Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.09.1968, Az.: BVerwG II C 81.65

I.

Auf Grund der Beschlüsse des Haupt- und des Personalausschusses der Klägerin vom 26. Juni und vom 6. August 1951 beförderte die Klägerin die Stadtinspektoren D..., B... und W... am 11., 10. und 16. August 1951 zu Stadtoberinspektoren. Sie wies den Beamten D... mit Wirkung vom 1. April 1951 in eine Planstelle ein, die durch Ausscheiden des Stadtamtmanns K..., der über die Vollendung des 65. Lebensjahres hinaus bis zum 31. März 1951 im Dienst geblieben war, frei geworden war. B... wurde mit Wirkung vom 1. April 1951 in eine freie Planstelle der Besoldungsgruppe A 4 b 1 RBesO eingewiesen, die durch Ausscheiden des über die Altersgrenze hinaus bis zum 1. Juli 1951 im Dienst gebliebenen Stadtoberinspektors S... frei geworden war. W... wurde mit Wirkung vom 1. Juli 1951 in eine freie Planstelle seiner Besoldungsgruppe eingewiesen. Zustimmungen der zuständigen Landesbehörde lagen hier für nicht vor.

Diesen Sachverhalt stellte das Gemeindeprüfungsamt des Beklagten in seinem Bericht Nr. 2149 über die in der Zeit vom 19. November 1951 bis zum 31. Januar 1952 durchgeführten Prüfungen nach § 26 des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S. 307) - G 131 - fest. Das Prüfungsergebnis gab der Beklagte der Klägerin durch Schreiben vom 29. Mai 1953 mit der Aufforderung zur Kenntnis, sich im Hinblick auf den nach § 17 G 131 festzusetzenden Ausgleichsbetrag über die Gründe für die Nichteinholung der erforderlichen Zustimmungen zu den beanstandeten Stellenbesetzungen zu äußern. Die Klägerin bestritt die in den Fällen D..., B... und W.... getroffenen Feststellungen nicht, wies jedoch darauf hin, daß die Stelleneinweisungen unmittelbar nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zu Art. 131 GG vorgenommen worden seien und deshalb als Übergangserscheinungen die Gewährung von Nachsicht gerechtfertigt erscheinen ließen.

Der Beklagte berichtete am 28. Januar 1954 dem Innenminister des Landes Nordrhein-Westfalen unter Beifügung der Personalakten über das Prüfungsergebnis mit der Bitte um Zustimmung zur Erhebung des Ausgleichsbetrages. In der folgenden Zeit forderte die Klägerin die Personalakten einzelner Beamten zurück; ihr wurde jeweils mitgeteilt, daß die Akten dem Innenminister vorlägen und daß die Rückgabe angefordert sei. Die übrigen Personalakten forderte die Klägerin am 16. Februar 1956 vom Beklagten zurück. Sie erhielt daraufhin diese Akten am 15. März 1956 zurück, nachdem ihr der Beklagte durch Schreiben vom 22. Februar 1956 nochmals mitgeteilt hatte, die Akten lägen dem Innenminister vor und seien angefordert worden.

Am 23. September 1957 erreichte die Klägerin in ihrer Verwaltung den in § 13 G 131 bestimmten Planstellen-Pflichtanteil.

Durch Schreiben vom 24. März 1959 wies der Innenminister den Beklagten an, für die genannten Stellenbesetzungen den Ausgleichsbetrag festzusetzen. Der Beklagte gab der Klägerin nunmehr durch Verfügung vom 19. Dezember 1960 nochmals Gelegenheit, sich zur Verschuldensfrage zu äußern. In ihrer Stellungnahme vom 11. Juli 1961 trug die Klägerin vor: Sie habe mit einer Heranziehung zum Ausgleichsbetrag nicht mehr zu rechnen brauchen und für diese Heranziehung vom Rechnungsjahr 1960 an keine Haushaltsmittel mehr bereitgestellt. D... sei bereits seit dem 1. Oktober 1950 in der Stelle des Kuhn geführt worden; Kuhn, der schon am 9. September 1950 das 65. Lebensjahr vollendete, sei zum Zwecke der Einarbeitung seines Nachfolgers bis zum 1. April 1951 überplanmäßig besoldet worden. Auch Beisiegel habe die bereits seit dem 1. Juli 1950 freie Stelle seines Amtsvorgängers Strerath vor dem 20. März 1951 verwaltet, während S... - zu entsprechendem Zweck wie K... - nach Erreichen der Altersgrenze überplanmäßig weitergeführt worden sei. Diese Stellen hätten daher nicht als frei angesehen zu werden brauchen.

Durch Bescheid vom 2. November 1961 setzte der Beklagte gegen die Klägerin gemäß § 17 G 131 einen für die Zeiträume vom 1. April (D..., B...) und vom 1. Juli 1951 (W...) bis zum 23. September 1957 errechneten Ausgleichsbetrag in Höhe von 145 098,14 DM fest. Den Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte durch Bescheid vom 12. November 1962 zurück.

In der vorbezeichneten Höhe des Ausgleichsbetrages hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf die Klage mit dem Antrag,

durch Urteil vom 19. März 1964 abgewiesen. Die hiergegen von der Klägerin eingelegte Berufung ist von dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen durch Urteil vom 21. Mai 1965 zurückgewiesen worden, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Bereits seit dem Inkrafttreten des Gesetzes über Sofortmaßnahmen zur Sicherung der Unterbringung der unter Art. 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 14. März 1951 (BGBl. I S. 186) - SMG - am 20. März 1951 hätten freie, freiwerdende oder neu geschaffene Planstellen nicht ohne Zustimmung der zuständigen Landesbehörde besetzt werden dürfen (Art. I §§ 1 bis 4, 8 SMG). Diese Regelung sei ohne zeitliche Unterbrechung von den inhaltsgleichen Vorschriften der rückwirkend am 1. April 1951 in Kraft getretenen §§ 15 Abs. 1, 16 Abs. 2, 3 und 17 G 131 abgelöst worden. Die zustimmungsbefugte Landesbehörde sei nach dem Runderlaß des Innenministers vom 11. Juni 1951 (MBl. S. 657) der Regierungspräsident gewesen.

