I.

Die im Jahre 1944 aus M. vertriebene Klägerin beantragte, nachdem sie auf Grund des Soforthilfegesetzes Unterhaltshilfe ab 1. Januar 1950 erhalten hatte, am 27. Dezember 1952 die gleiche Leistung nach dem Lastensusgleichsgesetz. Ihr Antrag wurde auf Grund einer Untersuchung durch das Gesundheitsamt in B. vom 12. Januar 1954, die eine Erwerbsunfähigkeit der Klägerin von weniger als 50 % ergeben hatte, durch Bescheid des Ausgleichsamtes vom 9. Februar 1954 abgelehnt. Die Klägerin wurde darauf vom Arbeitsamt betreut und erhielt Arbeitslosenfürsorgeunterstützung und später Arbeitslosenhilfe. Auf Grund eines neuen Antrages vom 14. Dezember 1955 und nach einer erneuten Untersuchung durch das Gesundheitsamt in B. vom 3. April 1956, das nunmehr bestätigte, daß die Klägerin mit größter Wahrscheinlichkeit bereits am 31. August 1953 erwerbsunfähig gewesen sei, hob das Ausgleichsamt B. mit Bescheid vom 29. November 1956 im Wege der Wiederaufnahme des Verfahrens den Bescheid vom 9. Februar 1954 auf und gewährte der Klägerin mit Wirkung vom 1. April 1952 an eine Unterhaltshilfe auf Lebenszeit.

Auf die Beschwerde des Vertreters der Interessen des Ausgleichsfonds hob der Beschwerdeausschuß mit Beschluß vom 27. März 1957 den Bescheid vom 29. November 1956 auf und lehnte den Antrag der Klägerin vom 14. Dezember 1955 ab, weil das Gutachten vom 3. April 1956 keine Urkunde im Sinne von § 580 ZPO sei, der ursprüngliche Antrag von 1952 verbraucht sei und demnach nur über den Antrag von 1955 zu entscheiden gewesen wäre, der jedoch mangels Hilfsbedürftigkeit der Klägerin zu diesem Zeitpunkt abzulehnen sei.

Auf die Klage hob das Verwaltungsgericht den Beschwerdebescheid vom 27. März 1957 auf. In den Gründen des Urteils führt es aus, daß eine Wiederaufnahme des Verfahrens nach § 342 LAG zwar nicht begründet gewesen sei, da das Gutachten vom 3. April 1956 keine Urkunde im Sinne von § 580 Nr. 7 Buchst. b ZPO darstelle und im übrigen auch erst nach Abschluß des Verwaltungsverfahrens am 9. Februar 1954 erstattet worden sei. Jedoch sei die Aufhebung im Wege der Konversion in einen Widerruf umzudeuten, zu dem das Ausgleichsamt sowohl nach den Regeln des allgemeinen Verwaltungsrechts wie auch nach dem Rundschreiben des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes vom 12. September 1956 (Mtbl. BAA 1956 S. 491) berechtigt gewesen sei. Die Ausübung des Widerrufs eines Verwaltungsaktes liege im Ermessen der Behörde. Die Grundlage hierfür sei gegeben durch die Widerrechtlichkeit des Bescheides vom 9. Februar 1954, in dem die Unterhaltshilfe der Klägerin versagt worden sei, weil sie nicht erwerbsunfähig gewesen sei. Durch das neue Gutachten des Gesundheitsamtes sei dieser Entscheidung die Grundlage entzogen worden und die Frage der Erwerbsunfähigkeit deshalb nochmals zu prüfen. Diese sei auch nach Auffassung des Gerichts auf Grund der vorliegenden Gutachten unbedenklich schon ab 1. April 1952 zu bejahen. Mit der Aufhebung des Bescheides vom 9. Februar 1954 sei der Antrag der Klägerin vom 27. Dezember 1952 wieder aufgelebt. Die Ausführungen zu Ziff. 10 des Rundschreibens des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes vom 12. September 1956 bezögen sich nur auf abzuändernde und nicht auf aufgehobene Bescheide, so daß über den Antrag erneut mit der Wirkung zu entscheiden gewesen sei, daß die Unterhaltshilfe ab 1. April 1952 zu bewilligen wäre. Der spätere Wegfall der Hilfsbedürftigkeit könne nur zu einer zeitweisen Einstellung der Unterhaltshilfe führen.

