I.

Der Kläger ist Eigentümer umfangreicher Grundflächen in der Gemeinde S. (Kr. P.). Hierzu gehört u.a. eine zusammenhängende Fläche von 167 a nordöstlich der Ortschaft, rd. 600 m vom Ortskern und etwa 400 m vom letzten bebauten Grundstück entfernt. Die in der Nähe verlaufende Landstraße II. Ordnung S.-S. läßt sich vom Grundstück des Klägers über einen Wirtschaftsweg erreichen. Das ganze Gebiet - mit Ausnahme der geschlossenen Ortslage von S. - liegt in dem von der Bezirksregierung der Pfalz im Jahre 1958 unter Landschaftsschutz gestellten "Naturpark P.". Der Kläger, der seinen Druckereibetrieb von Frankfurt/M. nach S. verlegt hat, reichte am 7. Juli 1959 über die Gemeinde ein Baugesuch zur Errichtung eines massiven Wohnhauses und eines angeblich für Gäste bestimmten Holzhauses ein, das wegen der Genehmigung nach der Landschaftsschutzverordnung das für die Baugenehmigung zuständige Landratsamt an die Bezirksregierung vorlegte. Die Bezirksregierung lehnte die Genehmigung auf Grund der Vorschriften der Landschaftsschutzverordnung mit Bescheid vom 7. Juni 1960 ab. Im selben Monat errichtete der Kläger im nördlichen Teil der Grundstücke und etwa 150 m von der Landstraße entfernt ein Holzhaus mit massivem Keller in der sog. Isartaler Holzbauweise mit einer Grundfläche von rund 38 qm. Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage, mit der der Kläger die Aufhebung der angefochtenen Verfügungen und hilfsweise die Verpflichtung der Bezirksregierung zur Erteilung der Genehmigung begehrt, blieb in beiden Rechtszügen ohne Erfolg. Das Berufungsgericht hat im wesentlichen ausgeführt: Die der angefochtenen Verfügung zugrunde liegende Verordnung zum Schutz des Pfälzerwaldes vom 4. März 1958 (Amtsbl. der Bezirksregierung der Pfalz S. 14) sei rechtsgültig, indem sie auf Grund des als Landesrecht fortgeltenden Reichsnaturschutzgesetzes von der zuständigen Behörde in gehöriger Weise erlassen sei. Auf die nach der Neufassung vom 22. März 1961 (Amtsbl. der Bezirksregierung der Pfalz S. 62) erforderliche Genehmigung bestehe ein Rechtsanspruch, sofern die geplanten Bauten mit den Zielen des Landschaftsschutzes in Übereinstimmung gebracht werden könnten. Das sei hier jedoch nicht der Fall, weil das bereits errichtete und das geplante Gebäude das Landschaftsbild verunstalteten. Unwesentlich sei die Behauptung des Klägers, daß sich in der näheren Umgebung keine Spazierwege befänden; denn eine Schmälerung des Erholungswertes der Landschaft sei nicht zu befürchten; das bereits errichtete Holzhaus liege dicht an einer Landstraße; das geplante Gebäude werde nicht viel weiter davon entfernt sein; zur Erholung sei diese Gegend daher ohnehin ungeeignet. Die Gebäude verunstalteten aber das Landschaftsbild, das durch das weite Tal mit seinen von Waldstücken unterbrochenen Wiesen und Äckern westlich und seinen für den Pfälzerwald besonders kennzeichnenden bewaldeten Hängen und Höhen im Osten bestimmt werde. Das errichtete Gebäude sei vom Tal und von der Landstraße aus zu sehen. In dieser reizvollen Landschaft wirke ein Bau, der nicht der natürlichen Eigenart angepaßt sei, als Fremdkörper. Hieran ändere auch nichts der Hinweis des Klägers, seine Bauten lägen in einer "Übergangszone" zwischen dichter Besiedlung und freier Natur. Eine solche Zoneneinteilung entspreche weder den Zwecken des Landschaftsschutzes noch sei sie sachlich gerechtfertigt, da die Nähe eines Ortes nicht allgemein die Schutzbedürftigkeit der Landschaft beeinflusse; andernfalls lasse sich eine Bebauung im Anschluß an vorhandene Besiedlung überhaupt nicht mehr verhindern. Hier nehme die Nähe der Ortschaft dem Gelände nicht seine naturhafte Eigenart. Das Isartaler Holzhaus sei zudem der heimischen Bauweise fremd und falle deshalb zusätzlich störend auf; eine Änderung sei bei der vorfabrizierten Ausführung nicht möglich. Auch der geplante Hausbau entspreche in seiner Gestaltung nicht dem Landschaftsbild. Die beeinträchtigende Wirkung lasse sich nicht durch landschaftspflegerische Maßnahmen beheben, da sich eine Bepflanzung nicht organisch an die vorhandenen Waldstücke anschließen lassen würde. Die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung nach § 3 der Verordnung seien nicht gegeben. Der Kläger könne sich nicht erfolgreich darauf berufen, daß ein Gebäude bereits vorhanden sei, da er es bewußt ohne Genehmigung erstellt habe, um vollendete Tatsachen zu schaffen. Die Ablehnung der Ausnahmegenehmigung hindere ihn auch nicht daran, seinen bereits nach S. verlegten Betrieb weiterzuführen, da er die Möglichkeit habe, an anderen Stellen in der Nähe des Ortes ein Wohngebäude zu errichten. Die Berufung auf andere Wochenendhäuser gehe fehl. Da die tatsächlichen Verhältnisse in jedem Falle anders lägen, gebe es wohl selten echte Vergleichsfälle. Abgesehen davon seien die vom Kläger genannten drei Wochenendhäuser vor Erlaß der Pfälzerwald-Schutzverordnung erstellt, mithin nicht unter dem Gesichtspunkt des Landschaftsschutzes geprüft worden.

