I.

Das Gebiet der beigeladenen Gemeinde ist Wohnsiedlungsgebiet. Zu ihm gehört der K..., ein rd. 48 ha großes unbebautes Gelände. Seit 1948/49 wurde eine Wohnbebauung des K... erwogen. Er sollte dazu in die Gemeinde A... des benachbarten Kreises Herzogtum L... umgemeindet und von dort aus erschlossen werden. Die beteiligten Gemeinden und Kreise, der Beklagte, das Landesplanungsamt und andere interessierte Stellen waren damals einverstanden.

Im Jahre 1950 erwarb der Grundstücksmakler J... den K... "zum Zwecke der Bebauung" und erhielt die Wohnsiedlungsgenehmigung ohne Vorbehalte. Die Landwirtschaftsbehörde, das Landwirtschaftsgericht und das Kulturamt sowie die Landgesellschaft gaben den K... zur Bebauung frei.

J... erstattete am 30. März 1950 eine Standortanzeige über ein Vorhaben mit 250 Wohnungen. Der Ministerpräsident - Landesplanungsamt - nahm am 8. Mai 1950 seinen anfänglichen Einspruch gegen die Standortanzeige zurück, weil gegen die beabsichtigten Maßnahmen Bedenken im Hinblick auf die siedlungspolitischen Absichten der Landesregierung nicht beständen. Es hieß in dem Bescheid weiter, bestimmend sei, daß Jarck auf dem Gelände Wohnbauten und die erforderlichen Aufschließungsarbeiten ohne Inanspruchnahme von Landesmitteln durchführen wolle; der in der Gegend vorhandene Charakter einer aufgelockerten Bebauung müsse durch Aufteilung des Geländes in genügend große Grundstücke erhalten bleiben; der enge räumliche Zusammenhang mit den Gemeinden A... und W... und das städtebauliche Erfordernis der Aufschließung von dort aus ließen es landesplanerisch als erforderlich erscheinen, daß bei Durchführung des Bauvorhabens die Kreis- und Gemeindegrenzen entsprechend geändert würden.

J... geriet in Vermögensverfall. Der Beigeladene zu 2 übernahm den K... im Jahre 1952 durch Vergleich vor dem Landwirtschaftsgericht "zur Verwertung als Bauland". Auch hierzu wurde die Wohnsiedlungsgenehmigung vorbehaltlos erteilt.

Die beigeladene Gemeinde stellte im Jahre 1953 einen Aufbauplan auf und bezeichnete darin den K... al "Baugebiet, sofern eine Abgabe an den Kreis L... vollzogen ist"; nach dem Erläuterungsbericht sollte der K... "alsdann der Gemeinde A... als Baugebiet dienen". Der Beklagte genehmigte den Plan nach mehr als drei Monaten mit der Einschränkung, daß die außerhalb des Gemeindegebiets vorgenommenen Flächenausweisungen, so auch die nur für den Fall der Umgemeindung vorgesehene Ausweisung des K... als Baugebiet, keine Rechtskraft gewönnen.

In der Folgezeit rückte ein Teil der interessierten Stellen von den bisherigen Absichten ab. Die Gemeinde A... und der Kreis Herzogtum L... erklärten sich gegen die Umgemeindung des K.... Der Beklagte, auf den inzwischen das Landesplanungsamt übergegangen war, wünschte und wünscht jetzt eine Bebauung des K... nicht mehr, wenigstens nicht in einem über die Standortanzeige von 1950 hinausgehenden Umfang.

Der Beigeladene zu 2 räumte der Klägerin durch Erbbauvertrag vom 20. Februar 1956 das Erbbaurecht an dem Krabbenkamp ein. Im Erbbauvertrage heißt es, die Erbbauberechtigte beabsichtige, auf dem Erbbaugrundstück "Gebäude in einem der wirtschaftlichen Planung angemessenen Umfang zu errichten".

Die Klägerin plant nunmehr auf dem K... den Bau von rd. 1000 Wohnungen und hat mit der beigeladenen Gemeinde einen vorläufigen Erschließungsvertrag geschlossen.

Die beigeladene Gemeinde beschloß am 30. August 1956, den K... unter Änderung ihres Aufbauplanes von 1953 als ihr eigenes Baugebiet auszuweisen. Dieser Planänderung versagte der Beklagte seine Genehmigung. Hiergegen hat die beigeladene Gemeinde geklagt; der Rechtsstreit schwebt noch.

Der Landrat versagte die Wohnsiedlungsgenehmigung zu dem Erbbauvertrage vom 20. Februar 1956 nach § 6 Nr. 1 des Wohnsiedlungsgesetzes - WSG -, weil der Krabbenkamp nach dem Aufbauplan der beigeladenen Gemeinde nicht als Baugebiet ausgewiesen sei; die Absichten der Klägerin ständen somit in Widerspruch zu der baurechtlichen Planung.

