Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.12.1996, Az.: BVerwG 4 C 14.95

I.

Die klagenden Gemeinden H. und S. begehren die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses der Regierung von S. vom 19. Mai 1993 (PFB 1993) für den Neubau der Bundesautobahn A 7, Streckenabschnitt N. bis zur Bundesgrenze bei F. Bau-km 110 + 187 bis Bau-km 126 + 372,67.

Die planfestgestellte Trasse war bereits Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses der Regierung von S. vom 14. März 1985 (PFB 1985). Die auf Aufhebung dieses Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Klagen, darunter auch der Gemeinden H. und S. waren, nachdem in der ersten Instanz das Verwaltungsgericht Augsburg den Klagen von drei Landwirten stattgegeben hatte, in zweiter Instanz vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof sämtlich erfolglos. Auf die Beschwerde der Gemeinden H. und S. und einiger privater Kläger ließ das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluß vom 26. Juni 1990 - BVerwG 4 B 61.90 - (NVwZ 1991, 159) die Revision zu. In einem Beschluß vom 31. Oktober 1990 - BVerwG 4 C 25.90 - (n.v.) lehnte der Senat den Antrag des beklagten Freistaats B. den Sofortvollzug wiederherzustellen, ab. Er gab darin angesichts aufgezeigter Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses - nicht zuletzt im Interesse einer möglichst zügigen Verbesserung der Verkehrsverhältnisse insbesondere in N. und P. - zu bedenken, ob der Beklagte tunlichst schon jetzt in einem Planänderungsverfahren über das Vorhaben unter Berücksichtigung aller betroffenen Belange sowie erneuter Einbeziehung der in Rede stehenden Trassenvarianten eine neue abwägende Entscheidung herbeiführen sollte. Dieser Anregung folgend erließ die Regierung von S. am 29. Juli 1991 einen Planfeststellungsbeschluß (PFB 1991) zur Ergänzung des PFB 1985. Ziel des PFB 1991 war eine Änderung der Begründung des PFB 1985 ohne Änderung des Vorhabens selbst. Abschließend wurde die Gesamtabwägung wiederholt.

Den daraufhin vom Beklagten beantragten Sofortvollzug lehnte der Senat mit Beschluß vom 20. Dezember 1991 - BVerwG 4 C 25.90 (Buchholz 316 § 76 VwVfG Nr. 4) ab. Der PFB 1985 habe sich prozessual erledigt. Es liege eine neue Planungsentscheidung vor. Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt hatten, erhoben die Revisionskläger erneut Klage, und zwar zunächst gegen den PFB 1991, und, nachdem dieser Planfeststellungsbeschluß durch den Planfeststellungsbeschluß vom 19. April 1993, dieser wiederum durch den diesem Revisionsverfahren zugrundeliegenden Planfeststellungsbeschluß vom 19. Mai 1993 (PFB 1993) ersetzt worden war, schließlich gegen diesen.

Mit dem (streitgegenständlichen) PFB 1993 verfolgt die Planfeststellungsbehörde das Ziel, den Abwägungsfehler des PFB 1985 nur gegenüber einer begrenzten Anzahl von Betroffenen, denen gegenüber der PFB 1985 nicht bestandskräftig geworden ist, zu beseitigen, ohne am Vorhaben selbst etwas zu ändern. Zu diesem Zweck wurde die Entscheidung für die Plantrasse mit teilweise geänderten, teilweise zusätzlichen Darlegungen begründet; im übrigen sollte die Begründung des PFB 1985 fortgelten. Die Planfeststellungsbeschlüsse vom 29. Juli 1991 und 19. April 1993 wurden ausdrücklich aufgehoben.

Die Klägerinnen halten den PFB 1993 für nichtig, weil er den PFB 1991 aufgehoben habe und der PFB 1985 prozessual erledigt sei, die Änderung also ins Leere gehe. Die neue Abwägung unter Einbeziehung neuer Tatsachen sei als wesentliche inhaltliche Änderung nur in einem neuen Planfeststellungsverfahren unter Einbeziehung aller Betroffener zulässig. Gerügt wird ferner das Unterbleiben einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Die Verkehrslärmbetrachtung habe nicht auf die Einhaltung der Grenzwerte verengt werden dürfen. Die Erfassung von Natur und Landschaft leide an einem fehlerhaften Vergleich der Durchschneidungseffekte; auch sonst sei die Planfeststellungsbehörde insoweit von falschen oder unzureichenden Tatsachen ausgegangen. Die verkehrlichen Wirkungen der verschiedenen Trassenvorschläge seien unzutreffend bewertet worden, dem Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen komme zumindest im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung keine Verbindlichkeit zu.

