II.

Die zulässige, auch form- und fristgerecht eingelegte Revision der Beigeladenen konnte keinen Erfolg haben, weil das angefochtene Urteil jedenfalls im Ergebnis nicht zu beanstanden ist.

1)

Unklar ist allerdings sein Ausgangspunkt. Das angefochtene Urteil geht mit Recht davon aus, daß s. Zt. die Voraussetzungen, unter denen die in § 302 LAG erwähnten Mittel zur weiteren wirtschaftlichen und sozialen Förderung im Wege der Berufsausbildung Jugendlicher zur Verfügung gestellt wurden, in der Weisung des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes über die Ausbildungshilfe vom 24. Februar 1953 (Mtbl. BAA S. 79) mit Änderung vom 5. Mai 1953 (Mtbl. BAA S. 145) und der Anleitung zu dieser Weisung geregelt waren (ab 1. April 1954 in der Weisung über Ausbildungshilfe vom 18. Januar 1954 - Mtbl. BAA S. 65 -). Es führt weiter aus, bei der Ausbildungsbeihilfe handele es sich um eine Ausgleichsleistung ohne Rechtsanspruch; die Anleitung gebe nur eine alle Ausgleichsämter bindende Richtlinie für die Feststellung des Unvermögens des Unterhaltsverpflichteten; sie halte sich damit im Rahmen der dem Präsidenten des Bundesausgleichsamtes gegebenen Ermächtigung und erfülle damit den Zweck der möglichsten Gleichheit der Praxis der Ausgleichsämter in der Bundesrepublik, womit auch die Forderung des Grundgesetzes, Gleiches gleich zu behandeln, erfüllt werde. Nichtsdestoweniger überprüft das angefochtene Urteil die Weisung und die Anleitung wie eine Rechtsnorm.

Es fragt sich, ob dieser Ausgangspunkt richtig ist.

2)

Der IV. Senat hat im Urteil vom 21. Januar 1955 - BVerwG IV C 17.54 - hinsichtlich der Überprüfung der Gewährung oder Nichtgewährung von Ausbildungshilfen auf Grund des § 43 des Soforthilfegesetzes - SHG - dahin entschieden, die Gewährung sei weitgehend in das Ermessen der zuständigen Behörden gestellt worden. Seien aber die Behörden ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, so könne die Anfechtung eines von ihnen erlassenen Verwaltungsaktes nach § 23 Abs. 3 MRVO Nr. 165 insoweit nur darauf gestützt werden, daß die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten seien oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden sei. Ob die Bescheide, mit denen der Antrag auf Gewährung einer Ausbildungshilfe abgelehnt worden sei, in diesem Sinne ermessenswidrig seien, sei die zu entscheidende Frage. Auf dieser Grundlage fährt das Urteil fort: Die Weisungen (des Hauptamtes für Soforthilfe) seien, wenn es sich dabei auch nicht um Rechtsnormen, sondern lediglich um Richtlinien für die Verwaltungsbehörden handele, in zweierlei Hinsicht bedeutsam. Sie begrenzten, was im einzelnen auf seine Zulässigkeit an Hand des Soforthilfegesetzes nachzuprüfen sei, den Kreis derer, für die die Mittel zur Verfügung gestellt worden seien, und stellten gleichzeitig Grundsätze auf, an die sich die Verwaltungsbehörden bei der Verteilung der Mittel an den vorgesehenen Kreis der Empfänger halten müßten. Insoweit bänden sie das Ermessen der über den Einzelfall entscheidenden Behörden und gäben den Maßstab ab, nach dem zu prüfen sei, ob sich die Behörden im Rahmen des ihnen zustehenden Ermessens gehalten hätten. In diesem Rahmen seien die in Betracht kommende Weisung des Hauptamtes (für Soforthilfe) und die Anleitung für die Soforthilfebehörden heranzuziehen. In diesem Zusammenhang kann auch auf den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 23. November 1951 (JZ 1952 S. 110 [BVerfG 23.11.1951 - 1 BvR 208/51]) verwiesen werden, wonach die Weisung des Präsidenten des Hauptamtes für Soforthilfe eine Verwaltungsanordnung im Sinne von § 83 Abs. 2 Satz 2 SHG ist und derartige Verwaltungsanordnungen nicht für den einzelnen Staatsbürger verbindlich sind, sich vielmehr nur an die nachgeordneten Verwaltungsbehörden wenden.

