Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.05.1968, Az.: BVerwG IV C 8.67

I.

Der Kläger ist Miteigentümer eines unbebauten, etwa 4 300 qm großen Grundstücks im Gebiet der beigeladenen Gemeinde. Das Grundstück liegt außerhalb der geschlossenen Ortslage. In seiner Nähe befindet sich ein 1950 entstandener Siedlungsansatz, der aus fünf Wohnhäusern und einer Gärtnerei besteht. Im übrigen ist das Grundstück von landwirtschaftlich genutzten Flächen umgeben. Der von der beigeladenen Gemeinde am 3. Dezember 1962 beschlossene und von der höheren Verwaltungsbehörde am 31. März 1964 genehmigte Flächennutzungsplan stellt das Gebiet als landwirtschaftliche Nutzfläche dar. Der Grunderwerb des Klägers geht auf einen Kaufvertrag vom 9. Januar 1959 zurück, in dem die Errichtung eines Wohnhauses in Aussicht genommen wurde. Die Wohnsiedlungsgenehmigung zu diesem Vertrag wurde am 27. Mai 1959 mit der "Auflage" erteilt, daß das Wohngebäude an einer bestimmten Stelle des Grundstücks ausgeführt werden und die verbleibende Fläche unbebaut bleiben müsse.

Mit einem Schreiben vom 28. Dezember 1962 bat der Kläger die zuständige Baugenehmigungsbehörde um eine Bestätigung, daß das Grundstück auch nach dem zwischenzeitlichen Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes unverändert in der seinerzeit genehmigten Weise bebaubar sei. Die Baugenehmigungsbehörde behandelte diese Anfrage als Antrag auf die Erteilung eines Vorbescheides über die Bebauungsfähigkeit des Grundstücks. Die am Verfahren beteiligte Gemeinde sprach sich gegen die Bebauung aus, weil mit der Einbeziehung des Grundstücks in den beplanten Bereich auf absehbare Zeit nicht zu rechnen sei. Auch das zuständige Wasserwirtschaftsamt trat dem Vorhaben unter Hinweis auf Schwierigkeiten der Abwasserbeseitigung entgegen. Daraufhin lehnte die Genehmigungsbehörde den Antrag mit der Begründung ab, daß die Errichtung des Wohnhauses der geordneten Entwicklung des Gemeindegebietes sowie der Darstellung des Flächennutzungsplanes widerspreche. Die im Falle der Bebauung erforderliche Erweiterung der Kanalisation sei mit unzumutbaren Aufwendungen verbunden.

Der Kläger hat nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Klage erhoben. Er hat diese Klage zunächst auf Verpflichtung zur positiven Bescheidung seiner Voranfrage gerichtet, dann jedoch im ersten Rechtszug nur einen Feststellungsantrag nach § 113 Abs. 4 VwGO gestellt und später im Berufungsverfahren seinen ursprünglichen Verpflichtungsantrag als Hilfsantrag wieder aufgenommen. Er hat im ersten und zweiten Rechtszug zur Begründung seiner Klage vorgetragen: Die beantragte Bebauungsgenehmigung habe wegen der vorangegangenen Wohnsiedlungsgenehmigung nicht versagt werden dürfen. Das ergebe sich aus der sogenannten präjudizierenden Wirkung dieser Wohnsiedlungsgenehmigung. An ihr habe das Bundesbaugesetz nichts geändert. § 177 Abs. 1 dürfe in Verbindung mit § 21 Abs. 1 BBauG jedenfalls nicht so ausgelegt werden, daß die dort vorgesehene Dreijahresfrist bereits vom Zeitpunkt der Genehmigungserteilung an zu rechnen sei. Mit einer solchen Auslegung würde dem Bundesbaugesetz eine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung beigelegt. Der vorgesehenen Bebauung stünden auch keine öffentlichen Belange entgegen. Sowohl ihre Vereinbarkeit mit einer geordneten Entwicklung als auch die Abwasserfrage seien schon im Wohnsiedlungsgenehmigungsverfahren geprüft und zu Recht zugunsten des Vorhabens entschieden worden.

Das beklagte Land hat demgegenüber geltend gemacht: Die Wohnsiedlungsgenehmigung sei zu Unrecht erteilt worden. Das Vorhaben habe schon damals der geordneten Entwicklung des Gemeindegebietes widersprochen. Im übrigen könne sich der Kläger auf die Wohnsiedlungsgenehmigung deshalb nicht mehr mit Erfolg berufen, weil die in den §§ 21 und 177 BBauG vorgesehene Frist im Dezember 1962 bereits abgelaufen gewesen sei. Außerdem entfalle eine Bindung jedenfalls deshalb, weil sich mit dem Erlaß des Flächennutzungsplanes die Sachlage verändert habe (§ 21 Abs. 2 BBauG). Seit dem Erlaß dieses Planes stehe fest, daß das Grundstück auf absehbare Zeit nicht in den beplanten Bereich einbezogen werden solle. Komme es nach alledem auf die Wohnsiedlungsgenehmigung nicht an, sei das Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BBauG zu beurteilen und aus den Gründen der ergangenen Bescheide unzulässig.

