Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.03.1996, Az.: BVerwG 4 C 19/94

1. Im Ergebnis zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof zwar einen Anspruch der Kläger auf Planaufhebung verneint. Er hat dies jedoch unzutreffenderweise nur aufgrund des § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG angenommen und den Klägern statt des geltend gemachten Aufhebungsanspruchs einen Anspruch auf ein ergänzendes Verfahren zugestanden. Damit verletzt das Urteil Bundesrecht. Das vom Verwaltungsgerichtshof angenommene erhebliche Abwägungsdefizit liegt nicht vor.

a) Nach § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG führen erhebliche Mängel bei der Abwägung nur dann zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, wenn sie nicht durch Planergänzung oder ein ergänzendes Verfahren behoben werden können. Die Vorschrift verbietet dem Gericht die Planaufhebung, sagt aber nichts darüber aus, welche Rechtsfolge eines festgestellten erheblichen Abwägungsmangels das Gericht auszusprechen hat. Die Annahme, statt der beantragten Kassation sei die Verpflichtung der Behörde zu einem ergänzenden Verfahren auszusprechen, das auf die behördliche Überprüfung und gegebenenfalls Bestätigung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses gerichtet ist, wird der Interessenlage der Beteiligten, wie sie in der Vorschrift Niederschlag gefunden hat, nicht gerecht. Der Gesetzgeber will das Interesse des die Planaufhebung beantragenden Klägers an der Verhinderung des Vorhabens, jedenfalls soweit es seine Rechte verletzt, nicht umlenken oder umdeuten in ein Interesse an einem dem Abwägungsgebot genügenden Verfahren. Er will lediglich die radikale Folge einer Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses, die Kassation, vermeiden, wenn der Fehler durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden kann. Folglich hat das Gericht nur die Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses auszusprechen mit der Folge, daß er bis zur Behebung des Mangels auch nicht vollziehbar ist. Damit ist dem Interesse des Klägers, einen Eingriff in seine Rechte durch ein abwägungsfehlerhaft planfestgestelltes Vorhaben abzuwehren, Genüge getan, aber auch dem Interesse der Verwaltung, wegen eines möglicherweise behebbaren Mangels nicht ein vollständig neues Verfahren durchführen zu müssen. Ob sie von der Möglichkeit des ergänzenden Verfahrens Gebrauch macht, bleibt ihr überlassen. Sie hat auch die Möglichkeit, von der Planung gänzlich Abstand zu nehmen oder ein neues Verfahren, etwa für eine Variante, einzuleiten.

Der Ausspruch nur der Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses und seiner Unvollziehbarkeit vermeidet übrigens auch, daß das Gericht eine Wahrscheinlichkeitsprognose über eine (voraussichtliche) Bestätigung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses in einem ergänzenden Verfahren anzustellen hat. Eine solche Prognose hat der Verwaltungsgerichtshof hier gestellt. Von seinem Rechtsstandpunkt aus, daß eine Verpflichtung zu einem ergänzenden Verfahren auszusprechen sei, liegt die Annahme nahe, daß das Gericht sich vor einem solchen Ausspruch vergewissert, der angefochtene Planfeststellungsbeschluß werde in einem ergänzenden Verfahren voraussichtlich bestätigt werden. Das würde indes die Gerichte häufig überfordern und könnte die Bereitschaft der Planfeststellungsbehörde, eine andere Lösung ernsthaft in Betracht zu ziehen, behindern. Für den Ausspruch der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses wegen eines erheblichen Abwägungsfehlers genügt es, daß die konkrete Möglichkeit der Fehlerbehebung in einem ergänzenden Verfahren besteht. Das setzt voraus, daß der Abwägungsmangel nicht von solcher Art und Schwere ist, daß er die Planung als ganzes von vornherein in Frage stellt.

b) Der Verwaltungsgerichtshof hätte indes § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrGüberhaupt nicht anwenden dürfen, weil der angefochtene Planfeststellungsbeschluß nicht an erheblichen Mängeln der Abwägung leidet.

Der Verwaltungsgerichtshof stützt seine Auffassung, die Planung leide an Mängeln der Abwägung, darauf, das Vorhaben hätte einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach den Vorschriften des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung - UVPG - vom 12. Februar 1990 (BGBl. I S. 205) unterzogen werden müssen; eine solche Prüfung hätte möglicherweise Erkenntnisse erbracht, die die Entscheidung zugunsten der Variante P 2 beeinflußt hätten; denn die Planfeststellungsbehörde habe in der Gesamtbetrachtung nur geringe Vorteile der planfestgestellten Lösung gegenüber der Variante P 2 festgestellt. Diese Auffassung bedarf der Korrektur.

aa) Das planfestgestellte Vorhaben bedurfte keiner Umweltverträglichkeitsprüfung nach Maßgabe des UVP-Gesetzes. Nach § 22 UVPG sind Verfahren für Vorhaben, die vor Inkrafttreten dieses Gesetzes öffentlich bekanntgemacht worden sind, nach den bis dahin geltenden Vorschriften zu Ende zu führen. Zwar ist die Vorschrift wegen Unvereinbarkeit mit dem europäischen Recht (EuGH, Urteil vom 9. August 1994, C-396/92, EuGHE 1994, I 3717 = DVBl. 1994, 1126 = NurR 1995, 53) insoweit nicht anzuwenden, als sie Vorhaben von der Umweltverträglichkeitsprüfung ausnimmt, die nach Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie des Rates über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (85/337/EWG) vom 27. Juni 1985 (ABl. EG Nr. L 175 vom 5. Juli 1985, S. 40) - UVP-Richtlinie - am 3. Juli 1988 eingeleitet worden sind. Das ist jedoch für das hier streitige Projekt ohne Bedeutung. Es wurde mit dem Eingang des Antrags auf Planfeststellung bei der Planfeststellungsbehörde bereits im Jahre 1983 eingeleitet. Eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung der Frage, ob alle nach dem Ablauf der Umsetzungsfrist zugelassenen Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen, ist nicht erforderlich. Nach dem Urteil vom 11. August 1995 in der Rechtssache C-431/92 (DVBl. 1996, 424 = ZUR 1995, 258) ist darauf abzustellen, ob das Verfahren mit dem Eingang des Antrags bei der zuständigen Behörde vor dem Ablauf der Umsetzungsfrist oder danach eingeleitet worden ist.

Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, die Änderung der Planunterlagen im Jahre 1991 und deren erneute Auslegung nach öffentlicher Bekanntmachung hätten die UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens ausgelöst, trifft nicht zu. Dabei kann offenbleiben, ob es sich um eine wesentliche, die erneute Auslegung der Planunterlagen erfordernde Änderung handelte oder nicht; denn auch eine in einem laufenden, vor dem 3. Juli 1988 eingeleiteten Verfahren vorgenommene wesentliche Änderung, die die Identität des Projekts nicht berührt, löst das Erfordernis einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht aus. Konstituierendes Merkmal für das Erfordernis einer Umweltverträglichkeitsprüfung ist nach dem UVP-Gesetz wie auch nach der UVP-Richtlinie der Begriff des Vorhabens (Projekts). Ist das Vorhaben (Projekt) nicht UVP-pflichtig, weil das Verfahren vor dem maßgeblichen Stichtag eingeleitet worden ist, so bleibt es dabei, solange dieses Vorhaben und nicht statt seiner ein anderes im Verfahren weiterverfolgt wird. So liegt der Fall hier. Die Änderung der Höhenlage von Autobahn und Güterbahn im Verhältnis zueinander auf einem Teilstück, die reduzierte Ausführung des Langwieder Kreuzes und der verbesserte Lärmschutz waren das Ergebnis der durchgeführten Erörterungstermine. Sie veränderten die Planung nur in Einzelheiten, ohne sie als ganze grundlegend umzugestalten, so daß sie als neues Vorhaben erschienen wäre. Sie ließen die Identität des als "Planungsfall 1 - P 1" ("Amtslösung") bezeichneten Vorhabens unberührt. Allenfalls wenn der Vorhabenträger für jedermann erkennbar erklärt hätte, Antrag und Planunterlagen für ein neues Vorhaben vorzulegen, und die Planfeststellungsbehörde demgemäß ein neues Planfeststellungsverfahren eingeleitet hätte, wäre in Betracht gekommen, das Vorhaben auch in bezug auf das Erfordernis einer Umweltverträglichkeitsprüfung als ein neues Vorhaben anzusehen. Aber auch davon kann hier keine Rede sein. Es wurde nämlich ausdrücklich die Fortsetzung des Planfeststellungsverfahrens beantragt, und dem ist die Planfeststellungsbehörde gefolgt. Eine solche Fortsetzung eines begonnenen Verfahrens stellt keine Umgehung der Vorschriften über die Umweltverträglichkeitsprüfung und damit keinen Rechtsmißbrauch dar, wenn - wie hier - dem begonnenen Verfahren nicht ein anderes Vorhaben untergeschoben wird.

Auch der Umstand, daß mit den geänderten Planunterlagen Varianten, insbesondere die Varianten P 2 und P 3, vorgestellt worden sind, hat eine UVP-Pflichtigkeit für die zur Planfeststellung beantragte Lösung P 1 nicht ausgelöst. Zwar hätte es sich um ein neues und damit UVP-pflichtiges Vorhaben gehandelt, wenn der Vorhabenträger im Jahre 1991 die Planfeststellung nunmehr für die Variante P 2 oder P 3 beantragt hätte; denn diese Varianten wären keine mit der Lösung P 1 identsichen Vorhaben gewesen. Eine solche Umstellung hat es indes nicht gegeben. Die Varianten sind nicht selbst zum Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens in der Weise gemacht worden, daß für sie die Zulassung angestrebt wurde. Sie wurden nur zum Vergleich in das Verfahren einbezogen, um beurteilen zu können, ob mit der "Amtslösung" tatsächlich eine Lösung verfolgt wird, die den Anforderungen einer rechtsstaatlichen Planung, insbesondere dem Gebot gerechter Abwägung der öffentlichen und privaten Belange untereinander und gegeneinander und letztlich dem Wohl der Allgemeinheit entspricht.

bb) Die vom Verwaltungsgerichtshof "exemplarisch" als Defizite bezeichneten Unterlassungen bei der Ermittlung und Bewertung der Zerschneidungseffekte für Natur und Landschaft durch die Eschenrieder Spange sowie der Beeinträchtigung der Erholungslandschaft am Langwieder See sind auch nicht - im Hinblick auf § 144 Abs. 4 VwGO - als Abwägungsfehler i. S. des § 17 Abs. 1 FStrG zu werten.