Der Beklagte wies am 31. Mai 1956 die Beschwerde der Klägerin zurück, berief sich dabei ebenfalls auf § 6 Nr. 1 WSG und führte aus, bei der Erteilung der Wohnsiedlungsgenehmigungen von 1950 und 1952 habe noch kein Aufbauplan der Beigeladenen zu 1 bestanden, ferner seien jene Genehmigungen unter der Voraussetzung einer Umkreisung des K... in den Kreis Herzogtum L... erteilt worden; inzwischen hätten sich die für jene Genehmigungen maßgebenden siedlungspolitischen Verhältnisse grundlegend geändert.

Die Klage war erfolglos. Im Urteil vom 30. Oktober 1956 führte das Landesverwaltungsgericht aus: Die nach § 4 WSG erforderliche Genehmigung zu dem Erbbauvertrage sei nach § 6 Nr. 1 WSG zu versagen gewesen; denn der Aufbauplan der beigeladenen Gemeinde weise, soweit er genehmigt und rechtswirksam geworden sei, den K... nicht als Baugebiet aus.

Die Klägerin und die Beigeladenen legten Berufung mit dem Antrag ein,

unter Aufhebung der entgegenstehenden Entscheidungen den Beklagten zu verpflichten, den Landrat zur Genehmigung des Erbbauvertrages anzuweisen.

Das Oberverwaltungsgericht hat in Abänderung des erstinstanzlichen Urteils die angefochtenen Bescheide aufgehoben, den Beklagten verpflichtet, die Wohnsiedlungsgenehmigung nicht nach § 6 Nr. 1 WSG zu versagen, und die Klage im übrigen abgewiesen. Es hat ausgeführt:

Der nach § 4 des schleswig-holsteinischen Aufbaugesetzes - AufbG - als Wirtschaftsplan im Sinne des Wohnsiedlungsgesetzes geltende Aufbauplan der beigeladenen Gemeinde von 1953 sei nach § 7 Abs. 1 Satz 3 AufbG rechtswirksam; da der Beklagte ihm nicht binnen drei Monaten widersprochen habe, gelte er als genehmigt. Das hätten spätere Vereinbarungen zwischen dem Beklagten und der Gemeinde nicht mehr ändern können. Die Eintragung des K... in dem Plan als "Baugebiet, sofern eine Abgabe an den Kreis L... ... vollzogen ist," stelle aber nicht eine Ausweisung des Krabbenkamps als Baugebiet dar; eine Gemeinde könne nur für ihr eigenes Gemeindegebiet" planen; eine Bestimmung darüber, was mit einem Teil des Gemeindegebietes nach seiner Umgemeindung geschehen solle, könne die aufnehmenden Gebietskörperschaften nicht binden. Die damalige Planung der beigeladenen Gemeinde lasse sich auch nicht so ausdeuten, daß der K... nach dem Scheitern der Umgemeindung nunmehr als ihr eigenes Baugebiet anzusehen wäre. Der gegenwärtige Aufbauplan enthalte somit über den K... überhaupt noch keine Regelung, der das Vorhaben der Klägerin widersprechen könnte. Deshalb lasse sich die Wohnsiedlungsgenehmigung nicht nach § 6 Nr. 1 WSG versagen. Das führe zur Aufhebung der angefochtenen Entscheidung und zu der Verpflichtung, die Wohnsiedlungsgenehmigung nicht nach § 6. Nr. 1 WSG zu versagen. Eine weitergehende Verpflichtung sei jedoch nicht auszusprechen. § 6 Nr. 2 WSG scheide hier als Versagungsgrund aus. Zu prüfen bleibe, ob die Genehmigung nach § 6 Nr. 3 WSG oder nach § 4 Nr. 1 Satz 3 AufbG zu versagen sei.

Der Landrat und der Beklagte hätten sich auf Versagungsgründe aus diesen Vorschriften nicht berufen und sie offensichtlich auch nicht geprüft. Das müßten sie nunmehr noch tun. § 6 Nr. 3 WSG sei eine Ermessensvorschrift. Zu beachten sei, daß die Genehmigung nur dann versagt werden könne, wenn die Bebauung des Grundstücks nach den haurechtlichen Vorschriften nicht gestattet werden könne; Gesichtspunkte des Baugenehmigungsverfahrens ließen sich in das Wohnsiedlungsgenehmigungs-