Frei sei eine Planstelle auch dann, wenn sie (nur) durch eine nicht als Stelleninhaber eingewiesene Person verwaltet werde. Die Behauptung, die in Rede stehenden Beamten hätten vor dem 20. März 1951 die Planstellen verwaltet, in die sie später eingewiesen wurden, und ihre im Dienst verbliebenen Amtsvorgänger hätten überplanmäßige Besoldung erhalten, könne deshalb auf sich beruhen. Maßgebend sei, daß die drei Beamten tatsächlich erst nach dem 20. März 1951 in zudem ausdrücklich als frei bezeichnete Planstellen eingewiesen worden seien. Zwar seien nach Absatz 2 Satz 2 der Verwaltungsvorschriften zu § 15 G 131 Stellen dann nicht als frei anzuerkennen, wenn die für sie im Haushalt vorgesehenen Mittel schon vor dem 20. März 1951 durch einen Vermerk oder in anderer Weise eindeutig nachweisbar für die Vergütung der als Verwalter der Planstellen eingesetzten Beamten gebunden gewesen waren. Ein solcher Vermerk oder Nachweis sei aber nirgends ersichtlich.

Die Klägerin habe mit den ohne Zustimmung vorgenommenen Planstelleneinweisungen zumindest fahrlässig der gesetzlichen Regelung zuwidergehandelt, weil die Rechtslage durch die Fachpresse und in Einzelheiten auch durch den Runderlaß des Innenministers für das Land Nordrhein-Westfalen vom 5. April 1951 (MBl. S. 460) bekannt gewesen sei.

Die somit nach § 17 G 131 entstandene Zahlungsverpflichtung sei nicht durch Verwirkung des Forderungsrechts entfallen. Der - allerdings beträchtliche - Zeitablauf allein reiche nicht aus, den Einwand der Verwirkung zu begründen. Bis zur Verfügung vom 2. November 1961 habe das Verhalten des Beklagten weder die Vorstellung noch das Vertrauen der Klägerin darauf begründen können, daß der Ausgleichsbetrag nicht mehr gefordert werde. Auch seien keine berechtigten Interessen der Klägerin verletzt oder gefährdet worden. Die Klägerin habe die rechtliche Würdigung ihres Verhaltens durch den Beklagten gekannt und aus dessen Schreiben vom 29. Mai 1953 ersehen können, daß ein Ausgleichsbetrag voraussichtlich erhoben werde. Sie habe auch auf Grund des die Aktenrückforderung betreffenden Schriftwechsels gewußt, daß die Personalakten dem Innenminister vorlagen, was in diesem Zusammenhang nur habe bedeuten können, daß diesem die Frage der Erhebung eines Ausgleichsbetrages zur Entscheidung vorgelegt worden sei. Aus der späteren kommentarlosen Rücksendung der Personalakten allein habe die Klägerin keine ihr günstigen Schlüsse ziehen dürfen; eine baldmögliche Rücksendung von Personalakten - hier zudem von ihr selbst gefördert - entspreche allgemeiner Verwaltungsübung. Auch der in einem anderen Fall ergangene Festsetzungsbescheid des Beklagten vom 25. Februar 1959 habe für die Klägerin keinen Vertrauensschutz begründen können. Durch diesen Bescheid habe über den Ausgleichsbetrag "für die Zeit vom 1. Oktober 1955 bis 31. August 1957" befunden werden sollen. Allen Beteiligten sei aber in der vorliegenden Sache klar gewesen, daß der Ausgleichsbetrag, wenn überhaupt, seit 1951 zu zahlen sei. Da die Klägerin hiernach immer mit ihrer Heranziehung zur Zahlung des Ausgleichsbetrages habe rechnen müssen, hätte sie sich beim Beklagten erkundigen müssen, ob und wann mit einer Entscheidung zu rechnen sei, wenn sie für den Ausgleichsbetrag keine Haushaltsmittel mehr habe bereitstellen wollen.

Die Forderung auf Zahlung des Ausgleichsbetrages sei auch nicht verjährt. Ob es sich hier um "regelmäßig wiederkehrende Leistungen" im Sinne des § 197 BGB handele, könne zweifelhaft sein, sei aber wohl zu bejahen. Nach § 17 Abs. 2 G 131 entstehe die Zahlungsverpflichtung im Zeitpunkt der Zuwiderhandlung, also bei Besetzung einer Planstelle ohne Zustimmung, und entfalle, sobald der Pflichtanteil erreicht sei. Die Zahlungsverpflichtung entstehe demnach regelmäßig am Ersten eines jeden Monats neu, solange der Pflichtanteil (§ 13 G 131) nicht erreicht sei. Die Verjährung würde bei sinngemäßer Anwendbarkeit des § 197 BGB nach dem dann ebenfalls sinngemäß anwendbaren § 201 BGB mit dem Ablauf des Jahres begonnen haben, in dem die Zahlungsverpflichtung erstmals entstand, hier also mit dem 1. Januar 1952.

