I.

Der Ehemann der Klägerin war ... in ... Die Ehe wurde ... aus beiderseitigem jedoch überwiegendem Verschulden des Ehemannes geschieden. Bis zu ihrer Übersiedlung nach ... erhielt die Klägerin zunächst Soforthilfe und später auf Grund des unanfechtbar gewordenen Bescheides des Ausgleichsamts ... vom ... Juli ... Unterhaltshilfe auf Lebenszeit wegen Verlustes der beruflichen und sonstigen Existenzgrundlage. Das durch den Umzug der Klägerin nach ... zuständig gewordene Ausgleichsamt ... verfügte am ... Dezember ... die Einstellung der Unterhaltshilfe mit Ablauf des Monats Oktober ... Der Verlust der Existenzgrundlage wirke sich nicht mehr aus, weil der geschiedene Ehemann der Klägerin seit ... wieder einen seinem früheren Einkommen entsprechenden Verdienst habe. Die Bedürftigkeit der Klägerin sei daher auf die Ehescheidung und nicht die Vertreibung zurückzuführen. Die Beschwerde der Klägerin gegen diesen Bescheid wurde am 16. Februar 1955 zurückgewiesen. Die dagegen erhobene Anfechtungsklage nahm sie, nachdem ihr durch Beschluß des Landesverwaltungsgerichts Schleswig vom 8. Juni 1955 das Armenrecht versagt worden war, zurück, worauf das Verfahren mit Beschluß vom 30. Juli 1955 vom Landesverwaltungsgericht Schleswig eingestellt wurde.