verfahren vorverlegen, hier u.a. die Frage, oh der K... ... entsprechend den Bauabsichten der Klägerin behaut werden könne. Die Berufungskläger könnten, jedenfalls solange sie das jetzige Bauvorhaben der Klägerin verfolgten, eine weitergehende Verpflichtungserklärung nicht wegen der früheren Wohnsiedlungsgenehmigungen erzwingen. Eine Wohnsiedlungsgenehmigung sei keine Baugenehmigung, sondern eine Grundstücksverkehrsgenehmigung, habe aber für das nachfolgende Baugenehmigungsverfahren rechtliche Bedeutung insofern, als die Bebauungs- oder Baugenehmigung nicht aus Gründen abgelehnt werden könne, die im Wohnsiedlungsgenehmigungsverfahren geprüft worden seien. Entsprechend müsse eine Wohnsiedlungsgenehmigung auch in einem späteren Wohnsiedlungsgenehmigungsverfahren wirken, sofern diesem, abgesehen vom Wechsel der Vertragspartner, der gleiche Sachverhalt und gleiche Bauabsichten zugrunde lägen. Die Erteilung der Wohnsiedlungsgenehmigung an sich schaffe nicht die rechtliche Baulandeigenschaft. Auf die etwa aus anderem Grunde entstandene Baulandeigenschaft könnte sich die Klägerin vielleicht dann berufen, wenn sich ihr Bauvorhaben im Rahmen der zur Zeit der früheren Wohnsiedlungsgenehmigungsverfahren bestehenden Absichten hielte. Da sie jetzt aber unstreitig ein wesentlich umfangreicheres Vorhaben durchführen wolle, zudem ohne die s.Z. geplante Gemeindegebietsänderung, sei ihr Genehmigungsantrag unabhängig von den früheren Genehmigungen und der etwaigen Baulandeigenschaft zu beurteilen. Sie habe keinen Anspruch darauf, jedes Bauvorhaben durchzuführen. Sie könne sich auch nicht auf Treu und Glauben berufen. Der Hinweis auf die Bausache R... ... gehe fehl; diese sei nicht mit der K... Planung vergleichbar.

Gegen dieses Urteil haben der Beklagte und die Berufungskläger die zugelassene Revision eingelegt.

Der Beklagte beantragt,

Er rügt unrichtige Anwendung des § 6 Nr. 1 WSG und wendet sich gegen die Auffassung des Berufungsgerichts, daß für den K... ein Aufbauplan (=Wirtschaftsplan) noch fehle; der als genehmigt geltende Aufbauplan von 1953 weise aus, daß der K... nicht Baugebiet sei, und die von der Beigeladenen zu 1 beschlossene Änderung von 1956 sei mangels seiner Genehmigung nicht wirksam. Im übrigen hätte das Berufungsgericht selbst prüfen müssen, ob die Versagung der Wohnsiedlungsgenehmigung nach § 6 Nr. 3 WSG gerechtfertigt sei, anstatt die Versagung wegen vermeintlicher Nichtanwendbarkeit der Nr. 1 aufzuheben.

Die Berufungskläger beantragen,

Sie tragen vor: Das Berufungsgericht hätte nicht davon ausgehen dürfen, daß der Beklagte die Sache noch nicht unter dem Gesichtspunkt des § 6 Nr. 3 WSG geprüft habe. Ebenso hätte es nicht ohne Erörterung davon ausgehen dürfen, daß das jetzige Bauvorhaben unstreitig "wesentlich umfangreicher" sei; hierzu wäre zu klären gewesen, ob das jetzige Vorhaben, abgesehen von der größeren Zahl der Wohnungen, im Endeffekt finanziell umfangreicher sei; in der Tat sei es das nicht. Die sonstigen, an sich zutreffenden tatsächlichen Feststellungen im Berufungsurteil ließen eine klare Herausstellung wesentlicher Gesichtspunkte vermissen: Der Beigeladene zu 2 habe im Jahre 1952 die Wohnsiedlungsgenehmigung zu dem vom Oberlandesgericht bestätigten Beschluß des Landwirtschaftsgerichts erhalten, der ihm den K... ausdrücklich zu Bebauungszwecken zugesprochen habe; sein Voreigentümer Jarck habe den K... im Jahre 1950 mit Wohnsiedlungsgenehmigung ebenfalls ausdrücklich zum Zwecke der Bebauung erworben; damals hätten der Ministerpräsident - Landesplanungsamt -, das Kulturamt, die Kreislandwirtschaftsbehörde, der Landrat und auch die Landgesellschaft (als Siedlungsträgerin) zugestimmt, daß der K... aus der landwirtschaftlichen Bodennutzung ausscheide, um nach dem Willen aller Beteiligten Bauland zu werden. Daß damals eine - vom Beklagten maßgeblich beeinflußte, aber wirtschaftlich nicht realisierbare -Rohplanung von 250 Wohnungen vorgelegen habe, heute aber eine - realisierbare - Rohplanung des Städtebauers Prof. Dr. h.c. M... rd. 1000 Wohnungen vorsehe, habe weder in den früheren genehmigten Verträgen noch in dem jetzigen, zur - grundsätzlichen - Wohnsiedlungsgenehmigung gestellten Erbbauvertrage einen Niederschlag gefunden; nur die Bebauungsabsicht als solche sei jeweils deklariert worden. Daß der Erbbauvertrag auf den "Rahmen der wirtschaftlichen Planung" abstelle, könne nicht gegen die Genehmigung sprechen. Übersehen sei im angefochtenen Urteil, daß der Beigeladene zu 2 selber auf Grund der ihm zum Zwecke der Bebauung erteilten, nie entzogenen oder beschränkten Wohnsiedlungsgenehmigung grundsätzlich bauen könne, wobei die Einzelheiten der Bebauung in anderen Verfahren und nach anderen Gesetzen zu prüfen seien, und daß der Erbbauvertrag nur der Ausübung dieses seines Baurechts durch die erbbauberechtigte Klägerin ohne Eigentumswechsel dienen solle. Hätte das Berufungsgericht alle diese unstreitigen Fakten mehr als die noch offene Frage nach der Zahl der Wohnungen beachtet, so hätte es den Beklagten zur Erteilung der Wohnsiedlungsgenehmigung verurteilen müssen. Das Gericht hätte seiner Entscheidung den bis zur letzten mündlichen Verhandlung bestehenden Sachverhalt zugrunde legen müssen, daß die Behörden die Genehmigung nur wegen