Das Verwaltungsgericht hat der (auf Feststellung gerichteten) Klage stattgegeben. Der Verwaltungsgerichtshof hat dagegen auf die Berufung des Beklagten die Klage abgewiesen. Diese Entscheidung beruht im wesentlichen auf folgenden Gründen: Die Bindungswirkung der Wohnsiedlungsgenehmigung bestimme sich nach § 177 Abs. 1 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 BBauG. Die danach maßgebliche Dreijahresfrist rechne von der Genehmigungserteilung an und sei infolgedessen zur Zeit des Einganges der Voranfrage bereits abgelaufen gewesen. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen diese Regelung des Bundesbaugesetzes bestünden nicht. Dies werde noch dadurch unterstrichen, daß selbst eine im Mai 1959 erteilte Baugenehmigung in ihrer Wirksamkeit auf zwei Jahre befristet und damit im Dezember 1962 bereits gegenstandslos gewesen wäre. Unmittelbar nach § 35 Abs. 2 BBauG könne das Vorhaben nicht zugelassen werden. Das geplante Wohnhaus sei mit der geordneten baulichen Entwicklung des Gemeindegebietes nicht vereinbar. Mit seiner Errichtung würde eine bereits vorhandene, jedoch ortsplanerisch unerwünschte Splittersiedlung erweitert. Außerdem sei eine hinreichende Beseitigung der Abwässer nicht gewährleistet. Schließlich müsse für den Fall der Genehmigung mit Baugesuchen Dritter gerechnet werden, die dann ebenfalls nicht mehr abgelehnt werden könnten.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers. Er hält daran fest, daß die Dreijahresfrist nach § 21 Abs. 1 BBauG frühestens mit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes angelaufen sein könne und jede andere Auffassung sowohl das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot als auch den Gleichheitssatz verletze. Der vom Berufungsgericht vorgenommene Vergleich mit der Baugenehmigung verkenne, daß zwischen der Baugenehmigung und der Wohnsiedlungs- bzw. Bodenverkehrsgenehmigung ein grundlegender Qualitätsunterschied bestehe. Der Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot werde auch nicht dadurch ausgeräumt, daß zwischen der Verkündung und dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes noch Gelegenheit zur Durchsetzung der durch das Wohnsiedlungsgesetz begründeten Ansprüche bestanden habe. Die hierfür zur Verfügung stehende Frist habe allenfalls vier Monate betragen und sei daher nicht ausreichend gewesen. Die Wohnsiedlungsgenehmigung habe seinerzeit im Wege der Ausnahme rechtmäßig erteilt werden können. Auch nachträglich hätten sich die Verhältnisse nicht geändert. Das Grundstück sei zu keiner Zeit als Bauland in Plänen ausgewiesen bzw. dargestellt gewesen.

Der Kläger beantragt, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen, hilfsweise, ihn zur Erteilung der Bebauungsgenehmigung zu verpflichten.

Das beklagte Land bittet um Zurückweisung der Revision. Es wiederholt sein bisheriges Vorbringen, macht sich die Begründung des angefochtenen Urteils zu eigen und weist gegenüber dem Revisionsvorbringen des Klägers noch ergänzend darauf hin, daß allein mit dem vom Bundesbaugesetz vollzogenen Übergang der Planungshoheit auf die Gemeinde eine im Rahmen des § 21 Abs. 2 BBauG beachtliche Änderung der Rechtslage eingetreten sei.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er stimmt dem angefochtenen Urteil zu und führt dazu aus: Nach § 177 Abs. 1 BBauG ende die Bindungswirkung einer Wohnsiedlungsgenehmigung drei Jahre nach ihrer Erteilung. Diese Regelung enthalte keine unzulässige Rückwirkung. Eine Schutzwürdigkeit des Vertrauens auf eine zeitlich unbegrenzte Bindungswirkung habe das Wohnsiedlungsgesetz bzw. die zu ihm ergangene Rechtsprechung nicht begründet. Was die Dauer der Bindung angehe, sei die Rechtslage bis zum Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes durchaus ungewiß gewesen. Diese Ungewißheit habe der Gesetzgeber ohne Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot in der Weise klären können, in der dies mit § 177 Abs. 1 BBauG geschehen sei. Das treffe um so mehr zu, als § 21 BBauG erst ein Jahr nach der Verkündung des Gesetzes in Kraft getreten und damit für diesen Zeitraum noch die Möglichkeit offengeblieben sei, die Bindungswirkung einer Wohnsiedlungsgenehmigung unabhängig von den §§ 21 und 177 BBauG geltend zu machen. Außerdem greife die Bindungswirkung der Wohnsiedlungsgenehmigung auch deshalb nicht ein, weil sie sich nur auf die Erteilung einer Baugenehmigung, nicht aber auf die Erteilung einer Bebauungsgenehmigung beziehe. Für eine insoweit erweiternde Auslegung des § 21 Abs. 1 BBauG bestehe kein Bedürfnis, da die Bebauungsgenehmigung ohnedies nicht mehr zum Ausdruck bringe, als bereits mit der Bindungswirkung einer vorangegangenen Bodenverkehrs- bzw. Wohnsiedlungsgenehmigung gegeben sei. Die Erstreckung auf die Bebauungsgenehmigung begründe auch die Gefahr, daß die Dreijahresfrist des § 21 Abs. 1 BBauG um mindestens ein Jahr verlängert werden könne. Die Bindungwirkung der Wohnsiedlungsgenehmigung scheide endlich auch deshalb aus, weil nach ihrer Erteilung eine wesentliche Änderung der Sachlage eingetreten sei. Maßgebend im Sinne des § 21 Abs. 2 BBauG seien solche Voraussetzungen, deren Vorliegen bzw. Nichtvorliegen einen Versagungsgrund ergebe. Das treffe nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BBauG für Flächennutzungspläne zu und bedeute, daß die etwaige Bindungswirkung der Wohnsiedlungsgenehmigung jedenfalls mit dem Erlaß des Flächennutzungsplanes vom 3. Dezember 1962 / 31. März 1964 entfallen sei.

