I.

Der Kläger ist griechischer Staatsangehöriger. Er ist verheiratet und hat drei Kinder. Er lebt seit Oktober 1969 in der Bundesrepublik Deutschland. Seine Familie folgte ihm kurze Zeit später.

Die Aufenthaltserlaubnis wurde ihm mit der Beschränkung erteilt und verlängert, daß sie nur zur Ausübung einer Arbeitnehmertätigkeit berechtige. Frühere Bemühungen des Klägers, diese Beschränkung streichen zu lassen, weil er sich als Drahtzaunerrichter selbständig machen wollte, blieben ohne Erfolg. Er arbeitete bisher als Maschinenarbeit er, Schlosser und Kraftfahrzeugmechaniker. In den Jahren 1972 bis 1974 war er arbeitslos.

Im Juni 1974 beantragte der Kläger erneut die Beseitigung der Beschränkung seiner Aufenthaltserlaubnis. Er gab an, er wolle sich selbständig machen und Autoteile nach Griechenland exportieren. Nach Anhörung der Industrie- und Handelskammer lehnte die Beklagte den Antrag ab und führte im wesentlichen aus: Die Beschränkung der Aufenthaltserlaubnis liege im Ermessen der Behörde. Daran ändere der Niederlassungs- und Schiffahrtsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich Griechenland vom 18. März 1960 (BGBl. 1962 II S. 1505) - NV - nichts. Über den Antrag sei auf Grund einer Abwägung der Interessen des Klägers an der Ausübung des beabsichtigten Gewerbes und den öffentlichen, insbesondere wirtschaftlichen Interessen an der Aufrechterhaltung der Beschränkung der Aufenthaltserlaubnis zu entscheiden. Der Kläger sei als Arbeitnehmer in das Bundesgebiet gekommen. Ihm sei die Einreise lediglich zur Behebung eines Mangels an inländischen Arbeitskräften gestattet worden. Die Beschränkung seiner Aufenthaltserlaubnis solle sicherstellen, daß er die Erlaubnis dem Einreise- und Aufenthaltszweck entsprechend nutze. Wirtschaftliche und arbeitsmarktpolitische Gründe ließen ein unbeschränktes Einströmen von Ausländern nicht zu. Ein volkswirtschaftliches Interesse an einer Niederlassung als selbständiger Gewerbetreibender bestehe nicht. Allerdings verliere der Gesichtspunkt, einen Arbeitnehmer der deutschen Wirtschaft als Arbeitskraft zu erhalten, mit zunehmender Dauer der Arbeitnehmertätigkeit an Gewicht. Der Kläger halte sich jedoch erst seit Oktober 1969 im Bundesgebiet auf. In Anlehnung an die Verwaltungsübung bei der Erteilung von Aufenthaltsberechtigungen werde grundsätzlich erst nach etwa acht Jahren der Wunsch, sich selbständig zu machen, Vorrang haben können. Ein allgemeines wirtschaftliches Interesse am Export gebrauchter Autoteile nach Griechenland bestehe nicht. Abgesehen davon bestünden Bedenken, ob der Kläger über das erforderliche Fachwissen und die nötigen technischen Möglichkeiten verfüge, um zu gewährleisten, daß die Autoteile den Sicherheitsanforderungen genügten. Werde die Sicherheit beeinträchtigt, so könne der Ruf der deutschen Autoindustrie leiden. Die Ablehnung des Antrages treffe den Kläger nicht besonders hart. Seine wirtschaftliche Existenz sei durch die Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit gesichert.

Der Regierungspräsident in ... wies den Widerspruch des Klägers aus folgenden Gründen zurück: Die Beklagte habe ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt, insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen. Ihre Entscheidung sei mit dem deutsch-griechischen Vertrag vereinbar. Sie sei auch zweckmäßig. Das folge aus einer Interessenabwägung. Jede selbständige Erwerbstätigkeit eines Ausländers fördere dessen Einwanderungswillen. Die standige Niederlassung von Ausländern könne aber nicht unbeschränkt gestattet werden. Überdies bestehe kein volkswirtschaftliches Interesse an dem vom Kläger beabsichtigten Gewerbebetrieb.

Der Klage mit dem Antrag, die Bescheide vom 28. Oktober 1974 und 27. März 1975 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, gab das Verwaltungsgericht statt. Es führte aus: Der Antrag sei ermessensfehlerhaft abgelehnt worden. Die Beklagte habe sich mit der Wohlwollensklausel des Art. 1 Abs. 1 NV nicht auseinandergesetzt. Es sei wünschenswert, daß der Kläger, der seine unselbständige Tätigkeit zunächst beibehalten wolle, eines Tages einen Arbeitsplatz freimache. Die Beklagte müsse prüfen, ob in Griechenland eine Marktlücke für gebrauchte Autoteile bestehe und ob die Tätigkeit des Klägers dem Ansehen der deutschen Wirtschaft in Griechenland schade.

Mit ihrer Berufung trug die Beklagte u.a. vor: Die Wohlwollensklausel verpflichte, die individuellen Interessen des Ausländers zu berücksichtigen. Das sei geschehen. Ein Zweifelsfall, der zugunsten des Ausländers hätte entschieden werden müssen, liege nicht vor. Der Kläger besitze nicht die für das beabsichtigte Gewerbe erforderliche Eignung. Zwar habe er in metallverarbeitenden Berufen gearbeitet. Er beherrsche aber die deutsche Sprache nur unzureichend und verfüge über keine kaufmännische Erfahrung.