Die Verjährung müsse hier aber jedenfalls unter entsprechender Abwandlung der in § 209 BGB geregelten Tatbestände als unterbrochen angesehen werden. Im öffentlichen Recht könne die Behörde bei Überordnung des Berechtigten gegenüber dem Verpflichteten von Amts wegen einseitig den Anspruch des Staates mit verbindlicher Wirkung festsetzen, geltend machen und gegebenenfalls sofort vollstrecken. Daher entspreche den Prozeß- und Vollstreckungshandlungen des § 209 BGB, welche die Verjährung unterbrechen, sowohl der einseitige Heranziehungsbescheid als auch schon "jede von der zuständigen Behörde zur Geltendmachung oder Vollstreckung des Anspruchs gegen den Verpflichteten vorgenommene Handlung". Eine derartige Geltendmachung des Anspruchs mit der Folge, daß der bisher verstrichene Teil der Verjährungsfrist weggefallen sei und eine neue Verjährungsfrist zu laufen begonnen habe, habe zunächst in dem Auftrag des Regierungspräsidenten an das Gemeindeprüfungsamt gelegen, sodann in dem an die Klägerin gerichteten Schreiben vom 29. Mai 1953, danach in dem Bericht des Beklagten an den Innenminister vom 28. Januar 1954, in dem Schreiben an die Klägerin vom 22. Februar 1956, in dem Erlaß des Innenministers vom 24. März 1959, in der Verfügung des Beklagten vom 19. Dezember 1960 und in dem angefochtenen Bescheid vom 2. November 1961. Daraus ergebe sich, daß die Verjährungsfrist immer wieder vor ihrem Ablauf unterbrochen worden sei. -

Gegen dieses Berufungsurteil richtet sich die - zugelassene - Revision der Klägerin mit dem Antrag,

hilfsweise,

Die Revision rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt ist beteiligt; er ist der Meinung, daß die Geltendmachung der "Zahlungsverpflichtung" aus § 17 G 131 nicht der Verjährung unterliege.

II.

Die Revision hat zum Teil Erfolg.

Zu Unrecht wendet sich die Revision gegen die Darlegungen, mit denen das Berufungsgericht die Voraussetzungen für die Verpflichtung der Klägerin zur Zahlung des Ausgleichsbetrages in den Fällen D..., B.... und W... bejaht hat.

Das Berufungsgericht hat als Rechtsgrundlage für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits zutreffend die Regelung des § 17 G 131 herangezogen, die in § 17 Abs. 2 der Fassung dieses Gesetzes vom 11. September 1957 (BGBl. I S. 1297) wörtlich wiederkehrte und erst durch Art. I Nr. 9 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Art. 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 21. August 1961 (BGBl. I S. 1557) - 3. ÄG/G 131 - mit Wirkung vom 1. Oktober 1961 (Art. VI Nr. 11 des 3. ÄG/G 131) mit der aus Art. II Abs. 1 Satz 1 des 3. ÄG/G 131 sich ergebenden Maßgabe gestrichen wurde, daß die nach dieser Vorschrift bis zum 30. September 1961 entstandenen Zahlungsverpflichtungen bestehen bleiben. Die Vorschrift lautete:

"Bei Zuwiderhandlungen gegen die Vorschriften der §§ 15 und 16 ist der Betrag zu zahlen, der für die frei gewordene Planstelle bisher aufgewandt wurde oder bei neu geschaffenen Stellen als durchschnittlicher Besoldungsaufwand vorgesehen ist. Die Zahlungsverpflichtung entsteht mit dem Zeitpunkt der Zuwiderhandlung und entfällt, sobald der Pflichtanteil (§ 13) erreicht ist."

Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 G 131 hatten die in § 11 Abs. 1 G 131 als unterbringungspflichtig bestimmten Dienstherren einschließlich der Gemeinden bis zur Erreichung des in § 13 G 131 bestimmten Verhältnisses (Planstellen-Pflichtanteils) freie, freiwerdende oder neu geschaffene Planstellen mit unterzubringenden Beamten zu besetzen, falls sie nicht zuvor für die Besetzung einer solchen Planstelle mit einem nicht an der Unterbringung teilnehmenden Beamten die durch § 16 Abs. 1 G 131 gebotene Zustimmung der zuständigen obersten Landesbehörde oder der von dieser ermächtigten höheren Verwaltungsbehörde erwirkten. Dieser Zustimmungsvorbehalt galt - wie das Berufungsgericht ebenfalls zutreffend dargelegt hat - nach Art. I §§ 1 und 2 sowie Art. II SMG bereits seit dem 20. März 1951.

Nach den im Berufungsurteil getroffenen - von der Revision nicht angegriffenen - Feststellungen hat die Klägerin im Monat August 1951, obwohl sie ihren Planstellen-Pflichtanteil (§ 13 G 131) erst am 23. September 1957 erreichte, ihre am 10., 11. und 16. August 1951 zu Stadtoberinspektoren beförderten, an der Unterbringung nicht teilnehmenden Beamten D... B... und W... ohne Zustimmung des nach dem Runderlaß des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 11. Juni 1951 (MBl. S. 657) für deren Erteilung zuständigen Beklagten mit Rückwirkung vom 1. April 1951 (D... B...) und vom 1. Juli 1951 (W...) in entsprechende Planstellen eingewiesen. Dem Berufungsgericht ist darin beizupflichten, daß diese Planstellen damals im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 1 G 131 "frei" waren. Frei waren diese Planstellen, weil für sie "ordnungsgemäß" - also nach der damals in Nordrhein-Westfalen landesrechtlich fortgeltenden Regelung des § 28 Abs. 2 Nr. 3 des Deutschen Beamtengesetzes vom 26. Januar 1937 (RGBl. I S. 39) ausdrücklich und schriftlich - eingewiesene Stelleninhaber nicht vorhanden waren und es demgegenüber - wie das Berufungsgericht rechtsfehlerfrei erkannt hat - auch bei Berücksichtigung der Verwaltungsvorschrift Nr. 2 Absatz 2 zu § 15 G 131 (GMBl. 1953 S. 269) nicht darauf ankommt, ob diese Planstellen von den genannten Beamten oder ihren Amtsvorgängern bereits am Stichtag des 20. März 1951 tatsächlich verwaltet wurden. Dem letzteren Umstand könnte im Hinblick auf die im Schrifttum (vgl. Anders-Jungkunz-Käppner, Kommentar zum Gesetz zu Art. 131 GG; 4. Aufl. 1959, S. 98 Fußnote 1 a zu § 15; Ambrosius-Löns-Rengier, Gesetz zu Art. 131 GG, Erläuterung 5 zu § 15) für die Anwendung des § 15 Abs. 1 Satz 1 geforderte "Besetzbarkeit" der Planstellen und nach der vorbezeichneten Verwaltungsvorschrift Bedeutung allenfalls dann beizumessen sein, wenn die für die Planstellen im Haushalt vorgesehenen Mittel durch einen Vermerk oder in anderer Weise eindeutig nachweisbar für die Vergütung der Planstellenverwalter schon vor dem genannten Stichtag des 20. März 1951 gebunden gewesen wären. Die Nichterfüllung dieser Voraussetzungen hat das Berufungsgericht aber durch die - mangels einschlägiger Revisionsangriffe für das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO bindende - Feststellung verneint, daß ein haushaltsrechtlicher Bindungsvermerk oder -nachweis bezüglich der für diese Planstellen vorgesehenen Haushaltsmittel zugunsten der Beamten D..., B... und W... ... "nirgends ersichtlich" sei. Hiernach ist das Berufungsgericht mit Recht zu dem Ergebnis gelangt, daß die Klägerin durch ihr im Prüfungsverfahren festgestelltes Verhalten den ihr durch die §§ 15 Abs. 1 Satz 1 und 16 G 131 obliegenden Pflichten objektiv zuwidergehandelt hat. Die auf Grund solcher Zuwiderhandlungen durch § 17 G 131 ausgelösten Zahlungsverpflichtungen entstehen allerdings nur, wenn die von der Unterbringungspflicht Betroffenen (§ 11 G 131) schuldhaft gehandelt hatten (BVerfGE 7, 305 [319] [BVerfG 05.03.1958 - 2 BvF 4/56]; Verwaltungsvorschrift Nr. 1 zu § 17 G 131). Dazu hat der VI. Senat des Bundesverwaltungsgerichts schon in seinem Urteil vom 15. Dezember 1967 - BVerwG VI C 26.64 - folgendes ausgeführt:

