Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 02.11.1973, Az.: BVerwG IV C 55.70

I.

Die Kläger wenden sich gegen die vom Beklagten durch Planfeststellungsbeschluß angeordnete Aufhebung von drei höhengleichen Bahnübergängen im Gemeindegebiet der Klägerin zu 2). Die Übergänge dienten bis zu ihrer Schließung der Überquerung der zweigleisigen Bundesbahnstrecke Neumünster-Rendsburg. Die beiden nördlichen Übergänge, die sogenannten Posten 4 und 6, lagen im Zuge von Gemeindewegen; der südliche Übergang war ein Privatübergang.

Im Rahmen des im Jahre 1960 eingeleiteten Flurbereinigungsverfahrens Krogaspe waren sich die damals Beteiligten darüber einig geworden, daß die drei Bahnübergänge aufgehoben werden könnten. Demgemäß wurden durch den insoweit unanfechtbar gewordenen und mit Wirkung vom 15. September 1960 ausgeführten Flurbereinigungsplan die Zuwegungen zu den Bahnübergängen bei den Posten 4 und 6 in wesentlichen Teilen aufgehoben; der Privatübergang wurde in den Flurbereinigungsplan nicht mehr aufgenommen. Das Wegeplanum des bis dahin über den Bahnübergang Posten 6 führenden Gemeindeweges I. Klasse Nr. 78 von Krogaspe nach Wasbek wurde westlich des Bahnüberganges in einer Länge von rd. 800 m einem Flurbereinigungsteilnehmer zugeteilt. Dieser Gemeindeweg verläuft nunmehr in einer verkürzten Linienführung durch eine zwischen den früheren Übergängen Posten 6 und 4 gelegene Unterführung der Bahnlinie. Die Sohle dieser 4,55 m breiten Unterführung wurde im Flurbereinigungsverfahren so abgesenkt, daß ihre lichte Höhe das unter statischen Gesichtspunkten äußerste Maß von 4,10 m erreicht. Im Flurbereinigungsverfahren wurden ferner ein Seitenweg zwischen dem früheren Bahnübergang Posten 4 und der Unterführung neu angelegt sowie ein vorhandener Weg ausgebaut und an den Gemeindeweg angeschlossen. Für diese Maßnahmen sowie für die Gewährung von Umwegsentschädigungen zahlte die Deutsche Bundesbahn der Teilnehmergemeinschaft des Flurbereinigungsverfahrens 75.000 DM.

In dem von der Deutschen Bundesbahn mit dem Ziel eingeleiteten Planfeststellungsverfahren, die genannten Bahnübergänge förmlich aufzuheben, machte der Kläger zu 1) geltend, der durch das Unterführungsbauwerk verlaufende Gemeindeweg werde den Verkehrsbedürfnissen nicht gerecht, weil die Unterführung zu geringe Abmessungen habe und der Weg in absehbarer Zeit zu einer Landstraße II. Ordnung ausgebaut werde. In seiner von der Deutschen Bundesbahn eingeholten Stellungnahme forderte der Minister für Wirtschaft und Verkehr des Landes Schleswig-Holstein dementsprechend den Ausbau der Unterführung in einer lichten Höhe von 4,50 m und einer lichten Weite von mindestens 7 m auf Kosten der Deutschen Bundesbahn. Diese Forderung wies die Deutsche Bundesbahn zurück. Der Beklagte hob daraufhin durch Planfeststellungsbeschluß vom 20. Januar 1964 die drei Bahnübergänge auf und lehnte es zugleich ab, der Deutschen Bundesbahn die geforderten Maßnahmen aufzuerlegen.

Die von den Klägern gegen den Planfeststellungsbeschluß erhobene Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Es hat angenommen, die Klage des Klägers zu 1) sei unzulässig, weil er nicht die Verletzung eigener Rechte geltend machen könne und die allenfalls in Betracht kommende Beeinträchtigung von Verwaltungsinteressen nicht die Klagemöglichkeit eröffne. Die zulässige Klage der Klägerin zu 2) sei nicht begründet, weil eine angemessene Ersatzlösung für die aufgehobenen Bahnübergänge vorhanden sei.

