Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.03.1969, Az.: BVerwG VI C 54.64

I.

Der Beigeladene legte im Jahre 1923 nach fünfsemestrigem Besuch der Bauschule in Nürnberg die Ingenieurprüfung für den Hochbau und im Jahre 1926 nach weiterem zweisemestrigen Besuch der Bauschule die Ingenieurprüfung für den Tiefbau ab. Seit 1923 war er als technischer Angestellter tätig. Am 1. Juli 1933 wurde er als Bezirksbaumeister beim Bezirksamt Marktheidenfeld in das Beamtenverhältnis berufen. Im Jahre 1939 trat er als Stadtbaumeister (Besoldungsgruppe - BesGr. - A 4 c 2) in den Dienst der Stadt Fürstenfeldbruck, wo er 1940 in die BesGr. A 4 a befördert wurde.

Nach dem Zusammenbruch war er ab November 1947 als Bauingenieur bei der Gemeinde Grünwald beschäftigt. Im Januar 1949 wurde er vom klagenden Landkreis als Kreisbauingenieur (BesGr. A 4 b) übernommen und im Jahre 1950 zum Kreisbauamtmann (BesGr. A 3 a), im Jahre 1956 zum Kreisbauoberamtmann (BesGr. A 2 d) befördert. Am 29. Mai 1961 vollendete er das 62. Lebensjahr.

Im September 1961 beauftragte der Kreisausschuß des klagenden Landkreises den Landrat, beim Landespersonalausschuß - LPA - zu klären, ob für eine weitere Beförderung des Beigeladenen die Zustimmung nach § 18 der Verordnung über die Vorbildung, Ernennung und die Laufbahnen der bayerischen Beamten (Laufbahnverordnung) vom 23. Juni 1952 (BayBS III S 279) - LBV - in Aussicht gestellt werden könne; bejahendenfalls wolle er dem Kreistag die Hebung der Beamtenplanstelle Nr. 69 von BesGr. A 12 (Kreisbauoberamtmann) nach BesGr. A 13 (Bauverwaltungsrat) mit ku-Vermerk vorschlagen. Der Landrat bat darauf den LPA, der vom Kreisausschuß aus wichtigen dienstlichen Gründen beabsichtigten Beförderung zuzustimmen. Zur Begründung legte er dar: Der Beigeladene nehme seit 1949 alle tiefbautechnischen Aufgaben des Landratsamts und Landkreises München wahr, insbesondere Planung und Überwachung des Ausbaues der Kreisstraßen einschließlich des damit verbundenen Brückenbaues, Beratung und Beaufsichtigung gemeindlicher Maßnahmen zur Erschließung und Reinhaltung von Wasserversorgungsanlagen und zum Ausbau großer Entwässerungsanlagen. Die Aufgaben seien sprunghaft gewachsen. Sie müßten derzeit vom Tiefbausachverständigen des Landkreises in eigener Verantwortung übernommen werden, bis der Leiter des Kreisbauamtes, der z.Z. mit Hochbaumaßnahmen überlastet sei, die Überwachung wieder übernehmen könne. Bei den laufenden Verhandlungen mit Stadt und Staat stünden dem Beigeladenen ausnahmslos Beamte des höheren technischen Dienstes gegenüber. Die Stellenhebung erscheine also dienstlich notwendig. Da es sich nur um eine vorübergehende Maßnahme für die Person des Beigeladenen handele, solle die zu hebende Planstelle mit dem Vermerk "ku, bei Ausscheiden des Stelleninhabers in A 12 umzuwandeln" versehen werden. Auf Rückfrage des LPA trug der Landrat zur weiteren Begründung der Maßnahme noch vor: Für die Stellenhebung seien keine persönlichen Gründe maßgebend, vielmehr solle die Erweiterung des Aufgabengebiets, die mit der besonderen Entwicklung im Landkreis München gerade in der letzten Zeit notwendig geworden sei, im Stellenplan ihren Ausdruck finden. Der ku-Vermerk sei nur vorgesehen worden, weil sich nicht sagen lasse, ob als Nachfolger für den Stelleninhaber ein in gleicher Weise vorgebildeter, erfahrener und geeigneter Beamter gewonnen werden könne. Die Rückumwandlung der Stelle werde nur erfolgen, wenn der Nachfolger die Voraussetzungen für den höheren Dienst nicht erfülle. Die Beförderung des derzeitigen Stelleninhabers vor Vollendung des 62. Lebensjahres sei nicht etwa aus Versehen unterblieben. Man bemühe sich seit langem, einen entsprechend vorgebildeten Ingenieur als Entlastung für den Beigeladenen zu gewinnen. Ein solcher habe im Sommer 1961 eintreten sollen, sei aber abgesprungen. Deshalb müsse der derzeitige Stelleninhaber nicht nur unter allen Umständen gehalten, sondern auch seine Stelle herausgehoben werden. In letzter Zeit seien dem Beigeladenen noch eine ganze Reihe zusätzlicher Aufgaben übertragen worden, z.B. durch den Vollzug des Wasserhaushaltsgesetzes, des Bundesbaugesetzes, durch die Umstufung von Kreisstraßen und durch die großen Bauprojekte.

Der LPA versagte mit Beschluß vom 14. Dezember 1961 die Zustimmung mit der Begründung: Wichtige dienstliche Gründe im Sinne des § 18 LBV lägen nicht schon deshalb vor, weil der Aufgabenzuwachs und die Steigerung der Verantwortung eine höhere Bewertung der Planstelle rechtfertige. Die Höherbewertung einer Planstelle sei nicht entscheidend für die Beförderung des Stelleninhabers, da die Beförderung stets an die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen gebunden bleibe, wozu auch § 18 LBV zähle. Eine Ausnahme von dieser Bestimmung könne nur zugelassen werden, wenn besondere wichtige Umstände hinzukämen, die die Beförderung unter dem Gesichtspunkt des geordneten Dienstbetriebes unumgänglich erscheinen ließen. Derartige Umstände seien nicht vorgetragen. Aus dem Vortrag, daß ein Nachfolger nur dann das Amt des Baurats erhalten solle, wenn er in seinen Vorzügen dem Beigeladenen gleichkomme, ergebe sich überdies, daß der Aufgabenkreis auch vom Landkreis nicht als alleinbestimmender Faktor für die Beförderung angesehen werde, sondern daß diese als Anerkennung für die Leistungen des Stelleninhabers gedacht sei.

