelt werden müsse, kann zu keinem anderen Ergebnis führen; denn auch ein sogenannter Schwarzbau, also ein formell baurechtswidrig errichteter Bau, ist in seinem Bestand nur dann gefährdet, wenn er auch materiell baurechtswidrig war und ist; der formelle Fehler des Mangels der Baugenehmigung allein gefährdet den sogenannten Schwarzbau nicht; ebensowenig kann das Fehlen einer Planfeststellung die Verwirklichung des Plans nur wegen dieses Fehlers unheilbar rechtswidrig machen.

Die Gefahr von Mißbräuchen bei der Verwirklichung von Maßnahmen ohne die erforderliche vorherige Planfeststellung liegt allerdings besonders nahe. Dem Berufungsurteil läßt sich aber nicht entnehmen, daß es diese Gefahr bei der Prüfung des Verwaltungsermessens der Beklagten verkannt hätte. Es hat die für die Planung sprechenden gewichtigen Gesichtspunkte sorgfältig in Rechnung gestellt und abgewogen gegenüber den Belangen des Klägers. Wenn es dabei zu dem Ergebnis gekommen ist, daß die von der Beklagten beabsichtigte und weitgehend verwirklichte Straßenführung unter Abwägung aller Gesichtspunkte gerechtfertigt ist, so kann dies vom Revisionsgericht nicht beanstandet werden. Mit seinen Einwendungen gegen das vom Berufungsgericht gewonnene Ergebnis macht der Kläger denn auch nicht geltend, daß das Oberverwaltungsgericht die Kontrollmaßstäbe oder die Abwägungsgesichtspunkte verkannt hätte, die einer ordnungsgemäßen Planung zugrunde liegen müssen (vgl. BVerwGE 34, 301 [309] und Hoppe, Rechtschutz bei der Planung von Straßen und anderen Verkehrsanlagen, 1971, NJW-Schriften 8 Rdnr. 173 ff.). Seine Einwendungen liegen vielmehr auf tatsächlichem Gebiet. An die tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ist aber das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden; die insoweit erhobenen Verfahrensrügen sind nach dem zu 1 e) Gesagten unbegründet.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].