I.

Die Klägerin, eine römisch-katholische Kirchengemeinde, ist Eigentümerin einer Reihe von Flurstücken (61/1, 63, 64, 65/66/2, 537, 538, 75/17 sowie inzwischen auch 75/16), die insgesamt den römisch-katholischen Friedhof in Vienenburg bilden. Das Friedhofsgelände ist ca. 10.000 qm groß. Es wird im Westen von der "Alten Dorfstraße", im Norden von der "Feldstraße" und im Osten von der Straße "Am Schäferhof" begrenzt. Es ist über mehrere Zugänge erreichbar, u.a. über zwei, die der neu ausgebauten Straße "Am Schäferhof" zugewandt sind. Unweit der "Alten Dorfstraße" steht auf dem Friedhof eine Kapelle, die nach Angaben der Klägerin eine Grundfläche von ca. 60 qm hat. Auf dem Friedhof, der seit langem als solcher benutzt wird, sind bereits zahlreiche Gräber angelegt und finden laufend weitere Beisetzungen statt. Das Friedhofsgrundstück liegt nicht im räumlichen Geltungsbereich eines Bebauungsplans.

In den Jahren 1967 bis 1972 ließ die Beklagte das Baugebiet "Kattenberg II" erschließen. In diesem Zusammenhang wurden auch die "Feldstraße" und die Straße "Am Schäferhof" ausgebaut. Mit Bescheid vom 19. Juni 1973 zog die Beklagte die Klägerin zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von 56.412,72 DM heran, wobei sie von einem beitragspflichtigen Flächenanteil der Klägerin von 6.888 qm ausging und das Flurstück 75/16 nicht berücksichtigte. Für die Erschließung dieses Flurstücks zog die Beklagte die Eheleute Schmidt - die im Juni 1973 noch grundbuchmäßige Eigentümer der Parzelle 75/16 waren, ihr Grundstück aber schon im Mai 1973 an die Klägerin verkauft hatten - ebenfalls durch Bescheid vom 19. Juni 1973 zu einem Beitrag in Höhe von 11.523,33 DM heran. Die Klägerin ist erst nach der Zustellung des Heranziehungsbescheides an die Eheleute Schmidt als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen worden; sie bezog dann das neu erworbene Flurstück in ihren Friedhof ein.

Nachdem die Klägerin ohne Erfolg sowohl gegen ihre eigene Heranziehung als auch gegen die Heranziehung der Eheleute ... Widerspruch eingelegt hatte, hat sie Klage erhoben und vorgetragen: Das kirchliche Friedhofsgelände sei kein Bauland, weil die Anlage von Gräbern keine bauliche Nutzung darstelle und der Friedhof im übrigen - von einer Kapelle abgesehen - unbebaut sei. Auf Grund der Ruhezeiten von 30 Jahren nach der letzten Bestattung stehe der Friedhof auch nicht zur zukünftigen Bebauung an, da laufend noch Beisetzungen stattfänden. Schließlich seien dem Friedhof insgesamt auch keine Vorteile aus dem Ausbau der beiden Straßen erwachsen, sondern allenfalls Nachteile infolge des erhöhten Verkehrs in seiner Umgebung. Der Friedhof sei immer schon über mehrere Tore zugänglich und deshalb voll erschlossen gewesen. Darüber hinaus werde mit der Heranziehung der Klägerin zu Erschließungsbeiträgen grundgesetzwidrig in die Freiheit der Religionsausübung und der Selbstbestimmung der Kirchen eingegriffen: Sollte dennoch eine Heranziehung grundsätzlich in Betracht kommen, so sei es geboten, gemäß § 135 Abs. 5 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - von der Erhebung eines Erschließungsbeitrages ganz abzusehen. Denn die Klägerin nehme anstelle der Beklagten eine öffentliche Aufgabe wahr, indem sie im Stadtgebiet der Beklagten einen Friedhof betreibe und Bestattungen zu angemessenen Gebühren ermögliche. Es liege im öffentlichen Interesse, die Gebührenbemessung von der Baukostenexplosion freizuhalten.

