I.

Die Klägerin begehrt Leistungen der Häftlingshilfe im Wege des Härteausgleichs gemäß § 12 des Häftlingshilfegesetzes - HHG - in der Fassung vom 29. September 1969 (BGBl. I S. 1793), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. Juli 1971 (BGBl. I S. 1173).

Sie und ihr Ehemann sind in Litauen geboren; sie sind seit dem 28. Januar 1947 verheiratet.

Der Ehemann der Klägerin wurde mit seinen Eltern und Geschwistern im März 1941 als Volksdeutscher von Tauroggen in Litauen nach Kühlungsborn in Mecklenburg umgesiedelt; er erlangte die deutsche Staatsangehörigkeit durch Einbürgerung am 30. September 1941. Er und seine Angehörigen wurden im Jahre 1942 in dem von Deutschland besetzten polnischen Gebiet untergebracht. Seit dem Jahre 1943 leistete er Wehrdienst, im Jahre 1944 geriet er in Estland in russische Kriegsgefangenschaft. Am 26. August 1946 gelang ihm die Flucht nach Litauen. Er wurde auf dem Hof der Eltern der Klägerin versteckt, aber nach Weihnachten 1947 von den Russen entdeckt, festgenommen, zu zwei Jahren Zwangsarbeit verurteilt und nach Sibirien verbracht, nach Verbüßung dieser Strafe nach Tauroggen zurückgebracht und dort als Zwangsarbeiter eingesetzt.

Der Vater der Klägerin wurde noch während des Krieges, ihre Mutter und ihre Geschwister wurden im Juli 1948 verhaftet und in ein Lager gebracht. Zwei ihrer Brüder sind bei einem Fluchtversuch ums Leben gekommen. Die Klägerin entging dem Lageraufenthalt dadurch, daß sie sich vier Jahre lang in Tauroggen und Umgebung versteckt hielt. Von 1952 bis 1958 wohnte sie mit ihrem Ehemann und ihren Kindern in einem Barackenlager in Tauroggen und wurde ebenfalls zur Arbeit eingesetzt. 1958 wurden sie und ihr Ehemann entlassen. Sie erhielten die Ausreisegenehmigung, am 5. Dezember 1958 gelangten sie als Aussiedler in das Bundesgebiet.

Alle Mitglieder der Familie erhielten als Heimatvertriebene den Vertriebenenausweis A. Der Ehemann der Klägerin und ihre drei Kinder wurden als Heimkehrer anerkannt und erhielten Kriegsgefangenenentschädigung. Der Antrag der Klägerin auf Kriegsgefangenenentschädigung und ihr Antrag auf Gewährung eines Härteausgleichs nach dem Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz wurden abgelehnt. Auch ihre Anträge auf Ausstellung einer Bescheinigung als politischer Häftling und Gewährung der Eingliederungshilfen und zusätzlichen Eingliederungshilfen für politische Häftlinge hatten keinen Erfolg. Der Beklagte lehnte im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Vertriebene auch ihren Antrag auf Gewährung der Leistungen im Wege des Härteausgleichs ab. Ihre Klage wurde abgewiesen. Auf die Berufung der Klägerin verpflichtete das Oberverwaltungsgericht den Beklagten, sie nach der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. In den Gründen seines Urteils wird ausgeführt:

Zu Unrecht schließe das Verwaltungsgericht die Klägerin vom Härteausgleich schon deshalb aus, weil sie nicht von dem in den §§ 1, 3 und 5 HHG aufgeführten Personenkreis erfaßt werde. Wäre dies richtig, dann dürften die aus der sowjetischen Besatzungszone in die Sowjetunion verschleppten deutschen Fachkräfte keinen Härteausgleich erhalten. Gerade für diejenigen, die nicht in dem eng verstandenen Sinn des Gewahrsamsbegriffs oder lediglich wegen einer Arbeitsverpflichtung festgehalten wurden, sei der Härteausgleich mitgeschaffen worden. Es sei auch nicht ausdrücklich bestimmt, daß der Härteausgleich dem von den §§ 1, 3 und 5 HHG ausdrücklich erfaßten Personenkreis vorbehalten sei; bei einer entsprechenden Beschränkung der Härteausgleichsregelung auf eine bestimmte Gruppe wäre diese Vorschrift entsprechend formuliert worden. Dies könne auch nicht zu einer uferlosen Ausdehnung in der Gewährung von Häftlingshilfe führen. Stets müßten Deutsche unter ähnlichen und vergleichbaren Verhältnissen festgehalten und ihrer Freiheit wie echte Häftlinge aus Gründen beraubt worden sein, die die Verweigerung einer Entschädigungsleistung in ihrem besonderen Fall als unbillig erscheinen lasse. Die Klägerin habe in der Zeit von 1948 bis zu ihrer Aussiedlung ihr Leben in schwierigen und beschränkten Verhältnissen fristen müssen. Sie habe sich nicht frei bewegen können, habe schwer arbeiten müssen und sei zeitweilig in einem Lager untergebracht gewesen. In dem für eine Entschädigungsleistung maßgebenden Zeitraum habe sie sich in einem Zustand befunden, der dem eines politischen Häftlings ähnlich gewesen sei. Bei seiner Ermessensentscheidung werde der Beklagte im Einvernehmen mit der Beigeladenen alle noch in Betracht kommenden Gesichtspunkte mit Ausnahme der Gründe berücksichtigen dürfen, die Gegenstand seines ablehnenden Bescheides, des erstinstanzlichen Urteils und der vorliegenden Entscheidung seien.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Beklagten; er rügt die unrichtige Anwendung des § 12 HHG. Die Klägerin ist der Revision entgegengetreten. Die Beteiligten haben sich mit der Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die Revision, über die ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet. Das angefochtene Urteil kann keinen Bestand haben.