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof wies durch Urteil vom 2. Dezember 1976 (= GewArch.1977, 340) die Berufung zurück, und zwar im wesentlichen aus folgenden Gründen: Der Kläger verfolge sein Begehren zu Recht mit einer auf Neubescheidung seines Antrages gerichteten Verpflichtungsklage. Die Beschränkung des Klageantrages sei sachdienlich. Die Sache sei mangels hinreichender Sachverhaltsaufklärung nicht spruchreif. Die Beklagte habe sich allein auf Ermessensgründe gestützt. Sie hätte aber den Antrag des Klägers nur aus Rechtsgründen ablehnen dürfen. Solche Gründe lägen nach dem bisher festgestellten Sachverhalt nicht vor. Den allgemeinen Vorschriften des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353) - AuslG - über die Aufenthaltserlaubnis und deren Beschränkung durch Bedingungen und Auflagen, nach denen der Ausländerbehörde ein Ermessens Spielraum zustehe, gingen abweichende Bestimmungen in völkerrechtlichen Verträgen vor. Griechischen Staatsangehörigen dürften nach Art. 1 Abs. 2 NV Einreise und Aufenthalt nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit, Volksgesundheit oder Sittlichkeit verwehrt oder beschränkt werden. Diese Vertragsauslegung lasse den in Art. 1 Abs. 2 NV geregelten Vorbehalt der geltenden Bestimmungen nicht sinnlos erscheinen. Ihre Richtigkeit werde durch einen Vergleich mit anderen Niederlassungsverträgen bestätigt. Im vorliegenden Fall kämen nur Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Betracht. Daß der Kläger künftig, insbesondere im Hinblick auf seine Pflichten als selbständiger Gewerbetreibender, die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland verletzen werde, sei nach dem bisher festgestellten Sachverhalt nicht zu besorgen. Die Ausländerbehörde habe ohnehin nicht zu prüfen, ob dem Kläger die Ausübung des beabsichtigten Gewerbes nach gewerberechtlichen Vorschriften gestattet werden könne. Sie sei auf die Prüfung beschränkt, ob aus Gründen des Aufenthaltsrechts das Vorhaben des Klägers unterbunden werden dürfe. Die wirtschaftspolitischen Gründe der Beklagten seien nicht solche der öffentlichen Ordnung. Das zeige ein Vergleich mit den Art. 1 und 2 des Europäischen Niederlassungsabkommens vom 13. Dezember 1955 (BGBl. 1959 II S. 997/BGBl. 1965 II S. 1099) - ENA -. Bei dem gegenwärtigen Mangel an Arbeitsplätzen treffe die Erwägung, daß der Kläger als Arbeitnehmer eingereist sei und deswegen im Interesse der deutschen Wirtschaft Arbeitnehmer bleiben müsse, nicht zu. Mit dem deutsch-griechischen Vertrag sei es unvereinbar, dem Kläger eine selbständige Tätigkeit zu verwehren, weil diese seinen Einwanderungswillen bestärke. Auch der Schutz des Ansehens der deutschen Autoindustrie im Ausland gehöre nicht zu den in Art. 1 Abs. 2 NV genannten Ablehnungsgründen.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision macht die Beklagte geltend: Das Berufungsgericht vertrete zu Unrecht den Standpunkt, einem griechischen Staatsangehörigen dürften Einreise und Aufenthalt nur aus den in Art. 1 Abs. 2 NV aufgeführten Gründen versagt oder beschränkt werden. Art. 1 NV enthalte nur Grundsätze und eine Verpflichtung zum Wohlwollen. Er lasse den nach dem Ausländergesetz gegebenen Ermessens Spielraum unberührt. Die Behörde dürfe sich von wirtschaftlichen Erwägungen leiten lassen. Sie müsse aber die besonderen Umstände des Falles eingehend würdigen und in Zweifelsfällen zugunsten des Antragstellers entscheiden. Danach seien die angefochtenen Bescheide nicht zu beanstanden.

Die Beklagte beantragt,

Der Kläger tritt der Revision entgegen. Er verteidigt das Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision hat Erfolg. Die Klage ist unbegründet.

1.

Die Zulässigkeit der Klage unterliegt keinen Bedenken. Gegen die Klageart ist nichts einzuwenden. Der Kläger erstrebt eine Aufenthaltserlaubnis, die anders als die bisher erteilte Erlaubnis ihm die Ausübung eines Gewerbes gestattet. Für dieses Begehren ist die Verpflichtungsklage, die der Kläger in Form der Bescheidungsklage erhoben hat, der richtige Rechtsbehelf (§ 42 Abs. 1 in Verbindung mit § 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO). Mit einer Anfechtungsklage gegen die seiner Aufenthaltserlaubnis beigefügte und die Ausübung eines Gewerbes untersagende Auflage hätte der Kläger sein Ziel nicht erreichen können. Es ist nicht zulässig, eine Auflage, die einem im behördlichen Ermessen stehenden Verwaltungsakt beigefügt ist, wegen eines Ermessensfehlers gerichtlich isoliert aufzuheben, wenn wie hier die Auflage mit dem Gesamtinhalt des Verwaltungsakts untrennbar verbunden ist, insbesondere ein Sinnzusammenhang zwischen ihr und dem Verwaltungsakt derart besteht, daß die Ermessensentscheidung eine Einheit bildet (BVerwGE 55, 135 [BVerwG 14.12.1977 - 8 C 28/77] [137]). Es liegen keine Rechtsgründe vor, nach denen der Kläger gehindert sein könnte, Rechtsschutz durch eine Bescheidungsklage zu suchen. Die Verwaltungsgerichtsordnung schließt ohnehin nicht aus, daß die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage wahlweise zur Verfügung stehen (BVerwGE 51, 15 [22]).

2.

Für das Begehren des Klägers sind nach dem Ausländergesetz die Vorschriften des § 2 Abs. 1 Satz 2 und des § 7 Abs. 3 maßgebend.

a)

Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG darf die Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt. Die Erlaubnis ist danach zu versagen, wenn solche Belange beeinträchtigt werden. Sind dagegen die genannten Voraussetzungen erfüllt, entscheidet die Ausländerbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen.

Der Senat hat die Vereinbarkeit dieser Regelung mit höherrangigem Recht in ständiger Rechtsprechung bejaht. Daran hält er fest.

Die Regelung verstößt nicht mangels hinreichender Bestimmtheit gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3, 28 Abs. 1 GG). Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe ist nicht ohne weiteres rechtsstaatswidrig. Solche Begriffe sind im Verwaltungsrecht oft unentbehrlich. Ihnen müssen jedoch objektive Kriterien abzugewinnen sein, die eine willkürliche Handhabung ausschließen (BVerfGE 21, 73 [80]). Dem entspricht § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG.

Der Begriff der Belange der Bundesrepublik Deutschland ist weit zu verstehen. Er umfaßt mehr als die öffentliche Sicherheit und Ordnung (BVerwGE 42, 148 [154]). Eine wesentlich präzisere Umschreibung des die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ausschließenden Tatbestandes ist jedoch angesichts der vielfältigen öffentlichen Belange, die durch den Aufenthalt eines Ausländers berührt werden können und deren Wahrung bei ausländerrechtlichen Entscheidungen Aufgabe der Ausländerbehörden sein muß, kaum möglich, zumal diese Belange, insbesondere im Zusammenhang mit etwaigen Änderungen der Wirtschaftslage, einem raschen und unvorhersehbaren Wandel unterworfen sein können. Unter solchen Umständen läßt sich auf allgemeine Formeln nicht verzichten (BVerfGE 8, 274 [311, 326]). Die Anforderungen an die Bestimmtheit der Norm dürfen dann nicht zu hoch angesetzt werden. Sie müssen der zu regelnden Materie angemessen sein (BVerfGE 18, 353 [BVerfG 16.02.1965 - 1 BvL 15/62] [363]; Urteil vom 2. Juli 1969 - BVerwG 4 C 68.67 - [Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 6]).

