Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 13.06.1973, Az.: BVerwG IV C 66.71

I.

Der Kläger ist Eigentümer eines unbebauten Grundstücks der Gemarkung M., Flur 166 Flurstück 83, am A. Weg. Diese Straße wurde in dem hier abgerechneten Teil zwischen G. Weg und Stadtgrenze im Jahre 1963 mit Gehwegen, Beleuchtung und Entwässerung ausgebaut, wobei zugleich vier etwa 45 m lange Stichstraßen ohne Gehwege zur Erschließung von neun nicht unmittelbar am A. Weg liegenden Baugrundstücken eingerichtet wurden. Mit dem auf die Beitragssatzung der Stadt M. vom 21. November 1966 gestützten Bescheid vom 28. Juli 1967 forderte der Beklagte einen Beitrag von 4.958,80 DM. Der Widerspruch des Klägers blieb ohne Erfolg. Seiner Anfechtungsklage gab das Verwaltungsgericht Münster mit Urteil vom 7. November 1969 statt. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen erklärte in seinem Urteil vom 11. August 1971 den Rechtsstreit in Höhe eines Betrages von 1.320,80 DM in der Hauptsache für erledigt, nachdem der Beklagte seine Beitragsforderung in dieser Höhe ermäßigt hatte, und wies im übrigen die Berufung des Beklagten zurück.

Das Berufungsgericht geht davon aus, daß offenbleiben könne, ob der Beklagte seine Beitragsforderung nachträglich auf die Ortssatzung vom 8. April 1971 habe stützen können, die erst während des Berufungsverfahrens ergangen sei. Auch die Gültigkeit der Ortssatzung von 1966 könne unterstellt werden. Die vier Stichstraßen dürften nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts selbständige Erschließungsanlagen sein. Indessen könne für die Entscheidung auch unterstellt werden, daß sie zusammen mit dem A. Weg eine einzige Erschließungsanlage darstellten, wovon der Beklagte bei der Abrechnung ausgegangen sei. Auf alles das komme es nicht an; denn die Beitragsforderung sei vom Beklagten jedenfalls verfrüht geltend gemacht worden.

Die Erschließungsanlage sei nämlich deswegen noch nicht endgültig hergestellt, weil die Stichstraßen keine Bürgersteige aufwiesen. Werde in einer Ortssatzung nicht im einzelnen dargelegt, aus welchen Teilanlagen eine Erschließungsstraße bestehen müsse, so sei von einer Normalausstattung auszugehen, die eine Fahrbahn, beiderseitige Gehwege, Beleuchtung und Straßenentwässerung umfasse. Wenn die Gemeinde hiervon abweichen wolle, bedürfe es einer besonderen Satzung für den Einzelfall. Mit ihrer Ortssatzung vom Jahre 1971, auf die der Beklagte vor dem Berufungsgericht seinen Bescheid nachträglich gestützt habe, da sich diese Ortssatzung rückwirkende Kraft vom 1. Januar 1962 an beigelegt habe, versuche der Beklagte, den Begriff "endgültig befestigte Straßenfläche" einzuführen, um damit der Notwendigkeit zu entgehen, die im einzelnen erforderlichen Teilanlagen der Straße zu bezeichnen.

Damit werde er indessen der gesetzlichen Forderung nicht gerecht, die Herstellungsmerkmale einer Straße festzulegen. Erst Planung und Durchführung der Ausbauarbeiten an der gesamten Straßenfläche ließen erkennen, welche Teileinrichtungen die endgültig zu befestigende Straßenfläche erhalten werde. Auch nach dieser Satzung müsse daher von einer Normalausstattung der Erschließungsstraße ausgegangen werden.

Bei einer erneuten Heranziehung könne sich der Kläger allerdings nicht darauf berufen, daß er durch eine unentgeltliche Landabtretung seines Rechtsvorgängers von Erschließungsbeiträgen befreit sei. Im Vertrag vom 27. September/24. Oktober 1935 heiße es nämlich in § 2:

"Die Übereignung vorbehandelter Grundflächen erfolgt ohne Herauszahlung unter der Bedingung, daß für die hier behandelten Flächen Kosten bei der Erhebung von Straßenbaukostenbeiträgen nicht in Ansatz gebracht werden."

In diesem Vertrage werde außerdem ausdrücklich auf einen früheren Vertrag Bezug genommen, der von dem Rechtsvorgänger des Klägers über andere Parzellen abgeschlossen worden sei. Dort besage § 2 des Vertrags folgendes:

"Die Abtretung vorbezeichneter Flächen erfolgt unentgeltlich unter der Bedingung der Verwendung zu öffentlichen Zwecken. Bei der Veranlagung; von Straßenbaukosten darf jedoch die Stadt M. diese Grundflächen nicht in Ansatz bringen. Mir dagegen steht es frei, von den Erwerbern der anstoßenden Nutzgrundstücke entsprechende Zuschläge zum Grundstückskaufpreise zu nehmen."

