Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 20.12.1991, Az.: BVerwG 4 C 25.90

I.

Die Kläger wenden sich im Revisionsverfahren gegen den Planfeststellungsbeschluß der Regierung von Schwaben vom 14. März 1985 über den Bau der Bundesautobahn (BAB) A 7 zwischen Nesselwang und der Bundesgrenze bei Füssen. Soweit ihre Klagen auf Aufhebung dieses Planfeststellungsbeschlusses gerichtet waren, sind sie in den Vorinstanzen letztlich insgesamt erfolglos geblieben.

Durch Beschluß vom 26. Juni 1990 hat der beschließende Senat auf die Beschwerde der Kläger die Revision gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Februar 1990 zugelassen und in Nr. 2 b) auf entsprechende Anträge der Kläger die aufschiebende Wirkung ihrer Klagen gegen den Planfeststellungsbeschluß der Regierung von Schwaben vom 14. März 1985 wiederhergestellt, soweit mit den Anordnungen der Regierung von Schwaben vom 8. Juni 1989, 7. Dezember 1989 und 3. Mai 1990 die sofortige Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses (teilweise) angeordnet worden ist.

Zur Begründung der letztgenannten Entscheidung hat der Senat ausgeführt: Zwar bestehe angesichts "katastrophaler Verkehrsverhältnisse" in dem betroffenen Bereich ein erhebliches öffentliches Interesse an dem alsbaldigen Bau des planfestgestellten Autobahnabschnitts. Dem stünden jedoch gewichtige Interessen der Kläger, denen bei summarischer Prüfung und Abwägung Vorrang zukomme, entgegen. Die Anträge auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses seien nach dem im Zeitpunkt der Beschlußfassung des Senats zugrunde zu legenden Kenntnisstand zumindest nicht offensichtlich ohne Aussicht auf Erfolg. Eine für den rechtlichen Bestand des Planfeststellungsbeschlusses erhebliche Fehlgewichtung des Abwägungsmaterials durch die Planfeststellungsbehörde lasse sich nicht ausschließen.

Einen Antrag des Beklagten nach § 80 Abs. 6 VwGO a.F. vom 23. August 1990 lehnte der beschließende Senat unter dem 31. Oktober 1990 im wesentlichen mit der Begründung ab, auch inzwischen in vollständiger Fassung vorliegende Urteile des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 25. Juni 1990 enthielten nichts, was Veranlassung geben könnte, die Rechtslage nunmehr anders als in dem Beschluß des Senats vom 26. Juni 1990 zu beurteilen. Angesichts aller aufgezeigten Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses gebe der beschließende Senat - nicht zuletzt im Interesse einer möglichst zügigen Verbesserung der Verkehrsverhältnisse insbesondere in Nesselwang und Pfronten - zu bedenken, ob der Beklagte tunlichst schon jetzt in einem Planänderungsverfahren über das Vorhaben unter Berücksichtigung aller betroffenen Belange sowie erneuter Einbeziehung der in Rede stehenden Trassenvarianten eine neue abwägende Entscheidung herbeiführen sollte.