Das Berufungsgericht hat durch den Berichterstatter einen Augenschein einnehmen lassen und eine Stellungnahme der Landwirt Schaftskammer eingeholt. Es hat durch Urteil vom 18. März 1970 die Berufung des Klägers zu 1) zurückgewiesen und auf die Berufung der Klägerin zu 2) unter Änderung des angefochtenen Urteils den Planfeststellungsbeschluß des Beklagten aufgehoben. Das Urteil beruht im wesentlichen auf den folgenden Gründen:

Das Verwaltungsgericht habe die Klagebefugnis des Klägers zu 1) mit Recht verneint. Er habe als Aufsichtsbehörde zwar einen Anspruch darauf gehabt, im Planfeststellungsverfahren angehört zu werden. Er werde aber nicht schon dadurch in seinen Rechten verletzt, daß eine Planfeststellung ergehe, die seiner Stellungnahme nicht entspreche. Die Berufung der Klägerin zu 2) sei demgegenüber begründet. Die Entscheidung darüber, ob wegen der Aufhebung der benachbarten Bahnübergänge ein Ausbau der bestehenbleibenden Unterführung notwendig sei, stehe im planerischen Ermessen des Beklagten und sei deswegen nur eingeschränkt gerichtlich nachprüfbar. In dem dadurch gegebenen Rahmen sei mit dem Beklagten davon auszugehen, daß sich der innerörtliche Verkehr im Flurbereich der Klägerin zu 2) nicht erweitert habe. Durch die Flurbereinigung sei vielmehr eine Verminderung des die Bahnstrecke kreuzenden Verkehrs eingetreten. In seinem jetzigen Aufkommen sei er unerheblich und könne durch die bestehende Unterführung abgewickelt werden. Der Beklagte habe jedoch zu Unrecht die Planung für den Ausbau des Gemeindeverbindungsweges zu einer Landstraße II. Ordnung außer Betracht gelassen und damit einen für seine Entscheidung wesentlichen Umstand nicht berücksichtigt. Darin liege ein Fehler in seiner Ermessensausübung, der zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führen müsse, weil nicht ausgeschlossen werden könne, daß die Berücksichtigung dieses Umstandes zu einem anderen Ergebnis geführt haben würde.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte ohne Zulassung Verfahrensrevision gemäß § 133 VwGO und - nach Zulassung der Revision durch den erkennenden Senat - auch die zugelassene Revision eingelegt. Er verfolgt seinen Klageabweisungsantrag weiter und rügt die Verletzung des materiellen Bundesrechts.

Die Klägerin zu 2) bittet um Zurückweisung der Revision.

Der Kläger zu 1) hat nach Zurücknahme seiner zunächst eingelegten Anschlußrevision erklärt, er trete auf der Seite der Klägerin zu 2) in das Verfahren ein. Er weist dazu darauf hin, daß der bisherige Gemeindeweg I. Klasse Nr. 78 mit Wirkung vom 1. Januar 1971 zur Kreisstraße aufgestuft worden sei mit der Folge, daß die Straßenbaulast nunmehr ihm obliege.

II.

Die Revision des Beklagten hat Erfolg. Sie führt zur Änderung des Berufungsurteils, soweit es auf die Berufung der Klägerin zu 2) deren Klage stattgegeben hat, und zur Wiederherstellung des die Klage beider Kläger abweisenden Urteils des Verwaltungsgerichts.

In prozeßrechtlicher Hinsicht ist davon auszugehen, daß der in den Vorinstanzen unterlegene Kläger zu 1) ungeachtet der Zurücknahme seiner Anschlußrevision am Verfahren beteiligt ist auf Grund seiner in der Revisionsinstanz abgegebenen Erklärung, auf seiten der Klägerin zu 2) in den Rechtsstreit einzutreten.

Zur wirksamen Abgabe dieser Erklärung ist der Kläger zu 1) befugt, weil der Gemeindeweg, im Hinblick auf den die Vergrößerung der Unterführung mit der Klage (letzten Endes) begehrt wird, im Laufe des Rechtsstreits zu einer Kreisstraße aufgestuft worden und damit kraft gesetzlicher Regelung von der Straßenbaulast der Klägerin zu 2) in diejenige des Klägers zu 1) übergegangen ist. Da sich nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Klagebefugnis einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft gegenüber den eine Straße betreffenden Planungsentscheidungen anderer Körperschaften (schon) aus ihrer Stellung als Trägerin der Straßenbaulast ergibt (vgl. z.B. Urteil vom 21. Mai 1965 - BVerwG IV C 16.65 - in Buchholz 407.2 Nr. 1 [Seite 4]), ist ein die Straßenbaulast betreffender Zuständigkeitswechsel auch in einem anhängigen Rechtsstreit zu berücksichtigen. Insoweit gelten für den Wechsel der Straßenbaulast keine anderen Grundsätze, als sie allgemein für den Wechsel der behördlichen Zuständigkeit während eines anhängigen Verwaltungsstreitverfahrens entwickelt worden sind.