Trotz seiner Weite läßt sich der Begriff der Belange der Bundesrepublik Deutschland noch hinreichend konkretisieren. Wie bei jeder Auslegung sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Vorschrift zu beachten. Wegen des Vorrangs des Verfassungsrechts dürfen die unbestimmten Rechtsbegriffe des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG nicht so ausgelegt und angewendet werden, daß sie eine mit dem Grundgesetz nicht zu vereinbarende Weite erhalten. Das Rechtsstaatsprinzip und die sich aus ihm herleitenden Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes sind zu wahren, desgleichen die Grundrechte und die in ihnen zum Ausdruck kommende Wertordnung. Sie stellen ebenfalls Belange der Bundesrepublik Deutschland dar. Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ist nicht ohne weiteres ausgeschlossen, wenn die Anwesenheit des Ausländers zwar bestimmte Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt, zugleich aber andere, möglicherweise gewichtigere öffentliche Belange für den Aufenthalt des Ausländers sprechen. In solchen Fällen muß schon bei der Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG eine Güter- und Interessenabwägung stattfinden. Eine weitere Konkretisierung ergibt sich aus einem nach dem Gesetzeszusammenhang gebotenen Rückgriff auf die Maßstabe des die Ausweisung regelnden § 10 Abs. 1 AuslG. Die mit dem Aufenthalt des Ausländers verbundene Beeinträchtigung von Belangen der Bundesrepublik Deutschland muß ferner von beachtlichem Gewicht sein. Durch die Rechtsvoraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG werden nämlich die Fälle ausgesondert, in denen eine Aufenthaltserlaubnis von vornherein nicht in Betracht kommt. Im übrigen soll der Behörde ein grundsätzlich weites Ermessen eröffnet sein (BTDrucks. IV/868 S. 12; BVerwGE 42, 148 [156]), das eine angemessene Abwägung der öffentlichen Interessen mit denen des Ausländers erfordert. Demgemäß kann nicht etwa jede nur entfernte Gefährdung eines noch so geringen öffentlichen Belangs die Aufenthaltserlaubnis ausschließen. Anderenfalls liefe die Ermessensermächtigung des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG weitgehend leer.

Auch diese Ermessensermächtigung widerspricht nicht höherrangigem Recht (BVerwGE 3, 235 [BVerwG 10.04.1956 - I C 31/55] [236]; Beschluß vom 16. Dezember 1970 - BVerwG 1 B 70.70 - [Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 1]). Art. 2 Abs. 1 GG ist zwar bei der Regelung des Aufenthaltsrechts zu beachten (BVerfGE 35, 382 [399]), gewährleistet aber nach der Rechtsprechung des Senats Ausländern grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Aufenthalt im Geltungsbereich des Ausländergesetzes und verpflichtet den Gesetzgeber nicht, einen solchen Anspruch einzuräumen. Das Grundgesetz garantiert nur Deutschen das Recht der Freizügigkeit im Bundesgebiet (Art. 11 Abs. 1 GG). Ausländern gewährt es einen Anspruch auf Aufenthalt nur, wenn sie politisch Verfolgte sind (Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG). Aus den allgemeinen Regeln des Völkerrechts (Art. 25 GG) ergibt sich nichts Abweichendes. § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG ist Teil der verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG.

Es verletzt nicht das Rechtsstaatsprinzip, vor allem nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, daß die Behörde über den Aufenthalt eines Ausländers nach ihrem Ermessen entscheidet, wenn seine Anwesenheit Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt. Wegen der weitreichenden Folgen, die mit der Anwesenheit von Ausländern vor allem auf wirtschaftlichen und sozialen Gebieten verbunden sein können, muß es der Ausländerbehörde möglich sein, öffentliche Interessen auch dann zur Geltung zu bringen, wenn dem Aufenthalt des Ausländers ein zwingender Versagungsgrund (noch) nicht entgegensteht. Der Zustrom von Ausländern kann einen erheblichen Umfang annehmen. Das verlangt - auch im Interesse einer angemessenen Zulassung von Ausländern zum Bundesgebiet - lenkende und gestaltende Einwirkungsmöglichkeiten schon vor der Schwelle einer im Einzelfall gegebenen Beeinträchtigung von Belangen der Bundesrepublik Deutschland. Der Senat hat dementsprechend anerkannt, daß die Ausländerbehörde im Rahmen ihres Ermessens auf zahlreiche wirtschaftliche, soziale und politische Gegebenheiten Bedacht zu nehmen hat (BVerwGE 38, 90 [91]). Ihre Aufgaben gehen über die bloßer Gefahrenabwehr im Sinne des Polizeirechts hinaus. Die Vielfalt der möglichen Interessenlagen entzieht sich sowohl einem generellen gesetzlichen Regelungsprinzip als auch einer kasuistischen Regelung, die an die Stelle der Ermessensabwägung im Einzelfall treten könnte, zumal die für die Entscheidung wesentlichen Umstände sich schnell ändern können. Andererseits ermöglicht es das Ermessen, den Umständen des Einzelfalles angemessen Rechnung zu tragen. Es ist derart begrenzt, daß eine willkürliche Handhabung ausgeschlossen und eine richterliche Kontrolle möglich ist (BVerfGE 38, 348 [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74] [369]). Danach liegt auch kein Verstoß gegen die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG vor. Soweit aus den in Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG niedergelegten Prinzipien der Gewaltenteilung, der Demokratie und des Rechtsstaats herzuleiten ist, daß der Gesetzgeber die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat (BVerfGE 45, 400 [417 ff.]; 47, 46 [78 f.]; BVerwGE 47, 194 [197 f.]; 47, 201 [203]), ist dem ebenfalls genügt.