II.

Die Revision ist unbegründet. Die Annahme des Berufungsgerichts, daß der Kläger seinen Genehmigungsantrag wegen Fristablaufes nicht mehr auf die Bindungswirkung der Wohnsiedlungsgenehmigung von 1959 stützen und das Vorhaben bei einer Beurteilung unmittelbar nach § 35 Abs. 2 BBauG wegen Beeinträchtigung öffentlicher Belange nicht zugelassen werden kann, entspricht der Rechtslage.

Die Beachtlichkeit der durch die Wohnsiedlungsgenehmigung von 1959 begründeten Bindung scheitert allerdings nicht schon daran, daß nicht eine Baugenehmigung, sondern eine Bebauungsgenehmigung den Gegenstand des Verfahrens bildet. Der insoweit abweichenden Ansicht des Oberbundesanwalts vermag der erkennende Senat nicht zu folgen.

Der Oberbundesanwalt geht in seiner Stellungnahme zu Unrecht davon aus, daß es sich bei der Bebauungsgenehmigung im Verhältnis zur nachfolgenden Baugenehmigung um eine Art bindender Zusage handele. Die Bebauungsgenehmigung ist keine Zusage, sondern, wie das Wort zum Ausdruck bringt, selbst schon (Teil-) Genehmigung. In diesem Sinne hat bereits das Preußische Oberverwaltungsgericht, auf dessen Rechtsprechung die Entwicklung des Instituts der Bebauungsgenehmigung zurückgeht, den Genehmigungs- bzw. Erlaubnischarakter betont (vgl. PrOVGE 104, 206 [208] sowie 244 [245]). Das Wesen der Bebauungsgenehmigung besteht nicht darin, daß im Hinblick auf bestimmte Versagungsgründe die Erteilung einer Baugenehmigung zugesagt wird. Sie nimmt vielmehr unmittelbar einen Teil der Baugenehmigung vorweg, stellt nämlich die Bebauungsfälligkeit des Grundstücks als mit dem öffentlichen Recht übereinstimmend verbindlich fest und ist mit dieser Feststellung ein "abgesplitterter" (Schrödter, Bundesbaugesetz § 36 Rdnr. 1), ein "vorweggenommener Teil der späteren Baugenehmigung" (Scheerbarth, Das allgemeine Bauordnungsrecht S. 205; ähnlich Gelzer, Das neue Bauplanungsrecht S. 96, Clasen NJW 1959, 1616 sowie - unter betonter Entgegensetzung zur Zusage - OVG Lüneburg, Urteil vom 25. Mai 1966 - I OVG A 224/64 - [NJW 1967, 842]). Daraus folgt zwangsläufig, daß auch die Bebauungsgenehmigung von der Bindung nach § 21 Abs. 1 BBauG umfaßt wird. Das gilt um so mehr, als sich bei der Entscheidung über die Erteilung einer Baugenehmigung die Bindung gerade und allein auf das bezieht, was, wenn es aus dem größeren Verbande der Baugenehmigung herausgelöst und selbständig zur Genehmigung gestellt wird, den Gegenstand der Bebauungsgenehmigung ausmacht.