§ 6 Nr. 1 WSG, eines nicht zutreffenden Grundes, versagt hätten. Es sei nicht befugt gewesen, dem Beklagten die Untersuchung eines weiteren, etwa aus § 6 Nr. 3 WSG zu entnehmenden Versagungsgrundes zu empfehlen. § 6 Nr. 3 WSG sei keine Ermessensvorschrift, sondern seine Anwendung müsse, um Art. 20 Abs. 3 GG Rechnung zu tragen, verwaltungsgerichtlich voll nachprüfbar sein; eine Antastung des

Eigentums dürfe nicht im unkontrollierten Ermessen der Behörden stehen. Das angefochtene Urteil billige rechtswidrig gewissermaßen den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes, der in der früheren, zweimaligen Wohnsiedlungsgenehmigung für Bauzwecke liege. Der K... sei Bauland im Rechtssinne geworden; die beigeladene Gemeinde habe ihn nicht abklassifiziert, das Berufungsgericht aber habe das unbefugt getan, indem es ausgesprochen habe, daß die Klägerin "nicht jedes" oder "nicht ein wesentlich umfangreicheres" Bauvorhaben durchführen dürfe. Verletzt seien Art. 3, 14, 19 Abs. 2, 20 Abs. 3 GG.

Jede Revisionspartei ist der gegnerischen Revision entgegengetreten. Die Berufungskläger halten die des Beklagten für unzulässig, weil darin die Parteien nicht ordnungsgemäß genannt seien.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er hält die Frage, ob hinsichtlich des Krabbenkamps ein rechtswirksamer Wirtschaftsplan bestehe, für irrevisibel, ihre Verneinung im Berufungsurteil aber für richtig. Er führt weiter aus, die Klägerin könne aus den früheren, den K... betreffenden Rechtsvorgängen ein Recht auf die Wohnsiedlungsgenehmigung deshalb nicht herleiten, weil sie jetzt wesentlich andere Bauabsichten verfolge.

II.

Beide Revisionen sind zulässig. Es ist unschädlich, daß die Revisionsschrift des Beklagten nur die Klägerin und nicht auch die Beigeladenen als Partei aufführt. Dem Erfordernis, die angefochtene Entscheidung anzugeben (§ 57 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 [BGBl. I S. 625] - BVerwGG -), genügt die Schrift, indem sie Gericht, Datum und Aktenzeichen des angefochtenen Urteils nennt.

Beide Revisionen sind begründet.

1)

Keinen Erfolg hat allerdings die Rüge des Beklagten dagegen, daß das Berufungsgericht § 6 Nr. 1 des Gesetzes über die Aufschließung von Wohnsiedlungsgebieten (Wohnsiedlungsgesetz) vom 22. September 1933/27. September 1938 (RGBl. I 1933 S. 659/1938 S. 1246) - WSG - für nicht anwendbar erklärt hat, weil es noch an einem Wirtschaftsplan fehle, dem eine Behauung des K... widersprechen könnte. Dieser Beurteilung liegt zum Teil eine Auslegung des schleswig-holsteinischen. Aufbaugesetzes vom 21. Mai 1949 (GVBl. S. 93) - AufbG - zugrunde, die nach §§ 26, 56 Abs. 1 61 BVerwGG in Verbindung mit § 562 ZPO für die Revisionsentscheidung maßgebend ist. Das Revisionsgericht muß also davon ausgehen, daß der Änderungsbeschluß der beigeladenen Gemeinde vom 30. August 1956 zu ihrem Aufbauplan von 1953 mangels Genehmigung des Beklagten (BVerwGE 6, 342) auf den Fall noch keinen Einfluß hat. Die Beurteilung, daß der als Wirtschaftsplan geltende Aufbauplan von 1953 über den K... überhaupt nichts bestimmt, begegnet keinen bundesrechtlichen Bedenken. Daß § 6 Nr. 1 WSG nicht anwendbar ist, ergibt sich hieraus ohne Rechtsirrtum von selbst.