Der Verwaltungsrechtsweg ist zulässig. Das Klagebegehren ist gerichtet auf Zulassung der Gewährung von Eingliederungshilfen (§ 9 a HHG) und zusätzlichen Eingliederungshilfen (§ 9 b HHG) im Wege des Härteausgleichs. Wie der erkennende Senat in seiner heutigen Entscheidung in der Sache BVerwG VIII C 140.72 ausführt, hängt die Frage, ob der Rechtsweg zu den allgemeinen Verwaltungsgerichten oder zu den Sozialgerichten zulässig ist, von der begehrten Einzelmaßnahme ab. Zwar richtet sich im vorliegenden Falle die Klage gegen den Minister für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen. Die von der Klägerin begehrten Maßnahmen sind jedoch von den allgemeinen Verwaltungsbehörden durchzuführen. Nach § 10 Abs. 2 Satz 3 erster Halbsatz HHG sind für die Gewährung der Leistungen nach den §§ 9 a bis 9 c HHG die von den Landesregierungen bestimmten Stellen zuständig. Nach § 10 Abs. 3 Satz 4 HHG entscheiden über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten bei der Anwendung der §§ 9 a bis 9 c HHG die allgemeinen Verwaltungsgerichte.

In der Sache selbst hat zwar das Berufungsgericht zutreffend das Leben unter haftähnlichen Bedingungen dem Gewahrsam im Sinne des § 1 HHG für die Zulassung des begehrten Härteausgleichs nach § 12 HHG gleichgestellt, denn Maßnahmen der Häftlingshilfe können im Wege des Härteausgleichs zugelassen werden, wenn Deutsche im Zusammenhange mit dem Kriegsende ein Schicksal erlitten haben, das dem eines politischen Häftlings so rechtsähnlich ist, daß die Versagung von Leistungen der Häftlingshilfe nach den Umständen des Einzelfalles unbillig wäre.

Doch sind die tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts nicht ausreichend für die rechtliche Beurteilung der Frage, ob die Klägerin während der einzelnen Zeitabschnitte ihres Schicksals in den Jahren 1948 bis 1958 unter solchen haftähnlichen Bedingungen gelebt hat.

Nach § 12 HHG kann die zuständige oberste Landesbehörde im Einvernehmen mit dem für dieses Gesetz federführenden Bundesminister zur Vermeidung unbilliger Härten in Einzelfällen Maßnahmen nach diesem Gesetz ganz oder teilweise zulassen.

Das Erfordernis des Einvernehmens mit dem federführenden Bundesminister zur Zulassung von Maßnahmen des Härteausgleichs durch die oberste Landesbehörde ist vereinbar mit Art. 83 ff. GG.

In der Begründung des Regierungsentwurfs zu § 12 HHG (BT-Drucks. II/1450) wurde ausgeführt: Die Anwendung der Härtevorschrift solle zwar auf die obersten Landesbehörden weitgehend delegiert werden, jedoch erfordere der Gesichtspunkt der einheitlichen Durchführung des Gesetzes die Koordinierung durch den Bundesvertriebenenminister, der bei Leistungen nach dem Bundesversorgungsgesetz den Bundesarbeitsminister zu beteiligen habe. Der Bundesrat schlug entsprechend "der verfassungsmäßigen Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern" vor, daß der Härteausgleich der zuständigen obersten Landesbehörde "im Benehmen" mit dem Bundesvertriebenenminister übertragen werde. Diesem Vorschlag stimmte die Bundesregierung zu mit der Maßgabe, daß an die Stelle des Wortes "Benehmen" das Wort "Einvernehmen" trete; im Interesse einer bundeseinheitlichen Anwendung der Härtevorschrift und im Hinblick darauf, daß der Bund die durch die Durchführung des Gesetzes erwachsenden Aufwendungen in vollem Umfange trage, soweit es sich um die Versorgungsleistungen handele, müsse entsprechend der bisherigen Regelung im Bundesversorgungsgesetz das Einvernehmen mit dem für die Durchführung des Gesetzes zuständigen Bundesressort sichergestellt werden.

Ähnliche Bedenken wurden im Bundesrat gegen die mit § 12 HHG [wörtlich übereinstimmende] vergleichbare Härtevorschrift des § 24 (jetzt § 23 Abs. 1) des Unterhaltssicherungsgesetzes geäußert: Der federführende Innenausschuß und der Verteidigungsausschuß waren der Auffassung, daß die Bindung einer Landesbehörde an ein Einvernehmen mit Bundesbehörden eine unzulässige Mischverwaltung darstelle, die ja immer und immer wieder hier im Bundesrat kritisiert worden sei, und daß deshalb diese. Vorschrift gestrichen werden müsse (Bericht über die 174. Sitzung des Bundesrats am 29. März 1957, veröffentlicht in: Eichler, Unterhaltssicherungsgesetz Band 2 Nr. 603 S. 3).

Die Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der Einvernehmensklausel (vgl. auch Hildegard Krüger in DVBl. 1965, 637 ff.) werden abgeleitet aus dem Grundsatz des Art. 83 GG, daß die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit, ausführen, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt. Nach Art. 83 ff. GG gebe es für Bundesgesetze nur die Landesausführung als eigene Landessache (Art. 83, 84) oder im Auftrage des Bundes (Art. 85) oder die Bundesausführung durch bundeseigene oder bundesunmittelbare Behörden (Art. 86) (Krüger a.a.O.). Unter die Vorschrift des Art. 83 GG fällt auch das Häftlingshilfegesetz, weil das Grundgesetz für dieses keine abweichende Bestimmung trifft.

Eine allgemeine Ausnahmebestimmung enthält Art. 84 Abs. 5 GG: "Der Bundesregierung kann durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, zur Ausführung von Bundesgesetzen die Befugnis verliehen werden, für besondere Fälle Einzelweisungen zu erteilen. Sie sind, außer wenn die Bundesregierung den Fall für dringlich erachtet, an die obersten Landesbehörden zu richten."

