Der Beklagte hat folgende amtliche Bekanntmachung veröffentlicht:

"Landschaftsschutz in der Gemarkung H.

Auf Grund der §§ 5 und 19 des Reichsnaturschutzgesetzes vom 26. Juni 1935 (RGBl. S. 821) ... beabsichtige ich, umfangreiche Landschaftsteile in der Gemarkung H. dem Schutz des Reichsnaturschutzgesetzes zu unterteilen.

Der Verordnungs- sowie der Landschaftsschutzkartenentwurf liegen einen Monat lang ... zur öffentlichen Einsicht aus.

Jeder Betroffene hat das Recht, gegen die Abfassung des Verordnungsentwurfes und die Eintragungen in die Landschaftsschutzkarte gemäß § 13 Abs. 2 der Durchführungsverordnung zum Reichsnaturschutzgesetz Einspruch binnen eines Monats, vom Tage dieser Bekanntmachung ab gerechnet, einzulegen. Etwaige Einsprüche müßten schriftlich mit Begründung bei mir erhoben werden. Über die Einsprüche entscheidet die höhere Naturschutzbehörde ... endgültig."

§ 3 Abs. 1 Buchst. a des Entwurfs der Verordnung lautet:

"(1) Vorhaben im Landschaftsschutzgebiet, die geeignet sind, die Natur zu schädigen, den Naturgenuß zu beeinträchtigen oder das Landschaftsbild zu verunstalten und nicht nach § 2 verboten sind, bedürfen meiner Genehmigung. Insbesondere ist die Genehmigung erforderlich:

a)
Für die Errichtung von Bauten aller Art sowie für die Vornahme wesentlicher baulicher Veränderungen an den Außenseiten bestehender Baulichkeiten;"

Die Klägerin ist Eigentümerin des im Geltungsbereich der beabsichtigten Landschaftsschutzverordnung liegenden Kringelkrughofes. Sie hat nach Zurückweisung ihres Einspruchs gegen die in Aussicht genommene Maßnahme des Beklagten den Verwaltungsrechtsweg beschritten und dabei ausgeführt: Obwohl Bauten, die das Landschaftsbild nicht beeinträchtigen, in einem Landschaftsschutzgebiet zulässig seien, überlasse § 3 des Verordnungsentwurfs, die gegenüber der Baugenehmigung selbständige Genehmigung dem Ermessen der Naturschutzbehörde. Das Bauverbot in § 3 des Verordnungsentwurfs mache ihr schon jetzt die Veräußerung eines Teiles ihres Grundbesitzes zu Bauzwecken unmöglich. Die beabsichtigte Unterstellung des Landschaftsteiles unter den Schutz des Reichsnaturschutzgesetzes bedeute für sie eine entschädigungslose Enteignung und verstoße gegen den Gleichheitssatz, weil sie nicht auch für das Gelände in unmittelbarer Nachbarschaft gelte. Die Klägerin hat beantragt,

fürsorglich,

höchstfürsorglich,

Die Klage und die Berufung der Klägerin blieben ohne Erfolg. Das Berufungsgericht hat ausgeführt: Die Bekanntmachung der unteren Naturschutzbehörde und die Zurückweisung des Einspruchs der Klägerin gegen den beabsichtigten Erlaß der Landschaftsschutzverordnung seien keine Verwaltungsakte, sondern vorbereitende Maßnahmen innerhalb eines Rechtsetzungsverfahrens. Die Klägerin könne die Gültigkeit der Landschaftsschutzverordnung und die Zulässigkeit der Einbeziehung ihres Grundbesitzes unter die Bestimmungen dieser Verordnung erst gerichtlich prüfen lassen, wenn auf Grund dieser Rechtsvorschrift Einzelmaßnahmen gegen sie ergangen seien.