Die Anfechtungsklage war in zwei Rechtszügen ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht München hat die Klage als unzulässig abgewiesen, weil der Kläger durch den Beschluß des LPA nicht in seinen Rechten (der Personalhoheit) verletzt werde. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung durch das auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 13. März 1964 ergangene Urteil zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei unbegründet, soweit sie verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Institution des LPA und die Vorschriften erhebe, die die Zuständigkeit des LPA begründeten. Unzulässig seien dagegen die sachlichen Beanstandungen des Klägers an der vom LPA getroffenen Entscheidung.

Die Einholung der Zustimmung bzw. der Ausnahmegenehmigung des LPA durch die Ernennungsbehörde gemäß § 18 LBV sei ein behördeninterner Vorgang. Daran ändere auch nichts, daß im vorliegenden Falle die für die Beförderung zuständige Ernennungsbehörde und der LPA nicht Behörden des gleichen öffentlich-rechtlichen Dienstherrn seien. Die Aufgabe des LPA im Rahmen des § 18 LBV sei es, auf Landesebene für eine einheitliche Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs "aus wichtigen dienstlichen Gründen" zu sorgen. Damit dieses Ziel erreicht werde, bänden die Entscheidungen des LPA die beteiligten Verwaltungen (Art. 113 Abs. 2 des Bayerischen Beamtengesetzes vom 18. Juli 1960 [GVBl. S. 161] - BayBG 1960 -). Mit dieser Bestimmung habe der Gesetzgeber für den Bereich der Verwaltung, auch soweit kommunale Dienstherren beteiligt seien, das entscheidende Wort dem LPA übertragen. So wenig die obersten Dienstbehörden des Staates der Entscheidung des LPA widersprechen könnten, so wenig seien die kommunalen Dienstherren hierzu befugt. Sie hätten keinen Anspruch auf eine bestimmte Entscheidung des LPA und könnten eine solche Entscheidung daher auch nicht im Klagewege erzwingen. Sie könnten durch die ergehende Entscheidung nicht in ihren Rechten verletzt sein. Es handele sich bei der Mitwirkung einer Aufsichtsbehörde oder des LPA im Sinne des Art. 14 Abs. 3 BayBG 1960 nicht um die in der Landkreisordnung geregelte Aufsicht des Staates gegenüber den kommunalen Verbänden bei Wahrnehmung übertragener Aufgaben oder Selbstverwaltungsaufgaben, sondern um behördeninterne Mitwirkungsbefugnisse und Zuständigkeitsregelungen, ähnlich wie sie sich in Art. 112 DStO, § 187 Abs. 1 BBG fänden.

Da die Entscheidung des LPA nicht in eine rechtlich geschützte Interessensphäre des Klägers eingreifen könne, seien die sachlichen Angriffe der Klagebegründung gegen die angefochtene Entscheidung unbeachtlich.

Die Klage sei aber zulässigerweise auch darauf gestützt, daß die Vorschriften, die der angefochtenen Entscheidung zugrunde lägen, entgegen verfassungsrechtlichen Bestimmungen in die Personalhoheit des Klägers eingriffen und daß überhaupt der LPA keine verfassungskonforme Einrichtung sei. Damit würden verfassungsrechtliche Vortragen angeschnitten, für die der Verwaltungsrechtsweg offenstehe. Doch teile der Senat nicht die vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken.

Das Bayerische Beamtengesetz von 1960 sehe in Art. 14 Abs. 2 die Mitwirkung einer Aufsichtsbehörde oder des LPA bei Ernennungen ausdrücklich vor. Nach Art. 28 Abs. 2 GG müsse zwar den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln, und auch die Gemeinde verbände hätten im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Der Landesgesetzgeber hätte aber gemäß Art. 70, 75 Nr. 1 GG den kommunalen Dienstherren Altersbeförderungen überhaupt verbieten können. Wenn sie solche statt eines generellen Verbots in Ausnahmefällen zulasse, aber zur Wahrung einer einheitlichen Handhabung für die eigenen Verwaltungen wie für die kommunalen Dienstherren die Zustimmung einer objektiven Stelle vorschreibe, so werde durch eine solche Regelung der Kern des Selbstverwaltungsrechts nicht angetastet. Auch gegen Art. 19 Abs. 4 GG verstoße die Regelung nicht, weil dem betroffenen Beamten der Rechtsweg gegen den abschließenden Verwaltungsakt offenstehe. Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) würden weder durch § 18 LBV noch durch Art. 105 bis 114 BayBG 1960 verletzt. Schon § 14 der Reichsgrundsätze über Einstellung, Anstellung und Beförderung der Reichs- und Landesbeamten vom 14. Oktober 1936 (RGBl. I S. 893) habe Altersbeförderungen nur zugelassen, wenn "zwingende Reichsinteressen" dafür vorgelegen hätten, die von den Reichsministern des Innern und der Finanzen hätten anerkannt werden müssen. Daß in einem demokratischen Land, die Entscheidung statt von Ministern von einem mit Beamten besetzten eigenen Verwaltungsorgan getroffen werde, berühre die Grundsätze des Berufsbeamtentums nicht.

Die Einrichtung des LPA verstoße aber auch nicht gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG oder Art. 51 Abs. 1, 55 Abs. 4 BayVerf. Die Staatsregierung berufe die Beamten, die dem LPA angehörten. Die kommunalen Spitzenverbände und die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände hätten lediglich ein Vorschlagsrecht für je zwei ordentliche und zwei stellvertretende Mitglieder. Die Mitglieder schieden bei Beendigung des Beamtenverhältnisses oder der Zugehörigkeit zu einer staatlichen Verwaltung aus. Sie unterständen dem Dienststrafrecht für Beamte und der Dienstaufsicht des Ministerpräsidenten (Art. 106, 108 BayBG 1960). Die Aufgaben, für die der LPA zuständig sei, seien also keineswegs generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf von Regierung und Parlament unabhängige Stellen übertragen wie in dem durch BVerfGE 9, 268 [BVerfG 27.04.1959 - 2 BvF 2/58] entschiedenen Fall. Es gehe auch nicht generell um die Personalangelegenheiten des Beamten. Dem LPA sei die Entscheidung nach § 18 Abs. 2 LBV nur insoweit übertragen, als sie die Auslegung des hier gebrauchten unbestimmten Rechtsbegriffs betreffe. Dem Dienstherrn bleibe die Entscheidung überlassen, ob er den Beamten nach Vollendung des 62. Lebensjahres überhaupt noch befördern wolle. Sei er der Meinung, daß die Voraussetzungen der genannten Bestimmungen nicht vorlägen, so werde der LPA mangels Anrufung nicht mit der Sache befaßt.