Das Ermessen ist dem dargelegten Zweck der Ermächtigung entsprechend auszuüben. Von ihm ist auf Grund einer angemessenen Abwägung der öffentlichen Interessen mit den Interessen des Ausländers pflichtgemäß Gebrauch zu machen (BVerwGE 38, 90). Es unterliegt vor allem auf Grund vorrangigen Verfassungsrechts erheblichen Schranken. Zunächst ist es nur eröffnet, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt. Es wird ebenfalls durch das Rechtsstaatsprinzip und den sich aus ihm herleitenden Rechtsgrundsätzen begrenzt, wie das Willkürverbot (BVerwGE 42, 148 [156]) und die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit (Beschluß vom 15. Dezember 1977 - BVerwG 1 B 239.77 -) und des Vertrauensschutzes (Beschlüsse vom 10. Februar 1978 - BVerwG 1 B 13.78 - [Buchholz a.a.O. § 2 AuslG Nr. 8], vom 9. März 1978 - BVerwG 1 B 38.78 - [Buchholz a.a.O. § 2 AuslG Nr. 9]). Auch das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) kann ihm Schranken setzen (BVerwGE 42, 148 [157]). Die Ermessensfreiheit ist ferner durch die Grundrechte und die in ihnen verkörperte Wertordnung eingeschränkt, wie z.B. durch den nach Art. 6 Abs. 1 GG gewährleisteten Schutz von Ehe und Familie (BVerwGE 36, 45 [BVerwG 20.08.1970 - I C 55/69] [48]; Beschluß vom 13. Juli 1977 - BVerwG 1 B 112.76 - [Buchholz a.a.O. § 2 AuslG Nr. 6]). Diese Bindungen können im Einzelfall das Ermessen so reduzieren, daß die Aufenthaltserlaubnis erteilt werden muß. Das kann namentlich bei Entscheidungen über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis (§ 7 Abs. 2 Satz 2 AuslG) gelten, bei denen die Dauer des Aufenthalts im Geltungsbereich des Ausländergesetzes und die Folgen dieses Aufenthalts für die Lebensverhältnisse des Ausländers zu berücksichtigen sind (Beschluß vom 29. Juni 1978 - BVerwG 1 B 163.78 -).

b)

Nach § 7 Abs. 3 AuslG kann die Aufenthaltserlaubnis mit Bedingungen und Auflagen versehen werden. Auch die Gültigkeit dieser Vorschrift hat der Senat bejaht (BVerwGE 36, 45 [BVerwG 20.08.1970 - I C 55/69] [47]). § 7 Abs. 3 AuslG verstößt ebensowenig wie § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG gegen Verfassungsrecht. Für § 7 Abs. 4 AuslG, nach dem die Aufenthaltserlaubnis nachträglich mit Nebenbestimmungen versehen werden darf, hat der Senat die erforderliche Bestimmtheit aus der Stellung der Vorschrift im Gesetz und dem Zusammenhang mit anderen Bestimmungen des Ausländergesetzes hergeleitet (BVerwGE 49, 36 [43]). Für § 7 Abs. 3 AuslG kann nichts anderes gelten. Der Zweck dieser Ermessensermächtigung wird wesentlich durch die Regelung des § 2 Abs. 1 AuslG bestimmt. Hat eine Behörde über einen begünstigenden Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, so ist sie grundsätzlich befugt, den Verwaltungsakt mit Nebenbestimmungen zu versehen (vgl. § 36 VwVfG). Diese müssen ihre Rechtfertigung in dem Zweck des Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der Materie finden (BVerwGE 51, 164 [166]). Sie müssen sachgerecht sein und dürfen nicht im Widerspruch zum Zweck des Verwaltungsakts stehen (BVerwGE 36, 145 [147]; 55, 135 [140]). Danach können auf Grund des § 7 Abs. 3 AuslG der Aufenthaltserlaubnis Bedingungen und Auflagen zu solchen Zwecken beigefügt werden, die aufenthaltsrechtlich erheblich sind und daher auch im Rahmen des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG verfolgt werden dürfen. Durch die Nebenbestimmungen können der Erlaubniserteilung entgegenstehende Hindernisse beseitigt werden. Durch sie darf die Aufenthaltserlaubnis dem Zweck, für den der Aufenthalt gestattet wird, angepaßt werden, um seine Verwirklichung und Einhaltung zu sichern. Das Ermessen wird dabei von den für die Ermächtigung des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG geltenden Schranken begrenzt.

c)

Auf Grund des nach § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG in Verbindung mit § 7 Abs. 3 AuslG eröffneten Ermessens ist danach die Ausländerbehörde grundsätzlich befugt, durch Nebenbestimmungen zur Aufenthaltserlaubnis zu regeln, ob und inwieweit der Ausländer im Geltungsbereich des Ausländergesetzes ein Gewerbe betreiben darf (BVerwGE 36, 45 [BVerwG 20.08.1970 - I C 55/69] [47]; Urteile vom 18. Dezember 1969 - BVerwG 1 C 33.69 und BVerwG 1 C 43.69 - [Buchholz 402.24 § 7 AuslG Nr. 1]; Beschluß vom 16. Dezember 1970 - BVerwG 1 B 70.70 - [a.a.O.]). Das entspricht dem Gesetzeszweck (BTDrucks. IV/868 S. 13). Zweck und Dauer des Aufenthalts sind für die Entscheidung über die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis von wesentlicher Bedeutung. Dann ist es sachgerecht, die Aufenthaltserlaubnis durch Nebenbestimmungen dem zugelassenen Aufenthaltszweck entsprechend auszugestalten. Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts (Art. 25 GG) stehen einer Nebenbestimmung dahin, daß der Ausländer zur Ausübung eines Gewerbes nicht befugt ist, nicht entgegen (Dahin, Völkerrecht I, 1958, S. 508; Berber, Lehrbuch des Völkerrechts I, 2. Aufl. 1975, S. 408). Eine solche Beschränkung der Erlaubnis verletzt auch regelmäßig nicht die Grundrechte der Art. 1 Abs. 1 und 2 Abs. 1 GG. Das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG ist Deutschen vorbehalten. Das Sozialstaatsprinzip gebietet - unbeschadet seiner ermessenssteuernden Wirkung - nicht, Ausländern einen Anspruch auf Ausübung eines Gewerbes im Bundesgebiet einzuräumen. Die Vorschrift des § 1 Abs. 1 Gewerbeordnung, nach der grundsätzlich Gewerbefreiheit herrscht, steht ebenfalls nicht entgegen. Sie hat keinen Vorrang gegenüber den speziellen aufenthaltsrechtlichen Regelungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 7 Abs. 3 AuslG (BVerwGE 36, 45 [BVerwG 20.08.1970 - I C 55/69] [48];. Beschluß vom 16. Dezember 1970 - BVerwG 1 B 70.70 - [a.a.O.]).

3.

