Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 20.09.1960, Az.: BVerwG III C 9.60

I.

Die heimatvertriebene Klägerin beantragte, nachdem sie vorher Soforthilfeleistungen erhalten hatte, am 15. Dezember 1952 Unterhaltshilfe nach dem Lastenausgleichsgesetz. Der Antrag wurde am 28. September 1953 abgelehnt, weil die Klägerin nach dem eingeholten amtsärztlichen Gutachten vom 17. August 1953 weniger als 50 % erwerbsgemindert sei. Der Bescheid wurde unanfechtbar. Am 11. Juni 1956 beantragte die Klägerin, gestützt auf ein privatärztliches Zeugnis, erneut Unterhaltshilfe. Sie bemerkte dabei, erst durch eine Kur sei ihr klargeworden, daß sie schon vor dem 31. August 1953 erwerbsunfähig gewesen sei. Der Antrag blieb im Verwaltungsverfahren erfolglos. Die Klage hatte hingegen unter Verpflichtung des zuständigen Ausgleichsamtes, die beantragte Unterhaltshilfe zu gewähren, Erfolg, nachdem ein am 17. Dezember 1958 erstattetes Gutachten der II. Medizinischen Universitätsklinik in München zu dem Schluß gekommen war, daß bei der Klägerin bereits ab 1. Januar 1953 eine Minderung der Erwerbsfähigkeit um 60 % vorliege. Diesem Gutachten schloß sich das Gericht an. Verwaltungsakte - so führt das Verwaltungsgericht aus - erwüchsen nicht in materielle Rechtskraft. Die Klägerin hätte jederzeit verlangen können, daß ihr rechtzeitig gestellter Antrag erneut auf Grund von Tatsachen überprüft werde, die schon bei Erlaß des ersten Verwaltungsakts vorgelegen hätten, aber auf Grund schuldhaften Verhaltens eines von der Behörde beigezogenen staatlichen Organs - des Gesundheitsamts - nicht erkannt worden wären. Wenn die Klägerin damals noch einer Tätigkeit nachgegangen sei, so sei glaubhaft dargelegt, warum sie sich zu einem Raubbau an ihrer Gesundheit entschlossen habe. Der von der Klägerin am 11. Juni 1956 gestellte Antrag beziehe sich lediglich auf nochmalige Überprüfung des ursprünglich rechtzeitig gestellten Antrags auf Grund neu bekanntgewordener Tatsachen, die bereits bei Erlaß des ersten Bescheides vorhanden gewesen, von dem Gesundheitsamt aber nicht erkannt worden seien. Die formellen und materiellen Voraussetzungen für die Gewährung von Unterhaltshilfe hätten bereits damals vorgelegen, so daß ihr von Anfang an Unterhaltshilfe zugestanden hätte.

Nachdem der Senat auf die Beschwerde des Vertreters der Interessen des Ausgleichsfonds beim Bundesverwaltungsgericht mit Beschluß vom 24. November 1959 die Revision zugelassen hatte, hat zunächst der örtliche Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds in vollem Umfange Revision eingelegt. Der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds beim Bundesverwaltungsgericht beantragt jetzt nur noch, das angefochtene Urteil, dahin abzuändern, daß das zuständige Ausgleichsamt zur Gewährung von Unterhaltshilfe ab 1. Juli 1956 verpflichtet ist, und im übrigen die Klage abzuweisen. Er führt aus: Eine erneute Entscheidung aber den ursprünglichen Antrag vom 15. Dezember 1952 sei nicht angängig. Der Antrag habe keine Dauerwirkung; er sei vielmehr abgelehnt worden und dieser Bescheid sei unanfechtbar geworden. Voraussetzung für eine erneute Prüfung sei ein neuer Antrag. Dieser Grundsatz werde durch Nr. 55 Buchst. b Abs. 3 Satz 2 des KSR-Sammelrundschreibens in der Fassung vom 6. Juni 1959 nicht durchbrochen. Zwar sei dort eine Ausnahme von der Beachtung der Ausschlußfrist zugelassen, es lasse sich aber nicht daraus folgern, daß nunmehr über den ersten abgelehnten Antrag erneut entschieden werden solle. Zu einem solchen erneuten Tätigwerden bestehe mangels der Voraussetzung eines unbeschiedenen Antrags weder eine Pflicht noch eine Möglichkeit, da Wiederaufnahmegründe weder behauptet noch ersichtlich seien.

