Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 05.03.1969, Az.: BVerwG VII B 28.67

I.

Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 der von der Beklagten erlassenen, 1961 in Kraft getretenen Satzung über die Müllabfuhr sind

die Eigentümer der Grundstücke im Stadtgebiet von F. verpflichtet, ihre Grundstücke an die öffentliche Müllabfuhr anzuschließen und den gesamten Müll durch die öffentliche Müllabfuhr abholen zu lassen.

Nach § 3 Abs. 3 der Satzung kann

der Magistrat - Stadtreinigungsamt - Ausnahmen zulassen, insbesondere dann, wenn die Abfuhr wegen der Lage des Grundstücks oder aus technischen Gründen erhebliche Schwierigkeiten bereitet oder besondere Maßnahmen erfordert.

Die Klägerin ist Eigentümerin eines neu errichteten Mietshauses in F.-R., B. Straße ..., das mit 26 Kleinwohnungen, ausgestattet und einer durch Ölfeuerung betriebenen Zentralheizung versehen ist. Sie beabsichtigt, in das Gebäude eine Müllverbrennungsanlage einbauen zu lassen. Die Verbrennungsrückstände sollen der städtischen Müllabfuhr zugeführt, die durch die Verbrennung frei werdende Energie nicht verwertet werden.

Unter Berücksichtigung einer Jahresgebühr von 72 DM je Mülltonne würde die Klägerin nach ihren Berechnungen durch den Betrieb der geplanten Anlage jährlich rund 500 DM an Müll ab fuhr gebühren sparen

und die geplante Anlage in wenigen Jahren amortisieren können, da für den Abtransport der Verbrennungsrückstände nur noch drei Mülltonnen erforderlich seien, während für den unzerkleinerten Müll zehn Tonnen benötigt würden.

Die Klägerin hat die Genehmigung für den Einbau einer Abfallverbrennungsanlage beantragt. Die Beklagte hat den Antrag abgelehnt und den Widerspruch zurückgewiesen.

Klage und Berufung waren ohne Erfolg. Das Berufungsgericht ließ die Revision nicht zu. Hiergegen legte die Klägerin Beschwerde ein.

II.

Die Beschwerde kann keinen Erfolg haben, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

1.

Es ist zweifelhaft, ob die Klägerin vorbringt, der Zulassungsgrund des § 1.32 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liege insoweit vor, als zu prüfen sei, ob die Änderung der Satzung über die Müllabfuhr formell rechtmäßig sei. Nach ihrem Vorbringen in der Berufungsinstanz erblickt sie in dieser Rechtsänderung eine unzulässige "lex Reinhardt", insofern liegt die Rüge nahe, das nunmehr in die Satzung aufgenommene Verbot, den Müll ganz oder teilweise durch private Verbrennungsanlagen zu beseitigen, sei ein "Einzelfall-Gesetz" und verstoße deshalb gegen Art. 19 Abs. 1 Satz 1, Art. 3 Abs. 1 GG oder wegen Formmißbrauchs gegen das Rechtsstaatsprinzip. Die Beschwerdeschrift enthält jedoch ein derartiges Vorbringen nicht. Die Klägerin wendet sich nur dagegen, daß der Verwaltungsgerichtshof die Vereinbarkeit der geänderten Satzung mit Art. 3 GG lediglich in diesem Zusammenhang geprüft habe. Aber selbst wenn sie in zulässiger Form (§ 132 Abs. 3 Satz 3 VwGO) unter diesem rechtlichen Gesichtspunkt die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt hätte, wäre die Beschwerde insoweit nicht begründet. Es ist nicht zweifelhaft, daß die Satzungsänderung neben dem Fall der Klägerin eine unbestimmte Zahl gleichgelagerter Fälle erfaßt, da die finanziellen Erwägungen der Klägerin auch von anderen Bauherren angestellt werden können. Mag der vorliegende Rechtsstreit auch die Rechtsänderung ausgelöst haben, um ein Einzelfall-Gesetz handelt es sich nicht.