Nachdem der seinerzeit zuständige I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts eine Revision zugelassen hatte (Beschluß vom 29. November 1963 - BVerwG I B 126.62 -), hat der Kläger Revision eingelegt. Er bittet um Aufhebung der angefochtenen Verwaltungsentscheidungen und der Urteile des Verwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts; hilfsweise begehrt er, die Bezirksregierung zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 3 der Pfälzerwald-Schutzverordnung für Errichtung seiner Bauvorhaben zu verpflichten.

Er begründet seine Revision folgendermaßen: Die Pfälzerwald-Schutzverordnung sei zwar Landesrecht. Ihre Anwendung verletze aber die Art. 2 und 14 GG und sei somit revisionsfähig. Das Berufungsgericht habe auch seine Rüge der Verletzung der Verfassung übergangen. Ihm sei daher das rechtliche Gehör verweigert worden. Aus diesen Gründen unterliege die Entscheidung des Berufungsgerichts auch insoweit der Revision, als sie auf Landesrecht beruhe. Die angefochtenen Bescheide seien schon mangels Zuständigkeit der Bezirksregierung zum Erlaß von Landschaftsschutzverordnungen rechtswidrig. Durch die Herauslösung der Pfalz aus Bayern gehöre die Pfalz jetzt zu den in § 1 DVONatSchG neben Preußen und Bayern genannten "übrigen Ländern", in denen die obersten Landesbehörden zu höheren Naturschutzbehörden im Sinne des § 7 bestimmt worden seien. Aus der Fortgeltung materiellen bayerischen Rechts in der Pfalz lasse sich nicht die weitere Anwendung des bayerischen Organisationsrechts herleiten. § 7 NatSchG als ausfüllungsbedürftige Rahmennorm begründe die Zuständigkeit der Bezirksregierung nicht. Die Pfälzerwald-Schutzverordnung sei daher nicht Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne Art. 2 Abs. 1 GG. Die Verordnung überschreite die gesetzliche Ermächtigung aber auch deshalb, weil ein Gebiet vom Umfang des Pfälzerwaldes nicht als Landschaftsteil im Sinne des § 5, sondern nur als Naturschutzgebiet gemäß § 4 NatSchG unter Schutz gestellt werden könne. Hierzu fehle der Bezirksregierung aber jedenfalls die Befugnis.