Die vom Oberbundesanwalt gegen dieses Ergebnis erhobenen Bedenken rechtfertigen keine von dem Gesagten abweichende Auslegung. Nicht zu überzeugen vermag zunächst der Einwand, daß, gerade weil sich die Bindungswirkung der Bodenverkehrsgenehmigung und die Bebauungsgenehmigung in ihrer Aussage über die Bebauungsfähigkeit eines Grundstücks zu decken pflegen, mit einer nach § 21 Abs. 1 BBauG erteilten Bebauungsgenehmigung nur unnütz wiederholt würde, was ohnehin feststeht. Das geht schon deshalb fehl, weil sich die Bebauungsgenehmigung als Genehmigung gerade nicht darin erschöpft, nur die vorgegebene Bindungswirkung einer Bodenverkehrsgenehmigung erneut zum Ausdruck zu bringen. Außerdem betrifft dieser Einwand aber auch gar, nicht unmittelbar die Auslegung des § 21 Abs. 1 BBauG. Dem Oberbundesanwalt mag zugegeben werden, daß es wenig Sinn hat, nur eine Bebauungsgenehmigung dann zu beantragen, wenn wegen der Bindung durch § 21 Abs. 1 BBauG die Bebauungsfähigkeit des Grundstücks außer Zweifel steht. Diese Erkenntnis wirft jedoch allein die Frage auf, ob der auf die Erteilung einer Bebauungsgenehmigung gerichtete Antrag im Einzelfall durch ein hinreichendes "Sachbescheidungs-" oder "Antragsinteresse" gedeckt wird (vgl. Beschluß vom 29. Februar 1968 - BVerwG IV B 43.66 -). Daß es hieran fehlen kann, rechtfertigt nicht die vom Oberbundesanwalt vertretene Auslegung des § 21 Abs. 1 BBauG. Denn die Möglichkeit, sich für die Erteilung einer Bebauungsgenehmigung auf § 21 Abs. 1 BBauG zu berufen, hat ihre Bedeutung gerade für solche Fälle, in denen - z.B. wegen des konkreten Vorhabens oder wegen Ungewißheiten im Hinblick auf den Fristablauf bzw. den Bindungsfortfall nach § 21 Abs. 2 BBauG - die Auswirkung der Bindung durch die vorangegangene Bodenverkehrsgenehmigung Zweifeln unterliegt. Weshalb bei Sachlagen dieser Art der Betroffene trotz der Zweifel an der Bebauungsfähigkeit des Grundstücks gezwungen werden sollte, im Vorwege die für einen Baugenehmigungsantrag erforderlichen und häufig mit erheblichem Aufwand verbundenen Unterlagen anfertigen zu lassen, ist nicht einzusehen.

Der Oberbundesanwalt macht ferner geltend, daß mit der Anwendung des § 21 Abs. 1 BBauG auf Bebauungsgenehmigungen die Möglichkeit einer Verlängerung der Dreijahresfrist um mindestens ein Jahr (vgl. Art. 92 Abs. 1 Satz 2 BayBauO) eröffnet werde. Diese Möglichkeit besteht in der Tat. Das kann jedoch für die Auslegung des § 21 Abs. 1 BBauG deshalb nicht entscheidend sein, weil die Gefahr einer solchen Fristverlängerung nicht auf § 21 Abs. 1 BBauG, sondern auf das Bauordnungsrecht zurückgeht: Die von einer Bodenverkehrsgenehmigung ausgehende Bindung wirkt sich ohnehin von Fall zu Fall auf mehr als drei Jahre aus, weil die nachfolgende Baugenehmigung nicht sofort nach ihrer Erteilung verwirklicht zu werden braucht. Wird die Baugenehmigung erst gegen Ende der Dreijahresfrist beantragt und daraufhin mit einer Ausführungsfrist von zwei Jahren (vgl. Art. 91 Abs. l Satz 1 BayBauO) erteilt, so kann sich die letztlich auf die Bodenverkehrsgenehmigung zurückgehende Bindung, von der Bearbeitungszeit abgesehen, auf nahezu fünf Jahre erstrecken. Diese Aufeinanderfolge von zwei Fristen macht deutlich, daß die vom Oberbundesanwalt aufgezeigte Gefahr nicht die erste - bundesrechtliche -, sondern die nachfolgende - landesrechtliche - Frist angeht. Welche Frist an die Erteilung einer Bebauungsgenehmigung anschließt und - vor allem - ob diese Frist auf die Ausführungsfrist der nachfolgenden Baugenehmigung anzurechnen ist, bestimmt sich nach dem Bauordnungsrecht der Länder. Das unterliegt allein deshalb keinem Zweifel, weil sich diese Frage ganz allgemein und keineswegs nur im Zusammenhang mit der Bindungswirkung von Bodenverkehrsgenehmigungen stellt. Ist das jedoch richtig, dann kann der durch das Landesrecht etwa begründeten Gefahr einer vielleicht unangemessenen Ausdehnung der Frist zur Bauausführung nicht dadurch begegnet werden, daß die bundesrechtliche Regelung in § 21 Abs. 1 BBauG gegen ihren Wortlaut und Sinn einschränkend ausgelegt wird.