Die Klägerin hat beantragt,

hilfsweise

Die Beklagte hat beantragt,

Sie hat die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide verteidigt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Der Hauptantrag sei insgesamt zulässig, aber unbegründet: Die Klägerin sei gemäß § 133 BBauG beitragspflichtig, weil es sich bei dem von ihr betriebenen Friedhof um "Bauland" im Sinne des Erschließungsrechts handele. Da der Friedhof nicht im Bereich eines Bebauungsplanes liege, eine bauliche oder gewerbliche Nutzung also nicht festgesetzt sei, richte sich die Beitragspflicht nach § 133 Abs. 1 Satz 2 BBauG. Danach unterlägen erschlossene Grundstücke der Beitragspflicht, wenn sie nach der Verkehrsauffassung Bauland seien und nach der geordneten baulichen Entwicklung der Gemeinde zur Bebauung anständen. Der Friedhof sei der Klägerin durch die neu ausgebaute Straße erschlossen worden: Zwei seiner Zugänge lägen an der Straße "Am Schäferhof", die im Rahmen der Erschließungsmaßnahmen ausgebaut worden sei. Darüber hinaus sei der Friedhof als Bauland zu betrachten. Der Begriff des "Baulandes" in § 133 Abs. 1 Satz 2 BBauG decke sich nicht mit demjenigen in § 9 Abs. 1 Nr. 1 BBauG, sondern bedürfe eigener, am Zweck des Erschließungsbeitragsrechts orientierter Auslegung. Dem Bedeutungsgehalt der Vorschrift entspreche es, als Bauland ein Gelände anzusehen, das tatsächlich und rechtlich nach allgemeiner Auffassung objektiv bebaubar sei, wobei die rechtliche Bebaubarkeit eine planungsrechtliche wie auch bauordnungsrechtliche Zulässigkeit umfasse. Ein unbeplantes, im Zusammenhang bebauter Ortsteile liegendes Grundstück könne danach in der Regel als Bauland betrachtet werden. Es könne hier dahinstehen, ob der Friedhof der Klägerin diesen Voraussetzungen gemäß bereits als "Bauland" im erschließungsrechtlichen Sinne anzusehen sei. Denn der Tatbestand des § 133 Abs. 1 Satz 2 BBauG sei jedenfalls dann erfüllt, wenn das fragliche Grundstück bereits baulich genutzt werde. Da der Friedhof hier mit einer Kapelle bebaut sei, müsse eine Beitragspflicht der Klägerin schon aus diesem Grunde bejaht werden.

Aber selbst dann, wenn man den Friedhof nicht durch eine Kapelle als bebaut ansehen wollte, wäre die Klägerin beitragspflichtig: Der Friedhof unterliege einer Nutzung, die entsprechend der baulicher, Nutzung im engeren Sinne und ganz ähnlich wie diese eine Belastung mit den Erschließungskosten rechtfertige.

Auch unter dem Gesichtspunkt, daß es sich um einen "kirchlichen" Friedhof handele, könne die Beitragspflicht der Klägerin nicht in Frage gestellt werden. Denn in der Heranziehung der Klägerin liege kein Eingriff in Freiheitsrechte (Art. 4 Abs. 2 GG, Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 Satz 1 Weimarer Reichsverfassung). Dahinstehen könne, ob die Klägerin selbst Grundrechtsinhaberin sei. Jedenfalls werde die Klägerin durch die Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag nicht in ihrer Freiheit der Religionsausübung und ihrem Selbstbestimmungsrecht betroffen: Die Beitragspflicht knüpfe vielmehr an die religionsneutrale Eigentümerposition an (BVerfGE Bd. 19, S. 133). Einzuräumen sei der Klägerin, daß infolge der Trennung von Staat und Kirche die Religionsfreiheit, zu der auch ein Recht auf caritative Betätigung zahle, relativ hoch zu veranschlagen sei. In der gleichmäßigen Erschließungsbeitragspflicht aller Eigentümer dokumentiere sich aber gerade die weltanschauliche Neutralität des Staates, die das Grundgesetz voraussetze. Der wesentliche Inhalt kirchlichen Selbstbestimmungsrechts werde durch eine Beitragspflicht nicht berührt: Sowohl das kirchliche Besteuerungsrecht als auch die Garantie von Staatsleistungen an Kirchen (Art. 137 Weimarer Reichsverfassung) forderten keine indirekten Zuschüsse in Form von Beitragserlassen anläßlich erschließungsrechtlicher Heranziehungen.