Verwaltungsakte könnten allerdings auch unabhängig von Wiederaufnahmegründen abgeändert werden. So könne in jedem neuen Antrag eine Anregung zur Überprüfung eines voraufgegangenen Verwaltungsakts gesehen werden. Es liege aber im Ermessen der Behörde, ob sie dem nachgehe oder nicht. Dahingestellt bleiben könne, ob dies auch bei schwerwiegender, fehlerhafter Anwendung von Rechtsvorschriften gelte, weil das Bundesausgleichsamt in solchen Fällen die Abänderung durch Neuentscheidung fordere. Man werde auch sagen können, daß eine Abänderung erfolgen solle, wenn der erlassene Bescheid sich als rechtswidrig erweise. Rechtswidrigkeit liege aber nicht vor, wenn Krankheitserscheinungen zu verschiedenen Zeiten anders beurteilt würden. Auch von einem. Verschulden könne man nicht sprechen, wenn der von der Behörde zugezogene Gutachter einen schleichenden Krankheitsprozeß nicht oder nicht in seiner Schwere erkannt habe. Die Grundsätze für die Abänderung eines unrichtigen Verwaltungsakts seien in dem Rundschreiben des Präsidenten des Bundesausgleichsamts betreffend Aufhebung und Änderung von Bescheiden vom 12. September 1956 (Mtbl.BAA S. 491) auf einer mittleren Linie der verschiedenen dazu in Literatur und Rechtsprechung vertretenen Ansichten festgelegt. Danach bleibe grundsätzlich eine nach bestem Wissen getroffene, nicht angefochtene Entscheidung für die Vergangenheit in Kraft. Auch die spätere Erkenntnis der Unrichtigkeit könne erst dann zu einer Änderung für die Zukunft führen, wenn ein Antrag vorliege (§§ 234 Abs. 1, 287 Abs. 1 Satz 2 LAG). Eine Ausnahme gelte nur, wenn es sich um das angeordnete Ruhen von Ansprüchen handle. Das Ermessen der Lastenausgleichsbehörden sei also bei der Abänderung unanfechtbar gewordener Leistungsbescheide daran gebunden, daß ein neuer Antrag vorliege und erst von dem Zeitpunkt dieses Antrags an für die Zukunft Leistungen gewährt werden könnten. Kriegsschadenrenten seien schon ihrem Wesen nach nur Leistungen zur laufenden Deckung des Lebensbedarfs. Schließlich folge auch aus dem rechtsstaatlichen Grundsatz, daß jeder Verwaltungsakt nachprüfbar sei, daß diese Nachprüfung an bestimmte Fristen gebunden sei. Die Wirkung einer Entscheidung, die einen ergangenen unanfechtbaren Verwaltungsakt abändere, könne sich nur auf die Zukunft erstrecken.

Die Staatsanwaltschaft beim Verwaltungsgericht Augsburg unterstützt die Ausführungen der Revision.

Die Klägerin beantragt,

Sie tritt den Ausführungen des angefochtenen Urteils bei und verweist darauf, daß sie im Vertrauen auf die Richtigkeit der seinerzeit getroffenen Behördenentscheidung geglaubt habe, das Gericht nicht anrufen zu können.

II.

Nach dem vom Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds beim Bundesverwaltungsgericht gestellten Antrag ist nur noch streitig, ob die Klägerin Anspruch auf Unterhaltshilfe für die Zeit vor dem 1. Juli 1956 auf Grund ihres ursprünglichen Antrags vom 15. Dezember 1952 hat. Auf die vom örtlichen Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds und dem Beklagten aufgeworfenen Fragen, ob § 12 des Achten Gesetzes zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes auch bei Vorliegen eines ablehnenden Verwaltungsakts Anwendung finden und ob dann nicht Unterhaltshilfe frühestens ab 1. April 1957 gewährt werden könne, bedarf es keines Eingehens mehr, weil das erstinstanzliche Urteil, soweit es der Klägerin Unterhaltshilfe ab 1. Juli 1956 zuspricht, in Rechtskraft erwachsen ist.