2.

Die Klägerin hält den Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO für gegeben, soweit zu prüfen sei, ob das nunmehr in der Satzung ausgesprochene Verbot mit Art. 14 GG vereinbar sei. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden.

Nach den bindenden rechtlichen Feststellungen des Berufungsgerichts untersagt die Satzung der Beklagten die Völlige oder teilweise Beseitigung von Abfall in privaten Müllverbrennungsanlagen. Den Urteilsgründen ist auch zu entnehmen, daß der Gerichtshof die rechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehitigung verneint hat. Verbietet mithin die Satzung den Betrieb der von der Klägerin geplanten Anlage, so ist diese Regelung rechtswidrig, wenn sie einen als Enteignung zu beurteilenden Eingriff bewirkt und Art sowie Ausmaß der Entschädigung nicht durch Gesetz geregelt sind (Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG). Weder die Hessische Gemeinde Ordnung in der Fassung des Gesetzes vom 17. Dezember 1964 (GVBl. S. 209) noch die Satzung der Beklagten genügen dem Erfordernis der "Junktim-Klausel". Die Rechtmäßigkeit des Eingriffs hängt also davon ab, ob eine Enteignung vorliegt.

Der erkennende Senat hat dies für den durch Gemeindesatzung vorgeschobenen Zwang, Grundstücke an die Müllabfuhr anzuschließen und entsprechende Einrichtungen zu benutzen, verneint (vgl. Beschluß vom 18. September 1962 - BVerwG VII B 86.62 -; Beschluß vom 14. Juni 1966 - BVerwG VII B 78.64 -) und diese Rechtsauffassung auch für andere Arten des Anschluß- und Benutzungszwanges vertreten (vgl. Beschluß vom 25. Februar 1960 - BVerwG VII CB 104.59 -, DVBl. 1960, 396 = DÖV 1960, 594 [Anschluß an gemeindliche Wasserleitung]; Beschluß vom 2. Juli 1965 - BVerwG VII B 166.63 - [Anschluß an die städtische Kanalisation] unter Hinweis auf den Beschluß des I. Senats vom 2. August 1956 - BVerwG I B 129.56 -). Der vorliegende Rechtsstreit betrifft jedoch einen weitergehenden Eingriff; der Freiheitsbereich des Grundstückseigentümers wird zusätzlich eingeschränkt, indem die beklagte Stadt ihm untersagt, Müllmengen in der Weise zu verringern, daß er Abfall in einer entsprechenden eigenen Anlage verbrennt. Hinzu kommt, daß die Beklagte eine Tätigkeit unterbindet, ohne eine gleichartige selbst auszuüben; nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hat die Beklagte eine zentrale Müllverbrennungsanlage noch nicht in Betrieb genommen. Doch können diese Umstände die Zulassung der Revision nicht rechtfertigen.

Wie das Bundesverwaltungsgericht ständig entschieden hat, beurteilt sich das Vorliegen einer Enteignung - nach der Schwere und Tragweite des betreffenden Eingriffs (vgl. BVerwGE 5, 143 [145]; 7, 297 [299]; 11, 68 [75]; 15, 1). Die geänderte Satzung über die Müllabfuhr verbietet - der Klägerin nicht schlechthin, ihr Grundstück in einer bestimmten Weise zu nutzen, nämlich es zu bebauen, sie schließt nicht einmal die Freiheit aus, ein auf eigenem Grund und Boden zu errichtendes Haus - im Rahmen sonstiger Vorschriften - baulich zu gestalten, sie beschränkt lediglich die Art und Weise der Müllbeseitigung. Danach bleibt vom Grundeigentum der Klägerin nach dem Eingriff hoch so viel übrig, daß von einer Enteignung nicht die Rede sein kann.

