I.

Der Kläger begehrt eine Baugenehmigung für die Nutzungsänderung einer 115 qm großen Lagerfläche im Obergeschoß seines Hauses in eine Zahnartzpraxis. Sein Grundstück liegt im Ortskern der beigeladenen Gemeinde B.. Es ist mit einem Wohn- und Geschäftshaus bebaut. Die vorhandene Bebauung erreicht eine Grundflächenzahl (GRZ) von 0,82 und eine Geschoßflächenzahl (GFZ) von 1,34.

Der Beklagte lehnte den Bauantrag mit Rücksicht auf die Verweigerung des Einvernehmens durch die Beigeladene und wegen einer zwischenzeitlich erlassenen Veränderungssperre ab. Der nach erfolglosem Widerspruch eingelegten Verpflichtungsklage hat das Verwaltungsgericht stattgegeben. Gegen dieses Urteil hat der Beklagte Berufung eingelegt. Während des Berufungsverfahrens beschloß der Gemeinderat der Beigeladenen am 1. Dezember 1988 für den Bereich, in dem sich das Grundstück des Klägers befindet, den Bebauungsplan "Alte Ortslage - Teil I"; er wurde am 17. Februar 1989 bekanntgemacht. Der Plan setzt das Grundstück des Klägers als Dorfgebiet mit einer GRZ von höchstens 0,4 und einer GFZ von höchstens 0,8 fest.

Mit Urteil vom 7. Juni 1990 hat das Berufungsgericht die Klage hinsichtlich des auf Erteilung der Baugenehmigung für die begehrte Nutzungsänderung gerichteten Hauptantrages als unbegründet abgewiesen. Es ist dabei von der Wirksamkeit des Bebauungsplans ausgegangen und hat angenommen, die Baugenehmigung könne für das baugenehmigungsbedürftige Vorhaben wegen Überschreitung des festgesetzten Maßes der baulichen Nutzung nicht erteilt werden. Auf Bestandsschutz könne sich der Kläger nicht berufen, weil in der angestrebten Umnutzung eine Funktionsänderung liege. Eine Befreiung könne nicht erteilt werden, weil es sich nicht um einen atypischen Einzelfall handele; denn das festgesetzte Maß der baulichen Nutzung werde auf 14 der 21 Grundstücke im Planbereich überschritten. Auf den erstmals im Berufungsverfahren gestellten Hilfsantrag stellte das Berufungsgericht fest, daß dem Kläger bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre ein Anspruch auf die beantragte Baugenehmigung zugestanden habe.

Nach Erlaß des Berufungsurteils erklärte der Normenkontrollsenat des Berufungsgerichts mit Urteil vom 14. November 1990 (10 C 10231/90) den Bebauungsplan "Alte Ortslage - Teil I" der Beigeladenen für nichtig, weil er nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden sei. Daraufhin beschloß der Gemeinderat der Beigeladenen am 23. Januar 1991, den Bebauungsplan rückwirkend zum 17. Februar 1989 erneut in Kraft zu setzen. Nach Ausfertigung der Planurkunde wurde der Bebauungsplan am 28. März 1991 zum zweiten Mal öffentlich bekanntgemacht. Der Kläger hat wiederum im Normenkontrollverfahren beantragt, den Bebauungsplan für nichtig zu erklären. In diesem (zweiten) Normenkontrollverfahren hat das Normenkontrollgericht durch Beschluß vom 26. August 1992 die Rechtssache dem Bundesverwaltungsgericht zur Klärung der Frage vorgelegt, ob es ausreiche, zur erneuten Inkraftsetzung eines Bebauungsplans, der wegen eines formellen Fehlers gemäß § 47 Abs. 6 Satz 2 VwGO für nichtig erklärt worden sei, nach Heilung des Fehlers lediglich das nachfolgende Verfahren zu wiederholen, über diese Frage hat der Senat mit Beschluß vom 6. Mai 1993 im Verfahren BVerwG 4 N 2.92 entschieden.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung von Art. 14 GG und § 31 BauGB. Insbesondere macht er geltend, der Bebauungsplan "Alte Ortslage - Teil I" sei nichtig. Der Beklagte und die Beigeladene treten der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich nicht am Revisionsverfahren.

II.