Bei griechischen Staatsangehörigen muß neben den Vorschriften des Ausländergesetzes der Niederlassungs- und Schiffahrtsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich Griechenland (nebst Protokoll) beachtet werden. Dieser Vertrag bleibt vom Ausländergesetz unberührt (§ 55 Abs. 3 AuslG), soweit nicht dieses Gesetz günstigere Regelungen enthält und deswegen Vorrang hat (Art. 26 NV). Er schließt die oben dargelegte Ermessensfreiheit der Ausländerbehörden nicht aus, schränkt sie aber weiter ein.

a)

Das Ermessen wird nicht durch Art. 7 NV ausgeschlossen. Gemäß Abs. 1 Satz 1 dieses Artikels wird - nach Maßgabe der folgenden Vorschriften - den Staatsangehörigen der Vertragsstaaten im Gebiet des jeweils anderen Vertrags Staat es Inländerbehandlung (vgl. Art. 25 NV) hinsichtlich der Zulassung zu wirtschaftlichen und beruflichen Tätigkeiten jeder Art und der Ausübung solcher Tätigkeiten gewährt. Daraus folgt nicht, daß der Aufenthaltserlaubnis eines griechischen Staatsangehörigen eine Auflage der erwähnten Art nicht beigefügt werden dürfte. Das in Art. 7 NV eingeräumte Recht auf Inländerbehandlung hat zur Voraussetzung, daß sich der griechische Staatsangehörige zu der von ihm beabsichtigten wirtschaftlichen oder beruflichen Tätigkeit im Geltungsbereich des Ausländergesetzes aufhalten darf. Diese Frage aber beurteilt sich nach den aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen des Art. 1 NV. Das hat der Senat bereits in seinen Urteilen vom 18. Dezember 1969 - BVerwG 1 C 33.69 und BVerwG 1 C 43.69 - (a.a.O.) entschieden. Es besteht kein Anlaß, davon abzuweichen. Die dargelegte Ansicht entspricht der im Vertrag enthaltenen Trennung zwischen aufenthaltsrechtlichen sowie gewerbe- und berufsrechtlichen Vereinbarungen, ohne daß den gewerbe- und berufsrechtlichen Vereinbarungen Vorrang zukäme.

b)

Der für die Beurteilung der aufenthaltsrechtlichen Frage maßgebende Art. 1 NV lautet:

"1.
Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, den Staatsangehörigen des anderen Vertragsstaates die Einreise in sein Gebiet und den Aufenthalt zu erleichtern.

2.
Den Staatsangehörigen eines Vertrags Staat es werden nach Maßgabe der geltenden Bestimmungen die Einreise, der vorübergehende und der längere oder dauernde Aufenthalt in dem Gebiet des anderen Vertragsstaates gestattet, sofern nicht Gründe der öffentlichen Ordnung, der Sicherheit, der Volksgesundheit oder der Sittlichkeit entgegenstehen."

Nr. 1 des Protokolls zum Vertrag, das nach seinem Einführungssatz einen integrierenden Vertragsbestandteil bildet, bestimmt dazu ergänzend folgendes:

"Den Grundsätzen des Artikels 1 und des Artikels 2 Absatz 1 entsprechend werden die Anträge auf Erteilung, Erneuerung und Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis wohlwollend geprüft. Dies gilt vorzugsweise für die Staatsangehörigen des einen Vertragsstaates, durch deren Anwesenheit die Betätigung von Unternehmen des einen Vertrags Staat es im Gebiet des anderen Vertragsstaates oder die Zusammenarbeit auf kulturellem Gebiet gefördert wird."

Auch diese Vertragsbestimmungen schließen das ausländerbehördliche Ermessen, durch Nebenbestimmungen zur Aufenthaltserlaubnis die gewerbliche Tätigkeit eines Ausländers zu regeln, nicht aus.

Der Senat kann offenlassen, ob die Negativschranke des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG auf die in Art. 1 Abs. 2 NV aufgeführten Versagungsgründe eingeschränkt ist, griechischen Staatsangehörigen also die Aufenthaltserlaubnis nur dann wegen Beeinträchtigung von Belangen der Bundesrepublik Deutschland versagt oder beschränkt werden muß, wenn dem Aufenthalt Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit, Volksgesundheit oder Sittlichkeit entgegenstehen. Liegt kein zwingender Grund vor, die Aufenthaltserlaubnis zu versagen oder zu beschränken, entscheidet die Ausländerbehörde über die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis und die Beifügung von Bedingungen und Auflagen nach pflichtgemäßem Ermessen. Das entspricht auch der Auffassung des Oberbundesanwalts.

Aus den angeführten Vertragsbestimmungen ergibt sich nicht, daß griechische Staatsangehörige unter bestimmten Voraussetzungen einen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis hätten. Gegen einen solchen Anspruch spricht bereits Art. 1 Abs. 1 NV, nach dem die Vertrags Staaten verpflichtet sind, Einreise und Aufenthalt lediglich zu "erleichtern". Nach Art. 1 Abs. 2 NV wird griechischen Staatsangehörigen Einreise und Aufenthalt nur nach Maßgabe der geltenden Bestimmungen gestattet. Damit haben die Vertragsparteien, soweit der Vertrag nichts Abweichendes bestimmt, u.a. ihr jeweils geltendes nationales Aufenthaltsrecht vorbehalten und zugleich den Staatsangehörigen des Vertragspartners einen Anspruch - soweit dieser nicht ohnehin besteht - darauf eingeräumt, daß über einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach diesem Recht entschieden wird, was aus dem bloßen Vorhandensein des nationalen Aufenthaltsrechts nicht ohne weiteres folgt. Der Vorbehalt gilt mangels anderweitiger Anhaltspunkte für das formelle und materielle Aufenthaltsrecht. Dem Vertrag ist nichts dafür zu entnehmen, daß ohne diesen Vorbehalt das formelle Aufenthaltsrecht für die Staatsangehörigen des jeweils anderen Vertrags Staat es ganz oder teilweise abgeändert werden sollte. Die wirkliche Bedeutung des Vorbehalts liegt daher in seiner Bezugnahme auf das jeweilige materielle Aufenthaltsrecht der Vertragsstaaten. Anderenfalls wäre er praktisch weitgehend bedeutungslos. Nr. 1 des Protokolls bestätigt diese Auslegung. Danach sind Anträge auf Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis nach den "Grundsätzen" der Art. 1 und 2 Abs. 1 NV "wohlwollend" zu prüfen. Handelt es sich bei der Regelung des Art. 1 NV um "Grundsätze", nach denen Erlaubnisanträge "wohlwollend" zu prüfen sind, so liegt es näher, daß für den Regelfall ein Anspruch auf eine Aufenthaltserlaubnis ausgeschlossen sein soll.

