Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.04.1972, Az.: BVerwG IV C 11.69

II.

Die Revision ist zulässig. Sie muß aus Gründen des materiellen Rechts Erfolg haben und zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz führen. Auf die Frage, ob das angefochtene Urteil auf den von der Revision Geltend gemachten Verfahrensfehlern beruht, kommt es danach nicht an.

Dem Oberverwaltungsgericht ist allerdings in der Ansicht zu folgen, daß die Ortssatzung, auf welche der Beklagte die Ablehnung der von der Klägerin beantragten Genehmigung zur Aufstellung der Werbetafeln stützt, unter bundesrechtlichen Gesichtspunkten keinen Bedenken unterliegt, soweit es um die Rechtsetzungsermächtigung der Stadt Homburg (Saar) geht. Sie beruht auf § 113 Abs. 1 Nr. 1 der Bauordnung für das Saarland (Landesbauordnung - LBO -) vom 12. Mai 1965 (ABl. S. 529). Nach dieser Vorschrift können die Gemeinden zur Verwirklichung der in der Landesbauordnung enthaltenen Anforderungen durch Satzung örtliche Bauvorschriften u.a. über besondere Anforderungen an Werbeanlagen und Warenautomaten zur Durchführung bestimmter baugestalterischer Absichten erlassen. Mit Recht nimmt das Oberverwaltungsgericht an, daß sich der Landesgesetzgeber mit dieser Vorschrift im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz gehalten hat.

Der erkennende Senat hat im Anschluß an die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in dessen Rechtsgutachten vom 16. Juni 1954 - 1 PBvV 2/52 - (BVerfGE 3, 407 [BVerfG 16.06.1954 - 1 PBvV 2/52]) wiederholt hervorgehoben, daß das nach Art. 70 Abs. 1 GG grundsätzlich den Ländern zustehende Recht der Gesetzgebung für das Gebiet des Baurechtes durch die (konkurrierende) Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nur im Hinblick auf die Rechtsetzung bodenrechtlichen, insbesondere also planungsrechtlichen (städtebaurechtlichen) Inhalts eingeschränkt ist (Art. 74 Nr. 18 GG), auf den herkömmlich mit Bauordnungsrecht bezeichneten Gebieten dagegen Einschränkungen, nicht unterliegt. Der Senat hat ferner in ständiger Rechtsprechung darauf hingewiesen, daß die Regelung baurechtlich relevanter Vorgänge unter planungsrechtlichen Gesichtspunkten durch den Bundesgesetzgeber deren Regelung unter bauordnungsrechtlichen Gesichtspunkten durch den Landesgesetzgeber nicht notwendig ausschließt. Vielmehr ist umgekehrt davon auszugehen, daß die unterschiedliche Zielsetzung des Bauplanungsrechtes einerseits und diejenige des Bauordnungsrechtes andererseits hinsichtlich ein und desselben Gegenstandes oder Sachverhaltes eine sowohl planungsrechtliche und daher bundesrechtliche als auch eine bauordnungsrechtliche und mithin landesrechtliche Regelung ermöglichen oder erforderlich machen kann (vgl. z.B. Urteil vom 28. April 1967 - BVerwG IV C 10.65 - in BVerwGE 27, 29 [31]; Urteil vom 23. August 1968 - BVerwG IV C 103.66 - [BBauBl. 1971, 277]; Beschluß vom 15. April 1971 - BVerwG IV B 105.70 - [Buchholz 406.11, § 173 BBauG Nr. 7]). Es bedarf deshalb hier keiner Entscheidung, ob und gegebenenfalls mit welchem Inhalt das Bundesbaugesetz Werbeanlagen zum Gegenstand seiner Regelungen gemacht hat. Dabei würde es sich jedenfalls um planungsrechtliche Vorschriften handeln, die eine Sperre zu Lasten einer bauordnungsrechtlichen Regelung durch den Landesgesetzgeber nicht bewirken könnten. Bei Berücksichtigung dieser Erwägungen ließen sich unter dem Gesichtspunkt der Kompetenzverteilung zwischen Landes- und Bundesgesetzgeber Bedenken gegen die landesrechtliche Ermächtigungsnorm des § 113 Abs. 1 Nr. 1 LBO demnach nur dann erheben, wenn die Vorschrift trotz ihrer formalen Stellung in der Landesbauordnung nach ihrem materiellen Inhalt dem Bauplanungsrecht zugerechnet werden müßte. Dies ist jedoch offensichtlich nicht der Fall. Anforderungen an die äußere Gestaltung baulicher Anlagen und Anforderungen an Werbeanlagen zur Durchführung bestimmter baugestalterischer Absichten, wie sie § 113 Abs. 1 Nr. 1 LBO als Regelungsgegenstand örtlicher Bauvorschriften vorsieht, gehören typischerweise in den Bereich des Bauordnungsrechtes.