Gegen das Urteil hat die Beteiligte nach Zulassung durch den Senat Revision eingelegt mit dem Antrage,

Sie meint, daß die Wiederaufnahme des Verfahrens nicht in einen Widerruf umgedeutet werden könne, da die Wiederaufnahme bei Vorliegen der Voraussetzungen erfolgen müsse, Rücknahme oder Widerruf jedoch im Ermessen der Behörde liege. Wenn der Beschwerdeausschuß im übrigen einen Widerruf oder eine Rücknahme des Bescheides vom 9. Februar 1954 unterlassen habe, so habe er damit von seinem Ermessen ablehnend Gebrauch gemacht. Wenn das Verwaltungsgericht darauf den Widerruf zugelassen habe, so habe es das Ermessen des Beschwerdeausschusses durch sein eigenes ersetzt. Ein Grund zum Widerruf sei im übrigen nicht gegeben gewesen. Das Ausgleichsamt sei an das Gutachten des Gesundheitsamtes in B. vom 12. Januar 1954 ebensowenig gebunden gewesen wie an das spätere; die Frage der Minderung der Erwerbsfähigkeit sei auf Grund freier Beweiswürdigung zu beantworten. Deswegen habe keine Veranlassung bestanden, die frühere, lediglich auf einer anderen Wertung des Gesundheitszustandes der Klägerin beruhende Entscheidung aufzuheben.

Jedenfalls sei jedoch der Antrag, der Klägerin vom 27. Dezember 1952 verbraucht gewesen. Auf den neuen Antrag hin habe die Unterhaltshilfe daher nicht auf den Zeitpunkt, des alten Antrages bezogen werden können (so Rundschreiben des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes vom 12. September 1956).

Schließlich habe es an der erforderlichen Aufklärung über den Gesundheitszustand der Klägerin am 31. August 1953 wie auch über ihre Einkünfte gefehlt. Dies sei nachzuholen.

Der Beklagte tritt dem Rechtsmittel der Beteiligten bei und verweist insbesondere auf das o.a. Rundschreiben des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes vom 12. September 1956, nach dem unanfechtbar abgelehnte Kriegsschadenrentenanträge als erledigt anzusehen seien.

Die Klägerin beantragt,

Sie hält das angefochtene Urteil für richtig, sieht den Bescheid des Ausgleichsamtes vom 29. November 1956 als eine Rücknahme des ablehnenden Bescheides vom 9. Februar 1954 an und erachtet die erneute Entscheidung über den Antrag vom 21. Dezember 1952 für zulässig.

II.

Das Verwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Urteil mit Recht die Auffassung des Beschwerdeausschusses in seinem Beschluß vom 27. März 1957 bestätigt, daß ein Wiederaufnahmegrund für die Aufhebung des Bescheides vom 9. Februar 1954 nicht gegeben gewesen sei. Wie der erkennende Senat in seinem Urteil vom 20. September 1960 - BVerwG III C 9.60 - (BVerwGE 11, 124) entschieden hat, stellt ein nachträglich erstattetes ärztliches Gutachten keine neue Urkunde im Sinne von § 580 Nr. 7 Buchst. b ZPO dar. Eine Wiederaufnahme des durch Versagungsbescheid abgeschlossenen Verfahrens kann jedoch nur aus den gleichen Gründen, die die Vorschriften des Vierten Buches der Zivilprozeßordnung vorsehen, stattfinden (§ 342 LAG). Der Bescheid vom 29. November 1956 war daher insoweit fehlerhaft.