Demgegenüber läßt sich nicht mit Erfolg einwenden, nach dieser Auffassung sei die im letzten Halbsatz des Art. 1 Abs. 2 NV enthaltene Klausel überflüssig. Diese Klausel wird in bilateralen und multilateralen Niederlassungsverträgen häufig verwendet. Deswegen ist aus ihrer Aufnahme in den Vertrag nicht notwendig zu schließen, weitergehende Beschränkungen von Einreise und Aufenthalt als die in ihr aufgeführten seien von den Vertragsparteien nicht gewollt. Bei der Vertragsauslegung, die im übrigen nicht allein auf der Grundlage gerade des gegenwärtigen deutschen Ausländerrechts erfolgen kann, darf mithin nicht ohne weiteres darauf abgestellt werden, daß die Klausel überflüssig wäre, wenn ein anderer Vorbehalt im Vertrag entsprechend oder gar weitergehend wirkt. Abgesehen davon verbleibt der Klausel durchaus ein praktischer Sinn. Daran besteht kein Zweifel, wenn sie die zwingenden Versagungsgründe des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG auf die in ihr angeführten reduziert. Darüber hinaus bestimmt sie die Grenzen, hinter die keinesfalls die Vertragsstaaten zurückzugehen brauchen, wenn sie durch gesetzliche Maßnahmen Einreise und Aufenthalt im Sinne des Art. 1 Abs. 1 NV "erleichtern", was auch für die in Absatz 2 erwähnten Fälle des längeren und dauernden Aufenthalts geboten sein kann, wenn das innerstaatliche Aufenthaltsrecht, gemessen am Vertragszweck, zu weitgehende Beschränkungen enthält. Dem steht aber nicht entgegen, daß Anträge auf Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen nur nach den jeweils gültigen Vorschriften der Vertrags Staaten zu bescheiden sind. Die Klausel verdeutlicht ferner, daß bei Vorliegen ihrer Voraussetzungen den Staatsangehörigen der Vertragsparteien auf Grund des Vertrages keine Ansprüche zustehen können.

Die Verwirklichung des Vertragszwecks ist bei dieser Auslegung nicht unmöglich. Der Vertrag muß so ausgelegt werden, daß der Vertragszweck in den Grenzen des im Vertrag zum Ausdruck kommenden Willens der Vertragschließenden wirksam werden kann. Nach der Denkschrift (BTDrucks. IV/174 S. 20 ff.) hat der Vertrag die Aufgabe, "bei größtmöglicher Freizügigkeit die Niederlassung sowie die berufliche und sonstige Betätigung der Staatsangehörigen und Gesellschaften des einen Vertrags Staat es im Gebiet des anderen Vertragsstaat es zu gewährleisten und den Schutz der Person und des Eigentums sicherzustellen". Diese zutreffende Beschreibung des Vertragszwecks besagt jedoch nichts darüber, in welchem Maße die Vertrags Staaten die Freizügigkeit für möglich hielten und ein Recht auf Niederlassung begründen wollten. Auch die Ausführungen der Denkschrift zu Art. 1 NV geben keinen Anhalt dafür, daß die Vertragspartner weitergehende Rechte einräumen wollten, als oben dargelegt worden sind. Daß über Anträge auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach pflichtgemäßem Ermessen wohlwollend zu entscheiden ist, ermöglicht die Verwirklichung des vorstehend beschriebenen, jedoch begrenzten Vertragszwecks. Die aus dem Vertrag folgenden Ermessensschranken sind für die Staatsangehörigen der Vertrags Staaten durchaus von praktischem Wert, wie noch auszuführen ist. Darüber hinaus genießen sie, wenn ihnen der Aufenthalt im Gebiet des jeweils anderen Vertragsstaates erlaubt worden ist, eine weitgehend geschützte Rechtsstellung. Nach Art. 2 NV unterliegen nämlich Ausweisung und Nichtverlängerung der Aufenthaltserlaubnis bedeutsamen Einschränkungen. Schließlich lassen sich die von den Vertragspartnern mit dem Vertrag verfolgten außenwirtschaftlichen Belange auch bei der hier vertretenen Auslegung nachhaltig verfolgen. Der Vertrag zwingt die Staaten nicht zu einer restriktiven Verwaltungspraxis, die für die eigenen außenwirtschaftlichen Belange schädlich sein kann.

c)

Das Europäische Niederlassungsabkommen führt zu keinem anderen Ergebnis. Die für die Erwerbstätigkeit geltenden Bestimmungen finden nur unter den in Art. 1 und 2 ENA, enthaltenen Voraussetzungen für die Einreise und den Aufenthalt Anwendung (Abschnitt V Buchst. a des Protokolls zum ENA). Sie greifen folglich nur Platz, wenn der Ausländer eine Aufenthaltserlaubnis besitzt, nach der die von ihm angestrebte Erwerbstätigkeit nicht ausgeschlossen ist. Art. 1 und 2 ENA verpflichten die Vertrags Staaten nicht zur Erteilung einer (unbeschränkten) Aufenthaltserlaubnis, sondern lediglich dazu, den Aufenthalt zu erleichtern. Die Ausländerbehörden sind daher auch im Rahmen dieses Abkommens zur Ausübung des ihnen nach den §§ 2 und 7 AuslG eingeräumten Ermessens befugt. Dieses wird durch das Abkommen nicht weitergehender als durch den deutsch-griechischen Vertrag eingeschränkt.

d)

Sind somit die Ausländerbehörden auch gegenüber griechischen Staatsangehörigen befugt, über die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis und die Beifügung von Nebenbestimmungen zur Regelung des Aufenthaltszwecks nach ihrem Ermessen zu entscheiden, so erfährt dieses Ermessen doch durch das erwähnte Gebot wohlwollender Prüfung eine weitere Eingrenzung. Die Wohlwollensklausel schließt das ausländerbehördliche Ermessen nicht aus, hat aber ermessensbeschränkende Wirkung. Das gilt nicht nur für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis, sondern auch für die damit im Zusammenhang stehende Beifügung von Nebenbestimmungen.