§ 12 HHG ist mit Zustimmung des Bundesrates beschlossen worden. Diese Vorschrift sieht indessen nicht "Weisungen" vor, sondern ein "Einvernehmen"; dieses ist nicht mit der "Bundesregierung" herzustellen, sondern mit dem federführenden Bundesminister. Gleichwohl wird die Regelung durch Art. 84 Abs. 5 GG gedeckt.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage, ob unter "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 5 GG ausnahmsweise der einzelne Bundesminister verstanden werden muß, offengelassen. Zu Art. 84 Abs. 2 GG hat es ausgeführt, durch ein mit Zustimmung des Bundesrats ergangenes Gesetz könne auch ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermächtigt werden (BVerfGE 26, 338 [396 f.]). Gleiches gilt auch im Falle des Art. 84 Abs. 5 GG. Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift (BVerfGE 1, 299 [312]) ergibt: In den Entwürfen des Parlamentarischen Rats waren zunächst neben der Bundesregierung die einzelnen Bundesminister nach Maßgabe der Geschäftsordnung der Bundesregierung angeführt (Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, neue Folge Band 1 S. 627, 630 f. zu den Art. 112 Abs. 2, 114, 114 a des damaligen Entwurfs; in einer dieser Fassungen war nur vom "Bund" die Rede [a.a.O. S. 630]). In späteren Fassungen wurde nur noch die Bundesregierung angeführt; die Änderungen entsprachen dem Vorschlag des allgemeinen Redaktionsausschusses (a.a.O. S. 631 f. und Fußnote 38 auf S. 631). Sachliche Anliegen standen nicht dahinter. In den Beratungen wurden unterschiedslos die Bezeichnungen Bundesregierung, Bund, Bundesministerium und oberste Bundesbehörden verwendet (35. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rats, 2. Lesung 12. Januar 1949 S. 436 [Dr. Laforet], S. 437 [Dr. Menzel], S. 441 [Brockmann]). Daraus erhellt, daß unter Bundesregierung auch ein Bundesminister verstanden wurde.

Die in § 12 HHG getroffene Regelung betrifft Einzelweisungen "für besondere Fälle".

In den Beratungen zum Grundgesetz wurden unter den besonderen Fällen vor allem Notfälle verstanden (Hauptausschuß 35. Sitzung a.a.O. S. 440 [Dr. Laforet]), doch wurde auch davon gesprochen, daß dies für Materien gelten solle, die eine in allen Ländern einheitliche Regelung verlangten (a.a.O. S. 440 [Dr. Mücke], S. 441 [Dr. Schmid]).

Die Verleihung der Befugnis, für besondere Fälle Einzelweisungen zu erteilen, umfaßt auch die Fälle, in denen eine oberste Landesbehörde des Einvernehmens des zuständigen Bundesministers bedarf. Die Form der Weisung im Sinne eines Befehls ist die stärkste Form der Einflußnahme. Gestattet das Grundgesetz diese unter den Voraussetzungen des Art. 84 Abs. 5 GG, dann widersprechen dem Sinne dieser Vorschrift nicht die milderen Formen wie Zustimmungs-, Einvernehmens- oder Anhörungsvorbehalte. Es ist Sache des Bundesgesetzgebers, welche der dem Grade nach verschiedenen Formen der Einflußnahme der Bundesregierung auf die Landesverwaltung er wählt.

Auch die stärkste Form der Einflußnahme, die förmliche Einzelweisung, bleibt im Verhältnis zwischen Bundesregierung und Landesregierung deren innere Angelegenheit; die Weisung ergeht der Landesregierung - im Regelfall der obersten Landesbehörde - gegenüber, nicht gegenüber dem im Einzelfall betroffenen Bürger. Das in § 12 HHG vorgesehene Einvernehmen ist gleichfalls nur eine innerbehördliche Beteiligung des federführenden Bundesministers an der Zulassung eines Härteausgleichs durch die oberste Landesbehörde: Diese holt das Einvernehmen des Bundesministers ein, ihr gegenüber wird das Einvernehmen erklärt oder verweigert, und nur sie tritt dem Antragsteller, der um einen Härteausgleich bittet, durch dessen Zulassung oder Ablehnung in der Form eines Verwaltungsakts gegenüber; nur gegen ihren die Zulassung des Härteausgleichs ganz oder teilweise ablehnenden Bescheid kann sich der Bürger mit Rechtsmitteln wenden.

Bei der Auslegung des § 12 HHG ist folgendes zu beachten: Der Zulassung eines Härteausgleichs nach dieser Vorschrift steht es nicht entgegen, daß der Betroffene nicht oder nicht während der ganzen Zeit, für die er Maßnahmen des Härteausgleichs begehrt, im Sinne des § 1 HHG "in Gewahrsam genommen" und gehalten worden ist; es genügt, daß er sich, wie das Berufungsgericht zutreffend entschieden hat, in einem Zustand befunden hat, der dem eines politischen Häftlings rechtsähnlich gewesen ist. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Schon in seiner Entscheidung BVerwGE 12, 220 (224 f.) [BVerwG 27.04.1961 - VIII C 151/60] hat der erkennende Senat unter Bezugnahme auf die Gesetzesmaterialien ausgeführt, der Festhaltegrund Arbeitseinsatz sei zwar kein politischer Grund im Sinne des Häftlingshilfegesetzes, nach der Auffassung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Stellen komme aber ein Harteausgleich in Betracht.

§ 12 HHG selbst umschreibt die Voraussetzungen des Härteausgleichs nur mit den Worten "zur Vermeidung unbilliger Härten in Einzelfällen". Es kann indessen davon ausgegangen werden, daß solche Maßnahmen sich im Rahmen des Zweckes des Gesetzes halten müssen, der im Titel des Gesetzes bezeichnet wird mit "Hilfsmaßnahmen für Personen, die aus politischen Gründen außerhalb der Bundesrepublik Deutschland in Gewahrsam genommen wurden". Die in den Titel übernommenen Tatbestandsmerkmale sind indessen nicht allein schon deshalb Grundvoraussetzungen auch des Härteausgleichs. Im Gesetzestitel offenbart sich vielmehr die Schwierigkeit, mit wenigen Worten den Zweck des Gesetzes hinreichend zu beschreiben und diesen von dem Zweck anderer Gesetze abzugrenzen. Was der Titel nur andeutet, ist in den Einzelbestimmungen des Gesetzes juristisch schärfer erfaßt.