Die Bindung an die Wohnsiedlungsgenehmigung vom Mai 1959 scheidet nach dem Vorangegangenen nicht schon deshalb als von vornherein unbeachtlich aus, weil sich der Antrag des Klägers auf die Erteilung einer Bebauungsgenehmigung richtet. Infolgedessen hängt die Entscheidung davon ab, ob diese Bindung zur Zeit der Antragstellung im Dezember 1962 bereits erloschen war. Das hat das Berufungsgericht bejaht (ebenso OVG Lüneburg, Urteil vom 18. März 1965 - I OVG A 143/63 - [angefochten in dem mit Urteil vom 10. Mai 1968 abgeschlossenen Revisionsverfahren BVerwG IV C 186.65], OVG Münster, Urteil vom 16. April 1964 - VII A 654/62 - in DVBl. 1966, 190 [191] sowie Meyer in Meyer-Stich-Tittel, Bundesbaurecht § 177 Rdnr. 1). Dieser Auffassung ist in Übereinstimmung mit der Stellungnahme des Oberbundesanwalts beizupflichten. Zur Begründung hat der Senat in seinem Urteil vom 10. Mai 1968 - BVerwG IV C 186.65 - dazu folgendes ausgeführt:

"Nach § 21 Abs. 1 BBauG wirkt sich bei Bodenverkehrsgenehmigungen die Bindung auf einen Antrag aus, der 'innerhalb von drei Jahren seit der Erteilung der Genehmigung gestellt wurde'. § 177 Abs. l BBauG bestimmt, daß § 21 für Genehmigungen nach § 4 des Wohnsiedlungsgesetzes 'entsprechend' gilt. Diese Verweisung kann nicht anders als dahin verstanden werden, daß bei Wohnsiedlungsgenehmigungen die Berechnung der Frist ebenfalls auf den Zeitpunkt der Genehmigungserteilung zu beziehen ist. Allerdings mag der Klägerin zugegeben werden, daß die unmittelbar in § 21 Abs. 1 BBauG vorgesehene Frist in keinem Falle vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes anlaufen konnte. Diese zeitliche Festlegung ist jedoch mit dem Worte 'entsprechend' (§ 177 Abs. 1. BBauG) nicht gemeint. Denn diese zeitliche Festlegung ergibt sich nicht aus § 21 Abs. 1 BBauG, sondern - und insofern aus den §§ 19, 189 BBauG - daraus, daß erst das Bundesbaugesetz das Institut der Bodenverkehrsgenehmigung geschaffen hat. Wenn § 177 Abs. 1 BBauG anordnet, daß für Wohnsiedlungsgenehmigungen '§ 21 entsprechend' gelten soll, dann liegt darin eine Bezugnahme auf die unmittelbar in § 21 vorgesehene Frist, nicht aber die Bezugnahme auf eine Frist, die sich lediglich für § 21 aus anderen Vorschriften des Bundesbaugesetzes ergibt. Bei diesem Ausgangspunkt kann sich die weitere Frage nur dahin stellen, ob etwa verfassungsrechtliche Erwägungen eine vom Wortlaut und Sinn des § 177 Abs. 1 BBauG abweichende Auslegung gebieten. Das ist nicht der Fall.

Von einer Verletzung des Gleichheitssatzes kann keine Rede sein. Sicherlich kommt es, wenn das Gesetz für die Berechnung der Frist auf den Zeitpunkt der Genehmigungserteilung abstellt, je nach diesem Zeitpunkt zu unterschiedlichen Ergebnissen. Das entspricht jedoch oben diesen Unterschieden im Tatsächlichen und ist weder sachwidrig noch willkürlich.

Ebensowenig läßt sich der Regelung in den §§ 21 Abs. 1, 177. Abs. 1 BBauGArt. 14 Abs. 1 GG entgegensetzen. Der mit dem Inhalt einer Bindungswirkung von Wohnsiedlungsgenehmigungen in der Rechtsprechung entwickelte Anspruch (vgl. insbesondere Urteil vom 28. Juni 1956 - BVerwG I C 93.54 - in BVerwGE 3, 351 [352 ff.], Beschluß vom 21. Februar 1958 - BVerwG I CB 147.57 - in BVerwGE 6, 198 [199 ff.] und Urteil vom 4. März 1960 - BVerwG I C 43.59 - in BVerwGE 10, 202 [206 ff.]) unterstand als solcher nicht dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG und wurde dementsprechend durch die Eigentumsgewährleistung auch nicht gegen eine Entziehung oder Verkürzung gesichert. Ob man es gleichwohl für zweckmäßig halten will, die von der Bindung durch eine Wohnsiedlungs- oder Bodenverkehrsgenehmigung ausgehende Wirkung mit dem Worte 'Baulandqualität' oder 'Baulandeigenschaft' zu belegen, ist auf die Sache selbst ohne Einfluß. Die Verwendung einer solchen Bezeichnung würde in diesem Zusammenhang jedenfalls nicht mehr als das Entstehen eines Anspruchs auf die Zulassung einer bestimmten Bebauung zum Ausdruck bringen. Allein dies begründet jedoch kein durch Art. 14 Abs. 1 GG gegen Eingriffe geschütztes Rechtsgut, d.h. keine 'eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition'. Dafür kann im einzelnen auf das Urteil des erkennenden Senats vom 27. Januar 1967 - BVerwG IV C 33.65 - (BVerwGE 26, 111 [BVerwG 27.01.1967 - IV C 33/65] [116 ff.]) verwiesen werden. Eine eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition würde nur dann entstanden sein, wenn die Bebauung nicht nur während der Bindung an die Wohnsiedlungsgenehmigung auf Antrag hätte zugelassen werden müssen, sondern diese Bebauung außerdem nach der Lage des Grundstücks der 'Situation' und der sich an ihr ausrichtenden Verkehrsauffassung entsprochen hätte (Urteil vom 27. Januar 1967 [a.a.O. S. 118 ff.]). Daran fehlt es im vorliegenden Falle. Die - wie noch auszuführen sein wird - Unvereinbarkeit des Vorhabens mit den öffentlichen Belangen erweist zugleich, daß die Bebauung von vornherein nicht der 'Situation' entsprochen hat und sich dementsprechend auch der durch die Bindungswirkung gegebene Anspruch auf Zulassung einer Bebauung nicht eigentumskräftig verfestigen konnte.