Der Kläger hat gegen das Urteil die vom Berufungsgericht "wenn nicht schon gemäß § 127 BRRG ..., so doch gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO" zugelassene Revision eingelegt. Er hat, nachdem der Beigeladene mit Ablauf des 31. Mai 1964 in den Ruhestand getreten ist, beantragt,

Er hält ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung für gegeben, meint, die Revision sei mit Recht gemäß § 127 BRRG zugelassen worden, weil die Einrichtung des LPA, seine Organisation und seine Zuständigkeit sowie das von ihm anzuwendende Recht ausschließlich im Beamtenrecht geregelt seien, und rügt Verletzung materiellen Bundes- und Landesrechts.

Der Beklagte hat beantragt,

hilfsweise,

Er trägt vor:

Ein berechtigtes Interesse des Klägers an der nach dem Eintritt des Beigeladenen in den Ruhestand begehrten Feststellung sei nicht gegeben; abträgliche Nachwirkungen aus dem erledigten Verwaltungsakt - falls es sich überhaupt um einen solchen handele -, wie sie das Urteil vom 24. April 1963 - BVerwG VI C 145.61 - als Voraussetzung für den Fortsetzungsfeststellungsantrag fordere, beständen für den Kläger nicht. - Die Revision sei zutreffend nur nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, weil Klagen des kommunalen Dienstherrn gegen den Staat keine Klagen "aus dem Beamtenverhältnis" seien. - Im übrigen verteidigt der Beklagte das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren beteiligt. Er bejaht die Verfassungsmäßigkeit der Mitwirkungsbefugnisse, die dem auf Grund der bindenden Vorschriften der §§ 61 und 62 BRRG eingerichteten LPA übertragen seien.

II.

Die Revision ist zu Recht zugelassen worden, und zwar gebot sich die Zulassung gemäß § 127 Abs. 1 BRRG u. F. Nach dieser Vorschrift ist die Revision gegen das Urteil eines Oberverwaltungsgerichts über eine Klage aus dem Beamtenverhältnis stets zuzulassen. Der VIII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat entschieden, daß Rechtsstreitigkeiten auf dem Gebiet des Beamtenrechts, die zwischen einer Körperschaft des öffentlichen Rechts als Dienstherren und der Aufsichtsbehörde geführt werden, dann nicht unter die Vorschrift des § 127 BRRG fallen, wenn sie nicht das aus einem konkreten Beamtenverhältnis sich ergebende Rechtsverhältnis eines Beamten, sondern allgemeine Regelungen über die Gestaltung der beamtenrechtlichen Rechtsverhältnisse zum Gegenstand haben (Beschluß vom 9. Juli 1965 - BVerwG VIII B 44.63 - [Buchholz BVerwG 230, § 127 BRRG Nr. 13]; ähnlich Beschluß vom 26. Juli 1965 - BVerwG II B 1.65 - für Rechtsstreitigkeiten kommunaler Körperschaften gegen den Staat, welche die Beteiligung an der Versorgungslast betreffen). In dem Beschluß des VIII. Senats ist aber zuvor ausgesprochen, daß § 127 BRRG anwendbar ist, wenn der Rechtsstreit Ansprüche betrifft, die aus einem bestimmten Beamtenverhältnis hergeleitet werden. Dieser Rechtsprechung schließt sich der erkennende Senat an. Ist der Staat nicht der Dienstherr des Beamten, hat er aber im Wege der Aufsicht oder in anderer Weise über die Gestaltung des Dienstverhältnisses zu wachen oder an ihr mitzuwirken, so wird das konkrete Rechtsverhältnis des Beamten von der Entscheidung eines Rechtsstreits zwischen dem Dienstherrn und dem Staat betroffen, wenn der Beamte als rechtlich interessiert gemäß § 65 VwGO beigeladen ist und in dem Rechtsstreit über Streitpunkte mit Rechtskraftwirkung entschieden wird, über die auch - und sei es dann als Vortragen (vgl. BVerwGE 17, 293 [296]) - in einem Rechtsstreit zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn zu entscheiden wäre. Dem in einem solchen Fall ist der Beamte infolge der gemäß §§ 62, 121 VwGO auch gegen ihn wirkenden Rechtskraft des zwischen dem Dienstherrn und dem Staat ergangenen Urteils in einem späteren Rechtsstreit mit seinem Dienstherrn gehindert geltend zu machen, jener Streitpunkt sei unrichtig entschieden. Der Rechtsschutz des Beamten würde aber verkürzt, wenn die Anwendung derselben Rechtsvorschriften, die in einem Prozeß zwischen dem Beamten und dem Dienstherrn durch das Revisionsgericht sonst überprüft werden könnten, in dem Rechtsstreit zwischen dem Dienstherrn und dem Staat, zu dem der Beamte beigeladen ist, irrevisibel wäre und die in diesem Rechtsstreit ergangene Entscheidung in dem späteren Rechtsstreit des Beamten die beschriebene Bindungswirkung hätte. Das würde dem Sinn und Zweck des § 127 BRRG widersprechen.

