I.

Die Kläger sind Eigentümer eines Einfamilienhauses in K., Am P. 1. Ihr Grundstück liegt am Rande eines im Bebauungsplan der Stadt K. Nr. 7250 Nb/02 festgesetzten reinen Wohngebietes. Südlich ihres Grundstücks ist in dem Bebauungsplan eine "Öffentliche Grünfläche" festgesetzt ohne zusätzliche Festsetzungen, in welcher Art die Grünfläche ausgestaltet werden soll. An einer vom Grundstück der Kläger etwas weiter entfernten Stelle der "Öffentlichen Grünfläche" ist in dem Plan mit Strichen ein "Öffentlicher Kinderspielplatz" gekennzeichnet; diese Fläche ist jedoch heute Teil eines Reitplatzes.

Die Stadt K. als Eigentümerin der Grünfläche errichtete einen Kinderspielplatz auf einem etwa 2.800 qm großen Teil der Grünfläche, der sich unmittelbar südlich an den Garten der Kläger anschließt. Der einzige Zugang zu dem Kinderspielplatz führt mit geringem Abstand am Grundstück der Kläger entlang. Eine Änderung des Bebauungsplans ist vorher nicht erfolgt; die Stadt K. hat auch nicht eine Baugenehmigung eingeholt oder eine Bauanzeige erstattet.

Gegen die Errichtung des Kinderspielplatzes an dieser Stelle haben die Kläger nach erfolglosem Widerspruch Klage erhoben mit den Anträgen,

Das Verwaltungsgericht Köln hat durch Urteil vom 26. November 1968 unter Abweisung der Klage im übrigen festgestellt, daß die Errichtung des Kinderspielplatzes auf dem Gelände südlich des Grundstücks Am P. ohne Ergänzung des Bebauungsplans den Klägern gegenüber rechtswidrig sei.

Gegen dieses Urteil haben beide Seiten Berufung eingelegt, der Beklagte mit dem Begehren,

die Klage in vollem Umfange abzuweisen,

die Kläger mit dem Antrag,

Das Oberverwaltungsgericht hat durch Urteil vom 4. Juni 1969 die Berufung der Kläger zurückgewiesen und die Klage in vollem Umfang abgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Es könne dahingestellt bleiben, ob der Kinderspielplatz anzeigepflichtig oder als bauliche Anlage genehmigungspflichtig sei und ob die Stadt K. deshalb formelle Vorschriften des öffentlichen Baurechts verletzt habe. Denn jedenfalls widerspreche die Einrichtung des Kinderspielplatzes nicht materiellen bauplanungs- oder bauordnungsrechtlichen Vorschriften. Sie widerspreche nämlich nicht den Festsetzungen des Bebauungsplans (§ 30 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 [BGBl. I S. 341] - BBauG -):

Nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG setze der Bebauungsplan, soweit erforderlich, die "Grünflächen, wie Parkanlagen, Dauerkleingärten, Sport-, Spiel-, Zelt- und Badeplätze, Friedhöfe" fest. Die hier beispielhaft genannten Anlagen stünden gleichrangig nebeneinander. Es bestehe kein Anhalt für die Auffassung der Kläger, daß eine Festsetzung als Grünfläche ohne nähere Konkretisierung nur die Anlage von Rasen oder eines Parkes und nicht auch weitere Vorhaben zulasse. Die Festsetzung einer "Grünfläche" schränke die Baufreiheit nur so weit ein, daß diese Fläche allein in der Weise genützt werden könne, wie sie in § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG vorgesehen sei. Wolle eine Gemeinde nur eine bestimmte Nutzung der Grünfläche zulassen oder, bestimmte Nutzungen ausschließen, so müsse sie im Bebauungsplan die Festsetzung der Grünfläche näher konkretisieren. Da in dem hier maßgebenden Bebauungsplan eine solche nähere Konkretisierung fehle, könne die Stadt K. die Grünfläche auch durch Anlage eines Spielplatzes nutzen.

Das Interesse der Kläger als Nachbarn, die künftige spezielle Nutzung der Grünfläche dem Bebauungsplan entnehmen zu können, begründe nicht eine Verpflichtung der Gemeinde zu solchen speziellen Festsetzungen schon bei der Planaufstellung. Anwohner einer "Grünfläche" müßten - ähnlich wie Anwohner eines Außenbereiches - damit rechnen, daß die Grünfläche in der in § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG vorgesehenen Weise ihrer Funktion entsprechend genutzt werde. Die Stadt K. habe sich mit der Kennzeichnung eines Kinderspielplatzes an der später für den Reitplatz verwendeten Stelle nicht derart gebunden und binden wollen, daß sie den Kinderspielplatz nicht an einer anderen Stelle hätte errichten dürfen.

Hiernach sei der Kinderspielplatz planungsrechtlich zulässig. Materielle Vorschriften des Bauordnungsrechts stünden ihm - wie näher ausgeführt wird - ebenfalls nicht entgegen.

