I.

Der Kläger begehrt die Genehmigung zur Aufforstung von ihm gehörenden Flächen, die der Beklagte aus Gründen des Naturschutzes als Feuchtgebiete (sog. Streuwiesen) erhalten möchte. Die Grundstücke liegen zum Teil im Geltungsbereich einer Landschaftsschutzverordnung (Landschaftsschutzgebiet "Rötsee").

Am 1. Dezember 1975 beantragte der Kläger die Genehmigung zur Aufforstung der im Landschaftsschutzgebiet "Rötsee" gelegenen Grundstücke, die insgesamt ca. 3,5 ha groß sind, mit Fichten und Erlen. Mit Bescheid vom 27. Mai 1977 lehnte das Landrat samt Ravensburg als untere Naturschutzbehörde den Antrag ab; die vorgesehene Aufforstung führe zur Zerstörung des wertvollen Artenreichtums der in diesem Raum seltenen Flachmoorvegetation. Den dagegen eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium Tübingen mit Bescheid vom 5. Juni 1978 als unbegründet zurück.

Am 19. Dezember 1975 beantragte der Kläger die Genehmigung zur Aufforstung von 17,8 ha eines weiteren Grundstücks, des sog. Herbisweihers, ebenfalls mit Fichten und Erlen. Den Antrag lehnte das Landwirtschaftsamt Wangen mit Bescheid vom 9. April 1976 ab. Der frühere Weiherboden habe sich zu wertvollem Niedermoor entwickelt, dessen Verlust wegen des hier charakteristischen Artenreichtums, aber auch aus wasserwirtschaftlichen Gründen untragbar sei. Den gegen die Ablehnung erhobenen Widerspruch wies das Regierungspräsidium Tübingen mit Bescheid vom 13. März 1978 als unbegründet zurück.

Mit der daraufhin erhobenen Klage trägt der Kläger vor: Die Aufforstung sei hier die einzige in Betracht kommende Grundstücksnutzung. Jeder vernünftige Eigentümer werde sie vornehmen. Ohne geordnete Mischaufforstung verwilderten die Flächen. Er stelle der Allgemeinheit Feuchtgebiete in ausreichendem Umfang zur Verfügung, so unmittelbar neben einer der vorgesehenen Aufforstungsflächen eine offene Moorfläche von ca. 209 ha Größe. Die Aufforstung liege im Rahmen einer ordnungsgemäßen Land- und Forstwirtschaft.

Der Beklagte hält dem zur Begründung seines Antrags auf Klagabweisung entgegen: Die zur Aufforstung vorgesehenen Grundstücke seien als Niedermoore mit ihrer seltenen, artenreichen Flora und Fauna besonders schutzwürdig. Die Verringerung der Feuchtgebiete habe in den letzten 30 Jahren besonders die Niedermoore getroffen, die bei Schaffung einer ausreichenden Vorflut für eine landwirtschaftliche Nutzung geeignet seien. Der noch vorhandene Bruchteil des ehemaligen Bestandes mache es notwendig, auf die Erhaltung dieser Reste zu achten. Durch eine Aufforstung würden die schützenswerte Vegetation und damit auch ein großer Teil der von und auf dieser lebenden Tierwelt nicht mehr die geeigneten Standortbedingungen finden. Sonstige Feuchtgebiete im Besitz des Klägers seien überwiegend Hoch- und Zwischenmoore.