Die Versagung der Ausnahmegenehmigung nach § 3 sei nicht hinreichend begründet worden. Bei der Erteilung der Ausnahme dürfe nicht nachteilig berücksichtigt werden, daß das Wochenendhaus bereits errichtet worden sei, da das einer Bestrafung gleichkäme. Auf den Erwerb anderweiten Baugrundes hätte das Berufungsgericht nur bei Vorhandensein eines geeigneten und zumutbaren Ersatzobjekts verweisen dürfen; das Berufungsgericht habe die anderweite Möglichkeit unterstellt, ohne den Sachverhalt insoweit aufzuklären. Da es die Verknüpfung des Wohnhausbaus mit dem Fortbestand des Betriebes nicht verkannt habe und die Entscheidung auf diesen Erwägungen beruhen könne, sei hier wie bei der Erörterung der Vergleichsfälle das rechtliche Gehör versagt.

Am 24. Juli 1964 hat die Bezirksregierung der Pfalz die frühere Landschaftsschutzverordnung zum Schütze des Pfälzerwaldes aufgehoben und gleichzeitig eine Anordnung zur einstweiligen Sicherstellung des Landschaftsschutzgebietes Naturpark Pfälzerwald auf Grund der Vorschriften des Reichsnaturschutzgesetzes ausgesprochen. Die Anordnung entspricht inhaltlich der früheren Landschaftsschutzverordnung; sie enthält eine Beschreibung ihres Geltungsbereichs.

II.

Die Revision führte zur Rückverweisung.

1.

Davon, daß die landschaftsschutzrechtliche Behandlung eines Baugesuches nach rheinland-pfälzischem Recht so ausgestaltet ist, daß die Naturschutzbehörde in landschaftsschutzrechtlicher Hinsicht den Antragsteller unmittelbar bescheidet; hat der Senat auszugehen. Denn es handelt sich dabei um eine Frage des Landesrechts, die von dem auf Nachprüfung von Bundesrecht beschränkten Revisionsgericht nicht nachgeprüft werden kann.

2.

Das Reichsnaturschutzgesetz gilt als Landesrecht fort (BVerfGE 8, 186 [BVerfG 14.10.1958 - 2 BvO 2/57]). Damit ist die von ihm abgeleitete Pfälzerwald-Schutzverordnung der Regierung der Pfalz nicht revisionsfähig. Die Ansicht des Klägers, die von ihm geltend gemachte Unzuständigkeit der Bezirksregierung zum Erlaß der Landschaftsschutzverordnung führe zu einer allgemeinen revisionsgerichtlichen Überprüfung, da er bei Richtigkeit seiner Auffassung durch eine rechtlich nicht bestehende Verordnung belastet und damit einem durch das Grundgesetz mißbilligten ungesetzlichen Eingriff der Verwaltung ausgesetzt worden sei, geht fehl. Die Entscheidung des Berufungsgerichts über das Bestehen der landesrechtlichen Vorschriften bindet das Revisionsgericht. Das so festgestellte Landesrecht darf allerdings formell und inhaltlich nicht dem Bundesrecht widersprechen. Daher sind auch an landesrechtliche Vorschriften u.a. die rechtsstaatlichen Anforderungen hinsichtlich der Verkündung von Rechtsnormen zu stellen. Die Revision greift aber in diesem Zusammenhang nur die Auslegung der § 7 NatSchG, § 1 DVONatSchG an, ohne sich hierfür auf Bundesrecht zu beziehen. Die Verletzung des Bundesrechts, nämlich der Art. 2 und 14 GG, soll sich also in Wahrheit erst ergeben, wenn die Auslegung des Landesrechts sich aus sich heraus als unrichtig erweist. Gerade dies aber verbietet § 137 Abs. 1 VwGO.

Entgegen der Ansicht der Revision führt auch die geltend gemachte Verletzung des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs nicht zu einer Ausweitung der Revisionsfähigkeit des Landesrechts. Die Verletzung der Anhörungspflicht begründet zwar die Revision ohne Rücksicht darauf, ob das Gericht diesen Fehler bei der Anwendung revisionsfähiger oder nicht-revisionsfähiger Vorschriften begangen hat. Die hierauf abzielende Rüge führt aber nur zu einer Aufhebung der in Betracht kommenden rechtlichen oder tatsächlichen Erörterungen des Berufungsurteils, ohne indessen die Revisionsfähigkeit auszuweiten.