3)

Der erkennende Senat kommt im vorliegenden Fall für die Überprüfung des auf der Weisung des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes über die Ausbildungshilfe vom 24. Februar 1953 mit Änderung vom 5. Mai 1953 (Mtbl. BAA S. 79, 145) und gewissen Durchführungsbestimmungen dazu beruhenden Verwaltungsaktes zu einem entsprechenden Ergebnis.

a)

Das Lastenausgleichsgesetz sieht in § 233 Abs. 1 Nr. 4 vor, daß auf Ausbildungshilfe ein Rechtsanspruch nicht besteht. Es regelt die Gewährung von Ausbildungshilfen lediglich dahin, daß zur weiteren wirtschaftlichen und sozialen Förderung im Wege der Berufsausbildung Jugendlicher usw. zugunsten von Geschädigten (§ 229) sowie von Personen, die Leistungen nach § 301 erhalten können, Mittel in der durch das Lastenausgleichsgesetz begrenzten Höhe bereitgestellt werden können, und daß gewährleistet sein muß, daß die Mittel ausschließlich den in Satz 1 genannten Personen zugute kommen (§ 302 LAG). Die weitere Ausgestaltung, nämlich "Näheres über die Gewährung von Ausgleichsleistungen" zu bestimmen, hat das Lastenausgleichsgesetz unter Wahrung gewisser Kautelen dem Präsidenten des Bundesausgleichsamtes überlassen (§ 319 LAG).

Zu den Anordnungen, die zur Ausfüllung der Rahmenvorschriften des § 302 LAG erlassen worden sind, gehören auch die "Weisung über die Ausbildungshilfe vom 24. Februar 1953" (Bundesanzeiger Nr. 41 S. 3) und, mindestens mittelbar, die "Anleitung zur Weisung über die Ausbildungshilfe vom 24. Februar 1953 in der Fassung vom 26. März 1953" (Mtbl. BAA S. 129).

b)

Mit der dargelegten Regelung sollte eine elastische Anpassung an die jeweiligen Bedürfnisse vor allem auch wegen der Verzahnung der Ausbildungshilfe mit sozialpolitisch gleichartigen Maßnahmen anderer Träger erzielt werden. Es ist daher bewußt darauf verzichtet worden, die Ausgestaltung der Ausbildungshilfe in Rechtsverordnungen zu regeln.

Die Anerkennung der "Weisung", erst recht die der "Anleitung zur Weisung" als Rechtsverordnung scheitert aber zusätzlich daran, daß die nach Art. 80 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG - notwendige Angabe der Rechtsgrundlage in ihr nicht eindeutig zum Ausdruck kommt.

Eine Überprüfung eines Ausbildungshilfe bewilligenden oder ablehnenden Verwaltungsaktes dahingehend, ob er rechtswidrig ist (vgl. § 23 Abs. 1 MRVO Nr. 165), wird sich daher darauf beschränken müssen, ob er sich überhaupt noch in dem von § 302 LAG gezogenen weiten Rahmen hält, was z.B. nicht der Fall wäre, wenn Ausbildungshilfe einem "Nichtgeschädigten" zugesprochen würde.

c)

Nun wird in zunehmendem Maße in der neueren Rechtslehre, z.T. auch bereits in der Rechtsprechung, die bisherige strenge Unterscheidung zwischen Gesetzen und Rechtsverordnungen auf der einen Seite, Verwaltungsanordnungen auf der anderen Seite aufgegeben (vgl. zum Folgenden aus der Literatur unter anderem: Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, I. Band, 1953 S. 118; Krüger, Rechtsverordnung und Verwaltungsanweisung in "Rechtsprobleme in Staat und Kirche", Festgabe für Smend, 1952 S. 211 ff.; Bachof, Verwaltungsakt und innerdienstliche Weisung, in "Verfassung und Verwaltung in Theorie und Wirklichkeit", Festschrift für Laforet, 1952 S. 285 ff.; Schmidt, Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in Preisrechtsfällen, NJW 1955 S. 4015 aus der Rechtsprechung: Oberverwaltungsgericht Münster in VerwRspr. Bd. 4 S. 538: Bayer. Verwaltungsgerichtshof in VGHE Bd. 5 S. 19; Württ.-Bad. Verwaltungsgerichtshof (Stuttgarter Senat) in DÖV 1950 S. 314). Dem liegt der, wenn auch verschiedenartig formulierte Gedanke zugrunde, die Unterscheidung trage den Erfordernissen des Rechtsschutzes nicht genügend Rechnung. 77enn nur derjenige Verwaltungsakt, der gegen einen Rechtssatz verstoße, wegen Fehlerhaftigkeit aufhebbar sei, während die Verletzung einer Verwaltungsanordnung seine Rechtsgültigkeit unberührt lasse, so könne ein rechtschutzloser Raum entstehen, wenn eine "Verwaltungsanordnung" Vorschriften enthalte, die die Rechtsstellung eines Betroffenen unmittelbar berühren. Es widerspreche, so formuliert Porsthoff a.a.O., dem Grundgesetz (Art. 19 Abs. 4), "wenn es der Verwaltung erlaubt wäre, nach ihrem Ermessen in die unkontrollierbaren Bereiche verwaltungsinterner Regelungen durch Verwaltungsverordnungen auszuweichen". Vielmehr müsse, um des Rechtsschutzes willen, zwischen einem "unüberprüfbaren" Innenverhältnis und einem "überprüfbaren" Außenverhältnis aller derartigen, nicht von vornherein als Rechtsnorm ansprechbaren Regelungen unterschieden werden.