Im April ... stellte die Klägerin in ... wohin sie inzwischen übersiedelt war, erneut Antrag auf Kriegsschadenrente. Fach eingehenden Ermittlungen kam das Ausgleichsamt zu der Auffassung, daß die Ehescheidung der Klägerin eine Folge der Kriegs- und Nachkriegsverhältnisse gewesen sei und gewährte ihr mit Bescheid vom ... Dezember ... Unterhaltshilfe ab ... Mai ... Die Beschwerde der Klägerin, mit der sie die Zahlung der Unterhaltshilfe ab ... November ... verfolgte, wurde mit Rücksicht auf die Weisung des Bundesausgleichsamts in Nr. 55 b des Sammelrundschreibens zur Kriegsschadenrente vom 28. Juli 1956 (Mtbl.BAA S. 372) - KSR-SRdschr. - zurückgewiesen. Der ... unanfechtbar zurückgewiesene Antrag könne nicht Wiederaufleben, da er verbraucht sei. Auf die Klage hob das Verwaltungsgericht den Beschwerdebeschluß und den Bescheid des Ausgleichsamts, soweit Unterhaltshilfe vom ... November ... bis ... April versagt war, auf und sprach die Verpflichtung aus, Unterhaltshilfe für diese Zeit zu zahlen. Das Urteil beruht auf folgenden Ausführungen: Die unanfechtbar gewordene Einweisung der Klägerin in die Unterhaltshilfe auf Lebenszeit vom ... Juli ... sei nach dem Tenor und den Gründen der Entscheidung des Ausgleichsausschusses vom ... Dezember ... nicht aufgehoben worden. Die weiteren Zahlungen seien nur eingestellt worden, weil die Voraussetzungen zum Weiterbezug der Unterhaltshilfe nicht vorlägen. Es möge zutreffen, daß eine Einstellung der Zahlungen ohne Aufhebung des Bewilligungsbescheides der Rechtslage nicht entsprochen habe. Entscheidend sei aber, was der Ausgleichsausschuß verfügt habe, nicht was er hätte verfügen müssen. Jedenfalls habe die Klägerin nur die Einstellung der weiteren Zahlungen aus dem Bescheid entnehmen können. Der Leistungsbescheid vom ... Juli ... bestehe daher nach wie vor, nur seine künftige Erfüllung sei verhindert worden. Es habe sich um eine nur vorübergehende Maßnahme im Sinne von § 343 LAG gehandelt, die materiell die Möglichkeit der späteren Aufhebung oder Änderung des Leistungsbescheids offengelassen habe. Der Bescheid vom ... Dezember ... stehe bei Vorliegen der Voraussetzungen dafür einer Wiederaufnahme der Zahlungen nicht entgegen. Die Voraussetzungen lägen auch vor, da die Annahme des Ausgleichsamts ..., der Existenzverlust wirke sich nicht mehr aus, unrichtig gewesen sei. Darauf habe die Klägerin mit ihrem Antrag vom ... April ... hingewiesen. Das Ausgleichsamt habe dem Antrag der Klägerin erst ab ... Mai ... stattgegeben, weil es den ursprünglichen Antrag der Klägerin für verbraucht gehalten und sich an Nr. 55 b Abs. 1 des Sammelrundschreibens zur Kriegsschadenrente vom 28. Juli 1956 sowie das Rundschreiben betreffend Aufhebung und Änderung von Bescheiden vom 12. September 1956 (Mtbl.BAA S. 491) gebunden gesehen habe. Das Gericht sei an diese Verwaltungsanordnungen nicht gebunden. Da der ursprüngliche Antrag niemals durch einen unanfechtbar gewordenen Bescheid abgelehnt, sondern lediglich die weiteren Zahlungen eingestellt worden seien, sei nur zu prüfen, von wann an die Zahlungen wiederaufzunehmen seien, nachdem sich herausgestellt habe, daß sie zu Unrecht eingestellt seien. Wenn die Behörden geglaubt hätten, die Zahlungen erst ab ... Mai ... aufnehmen zu können, so hätten sie die Verwaltungsanweisungen, die dies nicht geböten, unrichtig angewandt. Auch die Behörde stelle nicht in Abrede, daß der Klägerin Unterhaltshilfe für die ganze Zeit zugestanden habe. Selbst wenn man aber in der Einstellung der Zahlungen eine Aufhebung des Bewilligungsbescheids sehen wolle, sei die Sachlage nicht anders zu beurteilen. Zwar hätte dann die Unterhaltshilfe erneut zugesprochen werden müssen, wobei dem neuen Antrag an sich der Ablauf der Antragsfrist entgegengestanden hätte. Fach Nr. 55 b Abs. 3 des KSR-SRdschr. stehe der Fristablauf aber nicht entgegen, wenn der Sachverhalt unverändert sei. Nach Abs. 4 stehe die Bewilligung dann im Ermessen der Ausgleichsbehörden. Ob dies zutreffend sei und ob eine Ablehnung gegebenenfalls ermessensmißbräuchlich wäre, bedürfe hier keiner Entscheidung, weil nur streitig sei, ob Unterhaltshilfe auch für die vorherliegende Zeit hätte zugesprochen werden müssen. Da die Voraussetzungen für deren Gewährung immer vorgelegen hätten, gebiete es der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, daß die Klägerin Anspruch auf Unterhaltshilfe sowohl für Vergangenheit wie Zukunft habe. Bei jeder anderen Entscheidung würde die Behörde sich in unzulässiger Weise ohne Grund mit ihrem eigenen Verhalten, nämlich der Bewilligung von Unterhaltshilfe, in Widerspruch setzen. Einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, daß das Antragsrecht verbraucht sei, wenn der Antrag durch unanfechtbar gewordenen Verwaltungsakt abgelehnt sei, gebe es nicht. Auch auf die Vorschriften der §§ 287 Abs. 1 und 265 Abs. 4 LAG, die der Beschränktheit der Mittel des Ausgleichsfonds Rechnung trügen, lasse sich die in den Rundschreiben vertretene Ansicht nicht gründen. Der Grundsatz des Verbrauchs eines Antrags sei zudem zwar in dem Rundschreiben aufgestellt, aber nicht durchgeführt, weil auch dort davon ausgegangen werde, daß der unanfechtbar abgelehnte, angeblich also verbrauchte Antrag immerhin noch Grundlage für die Gewährung von Leistungen für die Zukunft sein könne.

Der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt mit dem Antrag, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen. Wie sich aus dem Zusammenhang der Entscheidungen des Ausgleichsausschusses und des Beschwerdeausschusses ergebe, hätten beide den ursächlichen Zusammenhang zwischen Notlage und Existenzverlust verneint und daher der Klägerin Unterhaltshilfe abgesprochen, nicht etwa nur ihre Zahlung vorläufig eingestellt. Von der Rückforderung der Leistungen sei nur aus Billigkeitserwägungen abgesehen worden. Damit sei der Bewilligungsbescheid des Ausgleichsamts Detmold aufgehoben worden. In dem Rundschreiber werde zu Recht von dem Verbrauch des Antragsrechts ausgegangen. Das Verfahren vor den Lastenausgleichsbehörden sei ein förmliches, mit der Antragstellung beginnendes und mit dem Bescheid endendes Verfahren. Mit der unanfechtbaren Ablehnung sei der Antrag, der nach § 234 LAG Voraussetzung für die Gewährung von Ausgleichsleistungen sei, verbraucht. Es sei nach dem Rundschreiben nur in das Ermessen der Ausgleichsbehörden gestellt, ob sie einem nach Ablauf der Frist erneut gestellten Antrag noch eine Wirkung einräumten. Vorliegend sei zwar der Einstellungsbescheid des Ausgleichsamts ... infolge irrtümlicher Rechtsauffassung unrichtig, er sei aber nicht rechtswidrig, und es bestehe keine Verpflichtung, diese unanfechtbar gewordene Entscheidung zurückzunehmen.