Die gesetzliche Regelung verstößt schließlich auch nicht gegen das rechtsstaatliche Verbot der Rückwirkung von Gesetzen. In Betracht kommt im Zusammenhange mit § 177 BBauG allenfalls eine sogenannte unechte Rückwirkung (vgl. zu diesem Begriff den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 51. Mai 1960 - 2 BvL 4/59 - in BVerfGE 11, 139 [145 ff.]): Die Bindungswirkung von Wohnsiedlungsgenehmigungen ergab sich nicht unmittelbar aus dem Wortlaut des Wohnsiedlungsgesetzes, sondern wurde erst von der Rechtsprechung aus dem Schutzzweck dieser Genehmigungen entwickelt. Insofern beruhte die Bindungswirkung bis zum Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im wesentlichen auf den bereits erwähnten drei Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 1956, 21. Februar 1958 und 4. März 1960. Diese Entscheidungen enthielten keine Ausführungen darüber, ob die Bindungswirkung befristet sei. Infolgedessen begründete unter der Geltung des Wohnsiedlungsgesetzes eine Wohnsiedlungsgenehmigung, die nach einer Prüfung der Bebauungsfähigkeit des Grundstücks erteilt worden war, die mehr oder weniger verläßliche Chance einer unbefristeten Bindung der Baugenehmigungsbehörde. Allein diese Chance hat das Bundesbaugesetz durch seinen § 177 Abs. 1 verkürzt, und zwar hat es dies in jedem Falle getan, also unabhängig davon, wie die Dreijahresfrist bei Wohnsiedlungsgenehmigungen zu berechnen ist. Was bei den verschiedenen Möglichkeiten der Fristberechnung sachlich in Frage steht, ist ausschließlich das Ausmaß dieser Verkürzung. Je nachdem, ob bei der Fristberechnung auf das Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes oder den Zeitpunkt der Genehmigungserteilung abgestellt wird, ist die Chance früher oder später entfallen, d.h. mehr oder weniger verkürzt worden.

Das Bundesbaugesetz knüpft, wie dargelegt, mit dem Beginn der Dreijahresfrist auch bei Wohnsiedlungsgenehmigungen an den Zeitpunkt der Genehmigungserteilung an. Dem hält die Klägerin unter Berufung auf das Rückwirkungsverbot entgegen, daß die Frist nicht angelaufen sein könne, bevor das Bundesbaugesetzüberhaupt in Kraft getreten sei. Dieser Einwand geht an der maßgebenden Fragestellung vorbei. Was im Rahmen des § 177 Abs. 1 BBauG in Frage steht, ist nicht der (rückwirkende) Lauf, sondern lediglich die Berechnung einer Frist. Der Gehalt der in § 177 Abs. 1 BBauG getroffenen Regelung ist kein anderer, als wenn das Gesetz ohne Bezugnahme auf eine Frist bestimmt hätte, daß die Bindungswirkung von Wohnsiedlungsgenehmigungen zu einem bestimmten Zeitpunkt erlöschen solle. Jener Einwand der Klägerin übersieht darüber hinaus aber auch den Unterschied zwischen dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes und der Berechnung der in § 177 Abs. 1 BBauG vorgesehenen Frist. Es unterliegt keinem Zweifel, daß § 177 Abs. 1 BBauG erst mit seinem Inkrafttreten anwendbar geworden ist. Auch dort also, wo der in dieser Regelung vorgesehene Fristablauf auf einen Zeitpunkt fällt, der vor ihrem Inkrafttreten liegt, ist die Berechnungsweise doch erst mit dem Inkrafttreten geltendes Recht geworden. Bis zu dieser Zeit bestimmte sich die Bindung unverändert und ausschließlich nach den Grundsätzen, die im Wohnsiedlungsgesetz ihre Grundlage hatten. Diese Feststellung ist deshalb wichtig, weil sich aus ihr ergibt, daß die Auswirkung des Bundesbaugesetzes auf die durch Wohnsiedlungsgenehmigungen begründeten Bindungen nicht von heute auf morgen eingetreten ist. Das Bundesbaugesetz ist am 29. Juni 1960 verkündet worden, jedoch erst Monate später in Kraft getreten (§ 189 BBauG). Während der Zeit zwischen Verkündung und Inkrafttreten hatte § 177 Abs. 1 BBauG die Wirkung einer Ankündigung, wie nach dem Inkrafttreten dieser Vorschrift die Bindungsfrist bei Wohnsiedlungsgenehmigungen zu berechnen sein werde. Damit bot das Bundesbaugesetz für eine Übergangszeit allen Empfängern von Wohnsiedlungsgenehmigungen Gelegenheit, die Bindungswirkung dieser Genehmigungen noch vor dem Inkrafttreten des § 177 Abs. 1 und damit unter Berufung auf das Wohnsiedlungsgesetz geltend zu machen.