"Eine schuldhafte Zuwiderhandlung liegt dabei sowohl bei Vorsatz als auch bei Fahrlässigkeit vor. Für eine Beschränkung der Zahlungsverpflichtungen gemäß § 17 G 131 auf vorsätzliche Zuwiderhandlungen ergeben sich keine Anhaltspunkte. Dem Gesetzeswortlaut selbst ist zur Frage des Verschuldens nichts zu entnehmen. Das Bundesverfassungsgericht hat a.a.O. in verfassungskonformer Auslegung des § 17 G 131 die Auferlegung von Zahlungsverpflichtungen von einer 'schuldhaften' Zuwiderhandlung schlechthin abhängig gemacht. Etwas anderes läßt sich auch nicht aus dem Bußgeldcharakter der Zahlungsverpflichtungen nach § 17 G 131 (vgl. dazu BVerfGE 7, 305 [BVerfG 05.03.1958 - 2 BvF 4/56] [319]) und den Vorschriften des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) vom 25. März 1952 (BGBl. I S. 177) herleiten. Nach § 11 Abs. 1 OWiG können zwar, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, Ordnungswidrigkeiten nur bei vorsätzlichem Handeln geahndet werden. Jedoch steht diese Vorschrift der hier vorgenommenen Auslegung des § 17 G 131 schon deshalb nicht entgegen; weil sie, von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen, nicht für Zuwiderhandlungen gilt, für die bereits vor dem Inkrafttreten des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten Bundes- oder Landesgesetze Geldbußen angedroht haben (§ 76 OWiG). Eine Beschränkung der Zahlungsverpflichtungen gemäß § 17 G 131 auf vorsätzliche Zuwiderhandlungen vermag schließlich auch der Gesichtspunkt nicht zu rechtfertigen, daß das Gesetz über Ordnungswidrigkeiten eine Kodifikation des allgemeinen Verwaltungsunrechts darstelle und deshalb die Grundsätze dieses Gesetzes auch bei der Auslegung früher erlassener Gesetze zu berücksichtigen seien. Denn abgesehen davon, daß die Bußsanktionen des § 17 G 131 nur öffentlich-rechtliche Körperschaften treffen, deren wesentliche Aufgabe die Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Normen mit den ihnen zu Gebote stehenden Machtmitteln ist, und denen daher ein besonderes Maß an Verantwortlichkeit obliegt (vgl. auch Art. 20 Abs. 3 GG), ist das Wesen der Zahlungsverpflichtungen gemäß § 17 G 131 mit ihrer Qualifizierung als Buße nicht vollständig erfaßt. Die gesetzlichen Sanktionen des § 17 G 131 sollen die unterbringungspflichtigen Dienstherren nicht nur (mittelbar) zwingen, ihrer Pflicht zur Unterbringung ehemaliger Beamter in Beamtenplanstellen gemäß §§ 13, 15 und 16 G 131 nachzukommen, sondern die Zahlungsverpflichtungen dieser Vorschrift stellen auch, ähnlich den Ausgleichsbeträgen gemäß § 14 Abs. 2 G 131 (u.F., F. 1953), eine andere Art der Entlastung des Bundes als des grundsätzlichen Trägers der Versorgungslast (vgl. § 57 G 131) und damit eine finanzielle Ausgleichsleistung dar. Die Wiedereingliederung der unter Kapitel I des Gesetzes zu Art. 131 GG fallenden Personen in den öffentlichen Dienst ist nach der Konzeption dieses Gesetzes eine gemeinsame Aufgabe aller öffentlich-rechtlichen Dienstherren in seinem Geltungsbereich, während die finanziellen Lasten grundsätzlich der Bund trägt (§ 57 G 131). Dienstherren, die unter Verstoß gegen ihre Unterbringungspflicht freie Planstellen nicht mit unterbringungsberechtigten Beamten besetzen und damit nicht durch Unterbringung einen Beitrag zur finanziellen Entlastung des Bundes leisten, werden in anderer Weise, nämlich durch die Beträge nach § 17 G 131, zur Entlastung des Bundes herangezogen. Die Anknüpfung der Höhe der Zahlungsverpflichtung an den Besoldungsaufwand der pflichtwidrig besetzten Planstelle und die Dauer der Leistungspflicht (grundsätzlich bis zur Erfüllung des Pflichtanteils gemäß § 13 G 131) weisen deutlich auf den finanziellen Ausgleichscharakter dieser Leistungen hin. Bestätigt wird das durch die Vorschrift des § 18 G 131, wonach die Beträge nach § 17 G 131 ausschließlich für Zwecke dieses Gesetzes zu verwenden sind. Vor allem dieser Wesensgehalt der Zahlungsverpflichtungen nach § 17 G 131 rechtfertigt und gebietet es, dieser Vorschrift ohne Beschränkung auf Vorsatz jede schuldhafte Zuwiderhandlung gegen die sich aus §§ 15 und 16 G 131 ergebenden Unterbringungsverpflichtungen zu unterwerfen."