Der Beigeladene des vorliegenden Rechtsstreits wäre in einem späteren Prozeß mit dem Kläger um die Unterlassung seiner Beförderung an eine jetzt ergehende Entscheidung über die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der Versagung der Zustimmung des Landespersonalausschusses - LPA - gebunden. Der Senat hat zwar in BVerwGE 26, 31 (44 f.)[BVerwG 19.01.1967 - VI C 73/64] und im Urteil vom 14. Dezember 1966 - BVerwG VI C 86.63 - (Buchholz BVerwG 237.2, § 87 LBG Berlin Nr. 1) für die vergleichbare Rechtslage nach Bundesbeamtenrecht und Berliner Landesbeamtenrecht dargelegt, daß derartige Beschlüsse des Bundespersonalausschusses und des Landespersonalausschusses Berlin das Beamtenverhältnis nicht unmittelbar regeln. Er hat dort aber auch ausgeführt, daß im Rahmen der Klage des Beamten gegen die Dienstbehörde bzw. die von ihr repräsentierte Körperschaft durch die Gerichtsentscheidung auch die Rechtmäßigkeit der verweigerten Zustimmung des Bundespersonalausschusses #bzw. des Landespersonalausschusses zu prüfen ist (BVerwGE 26, 31 [40, 47 f.]). Wird im vorliegenden Verfahren - was noch zu erörtern ist - die Rechtmäßigkeit der Versagung der Zustimmung des LPA geprüft und festgestellt, so ist der Beigeladene in einem Prozeß gegen den Kläger hieran gebunden, der Rechtsschutz des Beigeladenen würde also verkürzt, wenn nicht auch auf das vorliegende Verfahren § 127 BRRG Anwendung fände.

Die somit gemäß § 127 BRRG statthafte sowie form- und fristgerecht eingelegte Revision führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

Das Berufungsgericht hat die Klage nur insoweit für zulässig erachtet, als der Kläger geltend macht, durch die angewendete Rechtsvorschrift des § 18 der Verordnung über die Vorbildung, Ernennung und die Laufbahnen der bayerischen Beamten (Laufbahnverordnung) vom 23. Juni 1952 (BayBS III S. 279) - LBV - als solche, d.h. durch das generelle Verbot der "Altersbeförderungen" und die Mitwirkung, des LPA an Ausnahmen, in seinem Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG) beeinträchtigt zu sein; nicht für zulässig hingegen erachtet es die Klage, soweit der Kläger - bei Gültigkeit der generellen Regelung - die Anwendung des § 18 LBV durch den LPA auf den konkreten Fall der beabsichtigten Beförderung des Beigeladenen rügt. Der erkennende Senat halt dagegen die Klage in vollem. Umfang für zulässig. Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden und Gemeinde verbände, das in Art. 28 Abs. 2 GG institutionell garantiert ist und diesen Körperschaften eine Rechtsposition - wie weit sie auch zu fassen sein mag - gibt, kann ebenso durch eine verfassungswidrige Norm als solche wie durch den rechtswidrigen Vollzug einer verfassungsgemäßen Norm beeinträchtigt werden. Das ist allgemein anerkannt für Maßnahmen des Staates gegen Gemeinden, die im Wege der sogenannten Kommunalaufsicht ergehen (BVerwGE 2, 329 mit weiteren Hinweisen; BVerwGE 18, 135). Das Bundesverwaltungsgericht hat aber auch die Klage von Gemeinden oder Gemeindeverbänden gegen andere Maßnahmen des Staates im Vollzug von Gesetzen für zulässig erachtet, so die Klage eines Landkreises gegen die Auferlegung eines Gastschulbeitrages (BVerwGE 6, 19), die Klage einer Gemeinde gegen die Maßnahme einer staatlichen Behörde im Vollzug des Gesetzes zu Art. 131 GG gegenüber einem Gemeindebeamten (BVerwGE 17, 87 [90 ff.]) und die Klage einer Gemeinde gegen den Widerspruchsbescheid der staatlichen Aufsichtsbehörde, der bei der Festsetzung des Besoldungsdienstalters eines Beamten der Gemeinde auf dessen Widerspruch im förmlichen Verwaltungsverfahren ergangen war (BVerwGE 19, 121). Dem Sachverhalt der drei letztgenannten Urteile ist allerdings gemeinsam, daß die Entscheidung der staatlichen Behörde ein Rechtsverhältnis der Selbstverwaltungskörperschaft, sei es zu einer anderen Körperschaft (BVerwGE 6, 19), sei es zu einem Kommunalbeamten (BVerwGE 17, 87 und 19, 121), verbindlich regelte. In den Fällen, in denen der LPA eine ihm vorbehaltene Zustimmung zu einer beabsichtigten Maßnahme der Selbstverwaltungskörperschaft versagt, wird dagegen - wie unter Bezug auf BVerwGE 26, 31 (44 f.)[BVerwG 19.01.1967 - VI C 73/64] bereits dargelegt ist - nicht unmittelbar das Rechtsverhältnis des Beamten zum Dienstherrn geregelt; doch wird für die Körperschaft verbindlich bestimmt (Art. 113 Abs. 2 des Bayerischen Beamtengesetzes vom 18. Juli 1960 [GVBl. S. 161] - BayBG 1960 -), daß diese die beabsichtigte Änderung des Rechtsverhältnisses ihres Beamten nicht vornehmen darf, ja daß eine ohne die Zustimmung des LPA vorgenommene Ernennung nichtig ist (Art. 14 Abs. 3 BayBG 1960). Insofern greift der Beschluß des LPA in die Personalhoheit als Teil des Selbstverwaltungsrechts der kommunalen Körperschaft (BVerfGE 1, 167 [175]; 7, 358; 8, 332 [359]; 9, 268 [289]; 17, 172 [182]; BVerwGE 2, 329 [333]; 18, 135 [141 f.]; 19, 121 [123]) im konkreten Fall ein. Die Entscheidung des LPA hat daher den Charakter eines wenn auch nicht von dem Beamten, so doch von der Selbstverwaltungskörperschaft anfechtbaren Verwaltungsakts, ist also auf Klage der Körperschaft im Verwaltungsrechtsstreit auf seine Rechtmäßigkeit in jeder Hinsicht - wenn auch möglicherweise nur nach Maßgabe des § 114 VwGO - zu überprüfen. Daran ändert es nichts, daß die Entscheidung durch einen von Weisungen der Landesregierung unabhängigen Ausschuß erfolgt; entscheidend ist, daß dieser als Exekutivorgan des Staates eingerichtet ist und handelt (vgl. zur gerichtlichen Überprüfung der vergleichbaren Entscheidungen eines Richterwahlausschusses BVerfG, Beschluß vom 22. Oktober 1968 - 2 BVL 16/67 - [DVBl. 1969, 149 f.]).