Die fragliche Übergangszeit hat, wie der Oberbundesanwalt mit Recht darlegt, ein Jahr betragen. § 177 Abs. 1 BBauG ist erst am 30. Juni 1961 in Kraft getreten. Das folgt aus § 189 Abs. 1 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 BBauG. § 177 Abs. 1 BBauG ist eine unselbständige Vorschrift, die sich darin erschöpft, für die Bindungswirkung von Wohnsiedlungsgenehmigungen auf § 21 Abs. 1 BBauG zu verweisen. Die Tatsache, daß nach § 189 Abs. 1 BBauG der § 21 Abs. 1 BBauG erst am 30. Juni 1961 in Kraft getreten ist, wirkt sich auf § 177 Abs. 1 BBauG aus und verlagert auch sein Inkrafttreten auf den 30. Juni 1961 (ebenso Förster im Kohlhammer-Kommentar zum Bundesbaugesetz § 189 Anm. 3 sowie Schrödter, Bundesbaugesetz Anm. zu § 189). Diese Feststellung steht nicht im Widerspruch zum Urteil vom 25. Februar 1964 - BVerwG I C 88.63 - (BVerwGE 18, 80 [84]). In diesem Urteil hat der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ausgesprochen, daß es 'keinen Grundsatz und keine übergeordnete Norm' gibt, 'die es dem Gesetzgeber verbietet, einzelne Vorschriften einer umfassenden Gesamtregelung, die erst später in Kraft tritt, in Übergangsfallen bereits vorher für anwendbar zu erklären'. Der erkennende Senat teilt diese Auffassung. Aus ihr ergibt sich jedoch allein, daß es bei auf andere Vorschriften verweisenden Übergangsregelungen dem Gesetzgeber freisteht, ein vorzeitiges Inkrafttreten der Übergangsregelung vorzusehen oder nicht vorzusehen. Ob das eine oder das andere zutrifft, ist eine Frage der Auslegung der jeweiligen Übergangsregelung. Diese Frage ist für § 177. Abs. 1 BBauG im Sinne seines Inkrafttretens erst am 30. Juni 1961 zu beantworten. Da im Gesetz selbst eine eindeutige Klärung fehlt, kommt es, wie bereits der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in dem angeführten Urteil vom 25. Februar 1964 hervorgehoben hat (a.a.O. S. 83; ähnlich auch BGH, Urteil vom 27. Januar 1967, V ZR 140/64, LM RhPfAufbauG Nr. 4), darauf an, ob § 177 Abs. 1 BBauG als 'sachlich' ein 'Bestandteil' des § 21 Abs. 1 BBauG zu werten ist. Das muß bejaht werden. § 177 Abs. 1 BBauG erschöpft sich darin, auf § 21 Abs. 1 BBauG zu verweisen. Gerade darin unterscheidet er sich grundlegend von § 180 Abs. 1 BBauG, auf den sich das Urteil vom 25. Februar 1964 bezieht (vgl. dazu insbesondere a.a.O. S. 84). Bei Übergangsvorschriften, die ausschließlich eine Verweisung enthalten, muß jedoch im Zweifel - d.h. wenn unmittelbar die gesetzliche Regelung oder der Sachzusammenhang nicht auf eine andere Lösung hindeuten - angenommen werden, daß sie erst mit der Regelung in Kraft treten sollen, auf die in ihnen verwiesen wird.