Die Revision hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des angefochtenen Urteils, soweit in ihm die Klage im Hauptantrag abgewiesen worden ist, und der Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht Erfolg. Soweit das Berufungsgericht die Klage abgewiesen hat, verletzt sein Urteil revisibles Recht und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Für eine abschliessende Entscheidung bedarf es weiterer Aufklärung des Sachverhalts.

1.

Das Berufungsgericht bejaht zu Recht die Voraussetzungen des § 29 Satz 1 BauGB. In Anwendung des irrevisiblen Bauordnungsrechts legt es dar, daß die Umwandlung der vorhandenen Lagerräume in eine Zahnarztpraxis genehmigungsbedürftig ist. Es führt weiter aus, daß die angestrebte Umnutzung auch in bauplanungsrechtlicher Hinsicht die Genehmigungsfrage neu aufwerfe, weil bodenrechtliche Belange durch die Aufnahme der veränderten Nutzung neu berührt werden können. Dem ist zu folgen. Von einer Zahnarztpraxis gehen andere städtebauliche Wirkungen aus als von gewerblichen Lagerräumen; für ihre Zulässigkeit gelten unterschiedliche bauplanungsrechtliche Regelungen.

2.

Das Berufungsgericht verneint die Genehmigungsfähigkeit der Nutzungsänderung. Es hält den am 1. Dezember 1988 beschlossenen und am 17. Februar 1989 bekanntgemachten Bebauungsplan "Alte Ortslage - Teil I" für wirksam. Die in diesem Bebauungsplan festgesetzten Höchstgrenzen für das Maß der baulichen Nutzung würden durch das Vorhaben überschritten. Die Erwägungen des Berufungsgerichts zur Wirksamkeit des Bebauungsplans reichen auf der Grundlage der von ihm getroffenen tatsächlichen Feststellungen nicht aus. Dabei hat das Revisionsgericht seiner Entscheidung den Bebauungsplan in seiner neuen Bekanntmachung vom 28. März 1991 zugrunde zu legen, da insoweit eine zu beachtende Rechtsänderung vorliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1972 - BVerwG 4 C 6.71 - BVerwGE 41, 227). Auf die Entscheidung des erkennenden Senats vom heutigen Tage zum Vorlageverfahren BVerwG 4 N 2.92 wird insoweit verwiesen.

2.1

Die Frage der Wirksamkeit des Bebauungsplans ist entscheidungserheblich. Die Annahme der Revision, das beantragte Vorhaben sei auch bei Wirksamkeit der Festsetzungen aus Gründen des Bestandsschutzes zulässig, trifft nicht zu.

Eine Nutzungsänderung kann nicht (unmittelbar) auf Bestandsschutz gestützt werden, sobald die jeder Nutzung eigene tatsächliche Variationsbreite überschritten wird und der neuen Nutzung unter städtebaulichen Gesichtspunkten eine andere Qualität zukommt. Dies hat der Senat in seinem Urteil vom 18. Mai 1990 - BVerwG 4 C 49.89 - (ZfBR 1990, 245 = Buchholz 406.16 Grundeigentumsschutz Nr. 52) im einzelnen dargelegt; die Revision enthält keine Gesichtspunkte, die diese Rechtsauffassung in Frage stellen könnten. Daß der Nutzung von Räumen als Zahnarztpraxis eine andere städtebauliche Qualität zukommt als der Lagerraumnutzung, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 29 Satz 1 BauGB bereits ausgeführt worden.

Die Nutzungsänderung kann aber auch nicht im Wege einer Befreiung zugelassen werden. Die nach Art. 14 Abs. 1 GG gebotene Berücksichtigung des Altbestandes bei der Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung hat im Bebauungsplan nach Maßgabe der rechtlichen Möglichkeiten des § 17 BauNVO für eine Bestandssicherung zu erfolgen. Eine Pflicht, das vorhandene Nutzungsmaß festzuschreiben, besteht nicht; eine Änderung kann allerdings Entschädigungsansprüche nach § 42 BauGB auslösen. Hat der Plangeber das Maß der baulichen Nutzung durch einen fehlerfreien Bebauungsplan reduziert, so kann eine vorhandene Überbauung nur dann eine unbeabsichtigte Härte im Sinne von § 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB darstellen, wenn sie im Einzelfall unbeachtet geblieben ist. Daran würde es hier fehlen, wenn von der Gültigkeit des Bebauungsplans ausgegangen wird; denn von der Verringerung der baulichen Ausnutzbarkeit wird die Mehrzahl der Grundstücke im Plangebiet betroffen. Zu Unrecht beruft sich die Revision auf das Urteil des Senats vom 16. Mai 1991 - BVerwG 4 C 17.90 - (BVerwGE 88, 191) zur Änderung des bauordnungsrechtlichen Abstandsflächenrechts. Der entscheidende Unterschied besteht darin, daß der Gemeinde bei der Festsetzung des Bebauungsplans eine konkrete, eigentumsrechtlich unbedenkliche Lösung möglich ist, während das Bauordnungsrecht nur eine generelle Regelung trifft, die der Ergänzung durch die bauordnungsrechtliche Befreiungsmöglichkeit im Einzelfall bedarf.