Gegen dieses Berufungsurteil haben die Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt mit den Anträgen,

hilfsweise:

Sie rügen die Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte beantragt,

Der Oberbundesanwalt ist der Ansicht, die Festsetzung einer "Öffentlichen Grünfläche" im Bebauungsplan rechtfertige nicht die Anlage jeder in § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG aufgeführten Einrichtung.

II.

Die Revision hat insoweit Erfolg, als sie zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache in die Vorinstanz führt.

Gegen die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs hat der Senat so wenig Bedenken wie die Gerichte der Vorinstanzen: Die Stadt K. hat den Kinderspielplatz im Rahmen ihrer gemeindlichen Verwaltungsaufgaben errichtet und damit eine öffentlich-rechtliche Verwaltungsmaßnahme getroffen, gegen die gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten gegeben ist.

Das Berufungsurteil verletzt auch insoweit kein Bundesrecht, als es offenläßt, ob der Kinderspielplatz eine genehmigungs- oder anzeigepflichtige bauliche Anlage ist. Diese Frage, die sich bundesrechtlich im Hinblick auf § 30 in Verbindung mit § 29 BBauG stellen könnte, kann hier deshalb unbeantwortet bleiben, weil die Festsetzung der "sonstigen Nutzungen" im Bebauungsplan kraft des Rechtsnormcharakters dieses Planes aus sich heraus rechtsverbindlich ist, ohne daß die Rechtsverbindlichkeit erst durch § 29 BBauG vermittelt werden müßte (vgl. Urteil des Senats vom 4. November 1966 - BVerwG IV C 36.65 - in BVerwGE 25, 243 [248 ff.]).

Die Darlegungen des Berufungsgerichts lassen erkennen, daß es die Errichtung des Kinderspielplatzes für rechtswidrig halten würde, wenn sie nicht durch die im Plan enthaltene Festsetzung der "Öffentlichen Grünfläche" - wie das Berufungsgericht meint - gedeckt wäre. Es geht also offenbar von der Rechtsauffassung aus, daß die Festsetzung bestimmter "sonstiger Nutzungen" nur die festgesetzten Nutzungen gestattet und mithin andere "sonstige Nutzungen" ausschließt. Auch diese Auffassung ist zutreffend und verstößt nicht gegen Bundesrecht.

Rechtsfehlerhaft ist jedoch die dem Urteil zugrundeliegende Auffassung, die in einem Bebauungsplan enthaltene Festsetzung "Grünfläche" umfasse alle in § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG vorgesehenen Nutzungsarten, gestatte also dem Eigentümer der Grünfläche, nach seinem Belieben z.B. Dauerkleingärten, Sport- oder Zeltplätze, einen Friedhof oder - wie hier - einen Kinderspielplatz anzulegen. Diese Gesetzesauslegung ist unzutreffend weit. Bei richtiger Auslegung ist der Begriff "Grünfläche" als Oberbegriff zu verstehen, der für sich allein zur erforderlichen Konkretisierung der Festsetzung nur insoweit ausreicht, als er nie Anlage und Unterhaltung einer lediglich begrünten Fläche gestattet, jedoch eine näher konkretisierte Festsetzung im Bebauungsplan erfordert, soweit eine der in § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG vorgesehenen nicht lediglich begrünten Anlagen geplant ist. Dieses Konkretisierungserfordernis ergibt sich aus den folgenden Erwägungen:

Bereits aus der Rechtsnatur, dem Sinn und dem Zweck der Bebauungspläne ergibt sich das Bedürfnis nach Bestimmtheit planerischer Festsetzungen, zumal diese Festsetzungen - worauf der Oberbundesanwalt zutreffend hinweist - den Inhalt des Grundeigentums sowohl für die unmittelbar von der Festsetzung betroffenen Flächen als auch mittelbar für die ihnen benachbarten Grundflächen bestimmen. Für die örtliche Planung allgemein wie auch für die betroffenen Grundeigentümer ist es von erheblich unterschiedlicher Bedeutung, ob eine "Grünfläche" lediglich eine begrünte Fläche, z.B. eine Parkanlage, sein soll oder ob auf ihr Dauerkleingärten, Sport-, Zelt- oder Badeplätze, etwa sogar ein Friedhof oder auch - wie hier - ein Kinderspielplatz errichtet werden soll und darf. Dem Sinn und Zweck der Bebauungsplanung würde eine Festsetzung "Grünfläche" nicht gerecht, die dem Eigentümer die freie Wahl unter den nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG in Betracht kommenden sehr verschiedenartigen Nutzungen ermöglichte und damit die Planung allgemein wie auch die Nachbarn insoweit im Ungewissen beließe.