Zwar hat der Verwaltungsgerichtshof Abwägungsfehler nur deshalb angenommen, weil eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach Maßgabe des UVP-Gesetzes eine Gewähr dafür biete, daß Umweltbelange zutreffend ermittelt und bewertet werden. Das bedeutet jedoch nicht, daß Defizite bei der Ermittlung und Bewertung solcher Belange nicht auch unabhängig von dem Erfordernis einer Umweltverträglichkeitsprüfung Fehler im Abwägungsvorgang sein könnten. UVP-Richtlinie und UVP-Gesetz haben in bezug auf die Ermittlung und Bewertung von Umweltauswirkungen zwar ein bestimmtes Verfahren vorgeschrieben und damit für der Planfeststellung bedürfende Vorhaben den Abwägungsvorgang (Sammlung und Bewertung des Abwägungsmaterials) in bestimmter Weise neu strukturiert (vgl. im einzelnen Urteil des Senats vom 25. Januar 1996 - BVerwGE 100, 238[BVerwG 25.01.1996 - 4 C 5/95]). Sie haben aber die Anforderungen an die in die Abwägung einzustellenden Belange materiellrechtlich nicht verschärft, etwa derart, daß Umweltbelange, die bisher - im konkreten Fall - als nicht abwägungserheblich anzusehen und deshalb zu vernachlässigen gewesen wären, nunmehr erheblich wären oder daß Umweltbelange kraft Gesetzes höheren Stellenwert, eine gesetzliche Gewichtungsvorgabe oder gar Vorrang hätten. Deshalb ist die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, das Fehlen einer nach dem UVP-Gesetz oder der UVP-Richtlinie gebotenen Umweltverträglichkeitsprüfung indiziere ohne weiteres und ohne Rücksicht auf die im konkreten Verfahren durchgeführten Untersuchungen bereits einen Fehler im Abwägungsvorgang, mit Bundesrecht nicht zu vereinbaren.

Der Verwaltungsgerichtshof beanstandet, die Planfeststellungsbehörde habe den Bau und den Betrieb der Eschenrieder Spange als bloße Verstärkung des "Zerschneidungseffekts" bewertet, der schon aufgrund der vorhandenen Eisenbahnlinie bestehe. Es hätte untersucht werden müssen, ob nicht wesentlich stärkere Belastungs- und Zerschneidungseffekte eintreten könnten (von der weiteren Darstellung wird abgesehen).

Damit stellt der Verwaltungsgerichtshof - wenn auch unter der Prämisse der UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens - überhöhte Anforderungen an die Ermittlung und Bewertung von Umweltauswirkungen eines Vorhabens. Sie beruhen auf einer Überschätzung der Leistungsfähigkeit des Verfahrens der Umweltverträglichkeitsprüfung und auf Anforderungen an die Methodik und die Differenziertheit der Ermittlung und Bewertung von Umweltauswirkungen, die sich weder dem UVP-Gesetz oder der UVP-Richtlinie, noch dem Abwägungsgebot entnehmen lassen. UVP-Gesetz und UVP-Richtlinie gebieten nicht, daß Umweltauswirkungen anhand standardisierter Maßstäbe oder in standardisierten oder schematisierten und rechenhaft handhabbaren Verfahren ermittelt und bewertet werden (Urteil des Senats vom 8. Juni 1995 - BVerwG 4 C 4.94 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 102), oder daß, solange es an solchen Verfahren fehlt, dies durch einen Dialog der Fachleute beider Seiten bis zur Erreichung eines Kompromisses auszugleichen wäre. Die Umweltverträglichkeitsprüfung ist auch kein "Suchverfahren", in dem alle nur erdenklichen Auswirkungen eines Vorhabens auf Umweltgüter und deren Wertigkeit bis in alle Einzelheiten und feinsten Verästelungen zu untersuchen wären und gar Antworten auf in der Wissenschaft bisher noch ungeklärte Fragen gefunden werden müßten. Die UVP-Richtlinie fordert, daß die Umweltverträglichkeitsprüfung die erforderlichen Grundlagen für eine "Beurteilung der möglichen erheblichen Umweltauswirkungen" eines Projekts liefert (Vorbemerkung, Erwägungsgrund 6); deshalb muß der Projektträger Angaben vorlegen "zur Feststellung und Beurteilung der Hauptwirkungen, die das Projekt voraussichtlich für die Umwelt haben wird" (Art. 5 Abs. 2). Das UVP-Gesetz fordert für die vom Vorhabenträger vorzulegenden Unterlagen, daß sie u. a. eine "Beschreibung der zu erwartenden erheblichen Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt" enthalten, und schreibt dafür die "Berücksichtigung des allgemeinen Kenntnisstandes und der allgemein anerkannten Prüfungsmethoden" (§ 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4) vor.