Dieses Ergebnis steht nicht im Widerspruch zu früheren Entscheidungen des erkennenden Senats, in denen die Kollision landesrechtlicher Vorschriften über Anlagen der Außenwerbung mit bundesrechtlicher. Vorschriften des Planungsrechtes auch mit der Begründung verneint worden ist, die in jenen Fällen umstrittenen Werbeanlagen seien im Sinne des Bundesbaugesetzes keine baulichen Anlagen (Urteil vom 25. Juni 1965 - BVerwG IV C 73.65 - [BVerwGE 21, 251]; Urteil vom 5. Oktober 1966 - BVerwG IV C 164.65 -). Die dazu gemachten Ausführungen beruhen auf den Besonderheiten der seinerzeit gegebenen Sachverhalte, nicht aber auf einer von den vorstehenden Erwägungen in grundsätzlicher Hinsicht abweichenden rechtlichen Beurteilung. Soweit das Urteil vom 5. Oktober 1966 - BVerwG IV C 164.65 - mit seiner Wendung, Vorschriften über nichtbauliche Anlagen der Außenwerbung "gehörten" zum Bauordnungsrecht, Anlaß zu dem Umkehr Schluß gegeben haben könnte, daß Werbeeinrichtungen, soweit sie als bauliche Anlagen zu werten sind, demgegenüber in den Regelungsbereich des Bauplanungsrechtes fallen, ist einer solchen Auslegung bereits mit den oben erwähnten Urteilen vom 28. April 1967 und vom 23. August 1968 der Boden entzogen worden. Ungeachtet der hier nicht entscheidungserheblichen Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen Werbeeinrichtungen als bauliche Anlagen zu qualifizieren sind, sind sie als solche weder dem einen noch dem anderen Regelungsbereich vorbehalten, sondern in dem Maße, in dem sie überhaupt unter baurechtlichen Gesichtspunkten zu beurteilen sind, je nach der gesetzgeberischen Zielsetzung sowohl einer bauplanungsrechtlichen als auch einer bauordnungsrechtlichen Regelung zugänglich.

Die unter dem Gesichtspunkt der Gesetzgebungskompetenz demnach nicht zu beanstandende Ermächtigungsnorm des § 113 Abs. 1 Nr. 1 LBO unterliegt auch keinen Bedenken im Hinblick auf Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Die rechtsstaatlichen Anforderungen dieser Vorschrift an die Bestimmtheit einer gesetzlichen Ermächtigung gelten nach ständiger Rechtsprechung für die Erteilung einer Verordnungsermächtigung an die Exekutive, nicht aber für das Rechtsetzungsrecht der Gemeinden in ihrem Autonomiebereich (BVerfGE 12, 319 [325]; BVerfGE 19, 253 [266]; Urteil vom 26. Juni 1964 - BVerwG VII C 6.64 - in BVerwGE 19, 68 [73]; Urteil vom 9. Juli 1965 - BVerwG VII C 16.62 - in BVerwGE 21, 330 [331/332]).