2.2

Die Unwirksamkeit des Bebauungsplans, die der Kläger geltend macht, ergibt sich nicht aus dem Umstand, daß die festgesetzten Höchstzahlen der baulichen Nutzung bereits auf 14 von 21 Grundstücken im Plangebiet durch die vorhandene Bebauung überschritten werden. Dem Berufungsgericht ist darin zu folgen, daß es eine "anfängliche Funktionslosigkeit" von Bebauungsplänen nicht gibt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können bauplanerische Festsetzungen funktionslos werden und deshalb außer Kraft treten, wenn und soweit sich die tatsächlichen Verhältnisse nach der Aufstellung des Bebauungsplans derart verändert haben, daß mit einer Verwirklichung der Festsetzungen auf unabsehbare Zeit nicht mehr gerechnet werden kann (BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 - BVerwG 4 C 39.75 - BVerwGE 54, 5). Die Frage nach der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans stellt sich demgemäß nur dann, wenn der Plan im Zeitpunkt seines Erlasses wirksam war.

Allerdings können ein Bebauungsplan oder einzelne seiner Festsetzungen an einem Abwägungsfehler leiden, wenn von Anfang an feststeht, daß mit ihrer Verwirklichung nicht gerechnet werden kann, etwa weil die festgesetzte Nutzung auf Dauer an ihrer unzureichenden Wirtschaftlichkeit scheitern muß (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 1978 - BVerwG 4 C 30.76 - BVerwGE 56, 283 <289 ff.>). Das Berufungsgericht hat aber keine Feststellungen getroffen, die Grundlage für eine solche Beurteilung des Bebauungsplans "Alte Ortslage - Teil I" sein könnten. Grundsätzlich ist es einer Gemeinde nicht verwehrt, eine "Ausdünnung" der vorhandenen Bebauung zu planen; bei der Überplanung eines Sanierungsgebietes kann hierin sogar der legitime Hauptzweck der Planung liegen. Das Berufungsgericht führt aus, daß der Bebauungsplan seine aktuelle Gestaltungswirkung im Bereich der Baulücken und Freiflächen entfalte und daß die auf den vorhandenen Bestand bezogenen Festsetzungen, die wie die Beschränkung des Maßes der baulichen Nutzung auf die künftige Überwindung sanierungsbedürftiger Verhältnisse in der alten Ortslage gerichtet sind, ihre Steuerungsfunktion zu einem späteren Zeitpunkt entfalten werden. Für sich genommen reicht dies aus, um auch solche Festsetzungen zu rechtfertigen, mit deren Umsetzung in der nahen Zukunft voraussichtlich noch nicht gerechnet werden kann.

2.3

Der Bebauungsplan kann aber deshalb gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB verstoßen, weil die beigeladene Gemeinde bei der Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung möglicherweise übersehen hat, daß eine Überschreitung der Höchstwerte des § 17 Abs. 1 BauNVO 1977 nach Abs. 9 dieser Vorschrift rechtlich zulässig gewesen sein kann.