Danach führt ein behördlicher Zuständigkeitswechsel, sofern und soweit er die behördliche Sachbefugnis auch in der streitbefangenen Sache erfaßt, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu einem gesetzlichen Parteiwechsel im Sinne der gemäß § 173 VwGO entsprechend anwendbaren Regelungen der §§ 239 ff. ZPO. Ein solcher Parteiwechsel ist demnach nicht als Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO anzusehen und folglich im Revisionsverfahren nicht nach § 142 VwGO ausgeschlossen (vgl. z.B. Beschluß vom 29. Mai 1967 - BVerwG I B 18.67 - [Buchholz 310 § 113 Nr. 46]; Beschluß vom 23. Februar 1970 - BVerwG III C 61.67 -; Beschluß vom 2. Februar 1971 - BVerwG III C 107.69 -; Verwaltungsgerichtshof Mannheim, Urteil vom 13. März 1969 [ESVGH 20, 145]; Redeker/von Oertzen, VwGO, 4. Aufl. 1971, RdNr. 6 zu § 90 und RdNr. 4 zu § 91; Ule, Verwaltungsprozeßrecht, 5. Aufl. 1971, S. 174).

Freilich ist die in diesem Zusammenhang vertretene Ansicht, ein behördlicher Zuständigkeitswechsel ermögliche nicht nur einen Parteiwechsel, sondern ziehe ihn - gewissermaßen automatisch - nach sich und sei daher im Prozeß von Amts wegen zu berücksichtigen, bisher durchweg im Hinblick auf Verfahren entwickelt worden, in denen der Zuständigkeitswechsel Behörden auf der Beklagtenseite betraf. Die in der Rechtsprechung demgegenüber noch ungeklärte Frage, ob ein derart automatischer und von Amts wegen beachtlicher Parteiwechsel auch für jene Fälle anzunehmen ist, in denen - wie hier - von dem Zuständigkeitswechsel Behörden auf der Klägerseite betroffen sind, bedarf indessen auch im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung. Der Kläger zu 1) hat seinen Eintritt in das Verfahren ausdrücklich erklärt und ist Verfahrensbeteiligter jedenfalls dadurch geworden (siehe für den vergleichbaren Fall des Übergangs der Prozeßführungsbefugnis: Beschluß vom 9. Oktober 1970 - BVerwG VIII C 31.70 - in BVerwGE 36, 130 [132/133]).

Durch den Übergang der Straßenbaulast auf den Kläger zu 1) ist allerdings bei der Besonderheit des gegebenen Sachverhalts nicht auch gleichzeitig die Klagebefugnis der Klägerin zu 2) erloschen, so daß ein Partei "wechsel" im engeren Sinne nicht stattfindet, der Kläger zu 1) also nicht anstelle der Klägerin zu 2), sondern neben ihr am Verfahren beteiligt ist. Das folgt aus dem Umstand, daß - wie das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung annimmt - die Klagebefugnis einer Gemeinde gegenüber den ihr Gemeindegebiet berührenden fremden Planungen auf der umfassenden Grundlage ihrer verfassungsrechtlich abgesicherten Planungshoheit für ihren eigenen Bereich beruht (vgl. z.B. Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 215.65 - [BVerwGE 31, 263]; Urteil vom 8. September 1972 - BVerwG IV C 17.71 - [BVerwGE 40, 323]). Im Hinblick auf diese ihre Planungshoheit ist mit der Folge der Zulässigkeit der Klage die Klagebefugnis einer Gemeinde dann gegeben, wenn sie substantiiert geltend macht, durch die angefochtene Planungsentscheidung in dem ihr Gemeindegebiet betreffenden Planungsrecht verletzt zu sein. Eine dahin gehende Rechtsbehauptung ist daher ganz unabhängig davon, ob die Gemeinde Trägerin der Straßenbaulast für diejenigen Wege und Straßen ihres Gemeindegebietes ist, die Gegenstand einer von ihr angefochtenen überörtlichen Planungsentscheidung sind. Davon geht hier auch die Klägerin zu 2) aus, die deshalb die Änderung der Straßenbaulast ausdrücklich nicht zum Anlaß einer das Verfahren für sie beendenden Erklärung genommen hat.