Erst recht kann mehr als dies für den Abwägungsvorgang nicht verlangt werden, wenn es der Umweltverträglichkeitsprüfung als einer speziellen Methode der Ermittlung und Bewertung der Umweltauswirkungen eines Vorhabens nicht bedarf. Zwar hat auch dann die Planfeststellungsbehörde an Umweltbelangen nicht nur das in die Abwägung einzustellen, was sie schon kennt oder was sich ihr ohne nähere Untersuchung aufdrängt, sondern sie hat bei einem Vorhaben, das typischerweise mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt verbunden ist, von dem Projektträger die Vorlage detaillierter Untersuchungen über erhebliche Auswirkungen des konkreten Vorhabens in der konkreten Situation, in die es geplant wird, zu verlangen und notfalls die erforderlichen Nachermittlungen zu veranlassen. Das bedeutet aber nicht, daß auch Untersuchungen erforderlich wären zu abstrakt möglichen Umweltauswirkungen, für die es nach Lage der Dinge in der konkreten Situation keinen Anhalt gibt, die nach dem allgemeinen Kenntnisstand von dem Vorhaben nicht zu erwarten sind oder für deren Feststellung es allgemein anerkannte Prüfungsmethoden nicht gibt. Der Verwaltungsgerichtshof hat anerkannt, daß die Planfeststellungsbehörde mit einem "erheblichen Maß an Problemoffenheit und -bewußtsein" die Umweltauswirkungen untersucht und in die Abwägung eingestellt habe und daß nur Methodendefizite verblieben, die im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung überwunden werden könnten. Er hat auch nicht in Frage gestellt, daß der Planfeststellungsbehörde detaillierte Untersuchungen zu den durch die Eschenrieder Spange zusätzlich verursachten Zerschneidungseffekten vorlagen und daß sie diese Zerschneidungseffekte gesehen, bewertet und in der Abwägung berücksichtigt hat. Er hat lediglich gemeint, durch erst im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu entwickelnde Methoden, vor allem durch fachlichen Dialog, seien möglicherweise weitere Erkenntnisse zu gewinnen gewesen. Indes wäre eine über Kleinsäuger, Vögel, Libellen und Amphibien hinausgehende, nämlich auch bestimmte Insektengruppen einbeziehende Untersuchung nur erforderlich gewesen, wenn es Anhaltspunkte gegeben hätte, daß gerade darin eine erhebliche Umweltauswirkung des Vorhabens liegen könne, und wenn zu erwarten gewesen wäre, daß eine nähere Untersuchung für die Entscheidung verwertbare Erkenntnisse hätte erbringen können. Gerade daran zweifelt der Verwaltungsgerichtshof nach Auswertung einschlägiger Fachliteratur. Seine gleichwohl erhobene Rüge, daß es an der von den Klägern geforderten systematischen, parzellenscharfen faunistischen Bestandsaufnahme fehle, läuft darauf hinaus, Untersuchungen schon deshalb zu fordern, weil nicht ausgeschlossen werden kann, daß sie irgendwelche Erkenntnisse über Umweltauswirkungen, seien sie auch marginal, erbringen könnten. Daß das Abwägungsgebot nicht so weit reicht, liegt auf der Hand.

Der Verwaltungsgerichtshof sieht ein Defizit ferner bei der Ermittlung und Bewertung der Erholungseignung des Landschaftsraums. Im Trassenvergleich seien die Lösungen P 1 und P 2 zusammenfassend gleich bewertet worden, "wofür wohl die starke Zusatzbelastung des Naherholungsgebiets am Langwieder See durch P 2 den Ausschlag" gebe (wird ausgeführt).

Auch darin kann ein Abwägungsfehler i. S. des § 17 Abs. 1 FStrG nicht gesehen werden. Der Verwaltungsgerichtshof rügt nicht, die Planfeststellungsbehörde habe übersehen, daß es sich beim Langwieder See nicht um eine Landschaft für den stillen Genuß der freien Natur in Ruhe und Abgeschiedenheit handelt, sondern um einen Naherholungsbereich für die Münchener Stadtbevölkerung mit Elementen des Freizeitvergnügens (Badesee). Er zieht auch nicht in Zweifel, daß eine auch dem Freizeitvergnügen dienende Erholungslandschaft durch die prognostizierte Verdoppelung des Verkehrsaufkommens beeinträchtigt wird. Er rügt auch hier im wesentlichen nur Methodenfehler und das Fehlen rechenhafter Maßstäbe zu vergleichender Bewertung unterschiedlicher Lösungen. Er vermißt die Entwicklung und Anwendung von Modellen zum Messen der Beeinträchtigung differenziert nach unterschiedlichen Typen von Erholungslandschaften. Ein Abwägungsfehler läßt sich damit nicht belegen. Eine fehlerfreie Abwägung setzt, wie schon ausgeführt, die Anwendung bestimmter, vorrangig nach Standardisierung strebender Methoden und schematisierender Maßstäbe nicht voraus.

cc) Mängel der Abwägung sind gemäß § 17 Abs. 6 c FStRG ohnedies nur erheblich, wenn sie auf das Abwägungsergebnis von Einfluß gewesen sind. Das ist bei den vom Verwaltungsgerichtshof angenommenen Defiziten bei der Ermittlung und Bewertung der Zerschneidungseffekte und der Beeinträchtigungen des Erholungsgebiets am Langwieder See nicht der Fall. Bei dieser Sachlage kann dahinstehen, ob die vom Verwaltungsgerichtshof bezeichneten Mängel offensichtlich sind.

Ein Abwägungsmangel ist i. S. des § 17 Abs. 6 c Satz 1 FStrG dann auf das Abwägungsergebnis von Einfluß gewesen, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, daß die Planfeststellungsbehörde ohne den festgestellten Mangel eine andere planerische Entscheidung getroffen hätte. Eine nur abstrakte Möglichkeit einer anderen Entscheidung genügt dagegen nicht. Dies hat der erkennende Senat wiederholt für fachplanerische Entscheidungen ausgesprochen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Mai 1984 - BVerwGE 69, 256 (269 f.) [BVerwG 20.05.1984 - 4 C 58/81]). Insofern gilt grundsätzlich derselbe Maßstab, den der Senat zu der inhaltlich entsprechenden bauplanungsrechtlichen Erheblichkeitsklausel (jetzt § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB) entwickelt hat (Urteil vom 21. August 1981 - BVerwGE 64, 33 (39 f.)[BVerwG 21.08.1981 - 4 C 57/80]; Beschluß vom 20. Januar 1992 - BVerwG 4 B 71.90 - Buchholz 406.11 § 214 BauGB Nr. 5). Fehlerhafte Erwägungen bei einer Planungsentscheidung führen nur dann zur Rechtswidrigkeit des Abwägungsvorganges, wenn sie sich in diesem Vorgang bei konkreter Beurteilung der Vorgehensweise der Planfeststellungsbehörde auch ausgewirkt haben könnten. Dazu wird vielfach die nähere Prüfung geeignet sein, ob der festgestellte Fehler auf die Entscheidung der von der Planfeststellungsbehörde behandelten und abgelehnten Planungsalternativen bei realistischer Betrachtungsweise von Einfluß hätte sein können. Das ist im vorliegenden Fall auszuschließen (wird ausgeführt).