In diesem Zusammenhang ergibt sich ein weiterer Anhaltspunkt aus der folgenden Überlegung: Der Gesetzgeber hat seinen Hilfsmaßnahmen ein der kommunistischen Herrschaft eigentümliches Häftlingsschicksal zugrunde gelegt, das nicht bereits durch andere gesetzliche Regelungen (Bundesversorgungsgesetz, Heimkehrergesetz, Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz, Unterhaltsbeihilfegesetz) erfaßt wird (BVerwGE 9, 132 [135]). Der erkennende Senat hat sich wiederholt mit der zuweilen schwierigen Abgrenzung des politischen Häftlings vom Kriegsgefangenen und mit der Anwendbarkeit des Häftlingshilfegesetzes einerseits und des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes andererseits befaßt und dabei auch zum Ausdruck gebracht, daß das Häftlingshilfegesetz keine Auffangregelung ist für Fälle, die nicht unter das Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz fallen (insbesondere Urteil vom 9. September 1959 - BVerwG VIII C 369.59 - [ROW 1960, 203]; BVerwGE 12, 220 [224]; ferner: Beschluß vom 13. März 1961 - BVerwG VIII CB 131.60 -; Beschluß vom 26. Mai 1970 - BVerwG VIII B 141.67 -; Beschluß vom 6. Juli 1970 - BVerwG VIII B 62.68 -). Da die angeführten anderen Gesetze ebenfalls Härteausgleichsvorschriften enthalten und alle Harteausgleichsfälle solche sind, in denen nicht alle gesetzlichen Voraussetzungen für die Entstehung von Rechtsansprüchen erfüllt sind, kann die Abgrenzung bei der Anwendung der Härteausgleichsvorschriften des einen oder des anderen dieser Gesetze noch schwieriger sein als bei der Geltendmachung von Rechtsansprüchen.

Wortlaut und Systematik des Gesetzes ergeben auch keinen Anhaltspunkt für die Annahme, daß unter den gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Häftlingshilfe einige nur für die Entstehung von Rechtsansprüchen wesentlich sind, andere aber darüber hinaus unabdingbare Voraussetzungen für jede Art von Häftlingshilfe sind.

Das Häftlingshilfegesetz legt in dem mit "Personenkreis" überschriebenen § 1 diese Voraussetzungen fest und verbindet damit die Rechtsfolge, daß Personen, die diese Voraussetzungen erfüllen, "Leistungen nach Maßgabe der folgenden Vorschriften erhalten". Zu den "folgenden Vorschriften" gehört die Härteausgleichsvorschrift des § 12 HHG nicht. Gegen ihre Zugehörigkeit zu den "folgenden Vorschriften" spricht die Systematik des Gesetzes: Die Abgrenzung des Personenkreises verteilt sich auf die ersten drei Paragraphen. § 2 schränkt den in § 1 beschriebenen Personenkreis wieder ein durch Ausschließungsgründe, § 3 schafft die rechtliche Möglichkeit, den Personenkreis zu erweitern. Diese beiden dem § 1 unmittelbar folgenden Vorschriften gehören nicht zu den "folgenden Vorschriften" im Sinne des § 1, weil sie nicht die Leistungen, sondern den Personenkreis bestimmen. Mit den Leistungen befassen sich die §§ 4 bis 9 c HHG. Diesen Vorschriften ist gemeinsam, daß Personen, die die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen, die Leistungen "erhalten"; ihre Gewährung ist nicht in das Ermessen der Behörde gestellt. § 6 regelt das Zusammentreffen von "Ansprüchen"; aber nicht nur die hier ausdrücklich genannten "Ansprüche aus § 4 dieses Gesetzes" und "Leistungen nach § 4 oder § 5", sondern die §§ 4 bis 9 c insgesamt betreffen Rechtsansprüche. Auf die Regelung der Rechtsansprüche folgen zunächst die die Zuständigkeit und das Verfahren betreffenden §§ 10, 10 a und 11. Dann erst folgt die Vorschrift des § 12 über den Härteausgleich, der in das Ermessen der zuständigen Behörde gestellt ist. Diese Systematik des Gesetzes berechtigt zu dem Schluß, daß die in § 1 enthaltenen Worte "Leistungen nach Maßgabe der folgenden Vorschriften erhalten" nicht auch die Härteausgleichsregelung des § 12 umfassen, und zu dem weiteren Schluß, daß die gesetzlichen Voraussetzungen für die Entstehung von Rechtsansprüchen auf Häftlingshilfe als solche nicht zugleich auch die gesetzlichen Voraussetzungen dafür sind, daß "zur Vermeidung unbilliger Härten in Einzelfallen Maßnahmen nach diesem Gesetz" zugelassen werden.

Das Häftlingshilfegesetz ist ein soziales Gesetz ("Hilfsmaßnahmen"), aber der Gesetzgeber war sich der Unzulänglichkeit seines Versuches bewußt, jene Schicksale, in denen geholfen werden soll, in vollem Umfang zu erkennen oder vorauszusehen oder juristisch exakt zu beschreiben. Dieser Unzulänglichkeit hat er Rechnung getragen durch zwei Vorschriften: In § 3 hat er die Bundesregierung ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrats weitere Gruppen von Personen, die aus den in § 1 Abs. 1 Nr. 1 genormten Gründen entweder in anderen als den dort bezeichneten Gebieten außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes in Gewahrsam genommen wurden oder, ohne in Gewahrsam genommen worden zu sein, durch andere Maßnahmen eine gesundheitliche Schädigung erlitten haben, sowie deren Angehörige und Hinterbliebene den nach diesem Gesetz zum Empfang von Leistungen Berechtigten gleichzustellen. In § 12 hat er die zuständige oberste Landesbehörde ermächtigt, zur Vermeidung unbilliger Härten in Einzelfällen Maßnahmen nach diesem Gesetz ganz oder teilweise zuzulassen. In § 3 ist eine generelle Erweiterung der Anwendbarkeit des Häftlingshilfegesetzes vorgesehen, in § 12 eine Erweiterung von Fall zu Fall. Aus § 3 kann entnommen werden, daß weder die Gewahrsamsgebiete noch der Gewahrsam unabdingbare Voraussetzungen auch für eine erweiterte Gesetzesanwendung sind; nur die "politischen Gründe" waren hier als Voraussetzungen für die erweiterte Anwendung des Gesetzes übriggeblieben.