Der Beklagte unterstützt die Ausführungen der Revision.

Die Klägerin beantragt,

Sie tritt den Ausführungen des angefochtenen Urteils bei.

II.

Auszugehen ist davon, daß das Ausgleichsamt Oldenburg, welches infolge des Umzugs der Klägerin in dessen Bezirk zuständig geworden war(Urteile vom 8. März 1957 - BVerwG IV C 335.56/IV B 187.56 - [BVerwGE 4, 316 = Buchholz BVerwG 427.3, § 336 LAG Nr. 1] undvom 21. Mai 1959 - BVerwG III B 137.58/III C 147.58 -), der Auffassung war, durch die rückwirkende Einfügung der Worte "und sich dieser Verlust noch auswirkt" in § 272 Abs. 1 LAG durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes und des Feststellungsgesetzes sei die Bewilligung von Unterhaltshilfe durch das Ausgleichsamt ... von Anfang an rechtswidrig geworden, weil der geschiedene Ehemann der Klägerin nach den angestellten Ermittlungen eine gleichwertige neue Existenzgrundlage gewonnen habe. Dies ist sowohl in dem Beschluß des Ausgleichsausschusses vom ... Dezember ... nicht einer Verfügung des Leiters des Ausgleichsamts, wie auch in dem Beschluß des Beschwerdeausschusses vom ... Februar ... eindeutig und klar zum Ausdruck gebracht worden. Von der Rückforderung der bereits gezahlten Unterhaltshilfe, die sonst angeordnet worden wäre, ist auf Grund der Regelung in Art. 5 Abs. 2 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes und des Feststellungsgesetzes Abstand genommen worden. Wenn es auch zutreffend ist, daß der Beschluß des Ausgleichsausschusses vom ... Dezember ... in seinem Tenor nur die Einstellung der Unterhaltshilfe Zahlungen ausgesprochen hat, so ist der Revision darin zuzustimmen, daß die Begründungen dieses Beschlusses und des Beschwerdebeschlusses vom ... Februar ... eindeutig ergeben, daß die Lastenausgleichsbehörde davon ausging, infolge der rückwirkenden Änderung des § 272 Abs. 1 LAG hätten die Voraussetzungen für die Bewilligung von Unterhaltshilfe an die Klägerin von Anfang an nicht vorgelegen. Maßgeblich für den Inhalt eines Verwaltungsakts ist nicht allein sein Ausspruch, sondern der sich aus dem Gesamtinhalt ergebende erklärte Wille der Behörde, wie er von dem Adressat bei verständiger Würdigung zu verstehen ist. Erforderlich ist dabei, daß der Wille der Behörde mit hinreichender Klarheit zum Ausdruck gebracht ist(Beschlüsse vom 7. April 1955 - BVerwG I B 129.54 - undvom 28. Februar 1956 - BVerwG V C 158.55 -). Vorliegend ergab sich allein schon daraus, daß nach beiden Beschlüssen vom ... Dezember ... und ... Februar ... von der Rückforderung der bisher gezahlten Unterhaltshilfe nur auf Grund der Übergangsregelung abgesehen wurde, klar die Auffassung der Ausgleichsbehörde, der Klägerin hätte niemals Unterhaltshilfe zugestanden, der Bewilligungsbescheid sei nach der rückwirkenden Änderung des § 272 Abs. 1 LAG rechtswidrig und zu beseitigen.

Nachdem der Beschluß des Beschwerdeausschusses vom ... Februar ... durch die Zurücknahme der zunächst erhobenen Klage unanfechtbar geworden war, stützte sich die Bewilligung von Unterhaltshilfe erst ab ... Mai ... durch das nunmehr zuständig gewordene Ausgleichsamt in ... in seinem Bescheid vom ... Dezember ... und des Beschwerdeausschusses in seinem Beschluß vom ... April ... auf das Rundschreiben vom 12. September 1956 (Mtbl.BAA S. 491). In diesem und im Sammelrundschreiben zur Kriegsschadenrente vom 28. Juli 1956 (Neufassung vom 6. Juni 1959 [Mtbl.BAA S. 284]) hat der Präsident des Bundesausgleichsamts Richtlinien über die Aufhebung und Änderung ergangener Bescheide auf dem Gebiet des Lastenausgleichs gegeben. Er geht davon aus, daß die Aufhebung und Änderung unanfechtbar gewordener Bescheide im Ermessen der Behörde stehe, für dessen Ausübung die Richtlinien maßgebend sein sollen. Nach ihnen kann ein Verwaltungsakt, der sich als rechtswidrig erweist, aufgehoben werden, weil bereits ursprünglich vorliegende, für die Entscheidung bedeutsame Umstände erst nachträglich bekannt werden. Erforderlich sei dafür ein neuer Antrag, weil der alte Antrag "verbraucht" sei. Dauerleistungen seien nur für die Zukunft seit Stellung des neuen Antrags zu bewilligen (Nr. 2 Abs. 1 Buchst. a, Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Nr. 9 Abs. 1 Buchst. b und Abs. 5, Nr. 10 Abs. 1 des. Rundschreibens vom 12. September 1956). Hinsichtlich der Kriegsschadenrente ist dies gleichfalls unter Nr. 55 Buchst. b Abs. 1 und 3 in dem Sammelrundschreiben vom 28. Juli 1956 ausgesprochen. Die Rundschreiben enthalten soweit die Lastenausgleichsbehörden nach ihrem Ermessen zu entscheiden haben, zentrale Richtlinien für dessen Ausübung, an welche die Lastenausgleichsbehörden gebunden sind(Urteile vom 27. Juni 1955 - BVerwG III C 25.54 - [BVerwGE 2, 163] undvom 14. Oktober 1959 - BVerwG IV C 136.58 -).