Indem das Verwaltungsgericht nun zwar die Unzulässigkeit der Wiederaufnahme feststellte, jedoch die Wiederaufnahme in einen Widerruf der ursprünglichen Ablehnung der Unterhaltshilfe umdeutete, hat es verkannt, daß der Widerruf (oder hier: die Rücknahme) eines belastenden Verwaltungsakts eine Ermessensentscheidung darstellt. Das hat der erkennende Senat in dem angeführten Urteil vom 20. September 1960 in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung der übrigen Senate des Bundesverwaltungsgerichts ausgesprochen (vgl. dazu noch neuerdings die Urteile des VI. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Oktober 1961 - BVerwG VI C 123.59 - [BVerwGE 13, 99] und vom 26. September 1962 - BVerwG VI C 140.60 - mit weiteren Nachweisen). Diese Ermessensentscheidung konnte das Verwaltungsgericht dem Ausgleichsamt nicht abnehmen. Wenn eine Verwaltungsbehörde glaubt, zu einem Verwaltungsakt gesetzlich verpflichtet zu sein (wie das bei Vorliegen eines Wiederaufnahmegrundes der Fell gewesen wäre), der Erlaß dieses Verwaltungsakts (nämlich die Wiedereröffnung oder das Wiederaufgreifen des Verfahrens) jedoch im Ermessen der Behörde liegt, so hat sie fehlerhaft gehandelt und hat die Entscheidung noch einmal unter Berücksichtigung ihrer Ermessensfreiheit vorzunehmen.

Nun hat zwar der Beschwerdeausschuß den Antrag der Klägerin vom 14. Dezember 1955 auch sachlich beschieden. Es erscheint jedoch zweifelhaft, ob darin die Ausübung des Ermessens in dem Sinne zu sehen ist, daß grundsätzlich der Weg für eine Bewilligung der Unterhaltshilfe an die Klägerin von neuem eröffnet werden sollte. Die Verneinung der sachlichen Voraussetzungen kann nämlich auch als Begründung dafür angesehen werden, daß die Sache nicht wieder aufgegriffen werden sollte, wie der VI. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in dem oben angeführten Urteil vom 26. September 1962 ausgeführt hat, bedarf es jeweils der Auslegung des Verwaltungsakts, ob eine neue (anfechtbare) Sachentscheidung der Behörde ergehen sollte. Abgesehen davon war jedoch der Beschwerdeausschuß nicht in der Lage, seinerseits die neue Überprüfung des Anspruchs der Klägerin freizugeben, ohne vorher dem Ausgleichsamt Gelegenheit zu geben, diese Frage im Ermessensbereich zu entscheiden. Es mag dahinstehen, ob der Beschwerdeausschuß, falls das Ausgleichsamt dieses Ermessen in positivem Sinne ausgeübt hat, die Gewährung einer Leistung grundsätzlich versagen darf. Bei der umgekehrten Rechtslage hat der Senat im Urteil vom 27. Februar 1958 - BVerwG III C 77.57 - entschieden, daß durch die Ausübung des Widerrufsrechts bereits eine Rechtsposition erlangt worden sei, die nur noch die rechtliche Grundlage des Widerrufs anfechtbar mache, bei der jedoch die Frage, ob eine Pflicht zum Widerruf bestanden habe, nicht mehr zu stellen sei; der den Widerruf Begehrende habe damit auch ein Klagerecht gegen den Beschwerdebeschluß erlangt, unabhängig davon, ob ursprünglich ein Anspruch auf Widerruf gegeben sei. Ob Entsprechendes gilt, wenn der Widerruf eines belastenden Verwaltungsakts vom Ausgleichsamt ausgesprochen und dagegen Beschwerde eingelegt worden ist, mag dahinstehen. Jedenfalls ist im vorliegenden Fall noch keine Gelegenheit gegeben gewesen, eine Ermessensentscheidung des Ausgleichsamts nachzuprüfen. Wenn dieses auch zu erkennen gegeben hat, daß es Unterhaltshilfe gewähren wolle, so hat doch die Klägerin im Ermessensbereich noch keine Rechtsposition erlangt, die ihr die Weiterverfolgung ihres Anspruchs ermöglichte. Wenn der Beschwerdeausschuß hier im Rahmen der durch das Rundschreiben des Präsidenten, des Bundesausgleichsamtes vom 12. September 1956 (Mtbl. BAA S. 491) gegebenen Möglichkeiten rechtlich über den neuen Antrag der Klägerin entschied, so wer das nur möglich, wenn er diesen Antrag aus Rechtsgründen ablehnte. Da der ablehnende Beschluß des. Beschwerdeausschusses mit der Klage angefochten wurde, mußte das Verwaltungsgericht die sachlichen Gründe des Beschwerdebeschlusses überprüfen. Hielt es den Unterhaltsanspruch für begründet, so war der Beschwerdebeschluß ebenso wie der Bescheid des Ausgleichsamts aufzuheben, da der Beschwerdeausschuß, wenn er die rechtlichen Voraussetzungen für die Unterhaltshilfe für gegeben angesehen hätte, gleichfalls den Bescheid des Ausgleichsamts hätte aufheben müssen, um eine Entscheidung im Ermessensbereich zu ermöglichen. Nur wenn das Verwaltungsgericht die Voraussetzungen nicht für gegeben angesehen hätte, also die Erwerbsunfähigkeit oder Hilfsbedürftigkeit der Klägerin verneint hätte, hätte es die Klage abweisen können, da alsdann auch für eine der Klägerin günstige Entscheidung im Ermessensbereich kein Raum mehr gegeben wäre.