Die Klage blieb in beiden Vorinstanzen erfolglos. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Zurückweisung der Berufung im wesentlichen wie folgt begründet: Der Aufforstung stünden naturschutzrechtliche Bestimmungen im Sinne des § 25 Abs. 5 des badenwürttembergischen Landwirtschafts- und Landeskulturgesetzes entgegen. Für die im Landschaftsschutzgebiet "Rötsee" gelegenen Grundstücke verbiete nämlich die Landschaftsschutzverordnung in ihrem § 4 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Handlungen, die eine der dort geschützten Flächennutzungen, hier die Nutzung als Streuwiese, auf Dauer ändern würden. Die Nutzungsänderung sei auch nicht ausnahmsweise nach § 5 Abs. 3 der Verordnung erlaubnisfähig, da die nutzungsverändernde Wirkung der Aufforstung durch Auflagen oder Bedingungen weder abgewendet noch, gemessen am Schutzzweck der Verordnung, wesentlich vermindert werden könne. Auch die Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 7 der Verordnung, nämlich daß überwiegende öffentliche Belange die Befreiung erforderten oder daß der Vollzug der Verordnung zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den öffentlichen Belangen vereinbar sei, sei nicht, gegeben. - Für den sog. Herbisweiher verbiete das baden-württembergische Naturschutzgesetz die Aufforstung; diese sei nämlich ein Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne von § 10 Abs. 1 des Landesnaturschutzgesetzes, der geeignet sei, den Naturhaushalt der seit geraumer Zeit ungenutzt liegenden Streuwiese erheblich zu beeinträchtigen. Die Aufforstung mit Fichten und Erlen vernichte das durch mindestens vier bis fünf ökologisch verschieden zu wertende Niedermoortypen geprägte besondere Biotop dieses Landschaftsteils auf Dauer vollständig. Dieser Eingriff sei nach § 16 Abs. 1 Nr. 1 des Landesnaturschutzgesetzes, der ausdrücklich u.a. Niedermoore und Streuwiesen schütze, unzulässig. Eine Ausnahmegenehmigung nach § 16 Abs. 2 des Landesnaturschutzgesetzes komme nicht in Betracht. Eine volkswirtschaftlich nicht ins Gewicht fallende Steigerung der Holzproduktion begründe kein Allgemeininteresse, das das im vorliegenden Fall zu schützende öffentliche Interesse an der Erhaltung des Feuchtgebietes Herbisweiher überwiegen könne.

Auch ein sonstiger wichtiger Grund für eine Ausnahme sei nicht erkennbar. Die Aufforstung sei auch im Sinne des § 10 Abs. 3 des Landesnaturschutzgesetzes keine Nutzung im Rahmen einer ordnungsgemäßen Land- und Forstwirtschaft. Die Versagung der Aufforstungsgenehmigung verstoße schließlich nicht gegen Art. 14 GG. Die Landschaftsschutzverordnung und das Landesnaturschutzgesetz träfen eine zulässige Inhaltsbestimmung des Eigentums, die sich aus der Situationsgebundenheit der in ihrem gewachsenen Zustand besonders erhaltenswerten Landschaft ergebe. Ausschlaggebend sei, daß die bisherige und herkömmliche Nutzungsart uneingeschränkt gewährleistet bleibe.

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision des Klägers mit dem Antrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der Aufforstungsgenehmigungen, hilfsweise zu erneuter Entscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Die Revision rügt die Verletzung von Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes und der Art. 14 und 12 GG. Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision ist unbegründet; das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht nicht (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 2 VwGO).

Der Verwaltungsgerichtshof hat entschieden, die Aufforstungen seien nach der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Rötsee" vom 26. Februar 1979 (GBl. 1980 S. 69) bzw. nach dem Gesetz zum Schutz der Natur, zur Pflege der Landschaft und über die Erholungsvorsorge in der freien Landschaft (Naturschutzgesetz - NatSchG -) vom 21. Oktober 1975 (GBl. S. 654) - Landesnaturschutzgesetz - unzulässig und könnten auch nicht ausnahmsweise genehmigt werden. Das beruht auf der Auslegung und Anwendung von irrevisiblem Landesrecht und auf tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, die den Senat binden (§ 137 Abs. 2 VwGO). Die Revision kann folglich nicht damit gehört werden, Feuchtgebiete seien in Baden-Württemberg so häufig, daß sie keines besonderen Schutzes bedürften, die auf den Grundstücken anzutreffende Fauna und Flora sei nicht besonders schützenswert und die zur Aufforstung vorgesehenen Grundstücke seien zu klein, um als Feuchtgebiete nach der Landschaftsschutzverordnung und nach dem Landesnaturschutzgesetz schutzwürdig zu sein.

Das Landesrecht und dessen Anwendung verstoßen weder gegen das Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG -) vom 20. Dezember 1976 (BGBl. I S. 3574, geändert durch Gesetz vom 1. Juni 1960, BGBl. 1 S. 649) noch gegen Art. 14 und 12 GG.