Auszugehen ist davon, daß die Klägerin, nachdem sie bereits Unterhaltshilfe aus Soforthilfemitteln erhalten hatte, mit Antrag vom 15. Dezember 1952 Gewährung von Unterhaltshilfe nach dem Lastenausgleichsgesetz beantragt hat und daß sie nach den bindenden Feststellungen des angefochtenen Urteils (§ 56 Abs. 2 BVerwGG in Verbindung mit § 195 Abs. 6 Nr. 7 VwGO) seit dem 1. Januar 1953 erwerbsunfähig war. Der am 28. September 1953 ergangene, Unterhaltshilfe versagende Bescheid war also fehlerhaft.

Über die Aufhebung und Abänderung ergangener Bescheide auf dem Gebiet des Lastenausgleichsgesetzes hat der Präsident des Bundesausgleichsamts den Ausgleichsbehörden in seinem Rundschreiben vom 12. September 1956 (Mtbl.BAA S. 491) Richtlinien gegeben. Er geht davon aus, daß die Aufhebung und Änderung eines unanfechtbar gewordenen Bescheides eine Frage des Ermessens der Behörden sei, für dessen Ausübung die Richtlinien maßgebend sein sollen. Nach ihnen kann ein Verwaltungsakt aufgehoben werden, der sich als rechtswidrig erweist, weil bereits ursprünglich vorliegende, für die Entscheidung bedeutsame Umstände erst nachträglich bekanntgeworden sind. Erforderlich sei dafür ein neuer Antrag, weil der alte Antrag verbraucht sei. Dauerleistungen seien nur für die Zukunft seit Stellung des neuen Antrags zu bewilligen (Punkte 2 Abs. 1 Buchst. a, 3 Abs. 1 Satz 3, 9 Abs. 1 Buchst. b und Abs. 5, 10 Abs. 1 des Rundschreibens). Hinsichtlich der Kriegsschadenrente ist dies nochmals besonders in dem Sammelrundschreiben zur Kriegsschadenrente in der Fassung vom 6. Juni 1959 (Mtbl. BAA S. 284) unter Punkt 55 Buchst. b Abs. 1 und 3 Satz 2 ausgesprochen. Die Rundschreiben enthalten, soweit die Lastenausgleichsbehörden nach ihrem Ermessen zu entscheiden haben, zentrale Richtlinien für dessen Ausübung, an welche die Lastenausgleichsbehörden gebunden sind(Urteile vom 27. Juni 1955 - BVerwG III C 25.54 - [BVerwGE 2, 163] undvom 14. Oktober 1959 - BVerwG IV C 136.58 -).

Die Frage, ob ein "Verbrauch" des Antragsrechts vorliegt, wenn über einen Antrag auf Kriegsschadenrente unanfechtbar entschieden ist, oder ob das Erfordernis des Antrags in § 234 Abs. 1 LAG nicht nur im Interesse der Übersicht über den Umfang der Verpflichtungen des Ausgleichsfonds aufgestellt ist, und daher nicht der Verbrauch eines Antrags, sondern die Unanfechtbarkeit oder Rechtskraft der ergangenen Entscheidung in Frage steht, bedarf vorliegend keiner abschließenden Entscheidung. Ist, wie hier, über einen Antrag auf Kriegsschadenrente entschieden und ist der ablehnende Verwaltungsakt unanfechtbar geworden, so ist zwar die Behörde, insoweit sie allein über den Streitgegenstand zu verfügen berechtigt ist, befugt, auf Gegenvorstellungen hin ihren versagenden Verwaltungsakt aufzuheben, wenn er fehlerhaft war. Es besteht jedoch keine Verpflichtung hierzu (vgl. auch Urteil des Senatsvom 12. Mai 1960 - BVerwG III C 83.58 -) In dem gleichen Sinn hat der V. Senat in seinemUrteil vom 26. August 1959 - BVerwG V C 144.56 - entschieden, daß die Entschädigungsbehörden nach dem Besatzungsschädenrecht nicht verpflichtet sind, auf einen wiederholten, bereits, unanfechtbar ablehnend beschiedenen Antrag eine neue Sachentscheidung zu treffen, es sei denn, daß verfahrensrechtliche Vorschriften einen Antrag auf Abänderung des früheren Bescheids zulassen. Ebenso hat auch der VII. Senat(Urteil vom 4. Dezember 1959 - BVerwG VII C 36.58 - [BVerwGE 10, 47[BVerwG 04.12.1959 - VII C 36/58]]) die Abweisung einer Klage auf Aufhebung zu Unrecht erlassener, aber unanfechtbar gewordener Gebührenbescheide unter Hinweis darauf für gerechtfertigt erklärt, daß in der Rechtsordnung nicht nur der Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit verwirklicht sei, sondern auch der der Rechtssicherheit nach Maßgabe der im Einzelfall zur Anwendung kommenden Rechtsmittelfristen. Dieser Rechtsprechung steht das Urteil des IV. Senatsvom 14. Oktober 1959 - BVerwG IV C 136.58 - (BVerwGE 10, 12) nicht entgegen. Dort ist zwar ausgeführt, daß, wenn die Behörde einen unanfechtbar gewordenen rechtswidrigen Verwaltungsakt abändere, die Wirkung dieses Widerrufs in dessen Beseitigung liege. An dessen Stelle trete der gesetzmäßige Verwaltungsakt, so daß in einem Verfahren ohne Eröffnung eines neuen Verfahrens die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung wiederhergestellt werde. Auf diesen Ausführungen beruht aber das Urteil nicht, sondern darauf, daß in dem dort zu entscheidenden Fall wegen der strittigen Gewährung eines Freibetrags infolge von Pflegebedürftigkeit eine eigentlich ablehnende Entscheidung nicht ergangen war, weil es an einer Frage nach der Pflegebedürftigkeit in dem in dieser Beziehung unvollständigen amtlichen Formblatt fehlte.