Für das Revisionsgericht ergibt sich daher die Frage, ob das Verwaltungsgericht die Voraussetzungen der Unterhaltshilfe in ausreichender Weise geprüft und ohne Verstöße gegen Rechtsvorschriften und Verfahrensgrundsätze für gegeben erachtet hat. Das ist zu bejahen.

Was die Erwerbsunfähigkeit der Klägerin anlangt, so stellt es das Verwaltungsgericht auf das Gutachten vom 3. April 1956 ab. Ob in diesem Gutachten das frühere Gutachten des Gesundheitsamts vom 12. Januar 1954 für irrig erklärt wird oder nicht, und ob das erste Gutachten formell aufgehoben worden ist oder nicht, kann dahinstehen. Jedenfalls bedeutet es keinen Verstoß gegen Grundsätze der Beweiswürdigung, wenn das Verwaltungsgericht dem späteren Gutachten folgt und dieses für richtig hält. Da es sich bei beiden Gutachten um dasselbe Gesundheitsamt handelt, war die Einholung eines weiteren Gutachtens nicht erforderlich. Wenn die Revision vorträgt, daß dem früheren Gutachten notwendigerweise der Vorzug zu geben sei, weil es zeitlich dem Stichtag näherläge, so kann dem nicht gefolgt werden. Aus der Rückschau, der sogenannten nachträglichen Prognose, läßt sich oft ein besseres Urteil gewinnen als zu dem fraglichen Zeitpunkt selbst, wobei allerdings Unsicherheiten, die sich aus der nachträglichen Beurteilung ergeben, nicht zu Lasten des Antragstellers gehen dürfen (vgl. die Entscheidung des Senats vom 27. Juli 1961 - BVerwG III C 185.60 -).

Was die Bedürftigkeit der Klägerin betrifft, so hat das Verwaltungsgericht aus den Auskünften des Arbeitsamts festgestellt, daß die Klägerin im Dezember 1955 anrechenbare Einkünfte von mehr als 100 DM im Monat hatte. Aus den Akten des Ausgleichsamts ergibt sich, daß sie von November 1955 bis Februar 1956 keine Nachzahlung erhalten sollte, weil sie während dieser Monate Arbeitslosenfürsorge bezog, die die Unterhsltshilfe übertraf. Da sie vorher und nachher jedoch geringere Einkünfte hatte, so ist die Feststellung des Verwaltungsgerichts, daß die Klägerin die Einkommensgrenze nur vorübergehend überschritten habe, nicht zu beanstanden. Die Bedürftigkeit der Klägerin ist durch den kurzfristigen Bezug der Arbeitslosenfürsorge nicht in Frage gestellt. Auch insoweit bedarf es daher keiner Zurückverweisung und erneuten Verhandlung.