Daraufhin erließ die Regierung von Schwaben unter dem 29. Juli 1991 einen weiteren Beschluß ("Ergänzung zum Planfeststellungsbeschluß vom 14. März 1985") gegenüber 39 im einzelnen aufgeführten Beteiligten, darunter sämtliche Kläger des Revisionsverfahrens. Dieser Beschluß ändert "die Begründung des Planfeststellungsbeschlusses vom 14. März 1985 Nr. 225 - 4354.1/5". Regelungen, die die tatsächliche Ausführung des durch Beschluß vom 14. März 1985 planfestgestellten Vorhabens betreffen, enthält er nicht. In ihm wird zunächst unter der Bezeichnung "A. Sachverhalt" die verfahrensmäßige Entwicklung des Vorhabens einschließlich der das Vorhaben betreffenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren geschildert. Unter "B. Abwägung" führt der Beschluß u.a. aus, bei der erneuten Abwägung sei geprüft worden, ob bei zutreffender Ermittlung und Gewichtung der Belange eine andere konzeptionelle Entscheidung hinsichtlich der Trassierung getroffen worden wäre. Der Abwägung seien die bei Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses vom 14. März 1985 vorliegenden und die in den gerichtlichen Instanzen ermittelten Tatsachen zugrunde gelegt worden. Soweit Belange erstmalig abgewogen worden seien, habe die Regierung Tatsachen neu ermittelt. Berücksichtigt worden seien auch seit Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses vom 14. März 1985 eingetretene Rechtsänderungen. Eines erneuten Anhörungsverfahrens habe es nicht bedurft, da nach den Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts das Planfeststellungsverfahren insoweit nicht zu beanstanden sei und der Fehler der Abwägung nur die verfahrensbeendende materielle Entscheidungsebene, d.h. den letzten Akt des Planfeststellungsverfahrens betreffe. Die Behörde müsse daher ohne Abbruch des eingeleiteten Verfahrens befugt sein, einen eingetretenen Mangel zu beseitigen. Eine u.a. auch von den Revisionsklägern mit Schreiben vom 23. April 1991 vorgelegte "Studie zu Alternativtrassen" des Büros Gehrmann, Verkehrsplanung, Darmstadt, vom 12. April 1991 sei nicht in die neue Abwägung einzubeziehen. Die Regierung sei der Auffassung, daß neue Trassenvorschläge nicht mehr zu berücksichtigen seien. Es komme nur darauf an, ob sich die "Gehrmann-Varianten" der Planfeststellungsbehörde im Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses hätte aufdrängen müssen, was nicht der Fall sei. Der Beschluß vom 29. Juli 1991 kommt zu dem Ergebnis, "daß Fehlgewichtungen dieser Belange im Planfeststellungsbeschluß von 1985 nicht kausal für die dort getroffene Trassenentscheidung waren, an der festgehalten wird". Eine Rechtsmittelbelehrung enthält der Beschluß nicht, statt dessen einen erläuternden Hinweis, daß es einer solchen nicht bedürfe.

Unter Bezugnahme auf diesen Beschluß der Regierung von Schwaben vom 29. Juli 1991 beantragt der Beklagte nach § 80 Abs. 7 VwGO n.F. mit Schriftsatz vom 19. August 1991 die Änderung des Beschlusses vom 26. Juni 1990, soweit dieser die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklagen der Revisionskläger wiederhergestellt hat.

Zur Begründung macht er geltend, durch den Beschluß vom 29. Juli 1991 habe sich die Sach- und Rechtslage geändert. Die Frage, ob der Planfeststellungsbeschluß vom 14. März 1985 in der Fassung des Beschlusses vom 29. Juli 1991 eine selbständige neue Entscheidung darstelle, die in den Rechtsstreit nur mittels Klageänderung - die § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO für das Revisionsverfahren nicht zulasse - einbezogen werden könnte, oder ob die ursprüngliche Planungsentscheidung ihre Identität behalten habe und darum ein Fall der Klageänderung nicht vorliege, sei nicht prozeßrechtlich zu beantworten. Der Beschluß vom 29. Juli 1991 sei kein eigenständiger Verwaltungsakt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts komme Änderungsbeschlüssen eine selbständige Zulassungs- und Gestaltungswirkung nicht zu. Eine Planänderung werde notwendig untrennbarer Bestandteil der ursprünglichen Entscheidung, die hierdurch nicht in eine erstmalige und vollständig neue transformiert werde, jedenfalls dann nicht, wenn sich - wie hier - der Entscheidungssatz nicht ändere. Einem derartigen Änderungsbeschluß fehle der selbständige Regelungsgehalt. Der Rechtsschutz Betroffener werde hierdurch nicht verkürzt. Im Revisionsverfahren seien (bloße) rechtliche Neuüberlegungen der Behörde ohne weiteres zu überprüfen. Nähme das Revisionsgericht eine geänderte Tatsachengrundlage an, sei eine Zurückverweisung nach § 144 VwGO sachgerecht. Eine Planänderung während des Verwaltungsstreitverfahrens - gleich zu welchem Zeitpunkt - führe daher nicht zwangsläufig zur Erledigung der Hauptsache. Trete eine Erledigung - wie hier - nicht ein, habe das Revisionsgericht nach § 80 Abs. 7 VwGO weiterhin in der Sache zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt,

Die Kläger beantragen.