Das Berufungsgericht hat die Revision nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Klägerin. Wegen des mit der Beschwerde gerügten Verfahrensmangels hat sie "vorsorglich" auch Revision eingelegt. Sie ist der Ansicht, die Zulässigkeit ihrer Klageanträge ergebe sich aus Art. 19 Abs. 4 GG. Die Frage, ob unter dem Begriff der öffentlichen Gewalt im Sinne dieser Vorschrift auch Akte der Gesetzgebung zu verstehen seien, die Frage, ob die öffentliche Bekanntmachung des beabsichtigten Erlasses einer Verordnung über die Schaffung eines Landschaftsschutzgebietes einen Akt der Gesetzgebung oder einen Verwaltungsakt darstelle sowie die Frage, ob die angefochtene Einspruchsentscheidung ein anfechtbarer Verwaltungsakt sei, stellten Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung dar. Eine gerichtliche Prüfung der Landschaftsschutzverordnung erst nach ihrem Inkrafttreten gewähre keinen genügenden Rechtsschutz, weil die Bekanntmachung des Beklagten aussichtsreiche Verkaufsverhandlungen der Klägerin mit Bauplatzinteressenten vereitele und dadurch ihr Eigentumsrecht verletze. In verfahrensrechtlicher Hinsicht rügt die Klägerin, der Vorsitzende habe in der mündlichen Begründung des Berufungsurteils ausgeführt, das Gericht lasse es dahingestellt, ob als öffentliche Gewalt im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG auch die Gesetzgebung anzusehen sei. In der schriftlichen Urteilsbegründung habe das Gericht hingegen diese Frage verneint. Aus diesem Widerspruch sei zu folgern, daß entweder die schriftliche Urteilsbegründung nicht die wirklichen Urteilsgründe wiedergebe oder nach der Urteilsverkündung eine neue, gesetzlich unzulässige Beratung der Mitglieder des erkennenden Gerichts stattgefunden habe, an der möglicherweise die beiden ehrenamtlichen Richter nicht teilgenommen hätten.

Die Rechtsmittel konnten keinen Erfolg haben.

1.

Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

a)

Die Klägerin will mit ihrer Rechtsverfolgung verhindern, daß ihr zum K. gehörender Grundbesitz dem Schütze des Reichsnaturschutzgesetzes unterstellt und als Bestandteil eines sogenannten Landschaftsschutzgebietes bestimmten Nutzungsbeschränkungen unterworfen werde. Sie meint, sie könne ihr Ziel dadurch erreichen, daß der Beklagte durch eine gerichtliche Entscheidung daran gehindert werde, die von ihm beabsichtigte Landschaftsschutzverordnung zu erlassen, soweit sie ihren Grundbesitz betrifft.

Nach §§ 5, 19, 26 des Reichsnaturschutzgesetzes vom 26. Juni 1935 (RGBl. I S. 821) - RNatSchG - und §§ 13, 17 Abs. 1 der Verordnung zur Durchführung des Reichsnaturschutzgesetzes vom 31. Oktober 1935 (RGBl. I S. 1275) - DVO RNatSchG - wird ein Landschaftsteil jedenfalls insoweit durch einen Akt der Rechtsetzung unter Landschaftsschutz gestellt, als die Naturschutzbehörde sich mit einem abstrakten Tatbestand an einen unbestimmten Personenkreis wendet und ihre Maßnahme nicht nur Gebote und Verbote gegenüber einem bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis enthält (Beschluß vom 18. Januar 1958 - BVerwG I B 184.57 -; Urteil vom 17. Juli 1958 - BVerwG I C 203.57 -, NJW 1958 S. 1600 = JR 1959 S. 73). Nach dem vorliegenden Sachverhalt will der Beklagte keinen Verwaltungsakt an die Klägerin, sondern eine Rechtsverordnung erlassen, die für alle Personen rechtsverbindlich sein soll, die den Tatbestand der Norm konkretisieren.

Auch die Zurückweisung des Einspruchs der Klägerin durch die oberste und höhere Naturschutzbehörde stellt keinen Verwaltungsakt dar. Denn die Mitteilung dieser Behörde an die Klägerin, ihr Einspruch gegen die von der unteren Naturschutzbehörde beabsichtigte Maßnahme sei unbegründet, hat nicht die rechtliche Bedeutung eines Widerspruchsbescheids oder eines ihm vergleichbaren Verwaltungsakts. Dies ist schon deshalb nicht der Fall, weil die Klägerin sich mit ihrem "Einspruch" weder gegen einen erlassenen noch gegen einen unterlassenen noch gegen den bevorstehenden Erlaß eines Verwaltungsakts gewendet hat, sondern von der in § 13 Abs. 2 Satz 3 DVO RNatSchG vorgesehenen Möglichkeit der Einflußnahme auf ein Rechtsetzungsverfahren Gebrauch gemacht hat. Die "Entscheidung" über den "Einspruch" der. Klägerin besagt somit, daß die oberste und höhere Naturschutzbehörde das Vorbringen der Klägerin nicht zum Anlaß nehme, in das im Gange befindliche Rechtsetzungsverfahren der unteren Naturschutzbehörde einzugreifen. Das Eigentum oder sonstige Rechte der Klägerin werden deshalb noch nicht durch die Zurückweisung ihres Einspruchs durch die oberste und höhere Naturschutzbehörde, sondern allenfalls nach Inkrafttreten der hier in Frage stehenden Rechtsnorm der unteren Naturschutzbehörde berührt. Da die von der Klägerin angefochtene Äußerung der obersten und höheren Natur Schutzbehörde demnach keine verbindliche Regelung eines Einzelfalles enthält, stellt sie keinen anfechtbaren Verwaltungsakt im Sinne des § 42 VwGO dar. Diese Rechtslage ist so eindeutig, daß zu ihrer Klärung die Revision nicht zuzulassen ist.