Auch der Bundesgerichtshof hat, von der Einzelaktstheorie ausgehend, die Einführung eines Benutzungszwangs für die gemeindliche Müllabfuhr nicht als enteignenden Eingriff in den Rechtskreis des betroffenen Grundstückseigentümers angesehen; es fehle an einem Sonderopfer, da der Zwang alle Eigentümer in der, Gemeinde gleichmäßig treffe; habe im Einzel fall ein Grundstückseigentümer die Möglichkeit einer privaten Müllabfuhr oder Müllbeseitigung gehabt, so liege lediglich eine tatsächliche ungleiche Belastung, nicht aber eine Ungleichheit im Rechtssinne vor; die Einführung des Benutzungszwanges konkretisiere eine dem Grundeigentum anhaftende "Pflichtigkeit"; zur Sozialbindung des Eigentums gehöre, daß dieses Recht im Einklang mit den Interessen der Volksgesundheit ausgeübt werde; unter diesem "polizeilichen" Zweck stehe die Regelung der gemeindlichen Müllabfuhr schon seit langem (BGHZ 40, 355 [360 f.]). Im Falle der Klägerin ist eine rechtshistorische-Betrachtung unergiebig. Eine unter den weiteren rechtlichen Gesichtspunkten der fehlenden Ungleichheit und des Zwecks stehende Würdigung, führt jedoch zu dem Ergebnis, daß eine Enteignung nicht vorliegt. Das Verbot, eine private Abfallverbrennungsanlage zu betreiben, läßt sich mit dem Schutz der Volksgesundheit rechtfertigen, wie unten (Nr. 3) darzulegen ist.

Das Berufungsgericht ist der Auffassung, die Beklagte könne die Rechte ihrer Einwohner nicht beliebig lange Zeit beschneiden, ohne daß eine zentrale städtische Müllverbrennungsanlage auch tatsächlich in Betrieb genommen werde. Es hat das in der Satzung ausgesprochene Verbot, private Verbrennungsanlagen zu betreiben, als entschädigungslos hinzunehmende Eigentumsbeschränkung angesehen, sofern die Beklagte spätestens nach Ablauf von vier Jahren, seit dem Erlaß der Verbotsregelung die städtische Anlage in Betrieb nehme. Das Gericht hat hierbei § 18 BBauG herangezogen, der die enteignende Wirkung einer Veränderungssperre erst bei einer über vier Jahre hinausgehenden Dauer der Sperre bejaht. Diese Ausführungen sind nur als orbiter dictum zu werten, da sie ohne Einfluß auf den Urteilstenor des Berufungsurteils geblieben sind und können aus diesem Grunde die Zulassung der Revision nicht rechtfertigen. Es kommt hinzu: Diese Vorschrift ist hier ebensowenig wie die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (vgl. BGHZ 15, 268;  30, 338) [BGH 25.06.1959 - III ZR 220/57]und des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 4, 120) zum Enteignungscharakter von Bausperren einschlägig. Die insoweit von den Gerichten herausgearbeiteten oder vom Gesetzgeber normierten Grundsätze betreffen Eingriffe in das Grundeigentum, die nicht unter einem "polizeilichen" Schutzzweck stehen. Es unterliegt, keinem Zweifel, daß eine diesem Zweck, insbesondere dem Schutz der Volksgesundheit dienende Eigentumsbeschränkung nicht nur für eine bestimmte Frist, sondern auf unbestimmte Zeit entschädigungslos hinzunehmen ist, sofern eine Enteignung aus anderen Gründen ausscheidet.

3.

Die Satzungsvorschrift, die den Betrieb, privater Müllverbrennungsanlagen verbietet, könnte nach dem Gesagten gleichwohl rechtswidrig sein, wenn die (entschädigungslose) Eigentumsbeschränkung nicht "von dem geregelten Sachbereich her geboten" ist (so BVerfGE 21, 73 [86]; ebenso BVerwGE 17, 315. [521]; 19, 94 [99]).