Der Klägerin stehe auch kein Anspruch auf eine Billigkeitsentscheidung im Sinne von § 135 Abs. 5 BBauG zu. Nach dieser Vorschrift könne die Gemeinde im Einzelfall von der Erhebung eines Erschließungsbeitrages ganz oder teilweise absehen, wenn es im öffentlichen Interesse oder zur Vermeidung unbilliger Härten geboten sei. Die zweite Alternative dieses Erlaßtatbestandes scheide hier aus: Das Tatbestandsmerkmal "unbillige Härte" sei auf persönliche Verhältnisse des Beitragspflichtigen sowie auf solche Fälle zugeschnitten, in denen der Pflichtige einen ungleich geringeren Vorteil von der Erschließung habe als andere Grundeigentümer. Diese Voraussetzungen lägen bei einem Friedhof nicht vor. Von einem wesentlich verminderten Vorteilseintritt könne keine Rede sein. Der Friedhof sei ein Anziehungspunkt für viele Trauernde bzw. die Grabstätten Pflegende. In Spitzenzeiten könne er einen erheblichen Straßenverkehr hervorrufen. Auch eine übermäßige Erschwerung caritativer Betätigung sei nicht gegeben, da - wie die Klägerin selbst andeute - die Möglichkeit bestehe, auf Diözesanebene Mittel bereitzustellen. Aus diesem Grunde sei auch nicht anzunehmen, daß die Klägerin zu einer Übertragung ihres Friedhofs an die Beklagte gezwungen sein werde.

Auch unter dem Gesichtspunkt des "öffentlichen Interesses" sei eine zur Freistellung der Klägerin führende Ermessensausübung der Beklagten nicht geboten. Zwar sei der Begriff des "öffentlichen Interesses" im weitesten Sinne zu verstehen; ob eine Freistellung geboten sei, müsse aber aus der Sicht der Gemeinde beurteilt werden. Aus deren Sicht sei zu berücksichtigen, daß die Klägerin ständig mit Zuschüssen unterstützt werde. Das Vorliegen eines Ermessensfehlers sei nicht ersichtlich.

Die Klägerin sei auch insoweit aktiv legitimiert, als sie sich gegen die Heranziehung der Eheleute ... wende. Denn sie habe unwidersprochen vorgetragen, zwischen ihr und den Eheleuten ... habe eine Schuldübernahme bzw. Schuldmitübernahme stattgefunden. Indem die Beklagte den Prozeß auch insoweit gegen die Klägerin weiterführe, erkläre sie konkludent ihr Einverständnis zu dieser Übernahme. Ob es sich bei dem Übernahmeakt um eine Schuldübernahme, um einen Schuldbeitritt oder aber um eine Erfüllungsübernahme handele, könne dahinstehen, weil die Klägerin in jedem dieser Fälle sachlich legitimiert sei.

Hinsichtlich dieser Beitragsforderung gelte folgendes: Auf die Einbeziehung des Flurstücks 75/16 in den Friedhof der Klägerin könne es nicht ankommen, weil die Beitragsforderung gemäß § 134 BBauG mit Zustellung des Bescheides an die Eheleute ... entstanden sei und diese Zustellung noch vor dem endgültigen Eigentumsübergang an die Klägerin erfolgt sei. Daß der Bescheid an die Eheleute ... aus anderen als den von der Klägerin vorgetragenen, die Unzulässigkeit einer Heranziehung kirchlicher Friedhöfe betreffenden Gründe rechtswidrig sei, sei weder vorgebracht worden noch sonst ersichtlich.

Ausführungen zum Hilfsantrag der Klägerin erübrigten sich, weil er ersichtlich nur für den Fall gestellt sei, daß eine Aktivlegitimation der Klägerin hinsichtlich der den Eheleuten ... gegenüber erhobenen Beitragsforderung verneint werde.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision rügt die Klägerin die Verletzung materiellen Bundesrechts. Sie bittet, dem Klageantrag stattzugeben.

Die Beklagte stimmt dem angefochtenen Urteil zu.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und trägt als Meinung des zuständigen Ressorts vor, Friedhofsgrundstücke seien zwar gemäß § 131 Abs. 1 BBauG erschlossen und deshalb bei der Verteilung des Erschließungsaufwandes auf die erschlossenen Grundstücke mit einzubeziehen; eine Beitragspflicht nach § 133 Abs. 1 Satz 2 BBauG sei aber zu verneinen, weil ein Friedhof weder als "Bauland" im Sinne der Verkehrsauffassung anzusehen sei, noch "zur Bebauung anstehe". Auch Friedhöfe, die im Bereich eines Bebauungsplanes lägen, seien nach § 133 Abs. 1 Satz 1 BBauG nicht beitragspflichtig, weil für sie durch den Bebauungsplan weder eine bauliche noch eine gewerbliche Nutzung festgesetzt werde.

II.

Die Revision hat mit dem Ergebnis der Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht Erfolg (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 3 Nr. 2 und Abs. 5 VwGO).

1.