Sie machen geltend, die Voraussetzungen für eine Änderung des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 1990 lägen nicht vor. Ein Verwaltungsakt werde nicht nur dann in seinem Wesen geändert, wenn sein Tenor ganz oder teilweise geändert werde, sondern auch dann, wenn die bisherige Ermessensausübung durch eine neue Ermessensausübung ersetzt oder ergänzt werde. In diesem Sinne wäre die Änderung der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses vom 14. März 1985 durch den Beschluß vom 29. Juli 1991 eine wesentliche Änderung des ursprünglichen Planfeststellungsbeschlusses, wäre sie als solche in der vorgenommenen Art und Weise statthaft und zulässig. Der Beschluß vom 29. Juli 1991 stelle indes keine Änderung des Planfeststellungsbeschlusses vom 14. März 1985 dar, weil dieser Beschluß auf diese Weise und in dieser Form nicht habe geändert werden dürfen. Der Beklagte habe die vom Bundesverwaltungsgericht angeregte erneute Abwägung nur dem äußeren Schein nach vorgenommen in Wirklichkeit sei sie völlig unterblieben. Der Beschluß vom 29. Juli 1991 sei auch deshalb rechtsfehlerhaft, weil der Beklagte zwei weitere Alternativtrassen ("Gehrmann-Nord und Gehrmann-Süd") nicht in den erneuten Abwägungsvorgang einbezogen habe. Zwar müsse eine Planfeststellungsbehörde sich nicht mit jedem Alternativvorschlag gründlich befassen und dürfe offensichtlich absurde Vorschläge verwerfen. Um solche handele es sich hier jedoch nicht. Darüber hinaus leide der Beschluß an weiteren Abwägungsmängeln, die möglicherweise hätten vermieden werden können, hätte der Beklagte - was ebenfalls verfahrensfehlerhaft unterblieben sei - vor seiner erneuten Entscheidung ein erneutes Anhörungsverfahren unter Beteiligung der Kläger durchgeführt. Der ursprüngliche Streitgegenstand existiere daher im Revisionsverfahren unverändert fort.

II.

Der Antrag des Beklagten ist unzulässig. Für die von ihm nach § 80 Abs. 7 VwGO n.F. begehrte Änderung des Beschlusses des Senats vom 26. Juni 1990 hinsichtlich der Nr. 2 b) fehlt das erforderliche Rechtsschutzinteresse.

1.

Nach § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben; nach Satz 2 dieser Vorschrift kann jeder Beteiligte die Änderung oder Aufhebung u.a. wegen veränderter Umstände beantragen. Zwar ist der von der Regierung von Schwaben unter dem 29. Juli 1991 erlassene Beschluß ein veränderter Umstand im Sinne dieser Vorschrift. Er ist grundsätzlich geeignet, eine erneute Sachprüfung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren zu eröffnen. Mit Erfüllung dieser Zulässigkeitsvoraussetzung hat der Beklagte aber nicht zugleich auch sein Rechtsschutzinteresse an der Änderung dargelegt. Das Rechtsschutzinteresse ist Zulässigkeitsvoraussetzung für jedes gerichtliche Verfahren. Daran fehlt es hier aus folgenden Gründen:

Ist im Rahmen eines Verfahrens nach § 80 Abs. 7 VwGO eine erneute Sachprüfung eröffnet, so kommt es je nach Ausgang des ursprünglichen vorläufigen Rechtsschutzverfahrens darauf an, welcher gerichtliche Beschluß nach § 80 Abs. 5 VwGO geändert werden soll. Haben - wie hier - die von den Klägern mit Schriftsatz vom 17. April 1990 gestellten Anträge, die aufschiebende Wirkung ihrer Anfechtungsklagen gegen den Planfeststellungsbeschluß der Regierung von Schwaben vom 14. März 1985 wiederherzustellen, Erfolg gehabt und begehrt der Beklagte die Änderung dieses Beschlusses, so sind die von den Klägern ursprünglich gestellten Anträge im Änderungsverfahren erneut Prüfungsgegenstand, sofern die Kläger - was hier der Fall ist - unverändert an diesen Anträgen festhalten. Im Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO ist mithin zu prüfen, ob aufgrund der von dem Beklagten geltend gemachten veränderten Umstände der Senatsbeschluß vom 26. Juni 1990 weiterhin Bestand haben kann und der Beklagte ein schutzwürdiges Interesse an seiner Änderung hat.