Weitere Anhaltspunkte für die Anwendbarkeit des § 12 HHG ergeben sich aus der Entstehungsgeschichte des Häftlingshilfegesetzes im allgemeinen und des § 12 HHG im besonderen:

Im allgemeinen Teil der Begründung zum Regierungsentwurf (BT-Drucks. II/1450 S. 5) wurde ausgeführt: Nach dem Bundesversorgungsgesetz und den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften könne Versorgung nur solchen ehemaligen Häftlingen gewährt werden, die aus kriegsursächlichen Gründen und durch die Alliierten bzw. die Besatzungsmächte in Gewahrsam genommen worden seien. Es sei jedoch nicht möglich, ohne den gesetzlichen Vorschriften Gewalt anzutun, auch solchen Personen Versorgung zu gewähren, die nicht aus kriegsursächlichen, sondern aus Gründen in Gewahrsam genommen worden seien, die durch die politische Entwicklung der Nachkriegszeit bedingt seien. Zwar habe die Verwaltungspraxis durch eine extensive Auslegung des Bundesversorgungsgesetzes versucht, auch in diesen Fällen zu helfen, eine solche Praxis sprenge aber offensichtlich den Rahmen des Bundesversorgungsgesetzes. Beim Heimkehrergesetz und beim Unterhaltsbeihilfegesetz habe der Gesetzgeber im Wege der Novellierung den hier in Frage stehenden Personenkreis der politischen Häftlinge mit einbezogen. Diese Regelung habe zwar zunächst Härten in der Praxis beseitigt. Es habe sich hierbei aber nur um eine Behelfslösung handeln können. Es erscheine zweckmäßig und notwendig, die Leistungen des Bundesversorgungsgesetzes auch den politischen Häftlingen durch ausdrückliche gesetzliche Regelung einzuräumen und diesen Personenkreis gleichzeitig aus dem Heimkehrergesetz und dem Unterhaltsbeihilfegesetz, in dem sie einen Fremdkörper darstellen, herauszulösen.

Zu § 1 wurde ausgeführt (a.a.O. S. 7): Hafttatbestände nichtkrimineller Art, die weder als kriegsursächlich noch als politisch, bedingt anzusehen seien, könnten, falls ihre Nichtberücksichtigung eine Härte darstellen würde, über § 3 oder § 12 einbezogen werden. Diese Erläuterung zu § 1 ergibt, daß auch die politischen Gründe des Gewahrsams nicht als Grundvoraussetzungen des Härteausgleichs gedacht sind (a.M. Oberverwaltungsgericht Berlin in seinen Urteilen OVGE 6, 182 und vom 18. Oktober 1962, ROW 1964, 39 [40]).

Die Erläuterung der Regierungsbegründung zu. § 12 HHG selbst beginnt mit folgendem Hinweis: Die Erfahrungen bei der Anwendung des Bundesversorgungsgesetzes, des Unterhaltsbeihilfegesetzes und des Heimkehrergesetzes hätten gezeigt, daß die Aufnahme einer Härteklausel auch in dieses Gesetz notwendig sei. Die Fassung entspreche der des § 89 des Bundesversorgungsgesetzes.

Was in den Verhandlungen des Bundestags und der Ausschüsse hierzu gesagt wurde, wurde in den Entscheidungen BVerwGE 9, 132 (133 f., 136 f., 140 f. [BVerwG 09.09.1959 - VIII C 281/59]) und BVerwGE 12, 220 (224 f.) [BVerwG 27.04.1961 - VIII C 151/60] näher ausgeführt; diese Materialien ergeben, daß die "politischen Gründe" des Gewahrsams keine unabdingbaren Voraussetzungen des Härteausgleichs sind und daß auch der "Gewahrsam" selbst nicht den Begriffsbestimmungen des § 1 Abs. 4 und 5 HHG zu entsprechen braucht. Daß ein wirklicher "Gewahrsam" nicht wesentlich ist, folgt auch aus dem fiktiven Gewahrsam verschleppter Personen gemäß § 1 Abs. 4 Satz 2 HHG.

Einen weiteren Anhaltspunkt für die Auslegung der Härteausgleichsvorschrift des Häftlingshilfegesetzes ergeben die Härteausgleichsregelungen anderer, nach ihrer sozialen Zielsetzung verwandter Gesetze: § 89 Bundesversorgungsgesetz, § 54 a Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz, § 28 a Heimkehrergesetz, § 3 Abs. 2 Unterhaltsbeihilfegesetz, § 20 Bundesevakuiertengesetz, § 40 Abgeltungsgesetz, §§ 165 und 171 Bundesentschädigungsgesetz, §§ 44 und 44 a Bundesrückerstattungsgesetz, §§ 65 und 68 Allgemeines Kriegsfolgengesetz, §§ 301 und 301 a Lastenausgleichsgesetz sowie § 23 Unterhaltssicherungsgesetz, der wie § 12 HHG dem § 89 des Bundesversorgungsgesetzes nachgebildet ist. Es gibt hierunter Regelungen, die die Härteausgleichstatbestände im einzelnen gesetzlich festlegen (z.B. § 68 Allgemeines Kriegsfolgengesetz) oder wenigstens einige Voraussetzungen ausdrücklich bestimmen (z.B. Bundesrückerstattungsgesetz), oder sowohl eine besondere Härteregelung für bestimmte Fälle als auch eine allgemeine Härteregelung in der Form einer Generalklausel enthalten (§§ 165, 171 Bundesentschädigungsgesetz). Für die Härteausgleichsregelungen des Häftlingshilfegesetzes und des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes ist es kennzeichnend, daß auf jede gesetzliche Festlegung, wann ein Härteausgleichsfall vorliegt, verzichtet wurde. Daß die Härteausgleichsregelungen gerade dieser beiden Gesetze so allgemein gehalten sind, ist bemerkenswert auch deshalb, weil, wie schon oben bemerkt wurde, mitunter die Abgrenzung von Kriegsgefangenschaft und politischer Haft schwierig sein kann, so daß es in solchen Fällen unter Umständen nicht leicht ist zu entscheiden, welche der beiden Härteausgleichsregelungen in Betracht kommt. Trotzdem besteht nicht die im Urteil des Verwaltungsgerichts angenommene Gefahr, daß die Antragsteller sich dasjenige Gesetz aussuchen könnten, nach welchem die im Wege des Härte ausgleiche zu gewährenden Leistungen für sie am günstigsten seien; denn die Antragsteller haben keine Wahl, vielmehr haben die zuständigen Behörden und gegebenenfalls die Verwaltungsgerichte im Wege der Tatsachenfeststellung und der Gesetzesauslegung zu entscheiden, welche Regelung Anwendung findet.