Daran ist auch hier mit dem Ergebnis festzuhalten, daß die Klägerin zur Zahlung des in § 17 G 131 vorgesehenen Ausgleichsbetrages verpflichtet ist, wenn sie bei der festgestellten Zuwiderhandlung auch nur fahrlässig gehandelt hat. Die Fahrlässigkeit der Klägerin ist nach den Feststellungen des Berufungsgerichts zu bejahen. Nach diesen Feststellungen war der Klägerin bekannt, daß die bereits in ihrem Dienst stehenden Beamten D..., B... und W... nicht zu den nach § 11 Abs. 1 G 131 an der Unterbringung teilnehmenden Beamten gehörten. Das Berufungsgericht hat ferner festgestellt, daß die Klägerin die streitigen Planstellen im August 1951 selbst als "frei" bezeichnet und in ihrer Stellungnahme an den Beklagten vom 17. Juli 1953 die Zuwiderhandlung nicht nur nicht bestritten, sondern die gleichzeitige Bitte um Nachsicht mit der im Zeitpunkt der gesetzwidrigen Stellenbesetzungen erst kurzfristigen Geltung des Gesetzes zu Art. 131 GG zu rechtfertigen versucht hat. Diese - von der Revision nicht angegriffenen - Feststellungen rechtfertigen in Verbindung mit der Erwägung, daß das Gesetz zu Art. 131 GG mit seiner schon während seiner Entstehung gerade in den Kommunalverwaltungen lebhaft erörterten Unterbringungsregelung jedenfalls im August 1951 der Klägerin bekannt sein mußte, die Darlegung, daß die Klägerin ihre Verpflichtung aus den §§ 15 und 16 G 131 zumindest fahrlässig verletzte. Rechtsfehlerfrei hat das Berufungsgericht daraus gefolgert, daß die Klägerin wegen dieser schuldhaften Verletzung ihrer Unterbringungspflicht in Höhe des Ausgleichsbetrags zahlungspflichtig geworden ist.

Nicht beizupflichten ist jedoch den Darlegungen des Berufungsgerichts zur Verjährung. Zwar teilt der erkennende Senat die im Urteil des VI. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Dezember 1967 - BVerwG VI C 98.65 - (DÖD 1968 S. 136 [BVerwG 15.12.1967 - BVerwG VI C 98.65]) vertretene, vom Berufungsgericht als richtig unterstellte Auffassung, daß die Forderungen auf Zahlung eines Ausgleichsbetrages nach § 17 G 131 der Verjährung unterliegen und daß die Verjährungsfrist nach der hier entsprechend heranzuziehenden Vorschrift des § 197 BGB auf vier Jahre zu bemessen ist. Indessen vermag der erkennende Senat der Ansicht des Berufungsgerichts, im vorliegenden Falle sei die Verjährung durch die in der Begründung des Berufungsurteils angeführten Maßnahmen unterbrochen worden und deshalb nicht eingetreten, nicht uneingeschränkt zu folgen:

Entscheidungserheblich ist zwar, ob Sachverhalte festgestellt worden sind, welche die vierjährige Verjährungsfrist unterbrachen oder hemmten. Denn nach § 201 BGB begann diese Verjährungsfrist jeweils mit dem Schluß des Jahres, in dem die durch die beanstandeten Planstelleneinweisungen entstandenen Zahlungsverpflichtungen fällig wurden, mit der Folge, daß von der hier streitigen Forderung die ersten Teilforderungen - ohne Unterbrechung oder Hemmung der Verjährungsfrist - mit Ablauf des 31. Dezember 1955 und die letzten mit Ablauf des 31. Dezember 1961 verjährten. Dem VI. Senat des Bundesverwaltungsgerichts a.a.O. pflichtet darin der Senat auch bei, daß § 209 BGB in Fällen der vorliegenden Art ebenfalls entsprechend anzuwenden ist und daß bei der Übertragung dieser Unterbrechungsregelung auf "subordinationsrechtliche" Schuldverhältnisse des öffentlichen Rechts Modifizierungen der in dieser Vorschrift vorgesehenen Unterbrechungsgründe am Platze sein können. Dabei darf aber nicht - wie auch schon der VI. Senat in dem zuletzt angeführten Urteil ausgeführt hat - der auf das öffentliche Recht übertragbare Grundsatz des § 209 BGB vernachlässigt werden, daß für eine Unterbrechung der Verjährung von dem Gläubiger jedenfalls eine "eindeutige Maßnahme durchgreifenden Charakters gegenüber dem Schuldner" zu fordern ist, die insoweit der Klageerhebung oder den sonstigen in § 209 BGB aufgeführten Unterbrechnungsgründen vergleichbar sein muß. Dies hat das Berufungsgericht im Zusammenhang mit der von ihm vertretenen Auffassung verkannt, es genüge hier "jede von der zuständigen Behörde zur Geltendmachung oder Vollstreckung des Anspruchs gegenüber dem Verpflichteten vorgenommene Handlung". Schon diese Meinung hält der erkennende Senat ebenso wie der VI. Senat (a.a.O.) für bedenklich. Überdies hat das Berufungsgericht selbst sich nicht einmal an diese bedenkliche These gehalten, soweit es als die Verjährung unterbrechende Maßnahmen auch den Prüfungsauftrag des Regierungspräsidenten an das Gemeindeprüfungsamt und die an die Klägerin gerichteten Aufforderungen zur Stellungnahme vom 29. Mai 1953 und vom 19. Dezember 1960 gewertet hat sowie ferner den Bericht des Regierungspräsidenten an den Innenminister vom 28. Januar 1954 über das Prüfungsergebnis, die Mitteilung des Regierungspräsidenten an die Klägerin vom 22. Februar 1956, daß die Personalakten dem Innenministerium vorlägen, und schließlich die an den Regierungspräsidenten gerichtete Weisung des Innenministers vom 24. März 1959, den Ausgleichsbetrag festzusetzen. Denn weder Aufforderungen zur Stellungnahme noch Antworten auf Aktenanforderungen sind "Handlungen zur Geltendmachung oder Vollstreckung" einer Forderung, und behördenintern gebliebene Maßnahmen sind keine "gegenüber dem Verpflichteten vorgenommenen Handlungen".