Nach § 8 Abs. 7 BNatSchG ist zwar die "im Sinne dieses Gesetzes ordnungsgemäße land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung nicht als Eingriff in Natur und Landschaft anzusehen". Das bindet rahmen rechtlich auch den Landesgesetzgeber (Art. 75 Nr. 3 GG). Landesrecht, das eine Maßnahme, die nach § 8 Abs. 7 BNatSchG nicht als Eingriff anzusehen ist, zu einem solchen erklären und verbieten, wurde, wäre nichtig (Art. 31 GG). Derartiges ist jedoch weder im Landesnaturschutzgesetz noch in der Landschaftsschutzverordnung "Rötsee" geschehen. Der nach diesen landesrechtlichen Vorschriften unter Genehmigungsvorbehalt gestellte Wechsel von der landwirtschaftlichen zur forstwirtschaftlichen Nutzung einer Fläche, die der Kläger mit der Aufforstung der sog. Streuwiesen anstrebt, fällt nicht unter den Begriff der "ordnungsgemäßen land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Bodennutzung" im Sinne des § 8 Abs. 7 BNatSchG; denn diese Vorschrift will die "tägliche Wirtschaftsweise" des Landwirts bzw. des Forstwirts von naturschutzrechtlichen Anordnungen freistellen (vgl. Deutscher Bundestag, 7. Wahlp., 247. Sitzung, Sitzungsprotokoll S. 17514 C; 258. Sitzung, Sitzungsprotokoll S. 18550 A), nicht jedoch Land- und Forstwirtschaft als eine im Sinne des Naturschutzrechts einheitliche Art der Bodennutzung Behandeln, innerhalb derer ohne Rücksicht auf den etwaigen Eingriffscharakter im Sinne des § 8 Abs. 1 BNatSchG beliebig von der landwirtschaftlichen zur forstwirtschaftlichen Bodenbewirtschaftung und umgekehrt gewechselt werden kann.

Die Versagung der Aufforstungsgenehmigungen verletzt den Kläger nicht in seinem Eigentumsrecht. Die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Rötsee" und das in § 16 des Naturschutzgesetzes ausgesprochene Verbot von Eingriffen in Naß- und Feuchtgebiete sowie die Anwendung dieser Regelungen halten sich im Rahmen zulässiger Inhaltsbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.

Das Grundgesetz hat dem Gesetzgeber den Auftrag zugewiesen, eine Eigentumsordnung zu schaffen, die sowohl den privaten Interessen des Einzelnen als auch denen der Allgemeinheit gerecht wird (BVerfG, Beschluß vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 - BVerfGE 58, 300, 335). Dies gilt in besonderer Weise auch für den Bereich des Natur- und Landschaftsschutzes, den das Landesrecht nicht, ohne gegen Bundesverfassungsrecht zu verstoßen, unangemessen verkürzen darf (Urteil vom 14. November 1975 - BVerwG 4 C 1.74 - Buchholz 406.40 § 17 RNatSchG Nr. 1). Das Grundeigentum umfaßt in seinem verfassungsrechtlich geschützten Kern nicht alle Befugnisse, die von der Sache her möglich sind und die sich einem wirtschaftlich denkenden Eigentümer als die lohnendste und ertragreichste Nutzung anbieten (BVerfG, Beschluß vom 15. Juli 1981 a.a.O. S. 345). Der Gesetzgeber kann zur Wahrung überragender Gemeinwohlbelange im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG einzelne Befugnisse vom Eigentum ausklammern, ohne die Institutsgarantie des privaten Eigentums anzutasten. Soweit diese Befugnisse sich in der Hand des einzelnen Eigentümers noch nicht eigentumsmäßig verfestigt haben, greift der Gesetzgeber auch nicht in die Individualrechtsgarantie des Eigentums ein.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung (Urteil vom 21. Juni 1956 - BVerwG I C 202.54 - BVerwGE 3, 335 [337];Urteil vom 12. Juli 1956 - BVerwG I C 91.54 - BVerwGE 4, 57 [60];Urteil vom 27. Juni 1957 - BVerwG I C 3.56 - BVerwGE 5, 144;Beschluß vom 4. April 1963 - BVerwG I CB 18.62 - DVBl. 1963, 441;Urteil vom 13. Januar 1967 - BVerwG IV C 89.65 - BRS 18, 256;Beschluß vom 15. Juni 1968 - BVerwG IV B 181.67 - BRS 20, 313;Urteil vom 14. November 1975 - BVerwG IV C 2.74 - BVerwGE 49, 365) geklärt, daß Maßnahmen des Natur- und Landschaftsschutzes regelmäßig verfassungsrechtlich unbedenkliche Inhaltsbestimmung des Eigentums sind. Sie konkretisieren die Sozialgebundenheit des Eigentums, die dem Grundstück aufgrund seiner Lage und seines Zustandes bereits anhaftet und die es prägt (Situationsgebundenheit).