Eine wohlwollende Ermessensausübung verlangt zunächst, daß dem Zweck des deutsch-griechischen Vertrages gebührend Rechnung getragen wird. Gewichtige öffentliche Belange brauchen deswegen nicht zurückzustehen. Den Behörden sind auch wirtschaftliche und soziale Ermessenserwägungen nicht schlechthin verwehrt. Anderes läßt sich nicht aus Art. 7 NV und aus Art. 2 ENA herleiten. Die aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen des deutsch-griechischen Vertrages sollen die Staatsangehörigen der Vertragsstaaten gegenüber den unter das allgemeine Ausländerrecht fallenden Ausländern begünstigen, wenn auch nur in begrenztem Maße. Davon müssen sich die Ausländerbehörden bei der Ermessensausübung leiten lassen. Eine grundsätzlich ablehnende Einstellung gegenüber Anträgen griechischer Staatsangehöriger wäre damit unvereinbar. Sie widerspräche dem Wohlwollensgebot. Das gilt auch für Anträge auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Ausübung eines Gewerbes. Dagegen spricht nicht, daß der Betrieb eines Gewerbes die Verfestigung des Aufenthalts und damit die Einwanderung fördert. Art. 1 Abs. 2 NV und die Wohlwollensklausel beziehen sich auch auf die Gestattung eines längeren und dauernden Aufenthalts. Die selbständige gewerbliche Tätigkeit von griechischen Staatsangehörigen im Geltungsbereich des Ausländergesetzes ist Gegenstand des Vertrages. Sie ist damit trotz der mit ihr verbundenen Verfestigung des Aufenthalts nicht grundsätzlich unerwünscht und zur Wahrung öffentlicher Belange zu verhindern. In diesem Sinne wirkt Art. 7 NV als Ausdruck eines der Vertragszwecke auf das Ermessen begrenzend ein.

Die Wohlwollensklausel unterstreicht ferner das bei der Ermessensausübung zu beachtende Gebot, alle wesentlichen Umstände des Einzelfalls umfassend zu würdigen und abzuwägen. Den persönlichen Interessen des Ausländers an dem vorgesehenen Aufenthaltszweck soll dabei besondere Beachtung geschenkt werden. Allgemeine Erwägungen wie das bloße Fehlen eines übergeordneten wirtschaftlichen Interesses oder eines besonderen örtlichen Bedürfnisses rechtfertigen daher die Versagung der Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit für sich nicht. Sie heben allein darauf ab, ob unmittelbar ein deutsches öffentliches Interesse an der beabsichtigten Tätigkeit besteht, und lassen keinen Raum für die Berücksichtigung der persönlichen Belange des Ausländers. Sie gehen dem Zweck des deutschgriechischen Vertrages zuwider davon aus, daß die gewerbliche Betätigung des Ausländers grundsätzlich unerwünscht sei, ohne zugleich öffentliche Interessen anzuführen, denen das Vorhaben des Ausländers widerspricht. Zwar enthält jetzt Nr. 15 Abs. 2 zu § 7 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Ausländergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Mai 1977 (GMBl. S. 202) - AuslVwV - für ausländische Arbeitnehmer eine entsprechende Ermessensrichtlinie. Sie bestimmt aber zugleich, daß Niederlassungsverträge zu berücksichtigen sind. Die sich aus Art. 1 NV in Verbindung mit Nr. 1 des Protokolls ergebenden Rechtspflichten haben daher, wie sich im übrigen von selbst versteht, Vorrang vor dieser Richtlinie.

Die gebotene Würdigung und Abwägung aller wesentlichen Umstände verlangt auch eine Prüfung, ob und inwieweit bei griechischen Staatsangehörigen generell oder im Einzelfall Abweichungen von der sonst geübten Verwaltungspraxis möglich sind. Für eine wohlwollende Ermessensausübung sind außerdem, wie sich aus dem Ausgeführten ergibt, in Fällen wie dem vorliegenden die Eingliederung des Ausländers in das wirtschaftliche und soziale Leben des anderen Vertragsstaates, seine Vertrautheit mit den im Lande bestehenden Lebens Verhältnissen, seine unter Umständen auch familiären Bindungen an dieses Land sowie eine entsprechende Lockerung oder Lösung der Bindungen zu seinem Heimatland von erheblichem Gewicht. Die Dauer des Aufenthalts und die während dieser Zeit ausgeübte Tätigkeit dürfen mithin nicht unberücksichtigt bleiben. Je länger und intensiver ein griechischer Staatsangehöriger im Geltungsbereich des Ausländergesetzes sich seine Lebensgrundlage geschaffen und ausgebaut hat und in hiesigen Lebensumständen verwurzelt ist, desto weniger ist es in der Regel bei verhältnismäßiger und wohlwollender Handhabung des ausländerbehördlichen Ermessens gerechtfertigt, ihn in der Entfaltung seiner wirtschaftlichen Existenz weiterhin ausländerrechtlich zu beschränken. Führt die Abwägung nicht zu einem Überwiegen der gegen die Erlaubnis sprechenden Gründe, so wird die Behörde auf Grund der Wohlwollensklausel dem Antrag entsprechen.

4.

Nach diesen Grundsätzen hält die Ablehnung der Aufenthaltserlaubnis der gerichtlichen Nachprüfung stand. Beklagte und Widerspruchsbehörde haben den Antrag des Klägers aus Ermessensgründen abgelehnt. Das ist rechtsfehlerfrei geschehen. Das Berufungsgericht hat zwar - von seiner Rechtsauffassung zu Recht - nicht geprüft, ob die angefochtenen Bescheide ermessensfehlerfrei ergangen sind. Das nötigt aber nicht zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Der Senat kann in der Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO), denn die Ermessenserwägungen der Beklagten und der Widerspruchsbehörde stehen fest, und weitere tatsächliche Feststellungen sind insoweit nicht erforderlich.

Die Beklagte ist ausweislich ihres Ablehnungsbescheides davon ausgegangen, daß dem Kläger Einreise und Aufenthalt zur Behebung des inländischen Arbeitskräftemangels gestattet wurden und daß an seiner Niederlassung als Gewerbetreibender ein wirtschaftliches Interesse der Bundesrepublik Deutschland nicht besteht. Diese Erwägungen stellen zwar nach dem oben Ausgeführten allein keinen mit dem Wohlwollensgebot zu vereinbarenden Ermessensgebrauch dar. Die Beklagte ist aber bei diesen Erwägungen nicht stehengeblieben. Sie hat sich außerdem den persönlichen Interessen des Klägers mit einer dem Wohlwollensgebot entsprechenden Einstellung angenommen. Sie anerkennt zwar auch unter der veränderten wirtschaftlichen Lage ein öffentliches Interesse, als Arbeitnehmer eingereiste Ausländer der Wirtschaft als Arbeitskräfte zu erhalten. Dieses Interesse will sie aber gegenüber dem Wunsch des Ausländers, selbständig zu werden, unter Umständen zurücktreten lassen. Sie räumt dem Privatinteresse ausländischer Arbeitnehmer an einer selbständigen Tätigkeit nicht ohne weiteres Vorrang ein. Abgesehen von den Fällen eines wirtschaftlichen Interesses der Bundesrepublik Deutschland an der Gewerbeausübung will sie dies regelmäßig erst nach einer angemessenen Zeit unselbständiger Beschäftigung tun, die sie in Anlehnung an die Verwaltungspraxis bei der Erteilung von Aufenthaltsberechtigungen gemäß § 8 AuslG mit acht Jahren veranschlagt. Sie hat aber auch erwogen, ob ausnahmsweise dem Kläger vorzeitig der Betrieb eines Gewerbes zu erlauben sei, diese Frage jedoch verneint, weil keine besonderen Gründe für eine Ausnahme vorlägen. Damit hat die Beklagte die ihr gesetzten Ermessensgrenzen gewahrt. Sie ist der Wohlwollensklausel gerecht geworden.