Eine Unterbrechung der vierjährigen Verjährungsfrist wurde vielmehr erst durch den Bescheid des Regierungspräsidenten vom 2. November 1961 bewirkt. Denn durch diesen Verwaltungsakt machte der Beklagte gegenüber der Klägerin die Forderung auf Zahlung des Ausgleichsbetrages erstmals in einer Weise geltend, die auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts, falls die Beteiligten zueinander in einem Verhältnis der Überordnung und Unterordnung stehen, einer Klage und somit einem der in § 209 BGB angeführten, auf die förmliche Geltendmachung des Anspruchs abstellenden Unterbrechungsgründe vergleichbar ist. Ein solcher Heranziehungsbescheid nimmt - bei Eintritt seiner Unanfechtbarkeit - das sonst mit einer Leistungsklage erstrebte Ziel, nämlich die Heranziehung des Schuldners zu der Leistung mit der rechtlichen Möglichkeit der Vollstreckung (vgl. hierzu das Verwaltungsvollstreckungsgesetz vom 27. April 1953 [BGBl. I S. 157]), vorweg und ist deshalb als eine "eindeutige Maßnahme durchgreifenden Charakters gegenüber dem Schuldner" im Sinne der angeführten Rechtsprechung des VI. Senats des Bundesverwaltungsgerichts zu werten.

Zu Unrecht leugnet die Revision das Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Verhältnisses der Über- und Unterordnung zwischen dem Beklagten und der Klägerin. Ein solches Verhältnis ergibt sich hier - abgesehen davon, daß der Regierungspräsident insoweit der Klägerin als Kommunalaufsichtsbehörde übergeordnet ist und sich als solche für die durch § 26 G 131 angeordnete Überwachung der Erfüllung der Verpflichtungen aus den §§ 12 bis 17 G 131 des seiner Behörde eingeordneten Gemeindeprüfungsamtes als der "zuständigen Rechnungsprüfungsbehörde" bedient (vgl. Gemeinsamer Runderlaß des Innenministers und des Finanzministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. Mai 1952 [MBl. S. 637] und Runderlaß des Innenministers vom 26. August 1952 [MBl. S. 1269]) - unmittelbar aus der Regelung des Gesetzes zu Art. 131 GG. Gemäß § 18 G 131 sind die nach § 17 G 131 zu erhebenden Ausgleichsbeträge an den Bund zu leisten. Für diesen haben nach § 28 G 131 die Länder die fällig gewordenen Ausgleichsbeträge einzuziehen. Die Landesregierungen oder die von ihnen bestimmten Stellen - hier also der Regierungspräsident - sind nach § 27 G 131 befugt, gegen die ihrer Aufsicht unterstehenden Gemeinden zur Erfüllung der Verpflichtungen aus den §§ 12 bis 17 G 131 die in § 27 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 bezeichneten Maßnahmen vorzunehmen, u.a. die erforderlichen Mittel zur Leistung der Beträge nach § 17 G 131 in den Haushalt der Gemeinden einzusetzen. Diese Vorschriften insgesamt können keinen Zweifel darüber lassen, daß der Beklagte und die Klägerin bezüglich der Durchführung des § 17 G 131 in einem öffentlich-rechtlich begründeten Verhältnis der Über- und Unterordnung stehen, wie das Berufungsgericht mit Recht angenommen hat.

Da die Verjährung der hier streitigen Ausgleichsbeträge - wie ausgeführt - erstmals durch den angefochtenen Bescheid des Regierungspräsidenten vom 2. November 1961 unterbrochen worden ist, greift die Einrede der Verjährung durch, soweit sie sich auf die bis zum 31. Dezember 1956 fällig gewordenen Zahlungsansprüche bezieht. Die Revision der Klägerin ist somit begründet, soweit in den streitigen Bescheiden Ausgleichsbeträge für den vor dem 1. Januar 1957 liegenden Zeitabschnitt gefordert werden.

Die von der Klägerin weiterhin erhobene - nur subsidiär zu prüfende (BVerwGE 7, 159 [BVerwG 11.07.1958 - BVerwG VII C 189.57] [160/161]) - Einrede der Verwirkung könnte hiernach nur noch für die vom 1. Januar bis zum 23. September 1957 fällig gewordenen Ausgleichsbeträge rechtliche Bedeutung erlangen.

Die von der Revision im Zusammenhang mit der Verwirkung erhobenen Verfahrensrügen greifen nicht durch.