Die Klägerinnen haben beantragt,

Daneben haben sie zahlreiche Hilfsanträge gestellt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klage als unbegründet abgewiesen. Dazu hat er im wesentlichen ausgeführt:

Die Gemeinden H. und S. seien klagebefugt. Das Bundesverwaltungsgericht habe dies im Beschluß vom 31. Oktober 1990 - BVerwG 4 C 25.90 - bereits bejaht, weil in der Existenzvernichtung landwirtschaftlicher Betriebe eine nachhaltige Verschlechterung der Wirtschaftsstruktur und Leistungsfähigkeit dieser Gemeinden liege, die sie als Verletzung ihres gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts geltend machen könnten. Der Beklagte bestreite zwar eine Beeinträchtigung der gemeindlichen Leistungsfähigkeit und halte diesen Belang für gering gewichtig. Trotz der möglicherweise nur geringfügigen finanzwirtschaftlichen Einbußen habe das Vorhaben für die durch Landwirtschaft und Fremdenverkehr geprägten Gemeinden aber eine massive Veränderung ihres Raumes und ihres bisherigen Charakters zur Folge. Hinzu kämen Eingriffe in das örtliche Wegenetz und in das dem Wegenetz dienende Grundeigentum der Gemeinde.

Die Klägerinnen könnten aber weder eine Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses noch eine Entscheidung nach § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG noch die mit den Hilfsanträgen verfolgten Änderungen und Ergänzungen des Planfeststellungsbeschlusses verlangen. Der Beklagte habe die eigenen Belange der Gemeinden H. und S. gesehen und in die Abwägung eingestellt (PFB 1985 S. 67, 71 f.; PFB 1993 S. 48, 64 ff.). Fehler in diesem Zusammenhang seien konkret nicht aufgezeigt worden. Daß das planfestgestellte Vorhaben schon im Hinblick auf die Aussage des Bedarfsplans sich demgegenüber durchsetzen könne und größeres Gewicht erhalten habe, sei von Gerichts wegen nicht zu beanstanden. Auf die Nachteile der Planung für einzelne Gemeindebürger könnten sich die Klägerinnen ebensowenig berufen wie auf Abwägungsfehler im Bereich Natur und Landschaft, weil ihr diese Belange gesamtstaatlich nicht zur eigenen Wahrnehmung zugewiesen seien. Schließlich gebe auch eine Inanspruchnahme gemeindlichen Eigentums, z.B. bei durch das Vorhaben berührten gemeindlichen Wegen, den Klägerinnen kein allgemeines Rügerecht.

Mit ihrer Revision rügen die Klägerinnen die Verletzung materiellen Rechts. Sie beantragen,

Der Beklagte beantragt,

II.