2. Die Kläger haben auch nicht aus anderen als den die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs tragenden Gründen einen Anspruch auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder auf Feststellung von dessen Rechtswidrigkeit gemäß § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG.

a) Zu Unrecht stellen die Kläger das Bestehen eines Bedarfs für das planfestgestellte Vorhaben in Frage. Der Bedarf als solcher ist durch den Gesetzgeber im Bedarfsplan für den Ausbau der Bundesfernstraßen verbindlich festgestellt (§ 1 Abs. 2 Satz 2 FStrAbG). Das bedeutet zwar nicht, daß das Vorhaben nicht an überwiegenden entgegenstehenden Belangen scheitern könnte. Es schließt jedoch aus, daß das Gericht die Bedarfsfrage anders als der Gesetzgeber entscheidet (vgl. BVerwGE 98, 339). Gründe dafür, daß der Gesetzgeber die Grenzen seiner Gestaltungsfreiheit überschritten haben könnte, sind nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs und auch sonst nicht erkennbar.

b) Zwingendes Recht steht dem Vorhaben nicht entgegen.

aa) Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof angenommen, daß der Planfeststellungsbeschluß von den Verboten zweier Landschaftsschutzverordnungen befreien durfte. Der Senat ist an die Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, daß die Funktion der entsprechenden Landschaftsschutzgebiete durch das Vorhaben nicht in Frage gestellt wird, gebunden. Die insoweit von den Klägern erhobene Rüge, der Verwaltungsgerichtshof hätte dazu einen Sachverständigen hören müssen, ist nicht begründet. Ein Tatsachengericht ist in der Regel aufgrund eigener Sachkunde in der Lage zu beurteilen, ob eine Schutzgebietsausweisung, zumal wenn sie, wie der Verwaltungsgerichtshof ausführt, mehrere Schutzzwecke verfolgt, dadurch funktionslos wird oder nicht, daß das Gebiet von Baumaßnahmen marginal berührt wird oder daß von dem bereits durch eine bestehende Autobahn durchschnittenen Landschaftsschutzgebiet (Graßlfinger Moos) zusätzliche Fläche beansprucht wird, die im Verhältnis zum gesamten Schutzgebiet gering ist. Dafür, daß der Verwaltungsgerichtshof von dem ihm zustehenden Ermessen, solche Fragen aufgrund eigener Sachkunde oder mit Hilfe eines Sachverständigen zu beurteilen, fehlerhaft Gebrauch gemacht hätte, ergibt sich aus dem Vortrag der Kläger nichts.

bb) Die Kläger können nicht die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses aufgrund eines Verstoßes gegen die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung (§ 8 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 BNatSchG, Art. 6 a Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 BayNatSchG) verlangen.

Die Planfeststellungsbehörde hat das vom Vorhabenträger vorgelegte Vermeidungs- und Ausgleichskonzept noch durch Auflagen im Planfeststellungsbeschluß ergänzt. Sie hat dargelegt, daß und warum einige unvermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft verbleiben, die nicht ausgeglichen werden können, und daß und warum nach Abwägung aller Anforderungen an Natur und Landschaft die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege nicht im Range vorgehen. Der Verwaltungsgerichtshof hat keinen Grund gesehen, der das dem Planfeststellungsbeschluß zugrundeliegende Vermeidungs- und Ausgleichskonzept grundlegend in Frage stellen könnte. Er hat es lediglich für möglich gehalten, daß die nach seiner Auffassung noch durchzuführende Umweltverträglichkeitsprüfung zur Korrektur oder Ergänzung des Vermeidungs- und Ausgleichskonzepts im Hinblick auf einzelne Maßnahmen führen könne. Dafür, daß die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege so hochrangig wären, daß bei Abwägung aller Anforderungen an Natur und Landschaft schon deshalb oder wegen der Unausgleichbarkeit verbleibender unvermeidbarer Beeinträchtigungen das Vorhaben nicht zugelassen werden könnte, gibt es auch sonst keinerlei Anhaltspunkte.

Der Auffassung der Kläger, aus der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung ergebe sich das Gebot, diejenige Alternative eines Vorhabens zu wählen, die die Natur am wenigstens belastet, ist der Verwaltungsgerichtshof zu Recht nicht gefolgt. Das Vermeidungsgebot ist nicht in einem absoluten Sinne zu verstehen in der Weise, daß Vermeidung stets Vorrang hätte. Es setzt die Entschließungsfreiheit der planenden Behörde, sich - unter Beachtung des Abwägungsgebots und sonstiger gesetzlicher Bindungen - für ein bestimmtes Vorhaben trotz der von ihm zu erwartenden Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu entscheiden, voraus und verlangt lediglich, daß das Ausmaß der Beeinträchtigungen im Rahmen des Vermeidbaren begrenzt wird (Beschluß vom 30. Oktober 1992 - BVerwG 4 A 4.92 - Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 13, S. 34 f.).