Für den an die Klägerin selbst gerichteten Beitragsbescheid gilt folgendes:

Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, auch ein kirchlicher Friedhof unterliege der Beitragspflicht, trifft zu. Das Verwaltungsgericht hat sich für diese Würdigung mit Recht auf das Urteil des Senats vom 3. Juni 1971 - BVerwG IV C 10.70 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 40 berufen. An der diesem Urteil zugrundeliegenden Rechtsauffassung hält der Senat auch gegenüber den Einwendungen der Klägerin aus folgenden Gründen fest:

Ein Grundstück unterliegt der Beitragspflicht, wenn es erstens zum Kreis der durch eine Erschließungsanlage erschlossenen Grundstücke im Sinne des § 131 Abs. 1 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341), nunmehr in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256) - BBauG - gehört und wenn zweitens hinsichtlich seiner Nutzbarkeit die Voraussetzungen des § 133 Abs. 1 BBauG erfüllt sind. Beides ist hier gegeben.

Da nach § 131 Abs. 1 BBauG der beitragsfähige Aufwand auf die von der Anlage erschlossenen Grundstücke zu verteilen ist, wirkt es sich bei der die einzelnen Grundstücke treffenden Belastung beitragserhöhend oder beitragsvermindernd aus, je nachdem ob der Kreis der einbezogenen Grundstücke enger oder weiter gezogen wird. Würden Friedhöfe allgemein nicht zu der erschlossenen Grundstücken im Sinne des § 131 Abs. 1 BBauG gehören, würden also nur die sonstigen von der Straße erschlossenen (Wohn- oder Gewerbe-)Grundstücke zum Kreis der erschlossenen Grundstücke im Sinne dieser Vorschrift zählen, so würde sich das dergestalt zu Lasten dieser Grundstücke auswirken, daß sie (allein) den beitragsfähigen Aufwand für den Straßenbau zu tragen hätten. Die Unhaltbarkeit dieses Ergebnisses liegt auf der Hand. Soweit ersichtlich, ist die Ansicht, Friedhöfe gehörten nicht zum Kreis der im Sinne des § 131 Abs. 1 BBauG erschlossenen Grundstücke, bisher auch nicht vertreten worden. Durch eine Anlage werden mithin auch Friedhofsgrundstücke "erschlossen", wenn deren Eigentümer die tatsächliche und rechtliche Möglichkeit erhalten, von der Erschließungsanlage eine Zufahrt (oder wenn sie bereits eine solche haben, einen Zugang) zu nehmen (vgl. Urteil des Senats vom 7. Oktober 1977 - BVerwG IV C 103.74 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 25 im Anschluß an das Urteil vom 19. Oktober 1966 - BVerwG IV C 99.65 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 11). Der Friedhof der Klägerin grenzt unmittelbar an die ausgebaute Straße "Am Schäferhof"; zwei Zugänge führen, wie das Verwaltungsgericht in tatsächlicher Hinsicht festgestellt hat, unmittelbar zu dieser Straße.

Allein die Zugänglichkeit genügt nach der Rechtsprechung des Senats allerdings nicht, um die Voraussetzungen des § 131 Abs. 1 BBauG zu erfüllen. Erschlossen im Sinne des § 131 Abs. 1 BBauG sind Grundstücke in der Regel erst dann, wenn eine Anlage ihnen Zufahrt oder Zugang im Hinblick auf eine bauliche oder gewerbliche Nutzung des Grundstücks vermittelt (Urteil des Senats vom 25. Juni 1969 - BVerwG IV C 14.68 - BVerwGE 32, 226 [227]). Angesichts der Funktion des § 131 Abs. 1 BBauG, den Kreis der Grundstücke festzulegen, auf die der beitragsfähige Erschließungsaufwand (rechnerisch) zu verteilen ist, ist aber nicht nur auf die bauliche oder gewerbliche Nutzung im engeren Sinne abzustellen; vielmehr ist es geboten, in den Kreis der bei der Verteilung zu berücksichtigenden Grundstücke auch solche einzubeziehen, die in einer der baulichen oder gewerblichen Nutzung vergleichbaren Weise so genutzt werden, daß ihre Nutzung eine Einbeziehung in den Kreis der erschlossenen Grundstücke rechtfertigt. Der Senat hat demgemäß in seinem Urteil vom 7. Oktober 1977 - BVerwG IV C 103.74 - (a.a.O.) bereits ausgeführt, "erschlossen" im Sinne des § 131 Abs. 1 BBauG seien solche Grundstücke, denen die Anlage in "erschließungsbeitragsrechtlich relevanter Weise" die Zugänglichkeit vermittle.