2)

Beide Revisionsparteien rügen - allerdings mit verschiedenen Schlußfolgerungen -, das Berufungsgericht habe den etwaigen Versagungsgrund aus § 6 Nr. 3 WSG falsch behandelt. Nach dieser Bestimmung ist die Wohnsiedlungsgenehmigung zu versagen, wenn "sonst ein erhebliches öffentliches Interesse entgegensteht".

Die Aufklärungs- und Entscheidungspflicht der Vorwaltungsgerichte hat das Bundesverwaltungsgericht in der Entscheidung vom 26. Mai 1955 (BVerwGE 2, 135 - NJW 1955. S. 1247) behandelt. Es hat die dortigen Grundsätze trotz Kritik (u.a. Rautenberg, NJW 1955 S. 1545, Neubauer, ZLA 1955 S. 241) in weiteren Entscheidungen (insbes. Urteil vom 15. November 1956 [NJW 1957 S. 515 = DÖV 1957 S. 403]) beibehalten und, wie folgt, fortgebildet: Das Verwaltungsgericht hat den Sachverhalt in dem zur Sachentscheidung erforderlichen Umfang aufzuklären und selbst über den Klagantrag zu entscheiden. Es geht nicht an, eine an zwingendes Recht gebundene Verwaltungsentscheidung schon deshalb, weil die von der Behörde geltend gemachten Gründe widerlegt sind, mit gewissermaßen zurückverweisender Wirkung aufzuheben und der Behörde die Prüfung etwaiger weiterer Gründe zwingenden Rechts zu überlassen; vielmehr muß das Gericht in solchem Falle die Sache unter Berücksichtigung aller in Betracht kommenden Gründe selbst klären und abschließend entscheiden. Anders ist es beim Streit um eine Ermessensentscheidung der Behörde. Hat die Behörde verkannt, daß oder in welchen Grenzen ihr ein Ermessen zusteht, oder hat sie ihr Ermessen mißbraucht, so hat das Gericht nur dies aufzuzeigen und die Verwaltungsentscheidung aufzuheben, damit die Behörde ihr Ermessen unter Vermeidung des aufgezeigten Fehlers nochmals ausübe oder die bisher unterbliebene Ermessensausübung nachhole; es braucht dabei nicht durch eigene Sachaufklärung die Grundlage für die neue Ermessensentscheidung zu schaffen. Eine Verkennung dieses Umfangs der verwaltungsgerichtlichen Pflicht und Befugnis zur Aufklärung und Entscheidung stellt gegebenenfalls einen wesentlichen Verfahrensmangel dar.

Unrichtig ist die Meinung der Berufungskläger, daß das Berufungsgericht nicht befugt gewesen wäre, nach Verneinung des von der Behörde allein geltend gemachten Versagungsgrundes aus § 6 Nr. 1 WSG noch andere denkbare Versagungsgründe von sich aus zur Erörterung zu stellen. Wie die Behörde zum Nachschieben von Gründen zur Stützung ihres Verwaltungsaktes befugt ist, wenn dadurch weder der Verwaltungsakt in seinem Wesensgehalt oder in seinem Ausspruch geändert noch der Betroffene in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (BVerwGE 1, 311[BVerwG 13.01.1955 - I C 59/54]), so ist das Verwaltungsgericht wegen seiner umfassenden Aufklärungs- und Entscheidungspflicht nicht nur befugt, sondern verpflichtet, alle tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte heranzuziehen, die für die Begründetheit der Klage von Bedeutung sein können.

Im gegenwärtigen Falle kommt es darauf an, ob und inwieweit der Versagungsgrund aus § 6 ffr. 3 WSG Tat- und Rechtsfrage oder Ermessensfrage ist. Das Berufungsgericht nimmt eine reine Ermessensfrage an und weist dafür auf denBeschluß des erkennenden Senats vom 12. Mai 1955 - BVerwG I B 1.54 - (BBBl. 1955 S.480 = HGBR 1955 Nr. 95) hin. Der Senat kann diese Auffassung nicht völlig teilen.