Bei den dem Häftlingshilfegesetz zuzuordnenden Fällen muß es sich um Grenzfälle oder Ausnahmesituationen handeln, die aus irgendeinem Grunde nicht mehr unter den Anspruchstatbestand fallen, ihm aber, soweit sie ihn nicht erfüllen, rechtsähnlich sind. Die Ausführungen des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts zur Auslegung der Härtevorschrift des § 88 Abs. 3 Bundessozialhilfegesetz (BVerwGE 23, 149 [158]) haben für die Auslegung jeder Härtevorschrift Bedeutung: "Wenn der Gesetzgeber eine Härtevorschrift einführt, so regelmäßig deshalb, weil er mit den Regelvorschriften zwar dem dem Gesetz zugrunde liegenden typischen Lebenssachverhalt gerecht werden kann, nicht aber dem atypischen. Da die atypischen Fälle, eben wegen ihrer atypischen Ausgestaltung, nicht mit den abstrakten Merkmalen der Gesetzessprache erfaßt werden können, muß der Gesetzgeber neben den Regeltatbestand einen Ausnahmetatbestand setzen, der zwar in den einzelnen Merkmalen unbestimmt ist, jedoch bei einer sinngerechten Anwendung ein Ergebnis gestattet, das dem Regelergebnis in seiner grundsätzlichen Zielsetzung gleichwertig ist."

Im Falle der Klägerin sind im einzelnen drei Zeitabschnitte zu unterscheiden:

1. 1.

   Die Zeit eines möglicherweise wirklich über sie verhängten Gewahrsams im Juli 1948,

2. 2.

   die Zeit von ihrer Flucht bis zu ihrer Aufnahme in das Lager, in dem ihr Ehemann lebte (1948 bis 1952),

3. 3.

   die Zeit ihres Lageraufenthalts bis zu ihrer Ausreise in die Bundesrepublik (1952 bis 1958).

Zu 1.)

Darüber, ob die Klägerin zunächst in Gewahrsam genommen worden war und sie aus diesem geflüchtet ist oder ob sie vor einer ihr bevorstehenden Verhaftung untergetaucht ist, liegen keine zuverlässigen Feststellungen vor. Die Klägerin hat angegeben, sie sei nach ihrer Verhaftung in das Lager Gauria bei Tauroggen gebracht worden, aber nach drei Wochen geflüchtet. Ihr Ehemann hat bekundet, er habe von ihr erfahren, daß sie mit ihren Angehörigen sich schon zum Abtransport auf einem LKW befunden habe, daß es ihr aber gelungen sei, noch vor der Abfahrt herunterzuspringen und wegzulaufen.

Zu 2.)

Das Berufungsgericht faßt die von der Klägerin vorgetragene Tatsache, sie habe sich in Tauroggen und Umgebung bei Bekannten und Fremden versteckt gehalten, als ein Leben unter haftähnlichen Bedingungen auf. Das bedarf einer Prüfung unter folgenden rechtlichen Gesichtspunkten:

Zum Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz hat der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts wiederholt entschieden, ein Festhalten auf engbegrenztem Raum im Sinne dieses Gesetzes könne nicht schon dann angenommen werden, wenn sich ein (unechter) Kriegsgefangener nach erfolgreicher Flucht verborgen halte, um sich seiner Wiederergreifung zu entziehen (Urteil vom 24. Januar 1962 - BVerwG V C 27.60-, Beschluß vom 22. Februar 1963 - BVerwG V B 156.62-, Urteil vom 8. Mai 1963 - BVerwG V C 149.62 -). In dem zuletzt genannten Urteil wurde ausgeführt: "Es mag sein, daß die Lebensbedingungen eines in der Illegalität Lebenden zu einer tatsächlichen Einengung der Bewegungsfreiheit führen können, die einer Festhaltung auf engbegrenztem Raum gleichkommt. Der insoweit eindeutige Gesetzeswortlaut verbietet indessen die ... Gleichstellung der in der Illegalität Lebenden mit den Personen, die auf engbegrenztem Raum unter dauernder Bewachung festgehalten werden; denn es fehlt bei den in der Illegalität lebenden Personen auf jeden Fall an der dauernden Bewachung, d.h. an dem Einsatz staatlicher Machtmittel zur Begründung und Aufrechterhaltung der Freiheitsbeschränkung einer bestimmten Person oder eines bestimmten Personenkreises." Dieser auch für den Bereich des Häftlingshilfegesetzes verwertbare Gesichtspunkt verhindert die Entstehung eines Rechtsanspruchs der Klägerin auf Häftlingshilfe.

Im Bundesentschädigungsgesetz - BEG - wird unter der Abschnittsüberschrift "Freiheitsbeschränkung" im § 47 dem Verfolgten ein Anspruch auf Entschädigung gegeben, wenn er in der Zeit vom 30. Januar 1933 bis zum 8. Mai 1945 den Judenstern getragen oder "unter menschenunwürdigen Bedingungen in der Illegalität gelebt hat". Diese Art von Freiheitsbeschränkung ist der "Freiheitsentziehung" als "Schaden an Freiheit" gleichgestellt. Illegales Leben unter haftähnlichen Bedingungen wird bereits in § 43 Abs. 3 BEG als Freiheitsentziehung entschädigt. Auch das Leben in der Illegalität unter menschenunwürdigen Bedingungen ist nur entschädigungsfähig, wenn es die Folge einer gegen den illegal Lebenden gerichteten nationalsozialistischen Gewaltmaßnahme war.