Friedhöfe werden von einer Straße, zu der sie Zufahrt oder Zugang haben, in diesem Sinne, d.h. "in erschließungsbeitragsrechtlich relevanter Weise" erschlossen, weil ihre bestimmungsgemäße Nutzung im hohen Maße auf die Zugänglichkeit von einer Straße angewiesen ist, sie regelmäßig einen starken Anliegerverkehr anziehen und ihre Nutzung einer baulichen Nutzung vergleichbar ist, wie im anderen Zusammenhang noch näher ausgeführt werden wird. Die Nutzung zu Friedhofszwecken rechtfertigt es also, Friedhofsgrundstücke - und, da es hier nicht anders ist, auch diesen Friedhof - in den Kreis der bei der Aufwandsverteilung zu berücksichtigenden Grundstücke einzubeziehen.

Zu den von der Anlage erschlossenen Grundstücken im Sinne des § 131 Abs. 1 BBauG gehören schließlich nicht Grundstücke, die "unfähig" sind, die Voraussetzung des § 133 Abs. 1 BBauG jemals zu erfüllen; denn § 131 BBauG kann nicht dazu dienen, Grundstücke in den Kreis der bei der Aufwandsverteilung zu berücksichtigenden Grundstücke einzubeziehen, die wegen ihrer Nutzung auf Dauer von der Erfüllung der Voraussetzungen des § 133 Abs. 1 BBauG ausgeschlossen sind.

Friedhöfe sind indes von einer ("baulichen") Nutzung im Sinne des § 133 Abs. 1 BBauG nicht ausgeschlossen, sondern erfüllen die dort genannten Voraussetzungen regelmäßig durch ihren bestimmungsgemäßen Gebrauch. Während § 131 Abs. 1 BBauG dafür maßgebend ist, auf welche Grundstücke der Aufwand zu verteilen ist, bestimmt § 133 Abs. 1 BBauG, unter welchen Voraussetzungen diese Grundstücke der Beitragspflicht unterliegen. Das ist der Fall, "sobald sie bebaut oder gewerblich genutzt werden dürfen" (Satz 1) bzw. wenn sie nach der Verkehrsauffassung Bauland sind und "zur Bebauung anstehen" (Satz 2), was wiederum heißt: "sobald sie in zulässiger Weise einer Bebauung zugeführt werden dürfen" (Urteil des Senats vom 16. September 1977 - BVerwG IV C 71.74 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 63 S. 35 [38]). Grundstücke unterliegen der Beitragspflicht zum Beispiel dann noch nicht, wenn eine Veränderungssperre besteht, die Ver- oder Entsorgung und damit die Erschließung noch nicht im Sinne der §§ 30 ff. BBauG gesichert ist oder wenn bei Hinterliegergrundstücken Zufahrt oder Zugang noch nicht in rechtlicher Weise abgesichert sind (woraus gleichzeitig folgt, daß die Begriffe "erschlossen" in §§ 131 Abs. 1 BBauG und 133 Abs. 1 BBauG nicht identisch sind, vgl. Urteil vom 7. Oktober 1977 - BVerwG IV C 103.74 - a.a.O.).

Für Friedhöfe im unbeplanten Innenbereich ist eine bauliche oder gewerbliche Nutzung nicht festgesetzt; sie unterliegen folglich der Beitragspflicht nur, wenn sie "nach der Verkehrsauffassung Bauland" sind (§ 133 Abs. 1 Satz 2 BBauG). Hierzu hat der Senat in seinem Urteil vom 3. Juni 1971 - BVerwG IV C 10.70 - (a.a.O.) u.a. ausgeführt:

"Das Berufungsgericht hat richtig erkannt, daß der Begriff des Baulandes im Sinne dieser Vorschrift nicht dem Begriff des Baulandes in § 9 Abs. 1 Nr. 1 BBauG gleichzusetzen ist. ... Wenn der Gesetzgeber ... die Bebaubarkeit zur Voraussetzung der Entstehung einer Beitragspflicht für ein nicht beplantes Grundstück gemacht hat, so wollte er damit Nutzungsarten von Grundstücken erfassen, die es wegen der Beziehung, in der sie zur Erschließungsanlage stehen, rechtfertigen, dem Eigentümer Kosten der Erschließung aufzuerlegen. Er wählte den Begriff des Baulandes im Sinne der Verkehrsauffassung, der sich als in dieser Richtung typische Nutzung eines Grundstückes anbot. Sinn und Zweck dieser Regelung ist es ..., damit alle Nutzungen zu erfassen, die entsprechend der baulichen Nutzung im engeren Sinne und ganz ähnlich wie diese eine Belastung mit den Erschließungskosten rechtfertigen. Für einen Friedhof muß danach eine Beitragspflicht bejaht werden: Auch wenn auf ihm Baulichkeiten nicht errichtet worden sind, unterliegt er doch mindestens einer insoweit gleichartigen Nutzung wie ein mit einem Wohnhaus bebautes Grundstück. Im Gegensatz zu der vom Berufungsgericht vertretenen Ansicht erlangt der Eigentümer des Friedhofs durch die Anlegung einer Straße, von der aus der Friedhof zugänglich ist, auch einen Vorteil. ... Der Vorteil besteht in der vom Eigentümer gewünschten Möglichkeit, den Friedhof zu benutzen. ...".