Eine Versagung der Wohnsiedlungsgenehmigung beschränkt die Vertragsfreiheit und beim Grundstückseigentümer die Möglichkeit zur Verfügung über sein Grundeigentum, also zur Ausübung einer der wesentlichsten Eigentümerbefugnisse. Eine so schwerwiegende Einengung von Rechten darf bei Berücksichtigung des Sinngehalts von Art. 14 und Art. 20 Abs. 2 und 3 GG nicht völlig im Ermessen der Verwaltungsbehörden stehen. Vielmehr müssen die gesetzlichen Voraussetzungen für die Möglichkeit der Versagung der Genehmigung strikten Rechts sein. Sollte es früher angängig gewesen sein, in § 6 Nr. 3 WSG eine reine Ermessensvorschrift zu erblicken, so ist das jedenfalls unter der Herrschaft des Grundgesetzes nicht mehr möglich. Allerdings mag das entgegenstehende öffentliche Interesse des § 6 Nr. 3 WSG nicht immer ausschließlich durch Erkenntnis und Wertung im voraus objektiv gegebener äußerer Tatsachen und Verhältnisse erfaßbar sein; Richtung und Inhalt dieses Interesses können zuweilen einer gestaltenden Beeinflussung der auch in das Planungswesen eingeschalteten Genehmigungsbehörde unterlegen haben, die insoweit mit Ermessensfreiheit tätig geworden sein kann. Im übrigen gebührt aber dem Verwaltungsgericht die Entscheidung darüber, ob die Gesichtspunkte des "erheblichen öffentlichen Interesses", die ihm die Behörde im einzelnen darzulegen hat, hinreichend konkretisiert, ihrer Art nach nicht sachfremd und somit geeignet sind, eine Versagung der Genehmigung nach § 6 Nr. 3 WSG zu rechtfertigen.

Hieraus ergibt sich: Das Berufungsgericht hätte nicht allein wegen der Verneinung der Versagungsgründe aus § 6 Nr. 1 und 2 WSG die angefochtenen Bescheide aufheben dürfen. Es hätte andererseits auch noch nicht eine weitergehende als die in seinem Urteil ausgesprochene Verpflichtung der Genehmigungsbehörde ablehnen, d.h. noch nicht "im übrigen" die Klage abweisen dürfen. Es hätte vielmehr auch über das Bestehen eines Versagungsgrundes aus § 6 Nr. 3 WSG nach entsprechender eigener Aufklärung selbst entscheiden müssen. Erst so hätte es erkennen können, ob und inwieweit der Klagantrag begründet ist, d.h. ob die Versagung der Genehmigung gerechtfertigt ist oder ob und gegebenenfalls mit welchen Einschränkungen (Auflagen nach § 7 WSG) die Behörde verpflichtet ist zu genehmigen.

Was eine etwaige Versagung der Wohnsiedlungsgenehmigung nach § 6 Nr. 2 WSG anlangt, so sei schon hier auf eine - allerdings nicht gerügte - Lücke in dem Berufungsurteil hingewiesen: Es ist nicht erkennbar, warum dieser Versagungsgrund, wie das Berufungsgericht sagt, hier ausscheiden soll. Nach § 6 Nr. 2 WSG ist beim Fehlen eines Wirtschaftsplanes die Genehmigung zu versagen, wenn anzunehmen ist, daß Grundstücke oder Grundstücksteile bebaut werden sollen, die für die Besiedlung ungeeignet im Sinne des § 3 Abs. 2 WSG sind, d.h. deren Erschließung unwirtschaftliche Aufwendungen für öffentliche Aufgaben erforderlich machen oder deren Benutzung wirtschaftliche Schwierigkeiten für die Bewohner zur Folge haben würde. Bedenken solcher Art lassen sich im vorliegenden Falle nicht ohne weiteres ausschließen, um so weniger, als bei der ursprünglichen Planung (1950-1953) die Aufschließung des K... von A... aus und als Voraussetzung dafür seine Umgemeindung für erforderlich gehalten wurden. Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts geben keinen Aufschluß darüber, wie nach dem Scheitern der Umgemeindung eine Erschließung ohne unwirtschaftliche Aufwendungen anderweitig geregelt ist; hierzu bedürfte es möglicherweise noch einer weiteren Aufklärung, insbesondere über den Inhalt des vorläufigen Erschließungsvertrages zwischen der Klägerin und der beigeladenen Gemeinde.

3) Eine andere Beurteilung wäre geboten, wenn bereits ersichtlich wäre, daß die früheren, den K... betreffenden Rechtsvorgänge (1950-1953) die Behörde ohne Rücksicht auf Versagungsgründe aus § 6 WSG oder aus § 4 Nr. 1 Satz 3 AufbG derart bänden, daß sie die Genehmigung zu dem Erbbauvertrage vom 20. Februar 1956 nicht versagen dürfte. Träfe das zu, so wäre der Klage ohne weiteres in vollem Umfang stattzugeben. Es ist jedoch nicht der Fall.

Wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, machen die früheren Wohnsiedlungsgenehmigungen (1950 und 1952) die Genehmigung des jetzigen Erbbauvertrages nicht entbehrlich. Die Versagung der jetzigen Genehmigung stellt die Geltung der früheren nicht in Frage und bedeutet daher nicht, wie die Berufungskläger meinen, einen Widerruf (Rücknahme oder Aufhebung) jener Genehmigungen. Die Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts über den Widerruf begünstigender Verwaltungsakte greifen daher nicht Platz. Es geht nur um etwaige Auswirkungen der früheren Rechtsvorgänge.

Der erkennende Senat hat über die Bedeutung und Auswirkung der Wohnsiedlungsgenehmigung in früheren Entscheidungen (BVerwGE 1, 254 und 3, 351) folgendes dargelegt: Die Einführung der Genehmigungspflicht für besondere Rechtsvorgänge bezweckt, die Wirkung an sich gegebener baurechtlicher Handhaben zeitlich vorzuverlegen, nämlich von der Einreichung eines Baugesuchs auf das den Bau vorbereitende Grundstücksgeschäft. Dabei ist neben der Ordnung der Bautätigkeit auch der Gesichtspunkt maßgebend, den baulustigen Grundstückserwerber vor dem Erwerb eines Geländes zu schützen, dessen Bebauung ihm später nicht gestattet werden könnte. Die Erteilung der Wohnsiedlungsgenehmigung hat daher für das nachfolgende Baugenehmigungsverfahren insofern rechtliche Bedeutung, als die Bebauungs- oder Baugenehmigung nicht aus solchen Gründen abgelehnt werden kann, die bereits im Wohnsiedlungsgenehmigungsverfahren geprüft worden sind. Die Behörde ist jedoch im späteren Baugenehmigungsverfahren dann nicht mehr gebunden, wenn sich die für die Entscheidung über die Wohnsiedlungsgenehmigung maßgebenden Verhältnisse derart geändert haben, daß die Bebauungs- oder Baugenehmigung auch bei Berücksichtigung baurechtlicher Dispensmöglichkeiten nicht mehr vertretbar ist. Klarstellend sei bemerkt, daß in diesem Zusammenhang nur solche "baurechtlichen" Handhaben gemeint sind, welche die bauliche Bodennutzung betreffen, nicht aber solche des Baupolizeirechts im früheren, engeren Sinne; es geht hier also nur um den bodenrechtlichen Teil des Inbegriffs Bau- und Bodenrecht.

Gleiche Grundsätze sind auf das Verhältnis zwischen einem früheren und einem nachfolgenden Wohnsiedlungsgenehmigungsverfahren anzuwenden. Der Sinn und Zweck der Genehmigungspflicht, die Wirkung baurechtlicher Handhaben auf die den Bau vorbereitenden Grundstücksgeschäfte vorzuverlegen, ließe die Versagung der Genehmigung zu einem neuen, ebenfalls die Bebauung vorbereitenden Grundstücksgeschäft widerspruchsvoll erscheinen, wenn dem bisherigen Grundstückseigentümer ein Bau auf dem Grundstück nicht verwehrt werden könnte (BVerwGE 1, 254 [255]). Der Umstand allein, daß sich zwischen seinen genehmigten Grundstückserwerb und die Bauausführung ein wiederum genehmigungspflichtiger Rechtserwerb eines anderen Baulustigen schiebt, rechtfertigt es nicht, bei der neuen Wohnsiedlungsgenehmigung einen anderen Maßstab anzulegen, als er an ein Baugesuch des bisherigen Grundstückseigentümers unter Berücksichtigung der im vorangegangenen Wohnsiedlungsgenehmigungsverfahren maßgebend gewesenen Verhältnisse und ihrer etwaigen Zwischenzeitlichen Änderung anzulegen wäre.

Ob die Erteilung einer Wohnsiedlungsgenehmigung oder welche Rechtsvorgänge sonst einem Grundstück die Baulandeigenschaft verleihen, hat das Bundesverwaltungsgericht bisher nicht abschließend entschieden. Das Urteil vom 20. Mai 1958 (BVerwGE 6, 342) hat diese fragen gerade für den Krabbenkamp offengelassen. Sie können auch hier auf sich beruhen. Eine etwa entstandene Baulandeigenschaft kann aber, zumal beim Fehlen einer rechtswirksamen baurechtlichen Planung, jedenfalls bei einer wesentlichen Änderung der siedlungspolitischen und baurechtlichen Verhältnisse aufgehoben werden. Die Entziehung der Baulandeigenschaft kann allerdings zu einer Enteignung führen. Liegt diese Wirkung der Versagung einer Wohnsiedlungsgenehmigung bei, so stellt das die Zulässigkeit der Versagung nicht in Frage (BVerwGE 2, 35 und 4, 332 [335]). Die Ausführungen der Berufungskläger darüber, daß der Krabbenkamp durch frühere Rechtsvorgänge Bauland geworden sei, können daher eine Bindung der Genehmigungsbehörde dahin, daß sie jetzt den Erbbauvertrag ohne Rücksicht auf § 6 WSG genehmigen müßte, nicht begründen.