Es mag daher auf sich beruhen, daß der Kläger die Verletzung rechtlichen Gehörs hier offensichtlich unbegründet daraus herleitet, daß "das Berufungsgericht sich mit der Verfassungsrüge des Klägers mit keinem Wort befaßt" habe, was übrigens gar nicht zutrifft. Die vom Kläger erhobenen Bedenken, ein Gebiet wie der Pfälzerwald könne nicht dem Landschaftsschutz nach § 9 Abs. 1, 5 RNatSchG unterstellt werden, sind daher gleichfalls nach § 137 Abs. 1 VwGO unbeachtlich.

Unbegründet ist die Rüge, die grundgesetzliche Gewährleistung des Eigentums sei durch Anwendung der Pfälzerwald-Schutzverordnung in der vom Berufungsgericht festgestellten Form verletzt. Dabei ist vorab zu erörtern, ob die Pfälzerwald-Schutzverordnung in der Fassung vom 22. März 1961 oder die Anordnung zur einstweiligen Sicherstellung des Landschaftsschutzgebietes "Naturpark Pfälzerwald" vom 24. Juli 1964 zugrunde zu legen ist. Es kann keinem Zweifel unterliegen, daß die Rechtslage nach der erst während des Revisionsverfahrens ergangenen Sicherstellungsanordnung von 1964 zu beurteilen ist. Trotz des in erster Reihe gestellten Aufhebungsantrags steht das Vornahmeverlangen durchaus im Vordergrund. Damit ist klar, daß es hier auf die Sicherstellungsanordnung von 1964 ankommt. Obwohl auch diese Landesrecht ist, rechtfertigt sich ihre Berücksichtigung im Revisionsverfahren dadurch, daß die in § 562 ZPO nach § 173 VwGO vorgesehene Bindung nicht eintreten kann, da das Berufungsgericht über das zur Zeit seiner Urteilsfindung noch nicht geltende Recht nicht entscheiden konnte (vgl. hierzu Rosenberg, Lehrbuch des deutschen Zivilprozeßrechts, 9. Aufl. 1961, § 140 III 1 c und III 4; BGHZ 24, 159 [163/64]).

Da die neue, ebenfalls auf dem Reichsnaturschutzgesetz beruhende Anordnung von 1964 lediglich die vorangehende Landschaftsschutzverordnung ablöst und zur Vorbereitung einer neuen Landschaftsschutzverordnung dient, hat das Revisionsgericht davon auszugehen, daß die Bezirksregierung zu ihrem Erlaß nach Landesrecht zuständig ist.

Entgegen der Auffassung der Revision liegt in der Einschränkung der Bebauung durch die Landschaftsschutzanordnung auch kein Verstoß gegen Art. 14 GG. Der Kläger macht selbst nicht geltend, daß seine Grundstücke bereits Baulandeigenschaft besessen hätten. Davon kann nach ihrer Lage auch keine Rede sein. Nach übereinstimmender Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesgerichtshofs stellt die Unterstellung unter den Landschaftsschutz bei Gestattung der bisher zulässigen Nutzung keine Enteignung dar (Beschluß vom 4. April 1963 - BVerwG I CB 18.62 - [DVBl. 1963, 441]). Die Anordnung genügt auch rechtsstaatlichen Erfordernissen insoweit, als sie die Bestimmung des Eigentumsinhalts nicht etwa dem Ermessen der Verwaltungsbehörde anheimgibt. Die Erteilung von Ausnahmen wegen besonderer Gründe trotz Beeinträchtigung der Belange des Landschaftsschutzes entspricht der Regelung in § 9 Abs. 8 Bundesfernstraßengesetz und ist wie dort nicht zu beanstanden (BVerwGE 16, 116 [125]).

Die Anordnung selbst verletzt mithin kein Bundesrecht.