Die Revision macht geltend, der Bebauungsplan beruhe auf einem Abwägungsfehler, weil er das Eigentumsrecht der 14 Grundeigentümer im Plangebiet, deren Grundstücke bereits stärker als nach § 17 Abs. 1 BauNVO 1977 zulässig bebaut seien, nicht hinreichend berücksichtige. Hierzu enthält das Berufungsurteil folgende tatsächliche Feststellungen: Das Plangebiet liege im Ortskern der Gemeinde B.. Es sei bisher unbeplant gewesen und weise sanierungsbedürftige Verhältnisse auf. Auf 14 der insgesamt 21 überplanten Grundstücke werde das im Bebauungsplan festgesetzte Maß der baulichen Nutzung, das in Übereinstimmung mit den Höchstwerten für ein zweigeschossig bebaubares Dorfgebiet gemäß § 17 Abs. 1 BauNVO 1977 mit einer Grundflächenzahl (GRZ) von 0,4 und einer Geschoßflächenzahl (GFZ) von 0,8 festgesetzt sei, bereits überschritten. Auf der Grundlage dieser Feststellungen hätte das Berufungsgericht seine materielle Überprüfung des Bebauungsplans auch auf die Frage erstrecken müssen, ob die privaten Belange der von der Planung betroffenen Eigentümer im Sinne von § 1 Abs. 6 BauGB gerecht abgewogen worden sind, weil eine Überschreitung der Höchstwerte des § 17 Abs. 1 BauNVO 1977 jedenfalls zulässig gewesen sein kann.

Nach § 17 Abs. 9 BauNVO 1977 können in Gebieten, die bei Inkrafttreten der Baunutzungsverordnung überwiegend bebaut waren, in den Bauleitplänen die Höchstwerte des Abs. 1 Spalte 3 bis 5 überschritten werden, wenn städtebauliche Gründe dies rechtfertigen und sonstige öffentliche Belange nicht entgegenstehen (ähnlich jetzt § 17 Abs. 3 BauNVO 1990). Mit dieser Vorschrift enthält § 17 BauNVO eine Spezialregelung für die Beplanung bereits im Jahre 1962 überwiegend bebauter Gebiete. Sie dient dem Ausgleich der besonderen Interessen von Eigentümern bereits intensiv bebauter Grundstücke und dem Allgemeininteresse an der Einhaltung der Regelsätze für die Bebauungsdichte in den einzelnen Baugebieten. Indem sie eine Überschreitung der Höchstwerte des § 17 Abs. 1 BauNVO in besonderen Fällen im Interesse der Eigentümer bebauter Grundstücke zuläßt, ermöglicht sie eine den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG genügende Bauleitplanung durch die Gemeinde. Zu den städtebaulichen gründen, die eine Überschreitung der Höchstzahlen rechtfertigen können, kann insbesondere die Rücksichtnahme auf einen vorhandenen (erhaltenswerten) Baubestand gehören (Fickert/Fieseler, BauNVO, 5. Aufl. 1985, § 17 Tn 44).

Das Berufungsgericht hat nicht geprüft, ob die Voraussetzungen des § 17 Abs. 9 BauNVO 1977 hier gegeben sind. Im Revisionsverfahren ist offengeblieben, ob das Plangebiet bereits im Jahre 1962 überwiegend bebaut war. Hierfür spricht zwar der substantiierte, mit einer Kartenskizze unterstützte Vortrag des Klägers und die allgemeine Erfahrung, daß die Ortszentren der Gemeinden regelmäßig schon seit langer Zeit bebaut sind. Insbesondere die beigeladene Gemeinde ist jedoch der Behauptung des Klägers entgegengetreten. Der Senat kann die Frage selbst nicht aufklären. Es fehlen auch Feststellungen des Berufungsgerichts zu der Frage, ob eine Überschreitung der Höchstwerte des § 17 Abs. 1 BauNVO 1977 im vorliegenden Fall städtebaulich gerechtfertigt wäre und ob ihr möglicherweise sonstige öffentliche Belange entgegenstehen.

2.4

Von einer Zurückverweisung könnte allerdings abgesehen werden, wenn feststehen würde, daß die beigeladene Gemeinde bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine Überschreitung der Höchstwerte nach § 17 Abs. 9 BauNVO 1977 erwogen hat. Aber auch derartige Feststellungen enthält das Berufungsurteil nicht. Vielmehr deuten die Formulierungen in der Begründung des Bebauungsplans und in der Begründung der Zurückweisung der Anregungen und Bedenken des Klägers, mit denen die Festsetzung einer größeren baulichen Ausnutzung abgelehnt wird, darauf hin, daß der Gemeinderat der Beigeladenen die Vorschrift des § 17 Abs. 9 BauNVO 1977 übersehen und deshalb angenommen hat, daß die Festsetzung höherer Ausnutzungswerte unzulässig sei. Unterstellt man jedoch, daß die Voraussetzungen des § 17 Abs. 9 BauNVO 1977 gegeben waren, so läge darin ein Verstoß gegen § 1 Abs. 6 BauGB, weil sich der Gemeinderat der Beigeladenen zu Unrecht an einer umfassenden Abwägung gehindert gesehen hätte.