Für die Notwendigkeit konkreter Festsetzungen im Rahmen des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG spricht auch - entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts -, daß der Bebauungsplan Festsetzungen (nur) vornimmt, "soweit es erforderlich ist". Ist eine Festsetzung wie die einer "Grünfläche" in dem Sinne, wie ihn das Berufungsgericht zugrunde legt, so unbestimmt, daß sie die Einrichtung derart unterschiedlicher Anlagen gestattet, wie sie in § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG vorgesehen sind, so spricht das dafür, daß diese Festsetzung nicht "erforderlich" ist, weil ein Bedürfnis weder für eine lediglich begrünte Anlage noch für eine bestimmte Anlage der in der genannten Vorschrift vorgesehenen Art besteht. "Erforderlich" mag dann der planenden Gemeinde allenfalls erscheinen, durch eine lediglich negative Festsetzung die als "Grünfläche" ausgewiesene Fläche frei von anderweitiger Nutzung wie z.B. von Bebauung zu halten. Eine solche rein negative Festsetzung ist aber nach § 9 BBauG unzulässig (vgl. Urteil des Senats vom 14. Juli 1972 - BVerwG IV C 8.70 - [BauR 1972, 282; DÖV 1972, 822]). Das Erfordernis, die Festsetzung der "Grünfläche" näher zu konkretisieren, ergibt sich weiter aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 4 Satz 2 BBauG. Denn die Abwägung der öffentlichen und der privaten Belange gegeneinander und untereinander führt in der Regel zu durchaus unterschiedlichen Ergebnissen je nachdem, ob nur eine schlicht begrünte Fläche oder ob z.B. Dauerkleingärten, ein Friedhof oder Sport-, Spiel-, Zelt- oder Badeplätze, oder auch andere vergleichbare Einrichtungen, die nicht ausdrücklich in § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG aufgeführt sind, geplant oder auch nur gestattet werden sollen.

Das Gebot der Konkretisierung ergibt sich ferner aus der Regelung des Verfahrens für die Planaufstellung. Daß nach § 2 Abs. 6 BBauG Bedenken und Anregungen in sachdienlicher Weise vorgebracht und von der Gemeinde und der höheren Verwaltungsbehörde berücksichtigt werden können, setzt voraus, daß die beabsichtigten Festsetzungen, zu denen Bedenken und Anregungen erwartet werden, hinreichend bestimmt sind. Es liegt auf der Hand, daß zur bloßen, Festsetzung "Grünfläche" sowohl von den Eigentümern als auch von den Nachbarn und den sonstigen Gemeindeangehörigen durchaus andersartige Bedenken und Anregungen zu erwarten sind als zur Festsetzung z.B. von Dauerkleingärten, eines Friedhofes oder von Sport- und Spielplätzen oder dergleichen. Eine Auslegung des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG, wie sie das Berufungsgericht für richtig hält, würde zu einer dem Gesetzeszweck widersprechenden Entwertung des in § 2 Abs. 6 BBauG vorgeschriebenen Verfahrens führen.

Konkretere Festsetzungen, als sie das Berufungsgericht für die Anwendung des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG für erforderlich hält, sind schließlich deshalb angebracht, weil der Bebauungsplan die Grundlage für weitere zum Vollzug des Bundesbaugesetzes erforderliche Maßnahmen bildet (§ 8 Abs. 1 Satz 2 BBauG). Diese Vollzugsmaßnahmen setzen vielfach eine möglichst genaue Festsetzung der vorgesehenen und zulässigen Nutzung voraus.

Hiernach gestattet die im vorliegenden Bebauungsplan enthaltene Festsetzung "Öffentliche Grünfläche" zwar die Einrichtung einer lediglich begrünten Anlage, ist also nicht schlechthin rechtsunwirksam; sie gestattet aber nicht die Einrichtung und Unterhaltung des streitigen Kinderspielplatzes. Das insoweit auf einer Verletzung von Bundesrecht beruhende Berufungsurteil muß deshalb aufgehoben werden.

Eine den Rechtsstreit abschließende Entscheidung ist noch nicht möglich. Denn die Darlegungen des Berufungsgerichts enthalten keine hinreichende Grundlage für die Entscheidung darüber, ob die objektiv rechtswidrige Einrichtung und Unterhaltung des Kinderspielplatzes subjektive Rechte der Kläger derart verletzt, daß sie mit ihrer Klage nach Art einer Nachbarklage Erfolg erwarten können. Ob sich verletzte Rechte der Kläger aus dem Inhalt des Bebauungsplans - etwa aus der Festsetzung der "Öffentlichen Grünfläche" - ergeben, ist auf Grund irrevisibler Auslegung des Bebauungsplans zu entscheiden. Sollte der Bebauungsplan insoweit keinen nachbarschützenden Inhalt haben, so könnte es doch sein, daß die objektiv rechtswidrige Einrichtung und Unterhaltung des Kinderspielplatzes die vorgegebene Grundstückssituation nachhaltig verändert und dadurch die Kläger schwer und unerträglich in ihrem Eigentumsrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) trifft (vgl. Urteil des Senats vom 13. Juni 1969 - BVerwG IV C 234.65 - in BVerwGE 32, 173 [179]). Zur Entscheidung hierüber reichen die bisherigen tatsächlichen Feststellungen nicht aus. Zur Nachholung dieser Untersuchungen muß die Sache an das Gericht der Vorinstanz zurückverwiesen werden.