Wenn allerdings landschaftsschutzrechtliche Regelungen Grundstücke erfassen, denen es an einer solchen Situationsgebundenheit fehlt, weil auf ihnen bereits eine durch Landschaftsschutzrecht allgemein ausgeschlossene Nutzung ausgeübt wird oder weil eine eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition gegeben ist, dann könnte eine solche Position nicht oder nur gegen Entschädigung entzogen werden. Als entschädigungslose Regelung wäre sie eine unzulässige Inhaltsbestimmung des Eigentums und damit verfassungswidrig. Eine landschaftsschutzrechtliche Regelung überschreitet aber auch dann die Grenzen zulässiger Eigentumsinhaltsbestimmung, wenn sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt oder wenn sie ungeeignet ist, die verfolgten Ziele des Landschaftsschutzes zu erreichen. Die Regelungen des Naturschutzgesetzes und der Landschaftsschutzverordnung "Rötsee" über das grundsätzliche Aufforstungsverbot für Naß- und Feuchtgebiete und die darauf gestützten Bescheide vom 9. April 1976 und vom 27. Mai 1977 halten sich in diesem verfassungsrechtlich gezogenen Rahmen:

Sie gewährleisten den Bestandsschutz; denn sie verbieten nicht die Fortsetzung der ausgeübten land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung (§§ 10 Abs. 3, 16 Abs. 3, 22 Abs. 3 Satz 2 Landesnaturschutzgesetz, § 6 Nr. 1 Landschaftsschutzverordnung "Rötsee").

Der Bestandsschutz umfaßt nicht die Umwandlung landwirtschaftlicher Nutzflächen in forstwirtschaftliche Nutzung, ebenso nicht die Ausdehnung forstwirtschaftlicher Bewirtschaftung von Flächen auf benachbarte landwirtschaftliche Nutzflächen. Dies gilt auch dann, wenn die Flächen unterschiedlicher Bodennutzungsart im Eigentum des Inhabers eines forstwirtschaftlichen Betriebes stehen. Der Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes durch Art. 14 GG bewirkt nicht, daß der Betriebsinhaber alle ihm gehörenden Grundstücke für Betriebszwecke nutzen darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 1968 - BVerwG I C 124.60 - Buchholz 11 Art. 14 Nr. 91; BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 1964 - BVerwG I C 111.62 - Buchholz 11 Art. 14 Nr. 60 [S. 47]). Der Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes "kann nicht weiter gehen als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt" (BVerfG, Beschluß vom 15. Juli 1981, a.a.O. S. 353).

Die Regelungen des Landesnaturschutzgesetzes und der Landschaftsschutzverordnung "Rötsee" über das Aufforstungsverbot für Niedermoore und Streuwiesen und die angefochtenen Bescheide entziehen dem Kläger auch keine eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition. Eine solche Position setzt nach der Rechtsprechung des Senats (vgl.Urteil vom 18. Oktober 1974 - BVerwG 4 C 75.71 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 113;Urteil vom 14. November 1975 - BVerwG 4 C 2.74 - BVerwGE 49, 365 [372], vgl. auch Urteil vom heutigen Tage - BVerwG 4 C 21.79 -) nicht nur voraus, daß zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der eine bestimmte Nutzung ausschließenden hoheitlichen Maßnahme ein Anspruch auf Zulassung bestanden hat, sondern auch, daß zu diesem Zeitpunkt die Nutzung - hier die forstwirtschaftliche Nutzung - in der Situation des Grundstücks in einer Weise angelegt war, daß sie sich der darauf reagierenden Verkehrsauffassung als angemessen aufdrängte, daß die Verkehrsauffassung sie geradezu vermißte. Diese Voraussetzungen für eine eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition sind nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs nicht gegeben. Streuwiesen mögen sich zwar wirtschaftlich sinnvoller zur Aufforstung eignen. Die forstliche Nutzung von "Streuwiesen" drängt sich aber deshalb noch nicht auf. Gerade in einer Landschaft, wie sie § 3 der Landschaftsschutzverordnung "Rötsee" beschreibt und wie sie nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs auch für den Bereich des sog. Herbisweihers gekennzeichnet ist, nämlich in einer durch Moore, Seen, Weiher und einen reichen Wechsel zwischen Wiesen, Ackerbauflächen und Wäldern geprägten Landschaft, vermißt die Verkehrsauffassung nicht eine forstwirtschaftliche Nutzung solcher Wiesen.