Dem Kläger ist entgegen der Auffassung des Beklagten auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung zuzubilligen. Die Versagung der Zustimmung des LPA hat sich durch den Eintritt des Beigeladenen in den Ruhestand während des Revisionsverfahrens erledigt, eine Beförderung des Beigeladenen kommt seitdem nicht mehr in Betracht. Der Kläger ist dementsprechend von dem Aufhebungs- zu dem Feststellungsantrag gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGOübergegangen und stützt das dort geforderte berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung vor allem darauf, daß die Gefahr bestehe, der Beklagte werde sich in ähnlichen Fällen wiederum auf seine Mitwirkungsbefugnis berufen, sowie auf angekündigte Schadensersatzansprüche des Beigeladenen. Der Beklagte bestreitet das berechtigte Interesse an einer Sachentscheidung gerade dieses Rechtsstreits, da es in ihm nur um die dienstlichen Gründe für eine - nicht mehr mögliche - Beförderung des Beigeladenen gehe, und führt aus, etwaige Schadensersatzansprüche des Beigeladenen wären nach Art. 125 BayAGBGB längst erloschen. Das streitige Interesse muß jedoch aus folgenden Gründen bejaht werden. Würde in dem vorliegenden Rechtsstreit gerichtlich festgestellt, der angefochtene Verwaltungsakt sei schon deshalb rechtswidrig, weil der LPA zu einer Mitwirkung in Personalangelegenheiten der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften nicht berufen sei, so hätte dies, auch wenn diese Begründung nicht an der Rechtskraft der Entscheidung teilnähme, nicht nur für den Fall des Beigeladenen, sondern für alle Beförderungen von Beamten des Klägers Bedeutung, die nach der Laufbahnverordnung von 1952 - oder seit dem 1. November 1962 nach § 9 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 und Satz 2 und 3 der Verordnung über die Laufbahnen der bayerischen Beamten vom 17. Oktober 1962 (GVBl. S. 251) - LbV - der Zustimmung des LPA bedürfen. Der Kläger wäre auch nicht gehindert, den Beigeladenen, sollte in diesem Verfahren die Versagung der Zustimmung des LPA zur Beförderung für rechtswidrig erklärt werden, selbst dann in irgendeiner Weise für die entgangene Beförderung zu entschädigen, wenn der Beigeladene Schadensersatzansprüche gemäß Art. 125 BayAGBGB nicht mehr geltend machen könnte. Voraussetzung für eine Entschädigung wäre allerdings, daß die Versagung der Zustimmung für das Unterlassen der Beförderung ursächlich war; das könnte aber in diesem Verfahren nicht geprüft werden. Der erkennende Senat hat in Zusammenfassung seiner Rechtsprechung zum berechtigten Interesse bei Feststellungsklagen nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO im Urteil vom 24. Juni 1966 - BVerwG VI C 163.62 - ausgeführt, es werde dem Sinn des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht gerecht, wollte man angesichts der Bedeutung, die eine streitige Frage für den Kläger weiterhin haben könne, eine Entscheidung über den dem Gericht ursprünglich zweifellos zu Recht unterbreiteten und weithin schon geprüften Streitstoff an zu strengen Anforderungen an das Fortsetzungsfeststellungsinteresse scheitern lassen. Demgegenüber beruft sich der Beklagte zu Unrecht auf das Urteil vom 24. April 1963 - BVerwG VI C 145.61 -, in dem ausgeführt ist, es müsse ein berechtigtes Schutzbedürfnis gegen noch fortbestehende abträgliche Nachwirkungen des erledigten Verwaltungsakts gegeben sein. Solche Nachwirkungen sind hier gegeben, weil der LPA bei Abweisung der Klage aus sachlichen Gründen auch künftig seine Mitwirkungsbefugnis in Anspruch nehmen wird und weil eine Entschädigung des Beigeladenen allenfalls bei Rechtswidrigkeit des Beschlusses des LPA in Betracht kommt.

Zu Unrecht bezweifelt die Revision die Verfassungsmäßigkeit der generellen Regelung des § 18 LBV (des § 9 Abs. 3 LbV), weil die Selbstverwaltungskörperschaften durch das Verbot der "Altersbeförderungen" - mit der Möglichkeit, aus wichtigen dienstlichen Gründen (wegen zwingender Belange der Verwaltung) mit Zustimmung des LPA Ausnahmen zuzulassen -, in unzulässiger Weise in ihrer Personalhoheit eingeschränkt würden.

Gemäß Art. 28 Abs. 2 GG muß den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln (Satz 1); auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung (Satz 2). Der Gesetzesvorbehalt in Satz 1 und 2 des Art. 28 Abs. 2 GG umfaßt auch ordnungsmäßig erlassene und von einer gültigen gesetzlichen Ermächtigung gedeckte Rechtsverordnungen (so Beschlüsse vom 17. Juli 1957 - BVerwG VI B 109.56 - und vom 18. Juli 1957 - BVerwG VI B 111.56 -; Stern im Bonner Kommentar, z. Bearbeitung, Art. 28 GG RdNr. 115; a. A. Maunz-Dürig, Grundgesetz, Art. 28 RdNr. 31). Das Bundesverfassungsgericht hat zwar zu der Frage, ob eine Rechtsverordnung dem Gesetzesvorbehalt des Art. 28 Abs. 2 GG genügt, noch nicht Stellung genommen. Es hat aber zu Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG entschieden, daß eine auf Grund gültiger Ermächtigung erlassene Rechtsverordnung dem dort bestimmten Gesetzesvorbehalt genügt (BVerfGE 20, 283 [295]). Dem ist für Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG jedenfalls unter der Voraussetzung zu folgen, daß die Rechtsverordnung nicht die Kompetenzen der in Frage kommenden Gemeindeverbände, zu denen das Grundgesetz alle Gebietskörperschaften außer den Gemeinden, also auch die Landkreise rechnet, grundlegend regelt, sondern nur bestimmte einzelne Kompetenzen abgrenzt und gerade auch in dieser Hinsicht sich auf eine gesetzliche Ermächtigung stützen kann.