d)

Eine solche Folgerung, die, wie nochmals betont werden muß, lediglich im Interesse einer lückenlosen Überprüfung der Verwaltungsmaßnahmen durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit in Frage kommen könnte, braucht im vorliegenden Fall nicht gezogen zu werden. Denn mindestens hinsichtlich der Bewilligung oder Nichtbewilligung von Ausbildungshilfe, also einer Ausgleichsleistung ohne Rechtsanspruch (§ 233 Abs. 1 Nr. 4 LAG) - und nur über die Ausbildungshilfe hat der Senat zu entscheiden - ist, wie im Folgenden darzulegen ist, eine der materiellen Rechtslage angemessene Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte auch dann gewährleistet, wenn sowohl die Weisung wie auch die Anleitung dazu als lediglich die Ausgleichsbehörden bindende "Verwaltungsanordnungen" angesehen werden.

4)

Grundlage einer solchen Überprüfungsbefugnis stellt im Bereich der MRVO Nr. 165 der Absatz 3 des § 23 dar: "Sind die Verwaltungsbehörden ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, so kann die Anfechtung insoweit nur darauf gestützt werden, daß die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten seien oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden sei."

Das Gesetz (§ 302 LAG) stellt hinsichtlich der Ausbildungshilfen abgesehen von der Bestimmung, daß dafür "Mittel bereitgestellt werden können", lediglich den großen Rahmen dahingehend auf, daß diese Mittel "Geschädigten" oder gleichgestellten Personen zugute kommen sollen. Es überläßt die nähere Ausgestaltung der Regelung den mehr oder weniger qualifizierten generellen Anordnungen des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes (vgl. § 319 LAG), die sich naturgemäß in die Grundgedanken des Lastenausgleichs einpassen müssen. In den damit bestimmten "Grenzen des Ermessens" haben sich demnach die generellen Anordnungen des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes ("Weisung") zu halten. Die Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte wird sich im Rahmen des § 23 Abs. 3 MRVO Nr. 16.5 zunächst darauf zu erstrecken haben. Hier wird insbesondere zu erörtern sein, wieweit das Gesetz durch Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe die Anordnungsbefugnis des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes einengt und die Verwaltungsgerichte zu einer Überprüfung derartiger genereller Anordnungen ermächtigt (vgl. insofern Schulze, Die gerichtliche Nachprüfung von Entscheidungen über Ausgleichsleistungen ohne Rechtsanspruch, in ZLA 1955 S. 82 ff.). Daß alles dieses im verstärkten Umfang für die Anleitung zur Weisung gilt, liegt auf der Hand. Das ist der eigentliche Kern aller Entscheidungen, die eine "Verbindlichkeit" der "Vorläufigen Anleitung für die Soforthilfebehörden" für die Verwaltungsgerichte verneinen (vgl. statt aller Urteile des Spruchsenats für Soforthilfe vom 9. Mai 1951 - U 25 und U 48 - in Amtl. Slg. Band I S. 16 ff. und 23 ff. -).

5)

Zusätzlich zu einer derartigen Überprüfung der allgemeinen Anordnungen des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes hat das Verwaltungsgericht zu überprüfen, ob und inwieweit der einzelne, einem Antrag entsprechende oder ihn ablehnende Verwaltungsakt ordnungsmäßig ist.