Aus dieser Formulierung ergebe sich eindeutig, daß unentgeltlich abgetreten werden sollte unter Ausschluß einer späteren Verrechnung des Wertes auf Anliegerbeiträge, daß es der Stadt indessen nicht gestattet sei, für die abgetretenen Flächen Kosten bei der Berechnung des Erschließungsbeitrages in Ansatz zu bringen. Das ergebe sich auch aus dem Vergleich mit anderen Verträgen, welche die Stadt M. mit anderen Eigentümern über die Abtretung von Straßenland abgeschlossen habe. In einigen dieser Fälle sei dementgegen eindeutig zum Ausdruck gebracht worden, daß das zunächst unentgeltlich abgetretene Land später zu entschädigen sei. Da mit dem Voreigentümer des Klägers eine solche Vereinbarung nicht getroffen worden sei, könne der Vertrag nur dahin ausgelegt werden, daß bei Erhebung von Anliegerbeiträgen keine Grunderwerbskosten in Ansatz gebracht werden dürften. Bei anderen Beitragspflichtigen habe der Beklagte eine entsprechende Vereinbarung auch in diesem Sinne beachtet. Nach der Herabsetzung des Beitrages sei auch der Kläger nicht mehr mit Kosten für Grunderwerb belastet. Eine weitergehende Freistellung von Erschließungsbeiträgen sehe der Vertrag nicht vor.

Mit der zugelassenen Revision wendet sich der Beklagte gegen die Rechtsansicht des angefochtenen Urteils, die Ortssatzung müsse ein Teileinrichtungsprogramm für die einzelnen Teilanlagen einer Erschließungsstraße festlegen, und erstrebt die Abweisung der Klage.

Der Kläger hält den angefochtenen Bescheid schon deswegen für nichtig, weil ihm die Rechtsgrundlage einer gültigen Ortssatzung fehle, und beantragt,

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht vertritt die Ansicht, daß Ortssatzungen, die keine Vorschriften über die Einrichtung bestimmter Teilanlagen von Erschließungsstraßen haben, nicht dahin ausgelegt werden könnten, daß die. Einrichtung einer Normalausstattung vorgesehen sei.

II.

Die Revision führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils.