Die Frage, ob ein "Verbrauch" des Antragsrechts vorliegt, wenn über einen Antrag auf Kriegsschadenrente unanfechtbar entschieden ist, oder ob das Erfordernis des Antrags in § 234 Abs. 1 LAG nicht nur im Interesse der Übersicht über den Umfang der Verpflichtungen des Ausgleichsfonds aufgestellt ist und daher nicht der Verbrauch eines Antrags, sondern die Unanfechtbarkeit oder Rechtskraft der ergangenen Entscheidung in Frage steht, bedarf vorliegend keiner abschließenden Entscheidung. Ebenso kann dahingestellt bleiben, ob es sich bei dem in den Rundschreiben erforderten neuen Antrag um einen echten Antrag auf Kriegsschadenrente handelt und nicht etwa nur um eine Anregung, die Entscheidung über einen vorliegenden, aber bereits beschiedenen Antrag zu überprüfen. Ist, wie vorliegend, Kriegsschadenrente unanfechtbar versagt, so ist zwar die Behörde, insoweit sie allein über den Streitgegenstand zu verfügen berechtigt ist, befugt, auf Gegenvorstellungen hin ihren versagenden Verwaltungsakt aufzuheben. Es besteht jedoch keine Verpflichtung hierzu. Dies hat der Senat in seinemUrteil vom 20. September 1960 - BVerwG III C 9.60 - unter Hinweis auf dieUrteile vom 12. Mai 1960 - BVerwG III C 83.58-, vom 26. August 1959 - BVerwG V C 144.56 - undvom 4. Dezember 1959 - BVerwG VII C 36.58 - (BVerwGE 10, 47[BVerwG 04.12.1959 - VII C 36/58]) entschieden. In dem letzten Urteil ist ausgesprochen, daß nicht nur der Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit in der Rechtsordnung verwirklicht sei, sondern nach Maßgabe der formellen Rechtsordnung auch der der Rechtssicherheit. Dem hat der Senat sich in seinem Urteil vom 20. September 1960 angeschlossen, in dem auch ausgeführt ist, daß die Entscheidung mit dem Urteil des IV. Senats des Bundesverwaltungsgerichtsvom 14. Oktober 1959 - BVerwG IV C 136.58 - (BVerwGE 10, 12) nicht in Widerspruch steht.

Die vom Präsidenten des Bundesausgleichsamts in den genannten Rundschreiben vertretene Ansicht, daß es eine Frage des Ermessens der Lastenausgleichsbehörde sei, ob und in welchem Umfang sie Leistungen, die bereits unanfechtbar abgelehnt sind, bei Vorliegen entsprechender Voraussetzungen zubillige, ist daher nicht zu beanstanden. Angesichts des Umstandes, daß die Klägerin die zunächst gegen den Beschluß des Beschwerdeausschusses vom 16. Februar 1955 erhobene Klage zurückgenommen hat, der Beschluß also unanfechtbar geworden war, und Kriegsschadenrente in der Regel nur dazu bestimmt ist, den laufenden Unterhaltsbedarf des Berechtigten zu decken, ist nicht ersichtlich, daß die erfolgte Zubilligung der Unterhaltshilfe erst vom 1. Mai 1956 an ermessensfehlerhaft wäre, Gründe, die eine Wiederaufnahme des ursprünglichen Verfahrens auf Unterhaltshilfe hätten rechtfertigen können (§ 342 LAG in Verbindung mit § 195 Abs. 6 Nr. 7 VwGO), liegen nicht vor. Auf die Revision der Beteiligten muß das angefochtene Urteil daher aufgehoben und die Klage abgewiesen werden.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 195 Abs. 6 Nr. 7 VwGO in Verbindung mit § 65 Abs. 1 BVerwGG.