Als rechtfertigender Zweck kommt der Schutz der Volksgesundheit in Betracht. Die Gesundheit der in Großstädten lebenden Bevölkerung ist durch, die zunehmende Verschmutzung der über den Siedlungen liegenden Luftschichten besonders gefährdet. Das Verbot einer Müllverbrennungsanlage, deren Betrieb der Luft Staub und Abgase zuführt, trägt dazu bei, die Verunreinigung zu hemmen. Dabei ist es unerheblich, ob eine Verbrennungsanlage - bestimmten technischen Normen, z.B. den VDI-Richtlinien entsprechend - nur einen geringen Staub- und Gasauswurf ausweist. Angesichts der schon erheblich "vorbelasteten" Großstadtluft erhöht jede Zufuhr dieser Stoffe die Gefahr gesundheitsschädlicher Wirkungen. Diesem Schutzzweck dient das in der Satzung der Beklagten ausgesprochene Verbot, das darauf hinzielt, dichtbesiedelte Gebiete von Abfall Verbrennungsanlagen freizuhalten.

Es fragt sich weiter, ob diese gesundheitlichen Gründe als Rechtfertigung des Verbots privater Verbrennungsanlagen ausreichen, oder ob die Stellung der Beklagten, als Trägerin gemeindlicher Verwaltungsmonopole, entgegensteht. Doch kann diese Frage hier nicht geklärt werden. Durch den Anschluß- und Benutzungszwang darf, zwar die Befriedigung lebensnotwendiger Bedürfnisse nicht verhindert werden. Ein solcher Fall liegt aber eindeutig nicht vor, wenn die Gemeinde in anderer zumutbarer Weise für die Bedürfnisbefriedigung. - hier die Beseitigung des Mülls durch Abfuhr in nicht verbranntem Zustand - Vorsorge getroffen hat. Jedenfalls ist insoweit eine Verletzung des Art. 2 GG nicht festzustellen.

4.

Nach Ansicht der Klägerin hat die Rechtssache auch grundsätzliche Bedeutung, soweit zu prüfen sei, ob die Satzung der Beklagten gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoße. Die Klägerin erblickt einen derartigen Rechtsverstoß darin, daß die fragliche Regelung den Betrieb, von Verbrennungsanlagen verbiete, das Verbrennen von Abfallgegenständen in herkömmlichen Öfen und Zentralheizungen jedoch zulasse. Entgegen ihrer Auffassung ist der Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO insoweit nicht gegeben. Gesetze, die Inhalt und Schranken des Eigentums begrenzen, müssen materiell der Verfassung entsprechen (BVerfGE 21, 73 [BVerfG 12.01.1967 - 1 BvR 169/63] [79]), u.a. mit Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang stehen (so BVerfG, a.a.O., S. 82 ff.). Die Verfassungsmäßigkeit der fraglichen Satzungsbestimmung kann unter diesem rechtlichen Gesichtspunkt jedoch nicht ernstlich in Zweifel gezogen werden. Der Ortsgesetzgeber ist nicht verpflichtet, die Beseitigung von Abfall mittels Verbrennungsanlagen einerseits und das Verbrennen von Müll in Zentralheizungen und Öfen andererseits gleich zu behandeln. Zwar trägt das Verbrennen von Müll in Öfen und Herden zur Verschmutzung der Luft bei. Die ungleiche Behandlung ist aber durch, einen sachlichen Grund gerechtfertigt. Während sich die Funktion einer Verbrennungsanlage jedenfalls in der Hauptsache in der Beseitigung von Abfall erschöpft, dienen die in dieser Weise verwendeten Öfen, Zentralheizungen, Kochherde usw vornehmlich anderen Zwecken. Ein Betriebsverbot der letztgenannten Anlagen würde demnach die Befriedigung zusätzlicher menschlicher Bedürfnisse in Frage stellen. Angesichts dessen ist es nicht rechtswidrig, wenn die Beklagte das Betriebsverbot auf Müllverbrennungsanlagen beschränkt hat.

Nach alledem kann die Beschwerde keinen Erfolg haben, sondern muß zurückgewiesen werden.