Soweit ein Verwaltungsakt eine echte Ermessensentscheidung darstellt, muß er sich auf alle Fälle im Rahmen des Rechts halten. Soweit er aber - dem Anliegen des modernen Vorsorgestaats entsprechend - dem Einzelnen nur das ihm im Rahmen einer Allgemeinregelung Zustehende zuteilt, wird er sich außerdem an diese Allgemeinregelung zu halten haben. Sie "bindet" das Ermessen der einzelnen, zum Erlaß des Verwaltungsaktes berufenen Verwaltungsstelle, mindestens ist sie, soweit sie nicht nach Ziffer 4 zu beanstanden ist, eine für die nachgeordnete Verwaltungsbehörde verbindliche Ermessensrichtlinie. Beachtet diese sie nicht, so ist der hierauf beruhende Verwaltungsakt fehlerhaft. Das ergibt sich für das Gebiet einer Auftragsverwaltung, wie sie für die Verwaltung und Verteilung der Mittel des Ausgleichsfonds geschaffen ist, aus der Weisungsbefugnis der übergeordneten Stelle (vgl. dazu Urteil des erkennenden Senats vom 13. Juni 1955 - BVerwG III C 41/54 -). Es ergibt sich darüber hinaus im allgemeinen aus dem Grundsatz, daß jeder Einzelfall ebenso behandelt werden muß wie jeder andere gleichgelagerte Fall.

6)

Von diesen Ausgangspunkten aus hat demnach das angefochtene Urteil im Ergebnis zu Recht überprüft, ob die Bewilligung der Ausbildungshilfe im vorliegenden Fall fehlerfrei oder fehlerhaft war.

Im einzelnen ist dazu folgendes auszuführen:

Die "Weisung" enthält in § 4 Abs. 4 die Bestimmung, es müsse das Unvermögen des Antragstellers und des Unterhaltspflichtigen, die mit der Ausbildung zusammenhängenden Kosten aus eigenen Mitteln aufzubringen, nachgewiesen werden. Darüber hinaus bestimmt § 4 Abs. 5 der "Weisung", daß näheres darüber, unter welchen Voraussetzungen die wirtschaftlichen Verhältnisse des Jugendlichen oder seines Unterhaltsverpflichteten die Gewährung von Ausbildungshilfe rechtfertigen (§ 3), vom Präsidenten des Bundesausgleichsamtes in Anlehnung an die für die Gewährung von Ausbildungshilfen sonst geltenden Grundsätze bestimmt wird.

In der "Anleitung" heißt es sodann:

"12. Grundlage für die Beurteilung der Bedürftigkeit sind die Einkommensverhältnisse des Unterhaltspflichtigen, seiner Ehefrau und der zum Haushalt gehörenden Kinder, wobei das Einkommen des Auszubildenden außer Betracht bleibt.

13. Die Familie gilt als bedürftig, wenn das Einkommen der Familieneinheit - ohne den Auszubildenden - unter dem als Meßzahl zu verwendenden zweifachen Fürsorgerichtsatz zuzüglich Teuerungszulagen und der einfachen Miete für diese Familieneinheit liegt."

Sowohl die "Weisung" wie auch die erwähnten Bestimmungen der "Anleitung" halten sich im Rahmen der dem Präsidenten des Bundesausgleichsamtes eingeräumten Ermächtigung. Wenn sie im Ergebnis darauf abstellen, daß Ausbildungshilfe nur bei Bedürftigkeit der Familieneinheit, zu der der Auszubildende gehört, zu leisten ist, so sind damit zwei Begrenzungen vorgesehen, die das Lastenausgleichsrecht in weitem Umfang verwendet. Selbst Ausgleichsleistungen, auf die ein Rechtsanspruch besteht, haben nur zum Teil Entschädigungscharakter, in weitem Umfang sind sie, wie etwa die Unterhaltshilfe, zur Lösung einer sozialen Aufgabe bestimmt und werden deshalb nur bei "Bedürftigkeit" gewährt. Das muß naturgemäß erst recht für Ausgleichsleistungen ohne Rechtsanspruch gelten. Wieweit das Lastenausgleichsrecht aber gerade darauf abstellt, daß nicht nur der einzelne Geschädigte bedürftig ist, sondern die Familieneinheit, zu der er gehört, ergibt sich insbesondere wiederum aus der Regelung der Unterhaltshilfe: Sie wird grundsätzlich nur gewährt, wenn "alle Bezüge in Geld oder Geldeswert, die dem Berechtigten und seinem nicht dauernd von ihm getrennt lebenden Ehegatten sowie seinen Kindern ... verbleiben," einen gewissen Betrag nicht überschreiten (§ 267 Abs. 2 LAG). Dabei sind in diesem Zusammenhang, wie sich aus der Verweisung in § 267 Abs. 2 und 1 auf § 265 Abs. 2 LAG ergibt, Stiefkinder den ehelichen Kindern gleichgestellt.