Der erkennende Senat hat bereits in seinem Urteil vom 23. Juni 1972 - BVerwG IV C 15.71 - (BVerwGE 40, 177 [179 f.]) entschieden, daß, was das "Einrichtungsprogramm" angeht, entgegen der vom Berufungsgericht vertretenen Rechtsansicht nicht von einer "Normalausstattung (Standardeinrichtung)" der Erschließungsstraßen ausgegangen werden kann, wenn die als Merkmale der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage erforderlichen Teilanlagen der Straße nicht im Sinne von § 132 Nr. 4 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - in der Ortssatzung bestimmt worden sind. Indessen hält es der Senat - wie er a.a.O. ebenfalls entschieden hat - nicht für erforderlich, daß zur Regelung der Merkmale der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage eine Unterteilung der für den Verkehr vorgesehenen Straßenfläche in bestimmte Teilanlagen überhaupt in die Satzung aufgenommen wird. Es genügt vielmehr, wenn die nach § 128 Abs. 1 Nr. 2 BBauG beitragsfähigen Teilanlagen der Entwässerung und Beleuchtung in der Ortssatzung für notwendig zur endgültigen Herstellung der Anlage erklärt werden, um der Beitragsberechnung auch die Kosten dieser Teilanlagen zugrunde legen zu können. An dieser Rechtsprechung wird festgehalten. Der Senat verkennt nicht, daß es dem Berufungsgericht darum geht, dem Willen des Gesetzgebers insoweit gerecht zu werden, als dieser dem Bürger durch das neue Erschließungsbeitragsrecht eine möglichst klare Übersicht darüber verschaffen wollte, in welcher Höhe ihm Kosten für die erstmalige Herstellung einer Erschließungsanlage entstehen würden. Andererseits ist der Gesetzgeber aber auch davon ausgegangen, daß sich alle notwendigen Voraussetzungen der Beitragsberechnung aus einer allgemeinen Beitragssatzung ergeben müßten. Beide Ziele lassen sich, wie die Praxis lehrt, nicht ohne weiteres miteinander vereinbaren. Es ist praktisch nicht möglich, für das gesamte Gemeindegebiet in einer allgemeinen Beitragssatzung festzulegen, inwieweit alle Straßen des Gemeindegebietes mit Gehwegen, Fahrradwegen oder Grünanlagen auszuführen seien. So sind im Stadtgebiet M. nach dem Vortrag des Beklagten über 20 einzelne Satzungen erlassen worden, um entsprechend der Rechtsansicht des Berufungsgerichts die Teileinrichtung von Straßen im Einzelfall festzulegen, wenn eine Abweichung von der Normalausstattung im Sinne der Rechtsprechung des Berufungsgerichts erforderlich war. Eine derartige Anhäufung einzelner Beitragssatzungen in einer Gemeinde entspricht nach der Überzeugung des erkennenden Senats nicht dem Inhalt und Sinn des § 132 Nr. 4 BBauG. Es ist zwar nicht zu verkennen, daß damit zum Nachteil des Bürgers eine geringere Übersicht über die vermutlich entstehenden Kosten gewährleistet wird. Dieser Nachteil muß indessen nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats auch bereits bei der Kennzeichnung des "Ausbauprogramms" in Kauf genommen werden, da es angesichts der Vielfalt der technischen Ausbaumöglichkeiten und der örtlich gegebenen Umstände unmöglich erscheint, die Ausbaumerkmale in der Satzung von vornherein bis ins einzelne festzulegen. Wenn der erkennende Senat § 132 Nr. 4 BBauG dahin auslegt, daß als Merkmale des endgültig hergestellten "Einrichtungsprogramms" nur Beleuchtung und Entwässerung als Teilanlagen in der Ortssatzung genannt werden müssen, so beruht das darauf, daß der Bürger über diese Merkmale endgültiger Herstellung - anders als über die Aufteilung der Straßenfläche - ausdrücklich unterrichtet werden muß, weil auch heute noch Straßen ohne Einrichtung einer besonderen Entwässerung ausgeführt werden und es auch nicht ausgeschlossen erscheint, in besonderen Fällen von einer Beleuchtung abzusehen. Zudem entstehen für diese beiden Anlagen zusätzliche erhebliche Kosten, während es bei der Einteilung der Straßenfläche in Fahrbahn, Gehwege usw. nur um graduelle Kostenunterschiede geht.

Im vorliegenden Falle hat das Berufungsgericht den Beitragsbescheid als verfrüht angesehen mit der Begründung, daß es an einer Ortssatzung fehle, die eine endgültige Herstellung der Stichstraßen ohne Bürgersteige gestatte. Einer solchen Ortssatzung bedurfte es indessen nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats nicht gemäß § 132 Nr. 4 BBauG, weil danach - wie dargelegt - eine Aufteilung der Straßenfläche in Fahrbahn oder Gehwege nicht satzungsgemäß geregelt zu sein braucht. Mit der vom angefochtenen Urteil gegebenen Begründung durften folglich die angefochtenen Bescheide nicht aufgehoben werden.

Ob diese Bescheide aus anderen Gründen rechtswidrig sind, konnte im Revisionsverfahren nicht hinsichtlich aller Voraussetzungen überprüft werden, nachdem dies auch im tatrichterlichen Verfahren nicht geschehen ist. Bemerkt sei indessen folgendes: Wenn das Berufungsgericht auf Grund des bisher festgestellten Sachverhalts davon ausgegangen ist, der Kläger sei nicht allgemein von Erschließungsbeiträgen, vielmehr nur von Beiträgen für den Grunderwerb befreit, so stehen dieser Erkenntnis aus bundesrechtlicher Sicht keine Bedenken entgegen. Der erkennende Senat hält es auch für richtig, den A. Weg einschließlich der vier Stichstraßen als Abschnitt abzurechnen. Dabei mag sich letztlich aus den örtlichen Verhältnissen ergeben, ob die Stichstraßen selbständige Erschließungsanlagen oder Teile des A. Weges sind. Im ersten Falle wäre eine Abrechnung der Straßen nach § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG als Erschließungseinheit denkbar und nach dem bisher festgestellten Sachverhalt sogar geboten, um eine willkürlich unterschiedliche Beitragserhebung zu vermeiden; denn die ruhiger wohnenden Anlieger an den Stichstraßen sollten nicht durch geringere Beitragsleistung gegenüber den Anliegern am A. Weg bevorzugt werden, obwohl dieser Weg auch für sie die eigentliche Erschließungsanlage darstellt. Die übrigen Voraussetzungen für die Bildung einer Erschließungseinheit dürften gegeben sein.

Um die weitere Überprüfung der angefochtenen Bescheide zu ermöglichen, war das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zurückzuverweisen, das auch über die Kosten des Revisionsverfahrens entscheiden wird.