Die in § 113 Abs. 1 Satz 1 LBO vorgesehenen örtlichen Bauvorschriften sind in diesem Sinne Regelungen im eigenen Wirkungskreis der Gemeinden. Dem steht die Gesetzgebungskompetenz der Länder auf dem Gebiet des Bauordnungsrechtes nicht entgegen. Ebenso, wie der Bundesgesetzgeber im Bereich des Planungsrechts den Gemeinden die Bauleitplanung als Selbstverwaltungsaufgabe übertragen hat (§ 2 Abs. 1 und § 10 BBauG), überläßt es der Landesgesetzgeber durch die Regelung des § 113 Abs. 1 Nr. 1 LBO den Gemeinden, im Rahmen der allgemeinen Vorschriften der Landesbauordnung in eigener Verantwortung und zur Berücksichtigung der konkreten Belange der örtlichen Gemeinschaft besondere baugestalterische Anforderungen an bauliche Anlagen und Werbeanlagen zu stellen. Die Zuordnung der diesen Bereich betreffenden Rechtsetzungsbefugnis zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinden findet in formeller Hinsicht ihre Bestätigung darin, daß § 113 Abs. 1 LBO für die örtlichen Bauvorschriften ausdrücklich den Erlaß einer Satzung vorsieht, mithin einer Rechtsvorschrift, die sich ihrer Bezeichnung nach in aller Regel als Rechtsnorm einer juristischen Person in deren Autonomiebereich ausweist. Für die vergleichbare Vorschrift des § 103 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen hat der erkennende Senat demgemäß schon in seinem Beschluß vom 23. Januar 1967 - BVerwG IV B 244.65 - angenommen, daß die in dieser Vorschrift den Gemeinden übertragene Ermächtigung zum Erlaß örtlicher Bauvorschriften die Verleihung von autonomer Satzungsgewalt an die Selbstverwaltungsträger bedeutet und deshalb nicht den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unterliegt.

Soweit das Oberverwaltungsgericht angenommen hat, daß die Ortssatzung der Stadt Homburg (Saar) ihrerseits mit der Ermächtigungsnorm des § 113 Abs. 1 Nr. 1 LBO vereinbar ist, beruht seine Entscheidung auf der Anwendung nichtrevisiblen Landesrechts. In dieser Einsicht ist sie daher gemäß § 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO für das Revisionsgericht maßgebend. Dies gilt auch insoweit, als das Oberverwaltungsgericht dabei davon ausgegangen ist, die Vorschrift des § 113 Abs. 1 Nr. 1 LBO schließe die Ermächtigung mit ein, für die besonderen ortsrechtlichen Anforderungen an Werbeanlagen tatbestandlich an deren Aufstellung in (planungsrechtlich) bestimmten Baugebieten anzuknüpfen. Durch die auf dieser Auslegung beruhende Feststellung des Oberverwaltungsgerichts bezüglich der Übereinstimmung der Ortssatzung mit ihrer Ermächtigungsnorm wird Bundesrecht nicht verletzt. Der erkennende Senat hat wiederholt dargelegt, daß die Normen des Bauordnungsrechtes in gewissem Umfange notwendig abstellen müssen auf die jeweilige Art des Baugebietes und damit auf den planungsrechtlichen Zweck, der mit der Ausweisung bestimmter Baugebiete verbunden ist. Eine solche Anknüpfung ergibt sich aus dem übereinstimmenden Ziel von Bauplanungs- und Bauordnungsrecht, nach Möglichkeit nur mit dem Charakter des Baugebietes vereinbare Vorhaben zuzulassen. Sie bedeutet dagegen nicht einen unzulässigen Übergriff des einen Rechtsgebietes in den Regelungsbereich des anderen Rechtsgebietes (Urteil vom 25. Juni 1965 - BVerwG IV C 75.65 - a.a.O.; Urteil vom 5. Oktober 1966 - BVerwG IV C 164.65 -).

Die nach alledem aus bundesrechtlicher Sicht auf einer hinreichenden Ermächtigung beruhende Ortssatzung der Stadt Homburg (Saar) verstößt indessen entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts inhaltlich gegen Bundesrecht insoweit, als sie in ihrem § 8 Abs. 6 in Verbindung mit § 6 Abs. 2 für Mischgebiete generell vorschreibt, daß Werbeanlagen für Zettel- und Bogenanschlag nur in Form von Säulen oder säulenähnlichen Werbeträgern mit einer überbauten Grundfläche von höchstens 1,40 qm und einer Höhe bis zu 3,60 m zulässig sind, und als sie damit alle übrigen Worbeanlagen für Zettel- und Bogenanschlag ausnahmslos ausschließt.