In der Sache vermögen die Kläger freilich nicht durchzudringen. Soweit das Berufungsgericht den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß aufgehoben hat, beruht sein Urteil auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Das von den Klägern mit der vorliegenden Klage - von Anfang an - verfolgte Ziel ist nach dem Inhalt ihres gesamten Vorbringens und nach ihrer in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat ausdrücklich abgegebenen Klarstellung nicht die (bloße) Aufhebung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses, sondern die Verpflichtung des Beklagten, den Planfeststellungsbeschluß in der Weise zu ergänzen, daß der Deutschen Bundesbahn die Vergrößerung der lichten Weite und der lichten Höhe der Wegeunterführung im Zuge der neuen Kreisstraße nach Maßgabe der im Verwaltungsverfahren vom Minister für Wirtschaft und Verkehr des Landes Schleswig-Holstein geltend gemachten Forderungen auferlegt wird. Im Hinblick auf dieses Klageziel erweist sich zwar der in den Vorinstanzen gestellte Antrag auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses als verfehlt. Gemäß §§ 82 Abs. 1 Satz 1 und 88 VwGO ist aber nicht von der Fassung der Anträge, sondern von ihrem erkennbaren Sinn und einem dem Ziel der Klage wirklich entsprechenden Klagebegehren auszugehen. Das führt entsprechend den im Urteil vom 17. November 1972 - BVerwG IV C 21.69 - (BVerwGE 41, 178 [180]) zum Planfeststellungsverfahren nach dem Bundesfernstraßengesetz dargelegten Grundsätzen zur Annahme einer Verpflichtungsklage mit dem Begehren, den Beklagten entweder zur Änderung des Planfeststellungsbeschlusses in dem erwähnten Sinne oder doch Jedenfalls zur Bescheidung des darauf gerichteten Begehrens zu verpflichten.

Auf eine ihrem Klagebegehren entsprechende Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses haben die Kläger indessen keinen Anspruch. Sie machen zu Unrecht geltend, der Planfeststellungsbeschluß verletze sie ohne die von ihnen gewünschte Anordnung in ihren Rechten.

Nach § 36 Abs. 1 Satz 1 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) - BbG - dürfen neue Anlagen der Deutschen Bundesbahn nur dann gebaut, bestehende Anlagen nur dann geändert werden, wenn der Plan zuvor festgestellt worden ist. Im Hinblick auf diese Vorschrift weist das Berufungsgericht zwar mit Recht darauf hin, daß die Entscheidung über den Bau und die Änderung von Bahnanlagen im planerischen Ermessen der zuständigen Planungsbehörde liege und daß sich § 36 Abs. 1 Satz 1 BbG darin von vergleichbaren Vorschriften zum Planfeststellungsverfahren in anderen Gesetzen nicht unterscheide (vgl. dazu das bereits erwähnte Urteil BVerwG IV C 215.65 [a.a.O. S. 271]). Das Berufungsgericht übersieht dabei aber, daß im vorliegenden Verfahren nicht die den Gegenstand der eigentlichen Planungsentscheidung nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BbG bildende Aufhebung der drei Bahnübergänge umstritten ist, sondern allein die Frage, ob der Beklagte aus Anlaß dieser Aufhebung eine Anordnung bezüglich der von der Planungsentscheidung nicht betroffenen, an einer anderen Stelle der Bahnlinie gelegenen Unterführung in den Planfeststellungsbeschluß hätte aufnehmen müssen. Diese Frage beantwortet sich nach § 36 Abs. 1 Satz 2 BbG, wonach die Planfeststellung alle von ihr berührten Interessen zu umfassen hat. Es kann für die vorliegende Entscheidung dahingestellt bleiben, ob und inwieweit angesichts der allgemeinen Fassung dieser Vorschrift und der sich daraus ergebenden Notwendigkeit ihrer Konkretisierung im Einzelfall auf den Inhalt ihr entsprechender planungsrechtlicher Regelungen in anderen Gesetzen, insbesondere etwa auf die einschlägigen, wenn auch untereinander verschiedenen Vorschriften des § 17 Abs. 4 des Bundesfernstraßengesetzes und des § 31 Abs. 2 des Wasserhaushaltsgesetzes, zurückgegriffen werden kann (vgl. dazu Finger, Eisenbahngesetze, 6. Aufl. 1970, Anm. 2 b zu § 36 BbG). Denn unabhängig davon, welche öffentlichen und privaten Interessen von § 36 Abs. 1 Satz 2 BbG geschützt werden sollen und welche Schutzauflagen im Rahmen dieser Vorschrift zu Lasten der Deutschen Bundesbahn angeordnet werden können, gehört es jedenfalls auch im bundesbahnrechtlichen Planfeststellungsverfahren zu den rechtlichen Voraussetzungen einer solchen Schutzauflage, daß das durch die Planfeststellung genehmigte Vorhaben für die Notwendigkeit von Schutzmaßnahmen ursächlich ist.