Fehl geht die Rüge, das Berufungsgericht habe gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - verstoßen. Zur Begründung dieser Rüge hat die Revision vorgetragen, das Berufungsgericht habe das Vorbringen der Klägerin nicht in vollem Umfang berücksichtigt; unberücksichtigt geblieben sei nämlich das Vorbringen, der Beklagte habe durch seine Schreiben aus den Jahren 1954 und 1955 nicht zu erkennen gegeben, daß die Frage der Erhebung des Ausgleichsbetrages dem Innenminister zur Entscheidung vorgelegen habe, und er habe die von der Klägerin eingereichten Entwürfe des Haushaltsplanes für das Jahr 1960 zurückgesandt, ohne die ihnen zu entnehmende Streichung der in den früheren Haushaltsplänen für den Ausgleichsbetrag ausgeworfenen Mittel zu beanstanden. Für die Richtigkeit dieser Behauptung der Revision fehlt es an hinreichenden Anhaltspunkten. Daß das soeben erwähnte Vorbringen der Klägerin im angefochtenen Urteil nicht ausdrücklich erwähnt ist, rechtfertigt noch nicht die Feststellung, das Berufungsgericht habe es nicht berücksichtigt; denn nach § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind in einem Urteil nur die Gründe anzugeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind (ebenso u.a. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10. Mai 1967 - BVerwG VI C 136.63 - und Urteil vom 22. Mai 1968 - BVerwG VI C 96.64 -; vgl. dazu auch den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Juli 1967 - 2 BvR 639/66 - [NJW 1967 S. 1955]). Zudem ist dem angefochtenen Urteil zu entnehmen, daß das Berufungsgericht den erwähnten Vortrag der Klägerin zwar berücksichtigt, aber für widerlegt oder für rechtlich unerheblich gehalten hat. Denn es hat die von dem Beklagten schon mit der Klageerwiderung dem Verwaltungsgericht vorgelegten Verwaltungsvorgänge in seine Entscheidung einbezogen; und die darin abschriftlich enthaltenen, die Aktenversendung an den Innenminister betreffenden Schreiben des Beklagten an die Klägerin vom 28. September und vom 13. Oktober 1954 sowie vom 31. Januar 1955 geben mit der ausdrücklichen Erwähnung des § 26 G 131 einen eindeutigen Hinweis auf den Zweck dieser Aktenversendung, weil § 26 Satz 2 G 131 die Übersendung der Prüfungsergebnisse an die Landesregierungen und an die "sonst für die Aufsicht zuständigen Behörden" gebietet.

Daraus ist zu folgern, daß das Berufungsgericht das ersterwähnte Berufungsvorbringen der Klägerin für widerlegt gehalten hat. Das in Rede stehende weitere Berufungsvorbringen hat das Berufungsgericht ersichtlich wegen seiner sachlich-rechtlichen Auffassung zu der Frage für unerheblich erachtet, ob und inwieweit der Beklagte gehalten war, durch ein aktives Verhalten der Verwirkung entgegenzutreten, nachdem er der Klägerin das für sie im Hinblick auf § 17 G 131 ungünstige Prüfungsergebnis am 29. Mai 1953 eröffnet und das zu dieser Vorschrift anhängige Verfahren zu keiner Zeit ausdrücklich für erledigt erklärt hatte. Hiernach stellt sich das als Verfahrensrüge nach § 108 VwGO bezeichnete Revisionsvorbringen in seinem zweiten Teil in Wahrheit als eine gegen die vorerwähnte Rechtsauffassung des Berufungsgerichts gerichtete Sachrüge dar. Aus dem gleichen Grunde kann auch die von der Revision in diesem Zusammenhang erhobene Aufklärungsrüge nach § 86 VwGO nicht zum Erfolg führen. Denn bei der Prüfung, ob das Berufungsgericht seiner Pflicht zur vollständigen Aufklärung des Sachverhalts nachgekommen ist, hat das Revisionsgericht von der dem Berufungsurteil zugrundeliegenden sachlichrechtlichen Auffassung selbst dann auszugehen, wenn diese sich bei der sachlich-rechtlichen Prüfung des Berufungsurteils als rechtlich nicht haltbar erweisen sollte (ständige Rechtsprechung der obersten Bundesgerichte).

Das Revisionsvorbringen, dem Berufungsgericht sei bei seinen Darlegungen zur Verwirkung im Rahmen der Beweiswürdigung ein Verstoß gegen die Denkgesetze unterlaufen, enthält keine Verfahrens-, sondern eine Sachrüge. Denn ein Verstoß gegen die Denkgesetze bei der Feststellung eines dem sachlichen Recht zu subsumierenden Sachverhalts bewirkt einen Subsumtionsmangel, also einen sachlich-rechtlichen Fehler der angefochtenen Entscheidung (ebenso Bundesverwaltungsgericht, Beschlüsse vom 14. März 1963 - BVerwG VI B 2.62 - und vom 28. April 1967 - BVerwG VI B 15.67 -). Zudem ist eine Verletzung der Denkgesetze im Sinne des Revisionsrechts nur anzuerkennen, wenn ein vom Tatsachengericht im Rahmen seiner Beweiswürdigung gezogener tatsächlicher Schluß, mag er auch nicht zwingend oder wenig überzeugend sein, schlechterdings unmöglich ist. Der von dem Berufungsgericht aus dem Inhalt des Festsetzungsbescheides vom 25. Februar 1959 hergeleitete, von der Revision als denkfehlerhaft gerügte Schluß, die Klägerin habe auch nach dem Zugang dieses einen anderen Fall betreffenden Bescheides nicht darauf vertrauen dürfen, daß der Anspruch auf den Ausgleichsbetrag nicht mehr geltend gemacht werde, ist aber denkgesetzlich möglich, weil jener Bescheid nach der Feststellung des Berufungsgerichts nur über einen Ausgleichsbetrag "für die Zeit vom 1. Oktober 1955 bis zum 31. August 1957" befand, im vorliegenden Fall aber allen Beteiligten klar war, daß die Zahlungsverpflichtungen, wenn überhaupt, schon seit 1951 entstanden waren.