Im vorliegenden Verfahren ist nur über die Rechtsgültigkeit des § 18 LBV zu entscheiden. Denn der LPA hat durch den mit der Klage angefochtenen Beschluß vom 14. Dezember 1961 seine damals in § 18 LBV vorgeschriebene Zustimmung zu der Feststellung versagt, daß wichtige dienstliche Gründe für die Beförderung des Beigeladenen vorlagen, nachdem dieser sein 62. Lebensjahr vollendet hatte. Die Rechtmäßigkeit der Versagung beurteilt sich also nach der damaligen Rechtslage (BVerwGE 1, 35); einer der Sonderfälle, in denen es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anders sein kann, ist hier nicht gegeben.

Die Laufbahnverordnung von 1952 ist formell auf Art. 47 und Art. 173 des Bayerischen Beamtengesetzes vom 28. Oktober 1946 (GVBl. S. 349) - BayBG 1946 - gestützt. Gemäß Art. 47 hatte das Landespersonalamt, an dessen Stelle nach Art. 219 BayBG 1960 der LPA getreten ist, außer den ihm in Ziff. 1 bis 10 im einzelnen aufgezählten Kompetenzen weitere Aufgaben durchzuführen, die ihm durch Gesetz oder durch Verordnung der Staatsregierung übertragen wurden (Ziff. 11). Nach Art. 173 BayBG 1946 erließ die Staatsregierung, soweit das Gesetz nichts anderes vorschrieb, die zur Durchführung dieses Gesetzes erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften nach Anhörung oder auf Vorschlag des Landespersonalamts (Satz 1); sie konnte als Übergangsregelung auch ergänzende Vorschriften erlassen (Satz 2). Die Ermächtigung in Satz 2 des Art. 173 BayBG 1946 war durch Art. 129 Abs. 3 GG außer Kraft gesetzt, galt also z.Z. des Erlasses der Laufbahnverordnung von 1952 nicht mehr. Materiell war § 18 LEW z.Z. des Erlasses dieser Verordnung durch die Ermächtigungen in Art. 47 Ziff. 11, Art. 65 Abs. 1 und Art. 173 Satz 1 BayBG 1946 gedeckt. § 18 LBV befindet sich in dem Abschnitt III über Beförderungen. Die Laufbahnverordnung von 1952 faßt, wie schon ihre Überschrift zeigt, die früheren Reichsgrundsätze über Einstellung, Anstellung und Beförderung der Reichs- und Landesbeamten vom 14. Oktober 1936 (RGBl. I S. 893) und die frühere Verordnung über die Vorbildung und die Laufbahnen der deutschen Beamten vom 28. Februar 1939 (RGBl. I S. 371) unter Berücksichtigung der staatsrechtlichen Veränderungen und der gewandelten Anforderungen, an die Beamten im demokratischen Rechtsstaat inhaltlich zusammen. Nach § 16 Abs. 1 Nr. 1 LBV darf nur befördert werden, wer die für die Beförderung erforderliche fachliche Befähigung und persönliche Eignung besitzt. Diese Vorschrift ist die auf die Beförderung bezogene spezielle Ausprägung des in Art. 65 Abs. 1 BayBG 1946, Art. 12 Abs. 2 BayBG 1960 wiederkehrenden Grundsatzes des Art. 33 Abs. 2 GG und des Art. 94 Abs. 2 BayVerf., die Eignung, Befähigung und Leistung zum Maßstab für die Besetzung der öffentlichen Ämter machen. Alle weiteren in §§ 16 bis 20 LBV für die Beförderungen allgemein und für bestimmte Beförderungen im einzelnen aufgeführten Voraussetzungen sind lediglich eine weitere Ausgestaltung dieses Grundsatzes. So ist auch die in § 18 Abs. 1 LBV für die sogenannten Altersbeförderungen bestimmte Einschränkung, daß sie nur aus wichtigen dienstlichen Gründen vorgenommen werden dürfen, dahin zu verstehen, daß sie - wie jede normative Regelung in zulässiger Weise generalisierend - an der Besorgnis orientiert ist, eine Beförderung erst in den letzten drei Jahren vor der Altersgrenze geschehe nicht wegen der Leistungen, der Befähigung und der Eignung des Beamten für das Beförderungsamt, sondern um ihm die für das Ruhegehalt maßgebenden Dienstbezüge aus diesem Amt zukommen zu lassen. Diese Vorschrift entspringt also ähnlichen Gedanken wie Art. 122 Abs. 1 BayBG 1960 (= § 109 Abs. 1 BBG), ist aber stärker als diese im wesentlichen auf fiskalische Erwägungen zurückgehende Vorschrift von dem Leistungs- und Eignungsgrundsatz geprägt. Ihr entsprach in den Reichsgrundsätzen vom 14. Oktober 1936 deren § 14. Ob schon daraus hergeleitet werden kann, wie das Berufungsgericht meint, es handele sich um einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG), bedarf in diesem Zusammenhang keiner Entscheidung (vgl. dazu aber BVerfGE 8, 332 [BVerfG 02.12.1958 - 1 BvL 27/55] Leitsatz 1). Immerhin sei angemerkt, daß eine Verwaltungsübung, nach der demnächst aus dem aktiven Dienst ausscheidende Beamte nicht mehr befördert werden sollten, bereits in der Zeit der Weimarer Republik im Reich und in den Ländern festzustellen ist (vgl. u.a. Nr. 4 des Kabinettsbeschlusses vom 20. November 1924, mitgeteilt mit nichtveröffentlichten Rundschreiben des Reichsministers der Finanzen vom 26. November 1924 - I B 24696 -). Auch die Einschaltung des LPA in der Weise, daß die Feststellung der obersten Dienstbehörde, es lägen wichtige dienstliche Gründe vor, der Zustimmung des LPA bedarf, war durch die Ermächtigungen in Art. 47 Ziff. 11 und Art. 173 Satz 1 BayBG 1946 gedeckt.