Auch die von der Klägerin aufgeworfene Frage des vorbeugenden Rechtsschutzes durch die Verwaltungsgerichte gegen den bevorstehenden Erlaß einer Rechtsnorm, rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Es kann dahingestellt bleiben, ob unter den Begriff der öffentlichen Gewalt in Art. 19 Abs. 4 GG auch die Rechtsetzung durch die Verwaltungsbehörden fällt oder ob Art. 19 Abs. 4 GG nur für Einzelmaßnahmen der vollziehenden Gewalt gilt. Jedenfalls bieten weder Art. 19 Abs. 4 GG noch die Verwaltungsgerichtsordnung den Gerichten eine Handhabe, auf die Klage eines Bürgers, der von einem künftigen Rechtsetzungsakt rechtliche Nachteile befürchtet, der Verwaltungsbehörde den Inhalt der noch nicht erlassenen Norm vorzuschreiben oder den Erlaß der Norm überhaupt zu verhindern. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegt die Bedeutung des Art. 19 Abs. 4 GG vornehmlich darin, daß er die "Selbstherrlichkeit" der vollziehenden Gewalt im Verhältnis zum Bürger beseitigt; kein Akt der Exekutive, der in Rechte des Bürgers eingreift, könne rechtlicher Nachprüfung entzogen werden (BVerfGE 10, 264 [BVerfG 12.01.1960 - 1 BvL 17/59] [267]). Ein derartiger Eingriff liegt im vorliegenden Fall noch nicht vor.

Selbst wenn die Ansicht der Klägerin zuträfe, sie könne in Anbetracht dessen, daß Art. 19 Abs. 4 GG einen möglichst lückenlosen Rechtsschutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des einzelnen durch die öffentliche Gewalt gewährleistet, gegen das Handeln der unteren Naturschutzbehörde als Rechtsetzungsorgan vorbeugenden Rechtsschutz in Anspruch nehmen, so könnte er ihr nach dem Rechtsschutzsystem der Verwaltungsgerichtsordnung nur im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO gewährt werden. Da nach der Konzeption der Verwaltungsgerichtsordnungüber die Gültigkeit einer - erlassenen - Norm nicht im gewöhnlichen Verwaltungsprozeß, sondern nur nach Maßgabe des § 47 VwGO entschieden werden kann, müßte folgerichtig auch die Entscheidung darüber, ob die Verwaltungsbehörde eine Norm bestimmten Inhalts überhaupt erlassen darf, dem nach § 47 VwGO zuständigen Gericht und dem besonderen Verfahren des § 47 VwGO vorbehalten bleiben. Mit der vorliegenden Klage geht es der Klägerin im Grunde genommen darum, das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO in Verbindung mit § 5 a des Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung für das Land Schleswig-Holstein vom 29. März 1960 in der Fassung vom 11. Februar 1961 (GVBl. S. 19) dadurch vorwegzunehmen, daß im gewöhnlichen Verwaltungsprozeß dem Normgeber durch Urteil teilweise untersagt wird, die Norm, deren Gültigkeit sie später in einem Normenkontrollverfahren prüfen lassen könnte, zu erlassen. Unbeschadet der Frage, ob die Klägerin im Normenkontrollverfahren mit ihrem Antrag Erfolg haben könnte, ist es für den vorliegenden Rechtsstreit entscheidend, daß die Verwaltungsgerichtsordnung keine Klage auf Unterlassung des Erlasses einer Rechtsvorschrift oder einer bestimmten Rechtsvorschrift kennt. Die Tatsache, daß im Lande Schleswig-Holstein das Normenkontrollverfahren erst während des Verwaltungsprozesses der Klägerin eingeführt wurde, ist unerheblich, weil neues Prozeßrecht auch für die anhängigen Verfahren gilt.