Das Berufungsgericht ist aber seiner Pflicht zu gehöriger Aufklärung nicht hinreichend nachgekommen, indem es in seinem Urteil davon ausging, daß die drei vom Kläger durch Vorlage des Privatgutachtens A. angeführten Vergleichsbauten vor Erlaß der Pfälzerwald-Schutzverordnung erstellt worden seien. Dies war dem Sachvortrag des Klägers nicht zu entnehmen. Eine andere Grundlage für die Annahme des Gerichts ist nicht ersichtlich. Die in bezug genommenen Verwaltungsvorgänge ergeben gleichfalls nichts hierfür. Zu einer Aufhebung des Urteils führt dies jedoch nur, wenn das Urteil hierauf beruhen kann. Dies ist hier nicht auszuschließen. Das Berufungsurteil läßt die Frage, ob die vom Kläger bezeichneten Wochenendhäuser die Entscheidung über sein Baugesuch beeinflussen könnten, sofern sie unter Geltung der Landschaftsschutzverordnung errichtet worden wären, im Ergebnis offen. Es gibt lediglich zu verstehen, daß "echte" Vergleichsfälle wegen der oft anders liegenden tatsächlichen Verhältnisse selten seien. Da die Landschaftsschutz Verordnung und die Anordnung von 1964 eine im Ermessen der Behörde liegende Ausnahmegenehmigung vorsehen, kann ein Anspruch auf Gleichbehandlung auch nicht deswegen abgelehnt werden, weil eine - gesetzwidrige - Genehmigung von anderen Fällen dem späteren Bauwerber keinen Anspruch auf eine Wiederholung desselben Fehlers durch die Behörde gebe, wodurch regelmäßig bei der Beurteilung nach § 35 BBauG die sogenannten Vergleichsfälle ausscheiden. Der Revision läßt sich auch nicht damit begegnen, daß die Erteilung einer Baugenehmigung innerhalb eines Landschaftsschutzgebietes praktisch selbst im Ausnahmewege nicht in Frage kommen könne. Dies würde darauf hinauslaufen, daß überhaupt von jeder Ausnahme abgesehen werde. Damit ginge die rechtsanwendende Behörde noch über die Verordnung selbst hinaus. Das wäre sicherlich ermessensfehlerhaft. Hätte die Behörde tatsächlich in anderen, vergleichbaren Fällen eine Ausnahmegenehmigung erteilt - wie die Revision geltend macht -, so wäre möglicherweise eine Selbstbindung des Ermessens im Hinblick auf Art. 3 GG eingetreten. Diese im Schrifttum und in der Rechtsprechung allgemein vertretene Auffassung geht davon aus, daß die Behörde nicht ohne rechtfertigenden Grund von einer einmal eingeschlagenen Ermessenshandhabung zum Nachteil eines späteren Antragstellers abweichen darf. Gegen die Annahme einer solchen Selbstbindung der Verwaltung hat zwar Bettermann in neuerer Zeit Bedenken erhoben (in: Der Staat, 1962 Bd. I S. 79 [82/83]). Das Verhalten der Verwaltungsbehörde ist aber jedenfalls dann unbedenklich, wenn sie über ein bestehendes Verbot aus besonderen, in wenigen einzelnen Ausnahmefällen gegebenen Gründen hinwegsieht.

Eine Erörterung der Vergleichsfälle kann hiernach nicht schlechthin als für den Kläger bedeutungslos beurteilt werden. Da die hierfür erforderlichen Tatsachenfeststellungen fehlen, muß das Urteil aufgehoben werden. Bei der dann erneut vorzunehmenden Abwägung und Prüfung der Frage, ob für den Kläger eine unbillige Härte vorliegt, wird das Berufungsgericht auch die weitere Unterstellung, der Kläger könne ohne weiteres an anderer Stelle im Ort geeignetes Baugelände finden, durch Tatsachenfeststellungen belegen oder aufgeben müssen (§ 108 Abs. 2 VwGO).

Die Ansicht des Klägers, das Berufungsgericht habe ihn mit der Versagung der Ausnahmegenehmigung gewissermaßen bestrafen wollen, trifft allerdings nicht zu. Aus dem Zusammenhang der Gründe ergibt sich vielmehr nur, daß das Berufungsgericht der zu billigenden Auffassung war, daß das Vorhandensein des Wochenendhauses nicht zugunsten des Klägers berücksichtigt werden könne, da er es eigenmächtig errichtet habe.

Der Senat hat davon abgesehen, weil die Vergleichsfälle, die allenfalls zu einer dem Kläger günstigeren Entscheidung führen könnten, nur Wochenendhäuser betrafen, die Aufhebung des angefochtenen Urteils auf das Wochenendhausvorhaben zu beschränken, um das zu erneuernde Berufungsverfahren nicht zu sehr einzuengen.