Den verfassungsrechtlichen Bedenken der Revision gegen die Blankett-Ermächtigungen des Bayerischen Beamtengesetzes von 1946 für die Vorschriften über die Beförderungen in §§ 16 ff. LBV brauchte nicht nachgegangen zu werden. Das Bundesverfassungsgericht hat ausgesprochen, daß eine vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassene Vorschrift, die zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen muß, wenn das materielle Recht, zu dessen Durchführung die zu erlassenden Verordnungen dienen sollen, nach Inkrafttreten des Grundgesetzes wesentlich geändert worden ist (BVerfGE 22, 180 [214 f.]). Art. 221 Abs. 2 Nr. 5 BayBG 1960 hat die Laufbahnverordnung von 1952 ausdrücklich aufrechterhalten, und Art. 221 Abs. 3 BayBG 1960 hat bestimmt, daß anstelle des aufgehobenen Bayerischen Beamtengesetzes von 1946, sofern in Gesetzen und Verordnungen auf dieses verwiesen ist, die entsprechenden Vorschriften dieses Gesetzes, d.h. des Bayerischen Beamtengesetzes von 1960 treten. Das Bayerische Beamtengesetz von 1960 hat ferner das Laufbahnrecht der Beamten in Art. 19 bis 32 und die Einrichtung und die Tätigkeit des LPA in Art. 105 bis 114 neu geregelt. Es enthält zugleich in Art. 19 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 2, Art. 105, Art. 109 Abs. 2 und Art. 113 Abs. 2 eine hinreichend bestimmte, d.h. ein "Programm" enthaltende und somit den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügende (BVerfGE 19, 354 [BVerfG 11.01.1966 - 2 BvR 424/63] [361 f.]; 20, 283 [291]) Ermächtigung für die §§ 16 ff. LBV.

Die somit durch hinreichende gesetzliche Ermächtigung gedeckte Regelung des § 18 Abs. 2 LBV über die Mitwirkung des LPA an "Altersbeförderungen" verstößt nicht gegen Art. 28 Abs. 2 GG. Das Bundesverfassungsgericht hat seit der Entscheidung in BVerfGE 1, 167 (175) [BVerfG 20.03.1952 - 1 BvR 267/51][BVerfG 20.03.1952 - 1 BvR 267/51] in ständiger Rechtsprechung Eingriffe in die Personalhoheit der kommunalen Körperschaften für verfassungsmäßig erklärt, wenn der Eingriff den Kern, d.h. den unter Berücksichtigung der geschichtlichen Entwicklung zu bestimmenden Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts unangetastet läßt (ebenso BVerwGE 2, 329 [332]; 18, 135 [142]; 19, 121 [123]). So haben das Bundesverfassungsgericht und der Bayerische Verfassungsgerichtshof für verfassungsrechtlich unbedenklich erachtet, daß der Staat sich gewisse Rechtsentscheidungen über die Angelegenheiten der Kommunalbeamten, etwa nach dem Gesetz zu Art. 131 GG (BVerfGE 7, 358 [364 ff.]) oder nach Disziplinarrecht (BayVerfGHE 20, 101 [107 ff.]), oder die Bestätigung der Wahl eines leitenden Kommunalbeamten, der zugleich Träger eines Staatsamtes ist, vorbehält (BVerfGE 8, 332 [359 f.]). Gleiches muß für die in § 18 LBV vorgesehene Mitwirkung des LPA als einer staatlichen Einrichtung an Altersbeförderungen von Kommunalbeamten gelten. Der erkennende Senat hat die ihr vergleichbare Mitwirkung des Bundespersonalausschusses - BPA - bei der Zulassung einer Ausnahme von der laufbahnrechtlichen Mindestbewährungszeit dahin ausgelegt (BVerwGE 26, 31 [39 f., 44 f.]), daß die Entscheidung darüber, ob eine Ausnahme angezeigt sei, zunächst bei der Ernennungsbehorde liegt, daß nur auf ihre Initiative hin der BPA mit der Sache befaßt wird und daß die Dienstbehörde auch nach einer positiven Entscheidung des BPA ohne weiteres von der ursprünglich ins Auge gefaßten Ernennung Abstand nehmen kann; schließlich, daß die Dienstbehörde selbst nach einer negativen Entscheidung des BPA dem dann allerdings unvermeidlichen Abstandnehmen von der Ernennung noch immer einen für den weiteren Gang der Dinge u.U. sogar ausschlaggebenden Akzent zu setzen berufen ist, so etwa, wenn sie inzwischen aus anderen rechtlichen oder tatsächlichen Gründen ohnehin nicht mehr gewillt oder in der Lage ist, die ursprünglich geplante Ernennung auszusprechen, und sich dem Bewerber gegenüber zunächst einmal auf diese "hauseigenen" - und vielleicht gerade deshalb besonders durchschlagenden - Gründe stützt. Dies alles gilt auch für die Mitwirkung des LPA bei beabsichtigten "Altersbeförderungen" nach § 18 LBV. Dadurch ist das Bedenken der Revision widerlegt, daß in Angelegenheiten, in denen die entscheidende Mitwirkung des LPA vorgeschrieben ist, die Personalentscheidung der (obersten) Dienstbehörde illusorisch oder zweitrangig sei.

Auch der weiteren Revisionsrüge, das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen werde dadurch verletzt, daß der Dienstherr an die Entscheidung des LPA ohne gerichtliche Nachprüfbarkeit gebunden sei, ist dadurch Rechnung getragen, daß nach der oben näher dargelegten Auffassung die Selbstverwaltungskörperschaft die rechtswidrige Versagung der Zustimmung des LPA mit der Klage anfechten kann und dadurch, daß der erkennende Senat schon in den bereits angeführten Urteilen BVerwGE 26, 31 (47 f.)[BVerwG 19.01.1967 - VI C 73/64] und BVerwG VI C 86.63 die Entscheidung des BPA und entsprechende Entscheidungen der Landespersonalausschüsse für gerichtlich - dort im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen dem Beamten und seiner Dienstbehörde - auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfbar erachtet hat; wenngleich diese Urteile in Fällen ergangen sind, in denen die Ernennungsbehörde und die Personalausschüsse ein und derselben Körperschaft angehörten (was dort - zusätzlich - ebenfalls als Argument verwendet worden war), so erscheint dem Senat doch eine entsprechende Beurteilung des vorliegenden, insoweit abweichenden Sachverhalts unbedenklich. Dies ist durch die in BVerwGE 26, 31 (40 f.)[BVerwG 19.01.1967 - VI C 73/64] zusammengestellten Argumente und Entscheidungen bereits vorgezeichnet.