Daran ist festzuhalten.

Daß bei der Beratung des Bundesbaugesetzes in dem zuständigen Ausschuß des Bundestages der Berichterstatter u.a. zur Erläuterung des Begriffes "Bauland" auf den Baulandpreis hingewiesen hat, stellt diese Auslegung nicht in Frage: Bei den Beratungen mag an den so bezeichneten Regelfall gedacht worden sein; das schließt nicht aus, den Baulandbegriff im Sinne des § 133 Abs. 1 Satz 2 BBauG so weit zu fassen, daß - erstens - auch dem Bauen vergleichbare Nutzungen erfaßt und - zweitens - auch solche Grundstücke gemeint sind, die ausnahmsweise wegen ihrer besonderen Eigenart nicht zu Baulandpreisen gehandelt werden. Der Grundsatz der Normenklarheit ist durch diese Auslegung des Begriffs "Bauland" nicht verletzt.

Die Klägerin hält der Rechtsprechung des Senats entgegen, es sei gleichheitswidrig, Friedhöfe im unbeplanten Innenbereich der Beitragspflicht zu unterwerfen, während Friedhöfe im Planbereich mangels Festsetzung einer baulichen oder gewerblichen Nutzung beitragsfrei blieben. Wäre dieses Verständnis des § 133 Abs. 1 Satz 1 BBauG zutreffend, so unterläge in der Tat Zweifeln, ob die darin liegende Differenzierung nicht Art. 3 Abs. 1 GG widerspricht. § 133 Abs. 1 Satz 1 BBauG ist jedoch in einer dem Satz 2 dieser Vorschrift entsprechenden Weise - d.h. ebenfalls weit - auszulegen: Richtig ist zwar, daß § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG 1976 (= § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG 1960) die Festsetzung von "öffentlichen und privaten Grünflächen, wie Parkanlagen, Dauerkleingärten, Sport-, Spiel-, Zelt- und Badeplätzen, Friedhöfen" zuläßt. Friedhöfe unterfallen also insoweit dem Oberbegriff "Grünfläche". Dieser Oberbegriff deckt aber höchst unterschiedliche Nutzungen ab, die übrigens auch im Hinblick auf ihre Emissionen oder die überlicherweise mit einigen Nutzungen verbundenen Gebäude im Rahmen der nach § 1 Abs. 6 und 7 BBauG 1976 bei der Planaufstellung gebotenen Abwägung von sehr unterschiedlichem Gewicht sein können (vgl. dazu Urteil des Senats vom 16. Februar 1973 - BVerwG IV C 66.69 - BVerwGE 42, 5 [7]).

Die Festsetzung einer Fläche in einem Bebauungsplan als "Friedhof" schließt nicht die Anwendung des § 133 Abs. 1 Satz 1 BBauG aus. Ebenso wie der Begriff "Bauland" in Satz 2 der Vorschrift weit, d.h. in einem spezifisch erschließungsrechtlichen Sinn auszulegen ist, muß auch der Begriff "Grundstücke, für die eine bauliche oder gewerbliche Nutzung festgesetzt ist", in Satz 1 dieser Vorschrift im erschließungsrechtlichen Sinne verstanden werden: Die Festsetzung der baulichen oder gewerblichen Nutzung mag den Regelfall betreffen; nur auf diesen Regelfall hebt die Formulierung ab. Nach Sinn und Zweck des § 133 Abs. 1 BBauG sollen aber auch im Planbereich solche Nutzungen der Beitragspflicht unterliegen, die im Hinblick auf die Erschließung der baulichen oder gewerblichen Nutzung gleichartig sind, die also Ziel- oder Quellverkehr verursachen, deswegen auf die Erschließung angewiesen sind und wegen dieser Erschließung und des dadurch eintretenden Vorteils eine Belastung mit Erschließungskosten rechtfertigen. Im Hinblick auf § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG 1976 bedeutet das, daß der Oberbegriff "Grünanlagen" sowohl solche Nutzungen deckt, die unter dem Blickwinkel des Erschließungsbeitragsrechts einer baulichen oder gewerblichen Nutzung nicht gleichartig sind, als auch solche, für die das Gegenteil zutrifft.