Es ergibt sich somit, daß der Beschwerdeausschuß mit Recht den Bescheid vom 29. November 1956 aufgehoben hat, weil er auf einer unzulässigen Wiederaufnahme des Verfahrens beruhte und eine Rücknahme des ursprünglichen, ablehnenden Bescheides vom 9. Februar 1954 nicht vorlag. Deswegen hätte der Beschwerdeausschuß, wenn er die rechtlichen Voraussetzungen der Unterhaltshilfe richtig beurteilt hätte, zwar, wie oben schon gesagt, den Bescheid vom 29. November 1956 aufheben müssen, ohne jedoch den Antrag der Klägerin vom 14. Dezember 1955 zurückzuweisen. Über diesen Antrag mußte das Ausgleichsamt noch einmal entscheiden. Da das Verwaltungsgericht die Entscheidung des Beschwerde beschluss es überprüft hat und zu einem entgegengesetzten Ergebnis gekommen ist, so hätte es den Beschwerdebeschluß und gleichfalls den Bescheid des Ausgleichsamts Aufheben müssen. Auf die Revision der Beteiligten war dieses auszusprechen.

Das Ausgleichsamt hat nunmehr von neuem Gelegenheit, über den Antrag der Klägerin vom 14. Dezember 1955 zu entscheiden. Dabei hat es davon auszugehen, daß die Klägerin, wie das Verwaltungsgericht in nicht zu beanstandender weise festgestellt hat, an dem jeweils maßgeblichen Stichtag erwerbsunfähig und gleichfalls bedürftig war. Es bleibt ihm lediglich zu prüfen, ob damit Grund gegeben ist, die frühere ablehnende Entscheidung aufzuheben und zu einem für die Klägerin günstigen Ergebnis zu gelangen.

Über die Ausübung des Ermessens in solchen Fällen spricht das bereits angeführte Rundschreiben des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes vom 12. September 1956 Grundsätze aus, die dahin gehen, daß bei einer anderen rechtlichen Beurteilung der Sachlage zwar eine Abänderung des früheren ablehnenden Bescheides möglich sei, daß hierfür jedoch ein neuer Antrag zugrunde zu legen sei. Diese Grundsätze begegnen Bedenken. Die den Ausgleichsämtern erteilte Weisung geht ausdrücklich davon aus, daß ein einmal beschiedener Antrag erledigt und "verbraucht" sei. Dem kann nicht gefolgt werden. Zwar kann über einen Antrag, über den entschieden, ist, nicht ohne weiteres noch einmal entschieden werden. Nimmt man jedoch, wie auch von der Beteiligten nicht bezweifelt wird, an, daß nach den Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts die Verwaltungsbehörde ihre eigene Entscheidung aufheben kann, so ist damit der Weg für eine neue Bescheidung des Antrags frei, wie es gleichermaßen der Fall ist, wenn ein Verwaltungsakt, der auf einen Antrag hin ergangen ist, durch eine Rechtsmittelinstanz aufgehoben wird (Urteil des IV. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Juli 1960 - BVerwG IV C 63.59 -). Ob das innerhalb der Rechtsmittelfrist oder nach deren Ablauf geschieht, macht jedenfalls für die rechtliche Möglichkeit keinen Unterschied, da für einen solchen kein zwingender Grund und auch kein gesetzlicher Anhaltspunkt erkennbar ist. Ob die rechtlichen Voraussetzungen jeweils verschieden und etwa irgendwelche Interessenabwägungen vorzunehmen sind, kann hier auf sich beruhen.

Das Bundesausgleichsamt geht somit in dem erwähnten Rundschreiben von einer Voraussetzung aus, die nicht gegeben ist, so daß die daraus gezogenen Folgerungen auch nicht als verbindlich angesehen werden können.