Der Entscheidung der Beklagten liegt die Ansicht zugrunde, daß von den Grundsätzen, wie sie jetzt in Nr. 15 Abs. 2 AuslVwV niedergelegt sind, zugunsten griechischer Staatsangehöriger abgewichen werden kann. Die Beklagte hat die persönlichen Interessen des Klägers gewürdigt und mit den öffentlichen Interessen abgewogen. Ihre Entscheidung widerspricht nicht dem deutsch-griechischen Vertrag. Es ist gerichtlich nicht zu beanstanden, daß griechischen Staatsangehörigen, denen Einreise und Aufenthalt zur Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit gestattet wurden, nicht ohne weiteres die Lösung von diesem Aufenthaltszweck erlaubt wird und daß, wenn nicht aus öffentlichen oder persönlichen Gründen Ausnahmen geboten sind, regelmäßig eine angemessene Verwirklichung dieses Aufenthaltszwecks verlangt wird. Der Kläger will in der Bundesrepublik Deutschland ein selbständiges Handelsgewerbe betreiben. Auch angesichts der Ziele des deutsch-griechischen Vertrages ist es sachgerecht, ihm erst nach angemessener Zeit des Einlebens in der Bundesrepublik Deutschland eine solche Tätigkeit zu ermöglichen. Erst wenn er sich mit den deutschen Verhältnissen insbesondere auf dem Gebiete der Wirtschaft hat vertraut machen können, lassen sich Bedenken ausräumen, ob er überhaupt in der Lage ist, das Handelsgewerbe zu betreiben. Der Kläger ist nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Beklagten der deutschen Sprache kaum mächtig. Er verfügt nach seiner bisherigen Tätigkeit als Arbeiter über keine kaufmännische Erfahrung. Eine selbständige Erwerbstätigkeit stellt aber regelmäßig an die Eingliederung des Ausländers in das Leben der Bundesrepublik Deutschland höhere Anforderungen als eine Arbeitnehmertätigkeit. Das eigenverantwortliche Handeln des selbständigen Gewerbetreibenden verlangt im Hinblick auf den geschäftlichen Verkehr mit Kunden, anderen Gewerbetreibenden wie Lieferanten und mit den Behörden grundsätzlich ein größeres Vertrautsein mit den deutschen Lebensverhältnissen und eine bessere Beherrschung der deutschen Sprache als bei Arbeitnehmertätigkeiten. Darf nach dem oben Ausgeführten ein ungehinderter Zustrom griechischer Staatsangehöriger als selbständige Gewerbetreibende wegen der möglichen Folgen vor allem wirtschaftlicher und sozialer Art unterbunden werden, so ist es nicht fehlerhaft, wenn bei der Auswahl der in angemessener Zahl zu einer selbständigen Erwerbstätigkeit zuzulassende: Bewerber u.a. darauf abgestellt wird, ob von dem Ausländer im Hinblick auf seinen bisherigen Aufenthalt als Arbeitnehmer zu erwarten ist, daß er sich auch als Selbständiger in das Wirtschaftsleben eingliedern kann. Danach läßt sich die Ermessensentscheidung der Beklagten nicht beanstanden. Auch der Umstand, daß der Kläger das Gewerbe zunächst nur neben seiner Arbeitnehmertätigkeit ausüben will, brauchte die Beklagte nicht zu einer anderen Entscheidung zu veranlassen.

Ein Rechtsfehler liegt ferner nicht darin, daß die Beklagte die veränderte Arbeitsmarktlage nicht zum Anlaß genommen hat, von einer angemessenen Zeit unselbständiger Erwerbstätigkeit abzusehen. Der Rückgang des Arbeitskräftebedarfs zwingt auch nach dem deutsch-griechischen Vertrag nicht dazu, ausländischen Arbeitnehmern die Ausübung eines selbständigen Gewerbes ohne weiteres zu gestatten und auf sachgerechte Anforderungen der genannten Art zu verzichten, zumal bedeutsame Gründe dafür sprechen können, in Zeiten gedämpfter Konjunktur die Zulassung von Ausländern zur Gewerbeausübung nicht gerade zu erleichtern.

Daß die von der Beklagten in der Regel für angemessen erachtete Zeitspanne während des Revisionsverfahrens verstrichen ist, hat der Senat als neue Tatsache nicht zu berücksichtigen (§ 137 Abs. 2 VwGO), zumal sich mit Rücksicht auf das behördliche Ermessen die rechtliche Bedeutung dieser Tatsache nicht abschließend beurteilen läßt (BVerwGE 37, 151 [BVerwG 28.01.1971 - VIII C 90/70] [154]; Urteil vom 24. Juni 1966 - BVerwG 7 C 45.66 - [DVBl. 1966, 751]).

Ob auch die weiteren Erwägungen der Beklagten als ermessensfehlerfrei zu billigen wären, kann offenbleiben. Die vorstehend erörterten Gründe rechtfertigen die Entscheidung der Beklagten. Ein im behördlichen Ermessen stehender Verwaltungsakt, der wie hier auf mehrere Gründe gestützt wird, ist auch dann rechtmäßig, wenn nicht alle angezogenen Gründe ihn tragen, sondern unter Umständen nur einer, es sei denn, die Behörde macht von ihrem Ermessen dahin Gebrauch, daß alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen (Beschlüsse vom 7. Februar 1973 - BVerwG 1 B 87.72 - [DÖV 1973, 414], vom 27. Juni 1978 - BVerwG 1 B 122.78 und BVerwG 1 B 147.78 -). Die zusätzlichen Erwägungen der Beklagten sind danach nicht entscheidungserheblich.

Der Widerspruchsbescheid hält der gerichtlichen Nachprüfung ebenfalls stand. Der Regierungspräsident hat die Ermessensentscheidung der Beklagten gebilligt. Er hat ausdrücklich hervorgehoben, die Beklagte habe ihr Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt und ihre Entscheidung sei zweckmäßig. Damit hat er sich die Entscheidung der Beklagten zu eigen gemacht. Auf seine weiteren Erwägungen kommt es nach den vorerwähnten Grundsätzen ebenfalls nicht an.

Nach alledem ist unter Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile die Klage abzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.