Zutreffend hat das angefochtene Urteil weiter dargelegt, daß die für Friedhöfe folglich zu bejahende Beitragspflicht auch dann nicht in Frage gestellt wird, wenn es sich um einen kirchlichen Friedhof handelt. Die öffentlichrechtliche Natur kirchlicher Friedhöfe (res sacrae) gibt als solche für eine Beitragsfreiheit nichts her; sie kann nur dazu führen, die kirchlichen und die weltlichen Friedhöfe im Hinblick auf das Beitragsrecht gleichzubehandeln. Da das Bundesbaugesetz eine allgemeine Beitragsfreiheit für öffentliche Sachen (Schulen, Verwaltungsgebäude etc.) nicht kennt, öffentliche Sachen vielmehr ebenso wie mit Wohnhäusern oder Gewerbebetrieben bebaute Grundstücke von der Beitragspflicht erfaßt werden, unterliegen auch kirchliche und weltliche Friedhofsgrundstücke gleichermaßen der Beitragspflicht. Auch aus Art. 4 Abs. 1 GG, Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137, 138 der Weimarer Reichsverfassung läßt sich weder eine allgemeine Abgabenfreiheit noch eine spezielle Erschließungsbeitragsfreiheit der Kirchen ableiten. Das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend auf den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Oktober 1965 - 1 BvR 498/62 - BVerfGE 19, 129 [133] hingewiesen, wonach die Abgabenerhebung an religionsneutrale Gegenstände - hier an ein Grundstück und seine Erschließung - anknüpfen darf. Das Bundesverfassungsgericht hat außerdem in seinem Beschluß vom 11. Januar 1972 - 1 BvR 330/71 - zu der gegen das Urteil des Senats vom 3. Juni 1971 - BVerwG IV C 10.70 - a.a.O. gerichteten Verfassungsbeschwerde - wenn auch nur im Wege eines obiter dictum - bemerkt, "die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Auslegung der Vorschriften des BBauG verletze keine. Rechte der Kirchengemeinde".

Auch bei einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft kann jedoch die Heranziehung zu einem Erschließungsrecht eine unbillige Härte bedeuten. Der Beitragserlaß wegen einer unbilligen Härte (§ 135 Abs. 5, zweite Alternative BBauG) setzt voraus, daß es sich um einen "aus der Regel" fallenden, also einen atypischen Einzelfall handelt (Urteil des Senats vom 18. November 1977 - BVerwG IV C 104.74 - Buchholz 406.11 § 135 BBauG Nr. 10). Für die Atypik kann im vorliegenden Fall sprechen, daß die Nutzung eines Grundstücks zu Friedhofszwecken im Verhältnis zur sonstigen baulichen und gewerblichen Nutzung andersartig ist, Friedhöfe üblicherweise besonders großflächig sind und auch der Vorteil zumindest anders ist als der, den eine Straße einem Wohn- oder Gewerbegrundstück vermittelt. Bei Friedhöfen schlägt sich nämlich der in den sonst möglichen Wertsteigerungen eines Grundstücks infolge der Erschließung liegende Vorteil nicht ohne weiteres nieder. Auch eine "Härte" kann dann bejaht werden, wenn eine Kirchengemeinde als Trägerin des Friedhofs durch den Heranziehungsbescheid in nicht zu behebende finanzielle Schwierigkeiten gerät. Soweit das Verwaltungsgericht meint, eine unbillige Härte liege jedenfalls dann nicht vor, wenn auf der Diözesanebene Mittel bereitgestellt werden könnten, übersieht es, daß darauf jedenfalls nur dann abgehoben werden darf, wenn auch die zumutbaren Grenzen der Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft der Diözese geklärt sind. Insoweit enthält das angefochtene Urteil nicht die notwendigen tatsächlichen Feststellungen, die dem Senat eine abschließende Sachentscheidung erlauben könnten.