Die vom Präsidenten des Bundesausgleichsamts in den genannten Rundschreiben vertretene Ansicht, daß es eine Frage des Ermessens der Behörde sei, ob und in welchem Umfang sie Leistungen zubillige, wenn über den Antrag bereits unanfechtbar ablehnend entschieden worden war, ist daher nicht zu beanstanden.

Anders würde, auch nach Punkt 13 des Rundschreibens vom 12. September 1956, zu entscheiden sein, wenn ein Grund zur Wiederaufnahme des Verfahrens (§ 342 LAG in Verbindung mit § 580 ZPO) gegenüber dem unanfechtbar gewordenen Bescheid des Ausgleichsamts vom 28. September 1953 gegeben wäre. Ein solcher liegt aber nach den hier allein in Betracht kommenden Vorschriften des § 580 Nr. 3 und 7 Buchst. b ZPO nicht vor. Es steht zwar nunmehr nach dem Gutachten der II. Medizinischen Universitätsklinik München fest, daß die Klägerin bereits seit dem 1. Januar 1953 um 60 % erwerbsgemindert ist und daß das dem ablehnenden Bescheid des Ausgleichsamts zugrunde liegende Gutachten des Gesundheitsamts Illertissen vom 17. August 1953 objektiv den Gesundheitszustand der Klägerin unrichtig beurteilt hat. Dadurch allein sind jedoch nicht die Voraussetzungen für eine Wiederaufnahme des Verfahrens gemäß § 580 Nr. 3 ZPO gegeben. Wieczorek (Zivilprozeßordnung 1957, Anm. A III und C III a zu § 580 ZPO) will zwar die objektive Unrichtigkeit offenbar auch eines Gutachtens als ausreichenden Wiederaufnahmegrund ansehen. Eine solche Ausweitung der Vorschrift des § 580 Nr. 3 ZPO ist jedoch nicht angängig. Denn das Gesetz erfordert, daß der Gutachter, wie sich aus § 581 Abs. 1 ZPO ergibt, nachweisbar auch in subjektiver Hinsicht gegen seine Wahrheitspflicht verstoßen hat. Daß dies vorliegend der Fall wäre, ist weder behauptet noch nach dem Inhalt des damaligen Gutachtens der Fall. Diesem zufolge hat die Klägerin selbst ihre Fähigkeit bejaht, den von ihr damals innegehabten Arbeitsplatz auszufüllen.