Ferner greift der auf BVerfGE 9, 268 (286 f.) [BVerfG 27.04.1959 - 2 BvF 2/58][BVerfG 27.04.1959 - 2 BvF 2/58] gestützte Einwand der Revision, die Übertragung von Zuständigkeiten der Dienstbehörde auf einen Ausschuß verstoße gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und Art. 33 Abs. 5 GG, nicht durch. Das Bundesverfassungsgericht hat in jener Entscheidung die Vorschriften der §§ 59 bis 61 des Bremischen Personalvertretungsgesetzes vom 3. Dezember 1957 (BremGBl. S. 161) für verfassungswidrig erklärt, soweit sie in den Fällen der Mitbestimmung des Personalrats in personellen Angelegenheiten der Beamten die Entscheidung einer Einigungsstelle vorsehen. Es hat diese Entscheidung damit begründet, daß die Entscheidungsbefugnis der Einigungsstelle in personellen Angelegenheiten der Beamten das bisherige öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis des Beamten von Grund auf verändern würde. Dies trifft aber für die praktisch auf ein Vetorecht beschränkte Mitwirkung des LPA bei einzelnen bestimmten beamtenrechtlichen Entscheidungen nicht zu. Auch in diesem Zusammenhang gilt, was der Senat in BVerwGE 26, 31 (39 f., 44 f. [BVerwG 19.01.1967 - VI C 73/64]) ausgeführt hat. Darauf kann verwiesen werden.

Die Rüge schließlich, der Gleichbehandlungsgrundsatz sei dadurch verletzt, daß nach § 9 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 4 LbV die Zustimmung zur Beförderung bestimmter hoher Staatsbeamter anstatt vom LPA von der Staatsregierung erteilt werde, geht schon deshalb fehl, weil sich - wie dargelegt - die streitige Versagung allein nach der Laufbahnverordnung von 1952 (§ 18) beurteilt. Deshalb bedarf es keines näheren Eingehens auf die Auffassung des Beklagten, aus einer Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes könnte sich allenfalls die Ungültigkeit dieser Sonderregelung für bestimmte Staatsbeamte, nicht aber die der allgemeinen Regelung der Laufbahnverordnung von 1962 in § 9 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 und 3 ergeben.

§ 18 LBV steht auch nicht in Widerspruch zu Art. 38 der Landkreisordnung für den Freistaat Bayern vom 16. Februar 1952. (GVBl. S. 39), der nach der insoweit irrevisiblen Auffassung des Berufungsgerichts lediglich die Zuständigkeit der eigenen Organe des Landkreises für beamtenrechtliche Entscheidungen regelt.

Die Ausführungen des Berufungsurteils, welche die Einrichtung und die Mitwirkung des LPA in beamtenrechtlichen Angelegenheiten der kommunalen Körperschaften betreffen, sind nach alledem im. Ergebnis nicht zu beanstanden.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts kann jedoch, wie im Zusammenhang mit der Zulässigkeit der Klage dargelegt ist, mit dieser auch geltend gemacht werden, der LPA habe die Zustimmung im konkreten Fall des Beigeladenen zu Unrecht verweigert, indem er die Vorschrift des § 18 LBV unrichtig angewandt habe. Da hierzu jegliche tatsächliche Feststellungen im Berufungsurteil fehlen, war das Urteil aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Für die weitere Verhandlung gibt der Senat folgende Hinweise:

§ 18 Abs. 2 LBV bedarf der Auslegung. Die Vorschrift könnte so zu verstehen sein, daß die oberste Dienstbehörde und der LPA die Feststellung, ob wichtige dienstliche Gründe vorliegen, jeweils in eigener Zuständigkeit treffen und daß bei negativem Ergebnis dieser Prüfung durch den LPA dessen Auffassung im Interesse der einheitlichen Auslegung und Anwendung dieses Begriffs bei allen Dienstherren in Bayern der Auffassung der obersten Dienstbehörde vorgeht. § 18 Abs. 2 LBV kann aber auch so ausgelegt werden, daß darüber hinaus dem LPA ein Ermessen eingeräumt ist, ob er seine Zustimmung erteilt. Für diese Auslegung des § 18 Abs. 2 LBV spricht, daß die an die, Stelle des § 18 LBV getretene Vorschrift des § 9 Abs. 3 LbV eindeutig so zu verstehen ist. Verfassungsrechtliche Bedenken dürften auch bei dieser Auslegung, soweit die Gemeindeverbände betroffen sind, nicht bestehen - insbesondere steht Art. 83 BayVerf. hier nicht entgegen (vgl. Art. 83 Abs. 6 BayVerf.) -, wenn das Ermessen des LPA nicht an fiskalischen Erwägungen, sondern nach dem Sinn der §§ 16 ff. LBV, §§ 9 bis 11 LbV an der Eignung und den Leistungen des Kommunalbeamten im Vergleich mit anderweit für eine Altersbeförderung, vorgesehenen Beamten orientiert ist. Im vorliegenden Fall bedarf aber die Frage, ob und inwieweit dem LPA Ermessen eingeräumt ist, keiner abschließenden Erörterung, weil der LPA seine Entscheidung ausschließlich damit begründet hat, es lägen keine wichtigen dienstlichen Gründe für die Beförderung des Beigeladenen vor. Die Auslegung des Begriffs der wichtigen dienstlichen Gründe und seine Anwendung auf den konkreten Fall sind ebenso wie Auslegung und Anwendung des Begriffs des dienstlichen Bedürfnisses als Voraussetzung für die Versetzung (vgl. BVerwGE 26, 65 [66, 74 ff.]) gerichtlich nachvollziehbar; die oberste Dienstbehörde und der LPA entscheiden insofern ohne Beurteilungsermächtigung. Eine Verkennung des Begriffs der wichtigen dienstlichen Gründe läßt die Begründung des angefochtenen Beschlusses des LPA nicht erkennen. Das Berufungsgericht wird sich also bei der weiteren Verhandlung und Entscheidung darauf beschränken können zu prüfen, ob der LPA den Begriff zutreffend auf den festzustellenden Sachverhalt angewendet hat.