Das Untertauchen in der Illegalität muß in einem gewissen Verhältnis zur Bedeutung der bereits erfolgten oder der voraussichtlich noch zu erwartenden Gewaltmaßnahmen stehen. Ein Leben in der Illegalität als bloße Vorsichtsmaßnahme im Hinblick auf mögliche künftige Verfolgung ist nicht entschädigungsfähig.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (Urteil vom 3. Juli 1957 - IV ZR 125.57 - [NJW/RzW 1957, 328]; vgl. NJW/RzW 1962, 404; 1965, 316; 1969, 262) hat ein Verfolgter ein Leben unter haftähnlichen Bedingungen geführt, wenn er erheblichen und laufend behördlich streng überwachten Einschränkungen seiner Bewegungsfreiheit unterworfen war und nach den sonstigen Bedingungen seiner Unterbringung ein Leben führen mußte, das dem eines Häftlings sehr nahekam.

Dieser Rechtsprechung hat sich der erkennende Senat in seinem zu § 9 Abs. 2 Satz 4 BWGöD in Verbindung mit § 43 Abs. 3 BEG ergangenen Urteil vom 30. Mai 1973 - BVerwG VIII C 2.73 - angeschlossen.

Diese zum Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz - KgfEG -, zum Bundesentschädigungsgesetz und zum Bundeswiedergutmachungsgesetz entwickelten Voraussetzungen für die Gleichstellung des Lebens in der Illegalität mit der Freiheitsentziehung sind auch bei der Anwendung des Häftlingshilfegesetzes zu beachten, wenn es darum geht, ob ein Im-Versteck-Leben zur Vermeidung einer Festnahme oder nach erfolgreicher Flucht Grundlage einer Maßnahme des Härteausgleichs sein kann. Es ist insoweit erheblich, ob die Klägerin ein Leben unter haftähnlichen Bedingungen geführt hat. Das Bundesentschädigungsgesetz ist zwar mit dem Häftlingshilfegesetz wegen des ganz anders gearteten Personenkreises und wegen des dem Bundesentschädigungsgesetz zugrunde liegenden Wiedergutmachungsmotivs nicht ohne weiteres zu vergleichen. Aber als Grundlage einer Maßnahme des Härteausgleichs kann die gesetzgeberische Gleichstellung des Lebens in der Illegalität unter menschenunwürdigen Bedingungen mit der Freiheitsentziehung als ein nicht auf den Anwendungsbereich des Bundesentschädigungsgesetzes beschränkter allgemeiner Rechtsgedanke Beachtung finden. Dem diesem Gesetz eigentümlichen Begriff der Freiheitsentziehung entspricht im Häftlingshilfegesetz der Begriff des Gewahrsams. Die oben dargelegte Zielsetzung des Häftlingshilfegesetzes gestattet es, im Rahmen des Härteausgleichs das Leben in der Illegalität unter gewahrsamsähnlichen Bedingungen dem Gewahrsam gleichzustellen unter entsprechender Anwendung des § 43 Abs. 3 BEG.

Zu 3.)

Die Klägerin hat bei ihrer Vernehmung durch das Verwaltungsgericht Köln am 22. Oktober 1968 ausgesagt, im Jahre 1952 habe sie ihren Mann im Lager Tauroggen wiedergesehen; bis dahin habe sie nicht gewußt, daß er in diesem Lager sei. Das Lager sei rundherum bewacht gewesen, sie sei mit ihrem Mann vier Jahre lang - bis zur Ausreise in die Bundesrepublik - in diesem Lager geblieben, und sie habe in einer Pappenfabrik gearbeitet. Nach den Gründen des Widerspruchsbescheids gab sie an, sie habe nachts in einer Ziegelei in Tauroggen gearbeitet, um die Familie zu ernähren. Tagsüber habe sie die Aufsicht über ihre Kinder führen und diese betreuen müssen. Sie habe eine eigene Wohnung gehabt und sei mit ihrer Familie für kurze Zeit zum Zwecke der Übersiedlung in die Bundesrepublik in einem Lager gewesen.

Ihr Ehemann bekundete als Zeuge: Im Jahre 1952 habe er sich im Hospital des Gefangenenlagers Tauroggen befunden. Damals habe er über eine Krankenschwester Verbindung mit der Klägerin aufnehmen können. Als sie gekommen sei, sei sie festgenommen und ebenfalls in das Gefangenenlager eingewiesen worden. Nach seiner Entlassung aus dem Hospital sei er mit ihr und seinem Sohn zusammen in einer der acht Baracken des Lagers untergebracht gewesen. Eine Baracke sei von etwa sechs bis acht Familien bewohnt gewesen. Das Lager sei mit Stacheldraht eingezäunt gewesen und von Posten bewacht worden. Die Erwachsenen hätten arbeiten müssen. Er selbst habe auf dem Bau gearbeitet, seine Frau sei in einer zu demselben Kollektiv gehörenden Ziegelei tätig gewesen. Das Essen hätten sie sich nicht selbst zubereiten können, sondern es sei ihnen am Arbeitsplatz zugeteilt worden.

Die Kennzeichnung des Vorgangs durch den Ehemann der Klägerin als deren Festnahme und Einweisung in das Lager wird nicht als exakte juristische Ausdrucksweise verstanden werden dürfen. Bei der Vernehmung des Ehemanns der Klägerin durch das Berufungsgericht ist es unterblieben, ihn auf diese Aussage hin zu einer genaueren Beschreibung des tatsächlichen Vorgangs zu veranlassen, die es ermöglichen würde, die wirkliche Lage der Klägerin zutreffend zu beurteilen. Für diese kann es sich jedenfalls nicht um eine Kriegsgefangenschaft gehandelt haben. Da beide Ehegatten außerhalb des Lagers an verschiedenen Arbeitsstätten zur Arbeit eingesetzt wurden, kann es sich bei ihr um eine "lagermäßige Unterbringung als Folge von Arbeitsverpflichtungen" gehandelt haben; diese gilt gemäß § 1 Abs. 5 HHG nicht als Gewahrsam.

Ihrem Ehemann und ihren Kindern wurde die gesamte Zeit des Aufenthalts im Lager Tauroggen bis zum Eintreffen in der Bundesrepublik als Zeit der Kriegsgefangenschaft anerkannt. Ihr Ehemann war nämlich ein Deutscher, der wegen militärischen Dienstes gefangengenommen und von einer ausländischen Macht festgehalten wurde (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 KgfEG).