Wegen etwaiger inhaltlicher - die Planung nicht im Grundsatz in Frage stellender - Mängel des Vermeidungs- und Ausgleichskonzepts ist der Planfeststellungsbeschluß nicht aufzuheben. Zu diesem Konzept hat der Verwaltungsgerichtshof zwar ausgeführt, er könne darüber nicht abschließend entscheiden, weil es Gegenstand der Umweltverträglichkeitsprüfung zu sein habe, ob und welche Maßnahmen zur Vermeidung oder zum Ausgleich erheblicher Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu ergreifen seien. Gleichwohl ist die Rechtssache, da das Vorhaben keiner Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf, nicht an den Verwaltungsgerichtshof zu weiterer Aufklärung darüber zurückzuverweisen, ob das Vermeidungs- und Ausgleichskonzept ergänzungs- oder korrekturbedürftig ist. Die Kläger haben - auch als von der Planfeststellung mit enteignender Vorwirkung betroffene Grundstückseigentümer - keinen Anspruch auf ein vollständiges und fehlerfreies Vermeidungs- und Ausgleichskonzept. Sie haben vielmehr nur einen Anspruch auf Planaufhebung, wenn und soweit ein Verstoß gegen die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung kausal für ihre Eigentumsinanspruchnahme ist. Insoweit gilt gleiches wie bei unzureichender Berücksichtigung von Naturschutzbelangen in der Abwägung (vgl. Urteil vom 18. März 1983 - BVerwGE 67, 74 (77 f.)[BVerwG 18.03.1983 - 4 C 80/79], vgl. auch Beschluß vom 10. Juli 1995 - BVerwG 4 B 94.95 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 103).

Die Kläger zu 1, deren Grundstück unmittelbar für den planfestgestellten Abschnitt der Autobahn in Anspruch genommen werden soll, haben nicht vorgetragen, daß bei einer Vermeidung der von ihnen gerügten Fehler des Ausgleichskonzepts ihr Grundstück verschont bliebe. Die Kläger zu 7 können dies schon deshalb nicht vortragen, weil ihre Grundstücke vom planfestgestellten Abschnitt noch nicht erfaßt werden, sondern erst von dem nachfolgenden. Die Kläger zu 4 und die Klägerinnen zu 8, deren Grundstücke für Ausgleichsmaßnahmen in Anspruch genommen werden sollen, könnten die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nur verlangen, wenn entweder das Ausgleichskonzept Fehler hätte, bei deren Vermeidung ihre Grundstücke nicht für Ausgleichsmaßnahmen in Anspruch genommen werden müßten, oder wenn Fehler vorlägen, die sich gerade auf die Inanspruchnahme ihrer Grundstücke beziehen, und das Ausgleichskonzept und damit auch die Zulässigkeit des planfestgestellten Straßenbauvorhabens mit der oder ohne die Inanspruchnahme gerade des jeweiligen Grundstücks steht oder fällt. Für das Grundstück der Klägerinnen zu 8 hat der Verwaltungsgerichtshof zwar festgestellt, es sei unverzichtbar für das ökologische Vernetzungskonzept, hat jedoch einen Fehler, der in der Inanspruchnahme gerade diese als Ackerfläche genutzten und nutzbaren Fläche liegen könnte, verneint. Dafür, daß ansonsten eine dieser Voraussetzungen in bezug auf die Grundstücke der Kläger zu 4 und der Klägerinnen zu 8 vorliegen könnte, ist nichts ersichtlich. Die Kläger haben dazu auch im Verwaltungsverfahren keine Einwendungen erhoben; sie wären folglich damit auch im gerichtlichen Verfahren ausgeschlossen (§ 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG). Fehler, die sich auf die Inanspruchnahme eines einzelnen Grundstücks für eine Ausgleichsmaßnahme beschränken, könnten nicht zur Aufhebung der Planung insgesamt führen, sondern nur zu einer Teilaufhebung. Übrigens ist auch insofern in bezug auf das Grundstück der Kläger zu 4 nichts ersichtlich (wird ausgeführt).

c) Die Abwägung leidet nicht an anderen als den vom Verwaltungsgerichtshof angenommenen Mängeln, auf die sich die Kläger berufen könnten. Die Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs reichen insoweit aus, dies beurteilen zu können, so daß es einer Zurückverweisung nicht bedarf. Es ist nichts dafür erkennbar, daß, was Voraussetzung für das Vorliegen eines Abwägungsfehlers wäre (vgl. BVerwGE 48, 56 (63 ff.)[BVerwG 14.02.1975 - IV C 21/74]), eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hätte, daß in die Abwägung nicht an Belangen eingeteilt worden wäre, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden mußte, daß die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt worden wäre oder daß der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen worden wäre, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die Planfeststellungsbehöde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen entscheidet. Die darin liegende Bewertung der privaten und öffentlichen Belange und ihre Gewichtung im Verhältnis untereinander macht das Wesen der Planung als einer im Kern politischen und als solcher nur auf die Einhaltung des rechtlichen Rahmens gerichtlich überprüfbaren Entscheidung aus. Hiervon ausgehend ergibt sich im einzelnen folgendes:

Der Verwaltungsgerichtshof hat zwar die von ihm angenommenen und mit dem Fehlen einer Umweltverträglichkeitsprüfung begründeten Abwägungsdefizite nur als "exemplarisch" bezeichnet. Aus den Entscheidungsgründen ergibt sich indes, daß es andere Abwägungsmängel, aus denen die Kläger einen Anspruch auf Planaufhebung oder auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses herleiten könnten, nicht gibt. Der Verwaltungsgerichtshof erörtert zu § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG, in welchen Punkten die bisherige Abwägung fehlerhaft sein könnte. Er führt dazu aus, das Grundgerüst der Abwägung werde durch etwaige Defizite nicht in Frage gestellt. Die erneut zu treffende Entscheidung reduziere sich darauf, die "Amtslösung" (P 1) der Planungsvariante P 2 gegenüberzustellen. Er habe die vorliegende Abwägung daraufhin überprüft, ob die erheblichen Belange zutreffend und vollständig erfaßt und ihrem objektiven Gewicht entsprechend eingestellt worden seien. Der Verwaltungsgerichtshof verneint dies zum Teil. Jedoch sind seine Erwägungen insoweit mit Bundesrecht nicht zu vereinbaren:

aa) Zutreffend geht der Verwaltungsgerichtshof zwar davon aus, daß mit dem gesetzlichen Bedarfsplan auch für die Abwägung der Bedarf als solcher bindend festgestellt ist und als - festgestellter - Belang abwägend nur durch überwiegende andere Belange überwunden werden kann.

Nicht zu folgen ist jedoch der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, für das im Bedarfsplan zeichnerisch dargestellte Konzept der Aufteilung der Verkehrsströme zwischen dem Autobahnring A 99 westlich des Tunnels Allach einerseits und der Autobahn A 8 Stuttgart-München andererseits in eine nach Süden zum Langwieder Kreuz abknickende vierstreifige Weiterführung des Autobahnrings und eine nach Westen abzweigende ebenfalls vierstreifige Tangentialverbindung zur A 8 (Eschenrieder Spange) sei ein Bedarf nicht verbindlich festgestellt. Zwar mag dieses Konzept, wie der Verwaltungsgerichtshof meint, auf einer "entstehungsgesschichtlich bedingten Fortschreibung der einmal gewählten Konfiguration" beruhen. Eine solche - verständliche und für sich genommen nicht schon willkürliche - Motivation des Gesetzgebers würde jedoch nicht bedeuten, daß die eindeutige gesetzliche Festschreibung eines bestimmten Bedarfs und einer bestimmten Netzverknüpfung nicht bindend wäre.

Richtig ist, daß der Bedarfsplan als globales und grobmaschiges Konzept nicht detailgenau ist und - entsprechend dieser Unbestimmtheit - für die Ausgestaltung im einzelnen den nachfolgenden Verfahren der Linienbestimmung und der Planfeststellung noch weite planerische Spielräume läßt. Soweit er jedoch bestimmt ist, kann diese Bestimmtheit nicht durch Mutmaßungen über Motive des Gesetzgebers in Frage gestellt werden. Der aufgrund von Prognosen über Verkehrsströme festgestellte Bedarfsplan des Fernstraßenausbaugesetzes stellt überdies nicht nur fest, daß ein bestimmter Verkehrsbedarf überhaupt besteht, nämlich, wie der Verwaltungsgerichtshof meint, hier nach einer autobahnmäßigen Verknüpfung - welcher Art auch immer - zwischen der A 99 und der A 8, sondern er konkretisiert, wie § 1 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 1 FStrAbG hervorhebt, zugleich die Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG, indem er ein bestimmtes, wenn auch grobmaschiges "zusammenhängendes Verkehrsnetz" für "einen weiträumigen Verkehr" darstellt, das dem prognostizierten Bedarf gerecht wird. Das schließt es aus, Teile der im Bedarfsplan festgestellten Netzverknüpfung, wie hier die Verknüpfung von A 99 und A 8 unter Schaffung einer zusätzlichen Tangentialverbindung, als nicht bindend anzusehen. Das leuchtet auch deshalb ohne weiteres ein, weil der Bedarfsplan das zusammenhängende Verkehrsnetz nicht nur linienmäßig festsetzt, sondern auch in bezug auf die Kapazität der Straßen, wie den vier- oder sechsstreifigen Ausbau. So hätte der Gesetzgeber für den Bedarf in diesem Bereich, wie die im Planfeststellungsverfahren untersuchten Varianten zeigen, bei Verzicht auf die Eschenrieder Spange eine sechsstreifige Verknüpfung zwischen der A 99 und der A 8 und zum Teil auch den sechsstreifigen Ausbau der A 8 im Bedarfsplan ausweisen müssen. Daraus ergibt sich, daß die Planfeststellungsbehörde entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichtshofs zu Recht als einen für die planfestgestellte Lösung P 1 sprechenden gewichtigen Belang in die Abwägung den Gesichtspunkt eingestellt hat, daß sie dem Bedarfsplan des Fernstraßenausbaugesetzes entspricht. Das bedeutet - wie schon ausgeführt - nicht, daß die Planfeststellungsbehörde sich abwägend nicht auch für die Variante P 2 hätte entscheiden können; wenn diese auch nicht dem Bedarfsplan entspricht, so kann sie gleichwohl den Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG entsprechen, aber eben nicht in der nach dem Willen des Gesetzgebers vorrangig in Betracht zu ziehenden und nur aufgrund entgegenstehender Belange zu überwindender Weise.

bb) Der Verwaltungsgerichtshof sieht ein Abwägungsdefizit darin, daß die Kostenschätzung für die Variante P 2 im Vergleich mit der planfestgestellten Trasse P 1 zum Teil, nämlich soweit es um die Ablösung von Kiesabbaubetrieben gehe, auf "verkürzten Prämissen" beruhe. Die Planfeststellungsbehörde hätte genauer ermitteln müssen, wie weit der "Bestandsschutz" der zu verlagernden Unternehmen reiche, unter welchen Voraussetzungen und für welche Zeiträume die Weiterführung der Unternehmen an Ort und Stelle nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen rentabel sei und welche Möglichkeiten einer Erweiterung der Kiesabbauflächen in östlicher Richtung bestünden. Von den angesetzten Kosten in Höhe von 30 Mio. DM könnten ohne genauere Ermittlungen nur ca. 5 Mio. DM ohne Rechtsverstoß angesetzt werden. Dadurch verbleibe zugunsten der planfestgestellten Trasse gegenüber der Variante P 2 nur noch ein Kostenvorteil von 25 Mio. DM statt der ursprünglich angenommenen 50 Mio. DM.