Das Berufungsgericht hat zutreffend entschieden, daß dem Beklagten bezüglich der für die Zeit vom 1. Januar bis zum 23. September 1957 fällig gewordenen Ausgleichsbeträge nicht mit Erfolg der Einwand der Verwirkung entgegengehalten werden kann. Zwar können auch im öffentlichen Recht Ansprüche verwirkt werden (BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1967 - BVerwG VI C 41.65 - mit Hinweis auf BVerwGE 6, 204 und 7, 54 sowie auf Urteil vom 10. Oktober 1961 - BVerwG VI C 49.60 - [ZBR 1962 S. 196]). Die Verwirkung eines Rechts tritt jedoch grundsätzlich nicht bereits wegen Zeitablaufs oder wegen bloßer Untätigkeit des Berechtigten ein (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. August 1965 - BVerwG II C 86.64 - mit Hinweis auf Urteil vom 27. Oktober 1960 - BVerwG II C 21.58 - [Buchholz BVerwG 234, § 7 G 131 Nr. 63]). Sie kann von dem Verpflichteten mit Erfolg nur geltend gemacht werden, wenn der Berechtigte - obwohl er sein Recht und die ihm zugrundeliegenden Umstände kannte - sein Recht während eines unangemessen langen Zeitraums nicht geltend gemacht und sich dabei so verhalten hat, daß der Verpflichtete mit der Geltendmachung dieses Rechts nicht mehr zu rechnen brauchte und sich demgemäß in seinen Maßnahmen eingerichtet hat, so daß der Berechtigte in treuwidriger Weise schutzwürdige Belange des Verpflichteten verletzen würde, wenn er das Recht schließlich doch noch geltend machte (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 18. Februar 1964 - BVerwG II C 32.61 - [Buchholz BVerwG 234, § 7 G 131 Nr. 89]).

Im vorliegenden Fall beruft sich die Klägerin zu Unrecht darauf, daß sie mit der Forderung des Ausgleichsbetrages seitens des Beklagten nicht mehr habe zu rechnen brauchen. Der Beklagte hatte die Klägerin am 29. Mai 1953 unter ausdrücklichem Hinweis auf § 17 G 131 aufgefordert, zu dem für sie ungünstigen Prüfungsergebnis Stellung zu nehmen. Die Klägerin selbst hat ferner in ihrer Stellungnahme vom 17. Juli 1953 die Zuwiderhandlung gegen den Zustimmungsvorbehalt nach § 16 G 131 nicht nur nicht in Abrede gestellt, sondern ihre gleichzeitige Bitte um Nachsicht mit der im Zeitpunkt der gesetzwidrigen Stellenbesetzungen erst kurzfristigen Geltung des Gesetzes zu Art. 131 GG zu rechtfertigen versucht. Unter diesen und den weiteren vom Berufungsgericht festgestellten Umständen mußte die Klägerin trotz des Ablaufs einer langen Zeit zwischen der Aufdeckung der Verletzung der Unterbringungspflicht und der Festsetzung und Anforderung des Ausgleichsbetrages mit einer Inanspruchnahme noch rechnen. Etwas anderes könnte nur gelten, wenn der Beklagte seit dem 29. Mai 1953 nicht nur untätig geblieben, sondern ein Verhalten gezeigt hätte, das bei der Klägerin den Eindruck zu erwecken vermochte, der Ausgleichsbetrag werde nicht mehr gefordert werden. Ein solches Verhalten des Beklagten ist indessen in den von der Klägerin in diesem Zusammenhang erwähnten Vorgängen, auch in der Rücksendung ihrer Akten, in dem Erlaß des Festsetzungsbescheides vom 25. Februar 1959 und in der Bestätigung des Haushaltsplans 1960, nicht zu erblicken. Denn die von einer Erklärung des Beklagten nicht begleitete Rücksendung der Personalakten an die Klägerin auf deren Anforderung beschränkte sich in ihrem Aussagewert darauf, daß der Beklagte der Bitte der Klägerin um Rücksendung entsprach, und gestattete deshalb keine Rückschlüsse dahin, daß der Beklagte von der Geltendmachung der Ausgleichsforderung Abstand nehmen werde. Hierauf durfte die Klägerin auch nach dem zu einer anderen Stellenbesetzung ergangenen Festsetzungsbescheid vom 25. Februar 1959 nicht vertrauen, weil dieser Bescheid erkennbar die Entscheidung des Beklagten über die Heranziehung der Klägerin zur Zahlung des Ausgleichsbetrages wegen der hier in Rede stehenden Stellenbesetzungen nicht berührte. Ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin darauf, daß der Beklagte den Anspruch auf den Ausgleichsbetrag nicht mehr geltend machen werde, konnte auch nicht durch die Vorgänge ausgelöst werden, die den Entwurf des Haushaltsplanes 1960 betreffen. Denn die Klägerin konnte nicht erwarten, daß die Aufsichtsbehörde in diesem umfangreichen - übrigens von ihr nach § 88 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen nur begrenzt zu überprüfenden - Haushaltsplan das Fehlen des Ansatzes für Ausgleichsbeträge nach § 17 G 131 lediglich deshalb wahrnahm, weil dieser Ansatz im Gegensatz zu den früheren Haushaltsplänen ohne jeden Hinweis gestrichen war. Zu berücksichtigen ist schließlich, daß es seit der Bekanntgabe des Prüfungsberichtes durch Schreiben vom 29. Mai 1953 nicht dem Beklagten als Anspruchsberechtigtem obliegen konnte, durch besondere Maßnahmen der Entstehung des von der Klägerin behaupteten Vertrauens entgegenzuwirken. Vielmehr war es unter den gegebenen Umständen nach Treu und Glauben Sache der Klägerin, bei dem Beklagten auf Klarstellung zu dringen, bevor sie sich auf die von ihr erhoffte Nichtinanspruchnahme durch Streichung der für die Ausgleichsbeträge vorgesehenen Haushaltsmittel einrichtete.

Die Revision kann hiernach nicht zum Erfolg führen, soweit durch die angefochtenen Bescheide von der Klägerin die in der Zeit vom 1. Januar bis zum 23. September 1957 fällig gewordenen Ausgleichsbeträge gefordert werden.

Nach alledem ist - wie geschehen - mit der Kostenfolge aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu entscheiden.