Ob sich seit den früheren Wohnsiedlungsgenehmigungen die damals maßgebenden siedlungspolitischen und bodenrechtlichen Verhältnisse wirklich derart geändert haben, daß jetzt eine Bebauungs- oder Baugenehmigung zu versagen wäre und dementsprechend die Wohnsiedlungsgenehmigung zu versagen ist, wird sich erst auf Grund der noch ausstehenden Sachaufklärung beurteilen lassen,

deren Notwendigkeit in bezug auf Versagungsgründe aus § 6 Nr. 3 WSG oben dargelegt ist und sich in bezug auf Gründe aus Nr. 2 a.a.O. möglicherweise noch ergeben wird. Von Bedeutung wird auch sein, ob die Erschließung des Krabbenkamps von Aumühle aus und seine Umgemeindung nach der seinerzeitigen Auffassung der beteiligten Personen und Behörden als schlechthin unerläßliche Voraussetzungen für seine Bebauung angesehen wurden, so daß mit ihnen das ganze Projekt stehen und fallen sollte, und wie es zum Scheitern der Umgemeindung gekommen ist.

Der Unterschied zwischen den früheren Absichten des Beigeladenen zu 2 und seines Rechtsvorgängers, die auf den Bau von 250 Wohnungen gingen, und dem jetzigen Vorhaben der Klägerin mit rd. 1000 Wohnungen ist in diesem Zusammenhang nicht ohne Bedeutung. Bei bestehender Bauabsicht des Grundstücks- oder Rechtserwerbers (s. dazu BVerwG 4, 346) ist, wie erwähnt, die Wirkung baurechtlicher Handhaben in das Wohnsiedlungsgenehmigungsverfahren vorzuverlegen. Dabei geht es in erster Linie um die Frage, ob das Gelände überhaupt rechtlich bebaubar ist. Aber auch Umfang und Art der beabsichtigten baulichen Ausnutzung sind nicht ganz unbeachtlich, d.h. ihre Prüfung ist nicht völlig dem künftigen Baugenehmigungsverfahren vorzubehalten. Vielmehr können diese Gesichtspunkte schon für die Entscheidung über die Wohnsiedlungsgenehmigung bedeutsam sein, sei es im Hinblick auf Versagungsgründe aus § 6, sei es für die Festsetzung von Auflagen nach § 7 WSG. Eine Änderung der Bauabsichten nach Art und Umfang kann also, wenn sie die für das Wohnsiedlungsgesetz erheblichen siedlungspolitischen oder bodenrechtlichen Interessen wesentlich berührt, auch die Bindung lockern oder aufheben, die an sich aus einer früheren Wohnsiedlungsgenehmigung für die Behörde erwachsen nein und ihre Entscheidungsmöglichkeiten bei der Genehmigung eines neuen Rechtsgeschäfts über dasselbe Grundstück einschränken kann. Das gilt u.a. für eine wesentliche Änderung der Wohnungszahl und Wohndichte; dagegen kommt es auf den - von den Berufungsklägern so genannten - finanziellen Umfang des Bauvorhabens in diesem Zusammenhang nicht an. Hat die geringere Wohnungszahl und Wohndichte bei der früheren Wohnsiedlungsgenehmigung insofern maßgebliche Bedeutung gehabt, als sich gerade dieserhalb die beabsichtigte Bebauung noch mit siedlungspolitischen und planerischen Interessen vereinen ließ, und sind gerade dieserhalb etwa besondere Auflagen zur Wahrung der Belange des § 3 Abs. 2 WSG damals entbehrlich erschienen, so kann es gerechtfertigt sein, die Wohnsiedlungsgenehmigung zu dem neuen, den Bau einer mehrfachen Zahl von Wohnungen vorbereitenden Grundstücksgeschäft zu versagen oder sie mit Einschränkungen (Auflagen) zu versehen, ohne daß hierin ein Verstoß gegen Treu und Glauben läge.

4)

Nach alledem beruht das angefochtene Urteil insofern auf einem wesentlichen Verfahrensmangel, als das Berufungsgericht es unterlassen hat, die Sache auch im Hinblick auf etwaige Versagungsgründe aus § 6 Nr. 3 WSG selbst zu klären und zu entscheiden. Daher war das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Es erschien nicht angebracht, diesen Rechtsstreit bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Klage der hier beigeladenen Gemeinde auf Genehmigung ihrer Aufbauplanänderung von 1956 auszusetzen; denn der Ausgang dieses Rechtsstreites hängt nicht unbedingt vom Ausfall jener Entscheidung ab.