Im übrigen läßt § 4 Abs. 4 der "Weisung" entgegen der Meinung der Beigeladenen nicht den Schluß zu, daß es nur auf das Unvermögen von Unterhaltspflichtigen ankommt. Vielmehr stellt diese Bestimmung in erster Linie eine Beweisregelung dar.

Darüber hinaus ergibt sich aus Ziffer 12 der Anleitung, daß es für die Feststellung der Bedürftigkeit nicht ausschließlich auf die Einkommensverhältnisse der nach bürgerlichem Recht unterhaltsverpflichteten Personen ankommt, sondern auch auf die "der Ehefrau und der zum Haushalt gehörenden Kinder", also von Personen, die selbst nicht unterhaltspflichtig sind.

Wenn die Beigeladene darauf hinweist, eine derartige Regelung erweitere die Unterhaltspflicht, wie sie in § 1601 BGB nur für "Verwandte in gerader Linie" bestimmt wird, so trifft das nicht zu, da an der familienrechtlichen Unterhaltspflicht in Wirklichkeit nichts geändert wird. Vor allem verkennt die Beigeladene den Umstand, daß die zu einem Haushalt gehörenden Personen, soweit sie durch Abstammung oder Eheschließung auch nur mittelbar miteinander verbunden sind, schon immer als eine Art Einheit aufgefaßt werden, und daß das Lastenausgleichsrecht, wie oben dargelegt ist, dieser Tatsache durch die Abstellung auf eine "Familieneinheit" rechtserheblich Rechnung getragen hat.

Gehört danach aber in der Tat das Stiefkind, soweit es in den Haushalt aufgenommen ist, zur Familieneinheit, so kann dem Wortlaut der Ziffer 12 der Anleitung, wonach auf die Einkommensverhältnisse des Unterhaltspflichtigen und "seiner Ehefrau" abzustellen ist, keine entscheidende Bedeutung beigemessen werden. Zutreffend weist das angefochtene Urteil auf die Unbilligkeit und den Verstoß gegen den Grleichheitsgrundsatz hin, wollte man bei der Bedürftigkeitsprüfung zwar das Einkommen der Ehefrau eines unterhaltspflichtigen Mannes, nicht jedoch das des Ehemannes einer unterhaltspflichtigen Mutter in Betracht Ziehens im Rahmen der Prüfung der Bedürftigkeit muß beides gleich behandelt werden.

Gegen diese Auslegung spricht auch nicht der Umstand, daß möglicherweise - worauf sich die Beigeladene beruft - bei einer späteren Referentenbesprechung im Bundesausgleichsamt eine andere Ansicht geäußert worden ist; und zwar schon deshalb nicht, weil diese angeblich abweichende Ansicht sich nicht hat durchsetzen können. Im Gegenteil: In den neueren Durchführungsbestimmungen zu der Weisung über Ausbildungshilfe vom 11. Februar 1954 (vgl. Nr. 7 und 13 ff.) wird für die Überprüfung der Bedürftigkeit nur noch auf die Lage des "Auszubildenden und seiner Angehörigen" abgestellt.

7)

In diesem Sinne hätten die Ausgleichsbehörden die Weisung des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes und dessen Anleitung dazu auslegen müssen: So wurde ihr Ermessen gültig gebunden. Taten sie das nicht, so ist, wie das angefochtene Urteil - im Ergebnis zutreffend - entschieden hat, der von ihnen erlassene Verwaltungsakt fehlerhaft.

Daß auch die Klägerin - vertreten durch den Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds - diese Fehlerhaftigkeit geltend machen kann, ergibt sich aus der Rechtsstellung des Vertreters der Interessen des Ausgleichsfonds. Dieser hat, wie der erkennende Senat im Urteil vom 13. Juni 1955 - BVerwG III C 41.54 - entschieden hat, objektiv die Ausgleichsinteressen der Bundesrepublik wahrzunehmen. Gilt das schon für Ausgleichsleistungen auf Grund eines Rechtsanspruchs, so muß es erst recht für die Überprüfung von Verwaltungsakten auf Ermessensfehlgebrauch gelten, wie sie für Ausgleichsleistungen ohne Rechtsanspruch nach dem oben Gesagten angängig ist.

8)

Fach alledem hat das angefochtene Urteil jedenfalls im Ergebnis den Bewilligungs- und den Beschwerdebescheid zu Recht aufgehoben. Die Revision ist daher unbegründet und muß daher zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - in Verbindung mit § 334 Abs. 3 LAG, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes ergibt sich aus § 74 BVerwGG.