Das Bundesverwaltungsgericht geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, daß die baugestalterischen Regelungen über die Benutzung bebauter und unbebauter Grundstücke zum Zwecke der Werbung zu den Vorschriften gehören, durch welche Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt werden. Inhaltsbestimmung und Beschränkungen des Eigentums sind nach dieser grundrechtlichen Vorschrift nur gerechtfertigt, wenn und soweit sie von dem geregelten Sachbereich her geboten und in ihrer Ausgestaltung selbst sachgerecht sind. Dabei müssen die grundlegende Wertentscheidung des Grundgesetzes zugunsten eines sozialgebundenen Privateigentums und das daraus ableitbare Gebot an die rechtsetzende Gewalt berücksichtigt werden, bei der Bestimmung des Eigentums Inhaltes die Belange der Gemeinschaft und die privaten Interessen des einzelnen in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen (so ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerfG, Beschluß vom 15. Januar 1969 - 1 BvL 3/66 - in BVerfGE 25, 112 [117 f.] [BVerfG 15.01.1969 - 1 BvL 3/68] sowie Beschluß vom 19. Juni 1969 - 1 BvR 353/67 - in BVerfGE 26, 215 [222 f.]; BVerwG, Beschluß vom 5. März 1969 - BVerwG VII B 28.67 - [Buchholz 11, Art. 14 GG Nr. 96]). Bei der nach diesen Grundsätzen gebotenen Abwägung hat das Bundesverwaltungsgericht im gegebenen Zusammenhang stets anerkannt, daß das baugestalterische Ziel, eine Beeinträchtigung des vorhandenen oder durch Planung erstrebten Charakters eines Baugebietes durch funktionswidrige Anlagen zu verhindern, ein beachtenswertes öffentliches Anliegen ist. Demgemäß sind generalisierende Regelungen, die die Zulässigkeit von Werbeanlagen überhaupt oder die Zulässigkeit bestimmter Werbeanlagen von der Art des Baugebietes abhängig machen, wiederholt als vertretbar angesehen worden (vgl. Beschluß vom 29. Juni 1964 - BVerwG I B 83.64 -; Beschluß vom 29. Dezember 1964 - BVerwG I C 97.63 - [Buchholz 406.12, § 14 BauNVO Nr. 1; NJW 1965, 879; DVBl. 1965, 203; DÖV 1965, 343; BBauBl. 1965, 363]). Der erkennende Senat insbesondere hat die generalisierende Regelung für rechtmäßig erachtet, durch welche z.B. in Dorf gebieten, Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen Wohngebieten nur für Zettel- und Bogenanschläge bestimmte Werbeanlagen sowie Werbeanlagen an der Stätte der Leistung zugelassen, andere Werbeanlagen jedoch ausgeschlossen waren (Urteil vom 25. Juni 1965 - BVerwG IV C 73.65 - a.a.O.). Der Senat hat sich dabei von der Einsicht leiten lassen, daß Werbeanlagen, die etwa in einem Gewerbe- oder Industriegebiet als angemessen empfunden und deshalb dort nicht generell untersagt werden können, in anderen Baugebieten im Hinblick auf deren unterschiedliche städtebauliche Funktion und der sich daraus ergebenden anders gearteten Eigentumssituation einen störenden Eingriff bedeuten können.

Im Hinblick auf diese Rechtsprechung erweisen sich die von der Klägerin gegen die Ortssatzung erhobenen Einwände als unbegründet, soweit für reine und allgemeine Wohngebiete sowie für Dorf- und Kleinsiedlungsgebiete Werbeanlasen für Zettel- und Bogenanschlag nur in Form von Säulen oder säulenähnlichen Werbeträgern in bestimmten Abmessungen zugelassen sind. Die Ortssatzung hält dagegen einer rechtlichen Prüfung nicht stand, soweit sie dieselben generellen Beschränkungen für diese Werbeanlagen auch in Mischgebieten vorschreibt.