Der Senatsbeschluß vom 26. Juni 1990 ist, soweit er den Klägern vorläufigen Rechtsschutz gewährt, indes gegenstandslos geworden. Das ergibt sich aus folgendem:

Streitgegenstand der beim Revisionsgericht als Gericht der Hauptsache anhängigen Anfechtungsklagen der Kläger ist der Planfeststellungsbeschluß der Regierung von Schwaben vom 14. März 1985. Allein hierauf beziehen sich auch die vorläufigen Rechtsschutzanträge der Kläger vom 17. April 1990 und der diesen Anträgen stattgebende Beschluß des Senats vom 26. Juni 1990 - BVerwG 4 B 61.90 -. Der Planfeststellungsbeschluß vom 14. März 1985 hat außerhalb des gerichtlichen Verfahrens durch den Beschluß der Regierung von Schwaben vom 29. Juli 1991 eine Änderung erfahren, die ihn substantiell verändert. Auch wenn der ändernde Beschluß im Ergebnis die Planungsentscheidung vom 14. März 1985 bestätigt und es bei dessen Regelungen äußerlich beläßt, stellt er für sich genommen eine eigenständige Planungsentscheidung auf der Grundlage einer erneuten Abwägung dar, die der ursprünglichen Planungsentscheidung einen neuen Inhalt verleiht. Damit ist er ein neuer Verwaltungsakt. Diese neue Planungsentscheidung ist nur der äußeren Form nach auf zwei Beschlüsse verteilt; ihrem Inhalt nach handelt es sich insgesamt um eine neue - in der Abwägung veränderte - Planungsentscheidung. Das hat zur Folge, daß der ursprüngliche Planfeststellungsbeschluß vom 14. März 1985 insoweit - nämlich als Anfechtungsgegenstand - prozessual erledigt ist. An der vom Senat in seinem Urteil vom 23. Januar 1981 - BVerwG 4 C 68.78 - (BVerwGE 61, 307 [BVerwG 23.01.1981 - 4 C 68/78]) vertretenen Auffassung die Änderung eines festgestellten und noch nicht abschließend ausgeführten Planes geschehe durch einen im Entstehungsvorgang eigenen Änderungsplanfeststellungsbeschluß und führe nur zu einem einzigen Plan in der durch den Änderungsplanfeststellungsbeschluß erreichten Gestalt, wird dabei unverändert festgehalten. Diese dort behandelte Auffassung beantwortet nämlich lediglich die Frage, in welchem Verhältnis Planfeststellungsbeschluß und Änderungsbeschluß zueinander stehen. Das besagt jedoch nichts darüber, welche verfahrensrechtlichen Konsequenzen sich hieraus für ein anhängiges Verwaltungsstreitverfahren ergeben, das den Planfeststellungsbeschluß in seiner ursprünglichen Fassung betrifft. Eine neue behördliche Entscheidung, die eine frühere wesentlich verändert, - eine Änderung der Abwägung in einem zentralen Punkt ist in diesem Sinne wesentlich - wird nur dann zum Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, wenn sie der Kläger durch eine ausdrückliche prozessuale Erklärung unter Beachtung des § 91 Abs. 1 VwGO in ein bereits anhängiges Verfahren einbezieht oder - falls dieses prozessual nicht möglich sein sollte - zum Gegenstand einer neuen Anfechtungsklage macht; denn es ist unverändert Sache eines Klägers, den Streitgegenstand seines Begehrens zu bestimmen. Abgesehen davon, daß die Kläger im vorliegenden Verfahren eine Änderung ihrer bisherigen Anträge nicht vorgenommen haben, würde eine solche im Revisionsverfahren auch an § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO n.F. scheitern. Hat sich aber der Planfeststellungsbeschluß vom 14. März 1985 in seiner ursprünglichen Fassung indes in dem erörterten Sinne in prozessualer Hinsicht erledigt, so ergreift diese Erledigung auch den darin für bestimmte Teilstrecken des planfestgestellten Vorhabens angeordneten Sofortvollzug. Das hat wiederum zur Folge, daß der Beschluß des Senats vom 26. Juni 1990 - BVerwG 4 B 61.90 -, soweit er den Klägern vorläufigen Rechtsschutz gewährt, gegenstandslos geworden ist. Ist die Anordnung des Sofortvollzuges nach der Beschlußfassung des Gerichts durch eine neue behördliche Entscheidung außerhalb des gerichtlichen Verfahrens entfallen, verliert zugleich eine hierauf bezogene gerichtliche Entscheidung ihren Sinn. Um etwaigen Unklarheiten über die Reichweite seines Beschlusses vom 26. Juni 1990 vorzubeugen, hält es der Senat für angezeigt, dieses in der Entscheidungsformel seines jetzigen Beschlusses klarzustellen (vgl. Beschluß vom 9. Juni 1983 - BVerwG 1 C 36.82 - Buchholz 310 § 80 VwGO Nr. 42).