Die Klägerin wurde zwar nach ihrer Angabe und nach der Aussage ihres Ehemanns in den Jahren 1952 bis 1958 von einer ausländischen Macht im Ausland "auf engbegrenztem Raum unter dauernder Bewachung festgehalten"; trotzdem gilt sie nicht als (unechte) Kriegsgefangene, weil sie festgehalten wurde weder "im ursächlichen Zusammenhang mit Ereignissen, die unmittelbar mit der Kriegsführung des zweiten Weltkriegs zusammenhingen" (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a KgfEG) noch "im ursächlichen Zusammenhang mit dem zweiten Weltkrieg ... wegen ... ihrer Staatsangehörigkeit" (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a KgfEG). Als unechte Kriegsgefangene kommt sie überdies deshalb nicht in Betracht, weil sie außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes zwar lagermäßig untergebracht war, aber arbeitsverpflichtet wurde (§ 2 Abs. 3 Satz 2 KgfEG).

Trotzdem ist eine gewisse Ähnlichkeit ihres Schicksals mit denjenigen ihres Ehemanns und ihrer Kinder in der Zeit von 1952 bis 1958 nicht zu verkennen: Sie teilte mit ihnen das Lagerleben und wurde wie ihr Ehemann zur Arbeit eingesetzt. Daß diese Ähnlichkeit bei ihr zu einem Härteausgleich nicht nach § 54 a KgfEG, sondern nach § 12 HHG führen kann, ergibt sich aus folgender Erwägung:

Mit dem ausdrücklichen Ausschluß der Lagerunterbringung als Folge von Arbeitsverpflichtungen befaßte sich der erkennende Senat in seiner Entscheidung BVerwGE 12, 220. Dort wurde einerseits ausgeführt, der Gesetzgeber betrachte den Festhaltegrund Arbeitseinsatz nicht als politischen Grund im Sinne des Häftlingshilfegesetzes (S. 221), andererseits wurde aber auch ausgeführt, es komme, wie bei den deutschen Fachkräften selbst, auch für deren Familienangehörige ein Härteausgleich nach dem Häftlingshilfegesetz in Betracht.

Während der Ehemann der Klägerin, dessen Schicksal sie seit 1952 teilte, in dieser Zeit noch echter Kriegsgefangener war, erscheint es nicht als ausgeschlossen, daß ihre Festhaltung in demselben Lager nicht nur zum Zwecke des Arbeitseinsatzes erfolgt ist, sondern in einem inneren Zusammenhang stand mit den Sicherheitsgründen, auf denen die Begründung der Kriegsgefangenschaft ihres Ehemannes beruhte. Dieser ist aus Sicherheitsgründen festgenommen worden; ob sein Festhaltegrund später gewechselt hat, ob insbesondere Arbeitseinsatzgründe für seine weitere Festhaltung maßgebend waren, ist für die rechtliche Beurteilung nach dem Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz unerheblich (BVerwGE 8, 222 [225]). Die mit ihrer Festhaltung erreichte "Familienzusammenführung" ist vielleicht erst durch einen Wechsel seines Festhaltegrundes möglich geworden und kann als Erleichterung für ihn, zugleich aber auch als weitere Bindung für ihn an das Lager gedacht gewesen sein. Ein nachträglicher Wechsel seines Festhaltegrundes, der für seine Rechtsstellung als Kriegsgefangener im Sinne des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes unerheblich war, wäre aber für die rechtliche Beurteilung ihres Festhaltegrundes nicht unerheblich. Bei ihr wäre von Anfang an vom Festhaltegrund Arbeitseinsatz auszugehen, der kein politischer Grund im Sinne des Häftlingshilfegesetzes ist und deshalb zu keinem Rechtsanspruch auf Häftlingshilfe führt, aber wie bei den deutschen Fachkräften und unter denselben Voraussetzungen wie bei diesen einen Härteausgleich ermöglicht.

Damit bleibt für die erörterten Zeitabschnitte folgendes klärungsbedürftig:

Für den ersten Zeitabschnitt ist der Widerspruch zwischen der eigenen Darstellung der Klägerin und der ihres Ehemannes ungeklärt.

Für den zweiten Zeitabschnitt fehlt es an der Feststellung von Einzelheiten der Bedingungen, unter denen sie damals gelebt hat, insbesondere ob sie während der ganzen Zeit befürchten mußte oder befürchtet hat, ergriffen oder wieder ergriffen zu werden, ob ihre Angabe, sie habe sich in Tauroggen und Umgebung bei Bekannten und Fremden versteckt aufgehalten, als Flucht von Versteck zu Versteck aufzufassen ist derart, daß sie jeweils ein neues Versteck aufsuchte, wenn sie unmittelbar vor einer Entdeckung stand oder zu stehen glaubte, und wie ihre "Verstecke" beschaffen waren, insbesondere ob sie sie ohne unmittelbare Gefahr verlassen konnte oder nicht. Auch für den dritten Zeitabschnitt bedarf es der Feststellung, ob und zu welchem Zwecke sie "festgenommen" worden war, ob ihre Wohnbaracke Bestandteil eines Kriegsgefangenenlagers oder eines Arbeitslagers war und welches Maß von Bewegungsfreiheit ihr eingeräumt war. Schließlich waren für eine Verpflichtung des Beklagten auf Neubescheidung auch die sonstigen Tatsachen zu ermitteln und festzustellen, in denen über das Leben unter haftähnlichen Bedingungen hinaus eine unbillige Härte zu erblicken war. Insoweit war der Sachverhalt von Amts wegen zu erforschen gemäß § 86 Abs. 1 VwGO.

Wegen der nicht ausreichenden Feststellung rechtserheblicher Tatsachen war das angefochtene Urteil aufzuheben. Die Sache war an die Vorinstanz zurückzuverweisen, weil das angefochtene Urteil auch nicht aus anderen Gründen sich als richtig darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO) und die Sache auch nicht zuungunsten der Klägerin spruchreif ist.

Die Kostenentscheidung war der Schlußentscheidung vorzubehalten. Die Entscheidung entspricht im Ergebnis und im wesentlichen auch in der Begründung der Stellungnahme des Oberbundesanwalts.