Dem angefochtenen Urteil ist zu entnehmen, daß der in der Ortssatzung enthaltene Begriff des Mischgebietes inhaltsgleich mit dem durch § 6 der Baunutzungsverordnung - BauNVO - in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. November 1968 (BGBl. I S. 1237) bestimmten Begriff verwendet wird. Nach dieser Vorschrift dienen Mischgebiete dem Wohnen und der Unterbringung von Gewerbebetrieben, die das Wohnen nicht wesentlich stören. Die Eigenart des Mischgebietes ist danach dadurch gekennzeichnet, daß seine Nutzung zum Wohnen und seine Nutzung zur Unterbringung nicht wesentlich störender Gewerbebetriebe als gleichwertige Funktionen nebeneinander stehen. Neben Wohngebäuden sind u.a. Geschäfts- und Bürogebäude, Einzelhandelsbetriebe, sonstige nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe, Gartenbaubetriebe und Tankstellen zulässig. Belästigungen und Störungen, die von den in solcher Weise gewerblich genutzten Grundstücken auf die zum Wohnen bestimmten Grundstücke ausgehen, sind im Sinne des § 15 BauNVO nach der Eigenart des Gebietes grundsätzlich zumutbar. Das Verhältnis von Wohnbenutzung zur gewerblichen Benutzung ist dabei weder nach der Fläche noch nach Anteilen bestimmt. Ebensowenig ist eine rechtliche Handhabe für eine strukturelle Gliederung innerhalb des Mischgebietes nach seinen verschiedenen Funktionen gegeben, wenn von der durch § 6 Abs. 4 BauNVO zugelassenen Möglichkeit abgesehen wird, im Bebauungsplan zu bestimmen, daß in dem Gebiet oder in bestimmten Teilen des Gebietes im Erdgeschoß nur Einzelhandelsbetriebe usw. zulässig sind. Mit dieser Regelung wird jedoch nicht entsprechend der in § 5 Abs. 3 BauNVO für Dorfgebiete eröffneten Möglichkeit eine Gliederung des Mischgebietes nach der Art der zulässigen Nutzung ermöglicht, sondern lediglich eine sinnvolle Zuordnung der Versorgungs- und Dienstleistungsbetriebe zu den Fußgängerbereichen erleichtert. Der Gebietscharakter des Mischgebietes bleibt dessenungeachtet durch die Mischung unterschiedlicher Funktionen bestimmt.

An dieser planungsrechtlich bestimmten oder durch die tatsächlichen Verhältnisse gegebenen unterschiedlichen Nutzungsweise der Bauflächen im Mischgebiet darf eine baugestalterische Regelung über Anforderungen an Werbeanlagen nicht schlechthin vorbeigehen. Das generalisierende Verbot bestimmter Werbeanlagen in bestimmten Baugebieten muß seine Entsprechung in einem Mindestmaß an Einheitlichkeit des Baugebietscharakters finden. Fehlt es, wie beim Mischgebiet, voraussetzungsgemäß an einer einheitlicher. Funktion und damit auch an einer einheitlichen Eigentumssituation der Bauflächen, so läßt sich unter dem Gesichtspunkt besonderer gestalterischer Anforderungen keine einheitliche Beantwortung der Frage erreichen, ob sich bestimmte Werbeanlagen ihrer Umgebung funktionsgerecht anpassen. Unter solchen Umständen ist eine einheitliche, ein generelles Verbot bestimmter Werbeanlagen umfassende baugestalterische Regelung nicht sachgerecht und deshalb nicht mehr mit den Grenzen vereinbar, die Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG für die Bestimmung und Beschränkung des Eigentumsinhalts setzt.

Schon unter diesem Gesichtspunkt ergibt sich, daß die mit der Ortssatzung der Stadt Homburg (Saar) normierten Anforderungen an Werbeeinrichtungen im Mischgebiet aus verfassungsrechtlichen Gründen keinen Bestand haben können. Auf die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob die beanstandete Regelung der Ortssatzung auch im Widerspruch stehe zu den Artikeln 3, 5 und 12 GG, kommt es demnach nicht an.

Eine abschließende Entscheidung des Rechtsstreits im Revisionsverfahren ist allerdings nicht möglich. Das Oberverwaltungsgericht hat - von seinem Rechts Standpunkt aus folgerichtig - keine tatsächlichen Feststellungen zu der Frage getroffen, in Baugebieten welcher Art die von der Klägerin vorgesehenen. Werbeanlagen aufgestellt werden sollen. Die Sache muß aus diesem Grunde zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückverwiesen werden. Für den Fall, daß die geplanten Werbeanlagen in Mischgebieten aufgestellt werden sollen und demgemäß nicht unter ein generelles Verbot ortsrechtlicher Vorschriften fallen, wird zu prüfen sein, ob sie mit den der konkreten Verunstaltungsabwehr dienenden allgemeinen Vorschriften des Landesrechts vereinbar sind.

Die Entscheidung über die Kosten war der Schlußentscheidung vorzubehalten.