Der "im öffentlichen Interesse gebotene" Billigkeitserlaß im Sinne des § 135 Abs. 5, erste Alternative BBauG setzt voraus, daß ein öffentliches Interesse besteht, gegenüber einem einzelnen Grundstückseigentümer auf die Erhebung von Erschließungsbeiträgen zu verzichten. Der Gemeinde muß nach der Rechtsprechung des Senats daran gelegen sein, durch den Verzicht selbst etwas zu fördern, was im öffentlichen Interesse liegt. Das ist z.B. der Fall, wenn die - an sich gebotene - Beitragserhebung die Durchführung eines von der Gemeinde erwünschten oder gar für erforderlich gehaltenen Vorhabens gefährden würde. So hat der Senat bereits früher das öffentliche Interesse anerkannt, wenn durch die Beitragsfreiheit die Ansiedlung eines Industriebetriebes gefördert werden sollte oder wenn durch die Beitragsermäßigung die Förderung von Vorhaben des (sozialen) Wohnungsbaus beabsichtigt war. Entsprechendes kann nach der Rechtsprechung des Senats ferner gelten, wenn beispielsweise die Errichtung eines im öffentlichen Interesse erforderlichen Krankenhauses, eines Kindergartens oder einer Bildungsstätte durch Beitragserlaß oder Beitragsermäßigung gefördert werden soll; denn in derartigen Fällen verfolgt die Gemeinde gerade mit dem Beitragsverzicht öffentliche Interessen (Urteil des Senats vom 6. Juni 1975 - BVerwG IV C 27.73 - Buchholz 406.11 § 135 BBauG Nr. 7 S. 1 [3] m.w.Nachw.). Das Gesagte gilt im Grundsatz auch für Friedhöfe: Das Betreiben eines Friedhofs ist an sich Sache der Gemeinde. Die Kirche entlastet, wenn sie einen kirchlichen Friedhof betreibt, insoweit die Gemeinde. Diese wird also in der Regel ein eigenes Interesse daran haben, daß kirchliche Friedhöfe betrieben und sie dadurch von ihren eigenen Aufgaben freigestellt wird.

Die Beklagte hätte deswegen von Amts wegen bei der Heranziehung prüfen müssen, ob ein Billigkeitserlaß in Frage kommt (vgl. Urteil des Senats vom 5. September 1969 - BVerwG IV C 67.68 - S. 7, insoweit in BVerwGE 34, 19 nicht abgedruckt). Das hat sie jedoch bislang nicht getan. Sie hat vielmehr, wie sich ihrem Widerspruchsbescheid entnehmen laßt, allein darauf abgestellt, daß der Friedhof nach Ablauf der Ruhenszeit bebaut werden könne; Ermessenserwägungen zu § 135 Abs. 5 BBauG sind in dem Zusammenhang nicht angestellt worden. Soweit das Verwaltungsgericht demgegenüber meint, ein Billigkeitserlaß scheide jedenfalls aus, weil die beklagte Gemeinde die Klägerin bereits suventioniere, ist richtig, daß eine Subventionierung bei der Ermessensausübung berücksichtigt werden darf. Ohne Klärung von Umfang und Zweckbindung der geleisteten oder noch zu leistenden Subventionen durfte das Verwaltungsgericht jedoch nicht von vornherein jeden Anspruch auf eine Billigkeitsmaßnahme verneinen. Das Verwaltungsgericht wird die insoweit notwendigen tatsächlichen Feststellungen nunmehr treffen müssen.

Das angefochtene Urteil ist aus diesem Grund aufzuheben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen. Im Rahmen seiner neuen Entscheidung wird das Verwaltungsgericht auch die Gültigkeit der Satzung zu überprüfen, insbesondere zu klären haben, ob zulässigerweise im Wege der Bildung einer Erschließungseinheit abgerechnet worden ist und ob die in der Satzung vorgesehene Tiefenbegrenzung auf das Friedhofsgrundstück angewendet worden ist.

2.

Für den an die Eheleute ... gerichteten Bescheid gilt folgendes:

Gegen die Aktivlegitimation der klagenden Kirchengemeinde bestehen schon wegen § 134 Abs. 2 BBauG keine Bedenken; denn der Beitrag ruht auf dem - inzwischen der Klägerin gehörenden - Grundstück als öffentliche Last.

Beitragspflichtig für das Flurstück Nr. 75/16 waren freilich nach § 134 Abs. 1 BBauG die Eheleute ... denn sie waren im Zeitpunkt der Zustellung des Beitragsbescheides (noch) Eigentümer dieses Grundstücks. § 134 Abs. 1 BBauG stellt aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit auf den (im Grundbuch eingetragenen) Eigentümer, nicht aber auf den Begriff des "wirtschaftlichen Eigentümers" ab. Das Landesabgabenrecht - das Kommunalabgabengesetz mit seinen Verweisungen auf die Abgabenordnung - vermag dem in § 134 Abs. 1 BBauG enthaltenen (bundesrechtlichen) Begriff des "Eigentümers" keinen anderen Inhalt zu geben. Im übrigen ist dem Senat auch hinsichtlich dieses Bescheides eine abschließende Entscheidung nicht möglich, weil die die Gültigkeit der Satzung oder die Bildung der Erschließungseinheit betreffenden Rechtsfragen weder vom Verwaltungsgericht noch von den Parteien aufbereitet worden sind.