Sollte jedoch das Bundesausgleichsamt die ausgesprochenen Grundsätze nicht als eine Erkenntnis, sondern als eine Anweisung betrachten, in allen Fällen wie dem vorliegenden nur über einen neu gestellten Antrag zu entscheiden, so begegnet auch diese Regelung Bedenken. Sie liefe dann außer acht, daß hier ein Ermessensbereich vorliegt, der durch Weisungen ausgefüllt wird. Diese Weisungen dürfen nicht so strikt sein, daß sie die Ausübung jeglichen Ermessens, das dem Einzelfall angepaßt sein muß, ausschließen. In seinem Urteil vom 15. November 1962 - BVerwG III C 257.60 - hat der erkennende Senat ausgesprochen, daß es mit der Ausübung pflichtgemäßen Ermessens nicht vereinbar sei, wenn das Wiederaufgreifen eines Verfahrens nicht auf der Abwägung der dafür und dagegen sprechenden Gründe beruht, sondern auf starren, dem Ermessen keinen Spielraum belassenden Folgerungen aus bestimmten Voraussetzungen. Wenn nach den Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts neben dem im Einzelfall gesetzlich gewährten förmlichen Wiederaufnahmeverfahren ein im Ermessen der Behörde stehendes formloses Wiederaufgreifen eines rechtsbeständig abgeschlossenen Verfahrens möglich sei, so müsse die Frage, ob das geschehen solle, nach pflichtgemäßer Abwägung aller für und gegen das Aufgreifen sprechenden Gründe beantwortet werden. Ein Ausschalten des die Umstände des Einzelfalles gebührend berücksichtigenden Ermessens bedeutet es jedoch, wenn eine starre Regelung wie die, daß nur für die Zukunft eine einmal zu Unrecht abgelehnte und von neuem beantragte Dauerleistung bewilligt werden könne, gegeben wird. Diese mag für die Fälle eine Richtschnur sein, in denen die in dem Rundschreiben als Motiv der Regelung angeführten Schwierigkeiten der Beweiserhebung bestehen; sie unterliegt jedoch in besonderen Fällen einer Ausnahmebehandlung. Die Verbindlichkeit von Weisungen im Ermessensbereich beruht darauf, daß die gleiche Behandlung gleichliegender Fälle die Anwendung der Regel in Normalfällen verlangt. Gerade der Gleichbehandlungssatz verlangt jedoch auch die Berücksichtigung von anders liegenden Ausnahmen. Das Ausgleichsamt wird also zu berücksichtigen haben, ob die Regel dem vorliegenden Fall gerecht wird, in dem spätere ärztliche Erkenntnis ausdrücklich die eigene frühere Begutachtung für unzulänglich und fehlerhaft gekennzeichnet hat. Eine normengleiche Verbindlichkeit in dem Sinne, wie es von der Beteiligten behauptet wird, kann dem Rundschreiben vom 12. September 1956 im Hinblick auf das Erfordernis eines neuen Antrags keinesfalls beigemessen werden (vgl. das oben angeführte Urteil des IV. Senats vom 8. Juli 1960). Das folgt auch schon daraus, daß die Verwaltungsbehörden sogar ohne Antrag oder Anregung von außen einen als rechtswidrig erkannten belastenden Verwaltungsakt zurücknehmen können. Der erkennende Senat läßt es dabei dahingestellt, ob der Begründung des Urteils des IV. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Oktober 1959 - BVerwG IV C 136.58 - (BVerwGE 10, 12) insoweit zu folgen ist, als sie für die Rücknahme von begünstigenden und belastenden Verwaltungsakten gleiche Regeln fordert und in dem Rundschreiben vom 12. September 1956 eine gegenüber der Behörde ungünstigere Rechtsposition des Geschädigten beanstandet. Soweit dort jedoch bereits Bedenken gegen den das Ermessen der Behörde bindenden Inhalt des Rundschreibens erhoben werden, ist diesen beizupflichten. Wenn der erkennende Senat in seinen Urteilen vom 20. September 1960 - BVerwG III C 9.60 (BVerwGE 11, 124) und vom 20. Oktober 1960 - BVerwG III C 4.59 - unter Bezugnahme auf das Urteil vom 27. Juni 1955 - BVerwG III C 25.54 - (BVerwGE 2, 163) den bindenden Charakter zentraler Richtlinien für die Ausübung des Ermessens bestätigt hat, so gilt das jedenfalls nicht mehr insoweit, als diese Richtlinien den Kernpunkt einer Ermessensentscheidung antasten und die Betätigung des Ermessens der entscheidenden Verwaltungsbehörde völlig ausschalten.