Zusammenfassend ist nach alledem folgendes festzuhalten: Ob die Bindungswirkung von Wohnsiedlungsgenehmigungen befristet oder unbefristet bestand, ist bis zum Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes ungeklärt geblieben. Dementsprechend verband sich mit Wohnsiedlungsgenehmigungen die mehr oder weniger verläßliche Aussicht auf eine unbefristete Bindungswirkung. Hierin hat das Bundesbaugesetz mit seinen §§ 21 Abs. 1, 177 Abs. 1 insofern eingegriffen, als es mit seiner Verkündung am 29. Juni 1960 zum Ausdruck gebracht hat, daß die bisherigen Möglichkeiten nur noch bis zum 30. Juni 1961 wahrgenommen werden konnten und nach diesem Zeitpunkt eine Fristberechnung auf der Grundlage der Dreijahresfrist des § 21 Abs. 1 BBauG maßgebend werden sollte.

In diesem Eingriff liegt keine Verletzung des Rückwirkungsverbotes. Der Umfang der Bindungswirkung von Wohnsiedlungsgenehmigungen war bis zum Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes in mehreren Punkten - und so auch im Hinblick auf die Befristung der Bindung - ungeklärt. Diese Unklarheiten hat das Bundesbaugesetz beseitigt. Es liegt im Wesen einer solchen Klärung, daß sie sich auf die einzelnen Fälle teilweise vorteilhaft und teilweise nachteilig auswirkt. So hat das Bundesbaugesetz beispielsweise auf der einen Seite rechtswidrige Wohnsiedlungsgenehmigungen nachträglich mit einer Bindung ausgestattet und den Genehmigungsempfängern etwa des Jahres 1960 die bisher in zeitlicher Hinsicht ungewisse Bindung auf drei Jahre gesichert, auf der anderen Seite dagegen den Genehmigungsempfängern z.B. des Jahres 1956 nur eine sich in der Übergangszeit von einem Jahr erschöpfende Chance belassen. Das ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach ausgesprochen, daß sogar die echte Rückwirkung eines Gesetzes zulässig ist, wenn sie der Klärung einer unklaren Rechtslage dient (Beschluß vom 4. Mai 1960 - 1 BvL 17/57 - [BVerfGE 11, 64 [BVerfG 04.05.1960 - 1 BvL 17/57]], Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 - [BVerfGE 13, 261] und Beschluß vom 31. März 1965 - 2 BvL 17/63 - [BVerfGE 18, 429 [BVerfG 31.03.1965 - 2 BvL 17/63]]). Ob man die Rechtslage, die für die Bindung von Wohnsiedlungsgenehmigungen vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bestand, als 'kaum praktikabel' (BVerfGE 11, 64 [BVerfG 04.05.1960 - 1 BvL 17/57] [73]), als 'in hohem Maße unklar und dadurch unsicher' (a.a.O. S. 76) oder als 'unklar und verworren' (BVerfGE 13, 261 [272], 18, 429 [439]) bezeichnen kann, begegnet allerdings erheblichen Zweifeln. Darauf kommt es jedoch nicht entscheidend an. Denn ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot liegt schon dann nicht vor, wenn die Schwere des Eingriffes dem Ausmaß der bestehenden Unklarheit entspricht. Das trifft bei § 177 Abs. 1 BBauG zu. Vor allem der Umstand, daß das Bundesbaugesetz jedem Genehmigungsempfänger eine Übergangsfrist von einem Jahr eingeräumt und dadurch vorgesorgt hat, daß jeder Betroffene die neue Regelung innerhalb dieser Frist 'bei seinen Dispositionen ... berücksichtigen konnte' (BVerfG, Urteil vom 7. August 1962 - 1 BvL 16/60 - in BVerfGE 14, 263 [297 ff.]), schließt das Vorliegen einer verfassungsrechtlich unzulässigen Rückwirkung aus."

Da demnach eine Bindung an die Wohnsiedlungsgenehmigung von 1959 ausscheidet, könnte das Vorhaben des Klägers nur dann zugelassen werden, wenn seine Ausführung öffentliche Belange nicht beeinträchtigte (§ 35 Abs. 2 BBauG). Daran fehlt es jedoch. Das Berufungsgericht hat in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts festgestellt, daß mit dem Vorhaben eine Erweiterung der vorhandenen unerwünschten Splittersiedlung eintreten würde. Darin liegt eine die Genehmigungsfähigkeit ausschließende Beeinträchtigung öffentlicher Belange (vgl. die Urteile vom 27. Januar 1967 - BVerwG IV C 33.65 - in BVerwGE 26, 111 [BVerwG 27.01.1967 - IV C 33/65] [113] und vom 26. Mai 1967 - BVerwG IV C 25.66 - in BVerwGE 27, 137 [BVerwG 26.05.1967 - IV C 25/66] [139]). Im übrigen steht dem Vorhaben außerdem entgegen, daß es sich mit den Darstellungen des Flächennutzungsplanes vom 3. Dezember 1962 / 31. März 1964 nicht vereinbaren läßt (vgl. Urteil vom 15. März 1967 - BVerwG IV C 205.65 - in BVerwGE 26, 287 [BVerwG 15.03.1967 - IV C 205/65] [290 ff.]).

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VWGO, [...].