Eine weitere Aufklärung durch das Berufungsgericht in tatsächlicher Hinsicht ist auch nicht deshalb entbehrlich, weil ein unterstellter Abwägungsfehler nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB für die Wirksamkeit des Bebauungsplans "Alte Ortslage - Teil I" unerheblich wäre. Zwar liegt ein im Sinne dieser Vorschrift offensichtlicher Mangel im Abwägungsvorgang nicht schon dann vor, wenn Planbegründung und Aufstellungsvorgänge keinen ausdrücklichen Hinweis darauf enthalten, daß sich der Plangeber mit bestimmten Umständen abwägend befaßt hat (BVerwG, Beschluß vom 29. Januar 1992 - BVerwG 4 NB 22.90 - Buchholz 406.11 § 214 BauGB Nr. 6; vgl. auch Beschluß vom 20. Januar 1992 - BVerwG 4 B 71.90 - Buchholz a.a.O. Nr. 5). Im vorliegenden Fall fehlt jedoch nicht nur ein Hinweis darauf, daß der Gemeinderat eine Festsetzung nach § 17 Abs. 9 BauNVO 1977 erwogen und verworfen hat. Vielmehr spricht alles dafür, daß er eine solche Festsetzungsmöglichkeit übersehen oder für unzulässig gehalten hat. Nach der Planbegründung wurde die "höchstmögliche Ausnutzungsziffer nach der Baunutzungsverordnung" gewählt; die Festsetzung einer höheren Ausnutzungsziffer sei "entsprechend § 17 Abs. 10, letzter Satz, BauNVO im Dorfgebiet nicht möglich". Deshalb wäre, wenn sich erweisen sollte, daß die Voraussetzung des § 17 Abs. 9 BauNVO 1977 vorliegen, der Fehler im Abwägungsvorgang offensichtlich. Er könnte dann auch von Einfluß auf das Abwägungsergebnis gewesen sein; denn aus der Planbegründung ergibt sich, daß sich der Gemeinderat der Beigeladenen allein durch die nach seiner Ansicht bestehende Rechtslage an der Festsetzung eines höheren Maßes der baulichen Nutzung gehindert gesehen hat.

3.

Die Revision kann auch nicht gemäß § 144 Abs. 4 VwGO mit der Begründung zurückgewiesen werden, daß der Kläger auch bei Unwirksamkeit des Bebauungsplans keinen Rechtsanspruch auf die Genehmigung der Zahnarztpraxis hätte. In diesem Fall wäre das Vorhaben nach § 34 BauGB zu beurteilen. Auf dieser Rechtsgrundlage wäre dem Antrag stattzugeben. Das Berufungsgericht hat nämlich in seinem Urteil - für die Beteiligten des vorliegenden Verfahrens verbindlich (§ 121 VwGO) - festgestellt, daß dem Kläger bis zum 2. Mai 1986 auf der Rechtsgrundlage von § 34 Abs. 1 und 3 BBauG ein Rechtsanspruch auf die beantragte Baugenehmigung zustand. Seine Feststellungen reichen aus, um die Genehmigungsfähigkeit auf der jetzt maßgeblichen Grundlage des Baugesetzbuchs ebenfalls bejahen zu können. Der Art nach ist die Praxis nach § 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit §§ 5, 13 BauNVO 1990 zulässig. Für das Maß der baulichen Nutzung kommt es nach § 341 Abs. 1 BauGB darauf an, ob sich das Vorhaben in seine Umgebung einfügt. Das Berufungsgericht stellt fest, daß die Überschreitung der Höchstzahlen des § 17 Abs. 1 BauNVO 1977 in der näheren Umgebung gleichsam die Regel bildet. Bedenken gegen das Sich-Einfügen bestehen deshalb nicht. Daß sich die tatsächlichen Verhältnisse seit 1986 geändert haben, ist von niemandem geltend gemacht worden.

4.

Die Entscheidung über den noch anhängigen Hauptantrag des Klägers hängt demgemäß von der Gültigkeit des Bebauungsplans "Alte Ortslage - Teil I" ab. Hierzu müssen weitere Feststellungen getroffen werden. Die Sache ist deshalb an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.