Es kann offenbleiben, ob der Verwaltungsgerichtshof damit nicht die Anforderungen an die Detailliertheit von Kostenschätzungen für Planungsalternativen überspannt. Die genaue Höhe von Ablösekosten für Betriebsverlagerungen dürfte sich nämlich in der Regel ohne ins einzelne gehende rechtliche und betriebswirtschaftliche Begutachtung und ohne vorherige Verhandlungen mit dem Betroffenen kaum zuverlässig schätzen lassen. Auch dann blieben, wenn über die Bemessungsgrundlagen zwischen dem Betroffenen und dem Vorhabenträger keine Einigkeit besteht, erhebliche Prognoseunsicherheiten. Sie können dann in der Regel erst im Entschädigungsverfahren ausgeräumt werden. Es dürfte deshalb nicht unzulässig sein, bei unsicheren Bemessungsgrundlagen für eine Kostenschätzung vertretbare Annahmen zugrunde zu legen, die "auf der sicheren Seite" liegen, und z. B. nicht auszuschließen, daß bei streitigen Fragen, wie des betrieblichen Bestandsschutzes und der betriebswirtschaftlichen Rentabilität, zur Vermeidung langwieriger Verfahren Vereinbarungen getroffen werden, die dem Enteignungsbetroffenen möglicherweise mehr gewähren, als ihm in einem förmlichen Entschädigungsverfahren zuzugestehen wäre. Wären die vom Verwaltungsgerichtshof gestellten Detaillierungsanforderungen zu stellen, dann wäre übrigens auch die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs fehlerhaft, es könne ohne Rechtsverstoß von Ablösekosten in der Größenordnung von 5 Mio. DM ausgegangen werden; denn auch diese Schätzung beruht auf "verkürzten Prämissen". Würde sich die Planfeststellungsbehörde auf dieser Grundlage für die Variante P 2 entscheiden, dann wäre ihr auf die Klage eines dann betroffenen Eigentümers vom Standpunkt des Verwaltungsgerichtshofs ebenso ein Abwägungsdefizit vorzuwerfen.

Auch wenn man - mit dem Verwaltungsgerichtshof - von einem Mangel der vollständigen Ermittlung ausginge, ist es auszuschließen, daß dieser Mangel auf das Abwägungsergebnis von Einfluß gewesen ist (wird ausgeführt).

cc) Zu Unrecht greifen die Kläger das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs an, soweit darin die Abschnittsbildung an der Lochhausener Straße rechtlich für einwandfrei befunden wird. Die vom Verwaltungsgerichtshof seiner Entscheidung zugrundegelegten rechtlichen Maßstäbe entsprechen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z. B. BVerwGE 62, 342 (353 f.)[BVerwG 26.06.1981 - 4 C 5/78].; Beschlüsse vom 26. Juni 1992 - 4 B 1-11.92 - und vom 2. November 1992 - 4 B 205.92 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 89 und Nr. 92). Danach ist eine Abschnittsbildung als ein Mittel sachgerechter und überschaubarer Gliederung planerischer Problembewältigung zulässig, unterliegt aber der Prüfung, ob sie sich innerhalb der der planerischen Gestaltungsfreiheit insbesondere durch das Abwägungsgebot gesetzten Grenzen hält. Sie darf nicht von sachwidrigen Erwägungen bestimmt werden. Der Abschnitt muß eine eigenständige - wenn auch nicht in vollem Umfang die ihm in der Gesamtplanung zugedachte - Verkehrsfunktion für den Fall haben, daß sich das Gesamtkonzept der Planung im Nachhinein als nicht realisierbar erweist. Die von den Klägern erhobenen Verfahrensrügen greifen nicht durch. Das gilt sowohl hinsichtlich der die Abschnittsbildung rechtfertigenden Erwägungen wie auch hinsichtlich der Verkehrsfunktion des Abschnitts und der verkehrlichen Lösung im Bereich der Einmündung des Abschnittsendes in die Lochhausener Straße. Der Verwaltungsgerichtshof brauchte zu den von den Klägern unter Beweis gestellten Tatsachen nicht Beweis zu erheben, weil sie auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung nicht entscheidungserheblich waren. Die Kläger unterstellen nämlich andere rechtliche Anforderungen an die Abschnittsbildung. So mag es zwar zutreffen, daß eine einheitliche Planfeststellung bis zum Anschluß an die A 96 ohne Abschnittsbildung hätte durchgeführt werden können. Das würde aber nicht bedeuten, daß dies so auch hätte geschehen müssen; denn der Planfeststellungsbehörde steht planerisches Ermessen auch bei der Abschnittsbildung zu, und sie kann in das Ermessen Gesichtspunkte einer zweckmäßigen Verfahrensgestaltung einbeziehen. Die Kläger verkennen mit ihren Verfahrensrügen des weiteren, daß die mit der Abschnittsbildung nur als vorübergehend angestrebte Lösung nicht den Anforderungen entsprechen muß, die an eine dauerhafte Lösung zu stellen wären.