Die Revision der Klägerinnen ist unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat ihren Aufhebungsantrag zu Recht abgewiesen. Die erstinstanzlich gestellten Hilfsanträge werden mit der Revision nicht weiterverfolgt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klagebefugnis der Klägerinnen im Ergebnis zu Recht bejaht. Seine Auffassung, die Gemeinden könnten die wegen der Existenzvernichtung landwirtschaftlicher Betriebe und der Beeinträchtigung des Fremdenverkehrs mit dem Autobahnbau einhergehende Verschlechterung der Wirtschaftsstruktur als Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts geltend machen, begegnet allerdings Bedenken. Der Verwaltungsgerichtshof beruft sich für seine Auffassung auf den Beschluß des Senats vom 31. Oktober 1990 - BVerwG 4 C 25.90 (BA S. 16 - n.v.), der in der Tat eine entsprechende Formulierung enthält. Für diese Formulierung bezieht sich der genannte Beschluß auf das Urteil vom 1. Juli 1988 - BVerwG 4 C 49.86 - (BVerwGE 80, 7). In diesem Urteil, das im übrigen einen Planergänzungsanspruch nach § 17 Abs. 6 FStrG a.F. zum Gegenstand hatte, hat der Senat aber ausdrücklich betont, daß die Gemeinde nicht befugt ist, die allgemeinen Auswirkungen eines Vorhabens auf die gemeindliche Wirtschaftsstruktur als eigene Rechtsbeeinträchtigung geltend zu machen. § 17 Abs. 6 Satz 2 FStrG a.F. bedinge eine Beeinträchtigung der gemeindlichen Planungshoheit, die ihrerseits voraussetze, daß eine hinreichend bestimmte gemeindliche Planung gestört werde. Der Senat hält an der im Urteil vom 1. Juli 1988 (a.a.O.) geäußerten Auffassung fest; soweit dem Beschluß vom 31. Oktober 1990 - BVerwG 4 C 25.90 - eine hiervon abweichende Auffassung zu entnehmen ist, wird diese nicht aufrechterhalten. Es entspricht vielmehr der Linie der bisherigen Rechtsprechung, daß einer Gemeinde nicht deshalb "wehrfähige" Rechte zukommen, weil der Allgemeinheit oder einzelnen Privatpersonen ein Schaden droht (vgl. z.B. Urteil vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 4 C 36.86 - BVerwGE 84, 209 <213>[BVerwG 15.12.1989 - 4 C 36/86]). Die Beeinträchtigung landwirtschaftlicher oder fremdenverkehrlicher Betriebe durch eine Fachplanung führt als solche auch dann nicht zu einem gemeindlichen Abwehrrecht, wenn sich diese Beeinträchtigung in irgendeiner Weise auf die "Wirtschaftsstruktur" der Gemeinde auswirkt. Die Wirtschaftsstruktur einer Gemeinde wird von vielfältigen Faktoren bestimmt und beeinflußt, die jedoch nicht sämtliche speziell dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde zugeordnet sind. Allerdings wird eine Maßnahme der Fachplanung, die nennenswerte Auswirkungen auf die Wirtschaftsstruktur einer Gemeinde hat, nicht selten rechtserhebliche Auswirkungen auf die dem Selbstverwaltungsrecht zugeordnete Planungshoheit der Gemeinde haben. Unter diesem Gesichtspunkt können sich die Gemeinden gegen eine Fachplanung auf ihrem Gebiet wehren, wenn eine eigene hinreichend bestimmte Planung nachhaltig gestört wird oder wenn das Vorhaben wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung der Gemeinde entzieht (vgl. Urteil vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 40.86 - BVerwGE 81, 95 <106>[BVerwG 16.12.1988 - 4 C 40/86] m.w.N.). Es kann offenbleiben, ob oder unter welchen Umständen jedenfalls der letztgenannte Aspekt bei der Durchschneidung eines Gemeindegebiets durch eine Autobahn zutreffen kann. Die Klägerinnen haben jedenfalls insoweit keine substantiierten Einwendungen erhoben. Das allgemeine Interesse, das Gemeindegebiet von einem Vorhaben der Fachplanung zu verschonen, reicht jedenfalls für die Geltendmachung einer Verletzung der Planungshoheit nicht aus.

Die Klagebefugnis der Klägerinnen ergibt sich aber jedenfalls daraus, daß durch das Vorhaben Teile ihres Straßeneigentums in Anspruch genommen werden müssen. Insoweit können die Klägerinnen - wie private Eigentümer auch - rügen, ihre Nutzungsinteressen seien nicht oder nicht mit dem ihnen gebührenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden (vgl. z.B. Urteil vom 24. November 1994 - BVerwG 7 C 25.93 - BVerwGE 97, 143 <151>[BVerwG 24.11.1994 - 7 C 25/93]). Unter diesem Gesichtspunkt sind indes nach den mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs Fehler des Planfeststellungsbeschlusses nicht ersichtlich. Da Art. 14 GG für das Eigentum der Gemeinde als Hoheitsträgerin nicht gilt, können die Klägerinnen nicht - wie ein Privater - eine umfassende gerichtliche Kontrolle des Planfeststellungsbeschlusses wegen seiner enteignenden Vorwirkung verlangen. Die Klägerinnen können deshalb gegen den Planfeststellungsbeschluß nicht mit Erfolg vorbringen, die Lärm- oder Luftbelastung werde zunehmen oder das Vorhaben widerspreche den Belangen des Umweltschutzes (vgl. grundlegend Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 26.94 - zur Aufnahme in die Entscheidungssammlung vorgesehen = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 114).

Soweit sich die Klägerinnen auf Form- und Verfahrensfehler bei Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses berufen, ist ihre Revision jedenfalls unbegründet. Das hat der Senat in dem Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 29.94 - die privaten Kläger betreffend - näher ausgeführt. Hierauf wird unter Beifügung eines Urteilsabdrucks Bezug genommen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO, [...].