Darauf, daß Schutzauflagen zu Lasten des Unternehmers eines Planfeststellungspflichtigen Vorhabens allein zur Abwehr oder zum Ausgleich solcher Einwirkungen, Gefahren oder Nachteile gerechtfertigt sind, die ursächlich, und zwar im Sinne eines adäquaten Ursachenzusammenhanges, auf das durch den Plan festgestellte Vorhaben zurückgehen, hat der erkennende Senat in dem bereits erwähnten Urteil vom 17. November 1972 - BVerwG IV C 21.69 - im Zusammenhang mit § 17 Abs. 4 FStrG hingewiesen. Für § 36 Abs. 1 Satz 2 BbG kann insoweit nichts anderes gelten. Beide Vorschriften dienen ersichtlich dem Ausgleich der durch die Planfeststellung berührten unterschiedlichen und möglicherweise einander widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen. Soweit sie in diesem Rahmen Auflagen zu Lasten des Unternehmers des durch den Plan genehmigten Vorhabens zulassen, finden sie ihre innere Rechtfertigung allein darin, daß mit den Auflagen nachteilige Wirkungen des Vorhabens auf andere Interessen abgewendet oder vermindert werden sollen.

Bei diesem Ausgangspunkt ergibt sich ohne weiteres, daß die Kläger die von ihnen erstrebte Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses zu Unrecht verlangen. Dabei kann offenbleiben, ob die Unterführung im Zuge der neuen Kreisstraße in der Tat einer Erweiterung bedarf, damit sie dem gesteigerten Verkehrsaufkommen der Straße gerecht zu werden vermag. Denn die Notwendigkeit einer solchen Erweiterung geht jedenfalls nicht auf die im Planfeststellungsbeschluß angeordnete Aufhebung der drei Bahnübergänge ursächlich zurück. Sie beruht vielmehr einerseits auf der Beseitigung der Zuwegungen zu diesen Bahnübergängen durch das bestandskräftig abgeschlossene Flurbereinigungsverfahren Krogaspe und andererseits auf dem Ausbau des durch die Unterführung verlaufenden Gemeindeweges zu einer Kreisstraße nach Maßgabe des Straßenbauprogrammes des Klägers zu 1). Die das Planungsrecht der Kläger berührenden Entscheidungen sind daher teils im vorausgegangenen Flurbereinigungsverfahren und dort in dem nach § 41 des Flurbereinigungsgesetzes aufgestellten Wege- und Gewässerplan, teils in dem Verfahren getroffen worden, in dessen Rahmen die Straßenbaumaßnahmen des Klägers zu 1) verwirklicht werden. Die in diesen beiden Verfahren ergangenen Entscheidungen sind für die Verkehrs Verhältnisse im Gebiet der Klägerin zu 2) ursächlich. Im Verhältnis dazu bedeutet das hier zur Rede stehende bundesbahnrechtliche Planfeststellungsverfahren lediglich den formellen Nachvollzug der im Flurbereinigungsverfahren materiell getroffenen und unanfechtbar gewordenen Entscheidungen hinsichtlich der Zuwegungen zu den Bahnübergängen. Die Notwendigkeit der - zusätzlichen - bundesbahnrechtlichen Planfeststellung ergibt sich dabei aus der Verfahrensregelung des § 41 Abs. 3 Satz 3 des Flurbereinigungsgesetzes, wonach sich die endgültige Feststellung des Flurbereinigungsplans zum Wege- und Gewässerplan nicht auf Anlagen bezieht, für welche die Planfeststellung in anderen Gesetzen geregelt ist. Insoweit bedurfte es zwar im Hinblick auf die Schließung der Bahnübergänge einer - nachträglichen - bundesbahnrechtlichen Planfeststellung; diese hatte aber materiell über die Bereinigung des bereits eingetretenen Zustandes hinaus keine tatsächliche oder rechtliche Wirkung in Richtung auf die planerischen Belange der Kläger im Bereich des örtlichen Wegenetzes.

Der angefochtene Planfeststellungsbeschluß des Beklagten erweist sich danach als rechtmäßig. Das muß unter entsprechender Änderung des Berufungsurteils zur Abweisung der Klagen beider Kläger führen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 155 Abs. 2 VwGO.