Ergänzend wird bemerkt: Der Durchführung des Planfeststellungsbeschlusses der Regierung von Schwaben vom 14. März 1985 in der Fassung ihres Änderungsbeschlusses vom 29. Juli 1991 steht somit eine gerichtliche Entscheidung gegenwärtig nicht entgegen. Ob dieser Beschluß in seiner jetzigen Fassung aus den von den Klägern vorgetragenen Gründen wiederum mit Fehlern behaftet ist, ist vom beschließenden Senat aus den eingangs dargelegten Gründen nicht zu prüfen. Dieses wäre Sache des dann zuständigen Gerichts der Hauptsache, das den Planfeststellungsbeschluß der Regierung von Schwaben vom 14. März 1985 in der Fassung des Änderungsbeschlusses vom 29. Juli 1991 auf entsprechende Anträge der Kläger insgesamt neu zu überprüfen hätte. Vorherige Urteile, die den Planfeststellungsbeschluß in seiner ursprünglichen Fassung betreffen, stehen dem nicht entgegen, da der Änderungsbeschluß den ursprünglichen Beschluß in seiner Gesamtheit erfaßt und somit losgelöst von dieser ursprünglichen Fassung einer selbständigen Überprüfung nicht zugänglich ist. Nicht zu folgen ist allerdings der Ansicht des Beklagten, die Regierung von Schwaben hätte bei ihrer erneuten Entscheidung lediglich die im Zeitpunkt ihrer ursprünglichen Planfeststellung erörterten Trassenvarianten berücksichtigen müssen. Wird - wie hier - die Planungsentscheidung insgesamt dadurch wiederholt, daß die alte Abwägung durch eine neue ersetzt wird, so hat die zuständige Behörde die neue Abwägung auf diesen Zeitpunkt zu beziehen. Das kann bedeuten, daß sie alle ihr im Zeitpunkt der neuen Entscheidung bekannten Umstände, zu denen auch weitere Alternativtrassen oder Trassenvarianten gehören können, zu berücksichtigen hat.

2.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 155 Abs. 1 VwGO. Der Beklagte ist unterlegen, soweit sein Antrag abgelehnt worden ist. Soweit klarstellend festgestellt wird, der Beschluß des Senats vom 26. Juni 1990 - BVerwG 4 B 61.90 - sei, was die aufschiebende Wirkung angehe, gegenstandslos geworden, hat der Beklagte mit seinem weiteren Änderungsbegehren teilweise Erfolg. Gegenüber der vom Beklagten in seinem Schriftsatz vom 28. November 1991 zumindest sinngemäß enthaltenen Anregung haben sich die Kläger ebenso sinngemäß mit dem Einwand verteidigt, der Beschluß der Regierung von Schwaben vom 29. Juli 1991 sei im Hinblick auf eine Vielzahl ihm anhaftender Fehler von vornherein ungeeignet, den Planfeststellungsbeschluß in seiner ursprünglichen Fassung zu ändern. Da sie hiermit in diesem Verfahren nicht durchdringen können und die von ihnen durch den Beschluß des Senats vom 26. Juni 1990 - BVerwG 4 B 61.90 - erstrittene Rechtsposition der Durchführung des nunmehr erneut planfestgestellten Vorhabens somit gegenwärtig nicht mehr als rechtliches Hindernis entgegensetzen können, ist es gerechtfertigt, sie insoweit in diesem Verfahren als Unterlegene anzusehen.