Das privatärztliche Gutachten des Dr. med. ... vom 6. Juni 1956, welches die Klägerin mit ihrem neuen Antrag auf Kriegsschadenrente überreicht hat, ist ferner keine Urkunde, die die Klägerin aufgefunden oder zu benutzen in den Stand versetzt worden ist, welche eine ihr günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würde (§ 580 Nr. 7 Buchst. b ZPO). Eine Urkunde im Sinne dieser Vorschrift ist nur eine solche, die Tatsachen bekundet. Das tut ein ärztliches Gutachten nicht. Es vermittelt vielmehr nur Ansichten und Bekundungen des Sachverständigen, die erst auf Umwegen über in § 580 ZPO nicht zugelassene Beweismittel sich zu Tatsachen verdichten können (BGHZ 1, 218). In Rechtsprechung und Literatur (LG Karlsruhe in NJW 1952, 941; LG Göttingen in MDR 1953, 625; Wieczorek a.a.O. und Stein-Jonas-Schönke, Kommentar zur Zivilprozeßordnung, 1956, Anm. IV 4 zu § 580) wird die Auffassung vertreten, daß das Ergebnis neuartiger, bisher nicht bekannter, wissenschaftlicher Beweisverfahren in Weiterentwicklung des Grundgedankens des § 580 ZPO und auch aus Billigkeitserwägungen zur Wiederaufnahme führen sollte. Gegen die Zulassung der Wiederaufnahme in solchen Fällen haben sich der Bundesgerichtshof (BGHZ 1, 218) und das Bundesarbeitsgericht (BAG 6, 247 = NJW 1958, 2133) ausgesprochen, weil es sich nicht mehr um eine analoge Anwendung oder die Ausfüllung einer Lücke im Gesetz, sondern eine Fortbildung des Rechts handle. Ein derartiges neues Verfahren, wie es etwa Abstammungsuntersuchungen, sind, steht hier nicht in Frage.

Auch die Berücksichtigung des Umstandes, daß die Behörde verpflichtet war, den Sachverhalt von Amts, wegen aufzuklären (§ 265 Abs. 5 LAG), kann nicht dazu führen, die Wiederaufnahme gemäß § 580 Nr. 7 Buchst. b ZPO etwa entsprechend anzuwenden, wenn sich auf Grund eines nachträglich erstatteten Gutachtens, ergibt, daß bei ordnungsmäßiger Aufklärung des Sachverhalts bereits damals der Anspruch des Antragstellers begründet gewesen wäre. Eine derartige Ausdehnung dieser Vorschrift würde das für das Verwaltungsverfahren geltende Prinzip der Rechtsbeständigkeit des Verwaltungsakts sowie das gesetzlich geregelte Anfechtungsverfahren und damit die Rechtssicherheit erschüttern. Bei diesen Überlegungen muß auch ins Gewicht fallen, daß die am 1. April 1960 in Kraft getretene Verwaltungsgerichtsordnung in ihren § 153 ebenso wie § 342 LAG lediglich auf die Wiederaufnahmevorschriften der Zivilprozeßordnung verweist. Trotz der bekannten Bestrebungen nach Ausweitung der Wiederaufnahmegründe hat das Gesetz ihnen keine Rechnung getragen. Im vorliegenden Fall könnt hinzu, daß das in Frage stehende Gutachten von 6. Juni 1956 nur zu dem Schluß könnt, daß es sich bei der Klägerin um einen schleichenden Krankheitsprozeß handle, "der schon 10 bis 20 Jahre alt sein dürfte". Der Gutachter war also allein auf Grund seiner Untersuchungen noch nicht zu einer abschließenden Beurteilung der strittigen Frage gekommen, ob die Klägerin tatsächlich bereits an Stichtag des § 265 Abs. 4 LAG erwerbsunfähig war.

Nach den Feststellungen des angefochtenen Urteils hat die Klägerin im Zeitpunkt ihrer Untersuchung durch das Gesundheitsamt Illertissen an 17. August 1953 bei einer Firma gearbeitet und diese Tätigkeit bis Anfang des Jahres 1956 beibehalten. Sie hat dann, nachdem sie im Mai 1956 sich einer Kur unterzogen hatte, in deren Verlauf ihre Leiden festgestellt wurden, am 11. Juni 1956 erneut Antrag auf Unterhaltshilfe gestellt. Bei dieser Sachlage ist es nicht ermessensfehlerhaft, wenn die Lastenausgleichsbehörde entsprechend den in den Rundschreiben erteilten Weisungen und angesichts der Umstände, daß die Klägerin den Unterhaltshilfe versagenden Bescheid von 28. September 1953 nicht angefochten hat, und daß Kriegsschadenrente in der Regel nur dazu bestimmt ist, den laufenden Unterhaltsbedarf zu decken, erst vom 1. Juli 1956 an Unterhaltshilfe gewährt hat. Weitergehende Ansprüche sind der Klägerin daher zu Recht versagt worden. Mit dieser Maßgabe muß die weitergehende Klage abgewiesen werden; in übrigen war das Revisionsverfahren entsprechend der teilweise eingetretenen Rechtskraft einzustellen.