Entgegen der Meinung der Revision verletzt das Aufforstungsverbot für "Streuwiesen" auch nicht den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Naß- und Feuchtgebiete, insbesondere Niedermoore und Streuwiesen, haben, wie das Verwaltungsgericht und der Verwaltungsgerichtshof dargelegt haben, in der in Rede stehenden Allgäulandschaft angesichts einer überwiegend in Monokultur betriebenen Land- und Forstwirtschaft eine wichtige ökologische Funktion. An ihrer Erhaltung besteht ein Interesse der Allgemeinheit. Wenn der Gesetzgeber und der Verordnungsgeber dieses Interesse höher bewerten als das Interesse des Eigentümers an einer Aufforstung, so erscheint das nicht unverhältnismäßig. Der Kläger ist auch nicht in einer Situation, die der dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichtsvom 18. Juli 1968 - BVerwG I C 38.67 - (Buchholz 11 Art. 14 Nr. 93) zugrundeliegenden vergleichbar wäre. Dort hatte das Bundesverwaltungsgericht das Verbot der Umwandlung von Wald, der jährlich Verluste in Höhe von 20.000 DM verursachte, in Erträge versprechende landwirtschaftliche Nutzflächen für unverhältnismäßig gehalten. Wenn es dem Eigentümer in solcher Weise unmöglich gemacht werde, seine Sache im wirtschaftlichen Sinne zu "halten", sei das Eigentumsrecht verletzt. Auch der Bundesgerichtshof (Urteil vom 8. Juni 1980 - III ZR 161/76 - BRS 34, Nr. 23) hat es für über die Sozialbindung des Eigentums hinausgehend angesehen, wenn dem Eigentümer eines unter Denkmalschutz gestellten Gebäudes zugemutet wird, auf die Dauer bei der Erhaltung des Denkmals "zuzuschießen", weil der Erhaltungsaufwand unter Berücksichtigung staatlicher und kommunaler Zuschüsse in einem anhaltenden Mißverhältnis zum realisierbaren Nutzwert für den Eigentümer stehe. Daß hier dem Kläger durch das Halten der "Streuwiesen" dauerhaft Verluste entstehen, hat das Berufungsgericht jedoch nicht festgestellt; und die Revision hat keine dahin gehende Rüge erhoben. Selbst wenn die landwirtschaftliche Nutzung der "Streuwiesen" an sich unrentabel wäre, wäre zu berücksichtigen, daß Feuchtgebiete wegen ihrer Bedeutung für den Naturhaushalt und damit auch für die dauerhafte Sicherung der Land- und Forstwirtschaft gerade für einen größeren zusammenhängenden land- und forstwirtschaftlichen Besitz nicht nutzlos sind; das hat bei der Frage der eigentumsrechtlichen Zumutbarkeit eines Aufforstungsverbots für solche Feuchtgebiete mit ins Gewicht zu fallen.

Die Versagung der vom Kläger beantragten Aufforstungsgenehmigungen ist auch geeignet, die Ziele zu erreichen, die das Landesnaturschutzgesetz und die Landschaftsschutzverordnung verfolgen. Wenn allerdings, wie die Revision meint, die "Streuwiesen" als solche nicht zu erhalten wären, weil rechtlich nicht zu verhindern wäre, daß allmählich durch anfliegenden Samen Wald entstehen und die schützenswerte Flora verdrängen würde, könnte das Verbot insofern ungeeignet und deshalb unzulässig sein. So liegt es hier jedoch nicht. Das Landesrecht bietet Handhaben, die Erhaltung von "Streuwiesen" durchzusetzen. § 26 des Landwirtschafts- und Landeskulturgesetzes verpflichtet Besitzer, landwirtschaftlich nutzbare Grundstücke zu bewirtschaften oder durch Beweidung oder mindestens jährliche Mahd zu pflegen. Nach § 27 dieses Gesetzes hat der Besitzer notfalls die Bewirtschaftung oder die Pflege durch die Gemeinde oder einen von ihr bestimmten Dritten zu dulden. Nach § 18 Abs. 2 des Landesnaturschutzgesetzes hat der Eigentümer Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dulden; als solche käme ebenfalls z.B. eine jährliche Mahd von "Streuwiesen" in Betracht.

Die Revision war danach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.