Diesem Ergebnis steht der Gesichtspunkt der verfassungsrechtlichen Garantie einer ausreichenden Gewährung des Rechtsschutzes nicht entgegen. Denn der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG wird dadurch genügt, daß das Prozeßrecht dem durch eine Rechtsvorschrift betroffenen Bürger das Normenkontrollverfahren zur Verfügung stellt (BVerfGE 11, 232 [BVerfG 22.06.1960 - 2 BvR 37/60] [233]). Da jedoch das Normenkontrollverfahren vor den Verwaltungsgerichten - wenn auch aus teilweise anderen Gründen als die verfassungsgerichtliche Normenkontrolle - eine erlassene Norm, nicht nur einen bloßen Normentwurf voraussetzt (vgl. dazu BVerfGE 1, 97 [100]; 1, 396 [406, 409 f.]; 11, 339 [342]), braucht die Klägerin bei ihrer Rechtsverfolgung mittels Klage aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht besser gestellt zu werden, als sie in einem Normenkontrollverfahren stehen würde (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Beschluß vom 29. Juni 1962, DÖV 1962 S. 708 [VGH Baden-Württemberg 29.06.1962 - I 384/62]). Es ist dabei auch zu berücksichtigen, daß bis zum Abschluß des Rechtsetzungsverfahrens und Inkrafttreten der Norm es ungewiß ist, ob sie jemals für die Klägerin verbindlich sein wird. Solange die Norm noch nicht erlassen ist, liegt lediglich ein unverbindlicher Verordnungsentwurf vor, der weder die Klägerin verpflichtet, seinen Inhalt zu beachten, noch den Beklagten oder eine andere Behörde berechtigt, ihn als geltendes Recht anzuwenden. Die Absicht der Naturschutzbehörde, den Landschaftsteil mit den Grundstücken der Klägerin dem Schütze des Reichsnaturschutzgesetzes zu unterstellen, ist demnach vorerst rechtlich ebenso unverbindlich wie es etwa die Einbringung einer Gesetzesvorlage durch die Regierung bei einer gesetzgebenden Körperschaft ist. Die Interessenlage hinsichtlich des Bedürfnisses nach Rechtsschutz ist infolgedessen bei der Absicht der Verwaltungsbehörde, durch eine Rechtsverordnung neues Recht zu setzen oder das geltende Recht zu ändern, anders als in den Fällen, in denen die Verwaltungsbehörde sich auf Grund des geltenden Rechts für befugt erachtet, einen den Kläger beschwerenden Verwaltungsakt zu erlassen.

b)

Der Antrag der Klägerin auf Feststellung, daß die beabsichtigte Unterstellung unter den Landschaftsschutz zu einer Enteignung führe, wirft schon deshalb keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung auf, weil nach der übereinstimmenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesgerichtshofs die Unterstellung unter den Landschaftsschutz bei Gestattung der bisher zulässigen Nutzung keine Enteignung darstellt (BVerwGE 2, 172 [179]; 4, 57; 5, 143; BGHZ 23, 30 [32]; BGH, DÖV 1959 S. 750).

2.

Die Rüge der Klägerin, die mündliche Begründung des Berufungsurteils und die später schriftlich abgefaßten Entscheidungsgründe widersprächen sich in einem für die Entscheidung wesentlichen Punkt, ergibt keinen Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Ebenso wie im Zivilprozeß steht auch im Verwaltungsprozeß nach §§ 116 Abs. 1, 173 VwGO, § 311 Abs. 3 ZPO die Verkündung der Entscheidungsgründe im Ermessen des Vorsitzenden. Nach einhelliger Meinung bedeutet im Zivilprozeß die Abweichung der schriftlichen Urteilsbegründung von der mündlichen Begründung des Urteils keinen Verfahrensmangel (Stein-Jonas-Schönke-Pohle, 18. Aufl., Erl. II zu § 311 ZPO; Baumbach-Lauterbach, 27. Aufl., Erl. 2 zu § 311 ZPO; Wieczorek, Erl. C zu § 311 ZPO). Dies gilt auch für den Verwaltungsprozeß (ebenso BSG, Beschluß vom 10. April 1961, Soz. Gerichtsbarkeit 1962 S. 22). Überdies ist Gegenstand der revisionsgerichtlichen Prüfung nicht die meist unvollständige mündliche Urteilsbegründung, sondern das nach §§ 117, 125 Abs. 1 VwGO schriftlich abgefaßte Urteil.

3.

Die ohne Zulassung eingelegte Revision ist unzulässig, weil die Klägerin keinen der in § 133 VwGO abschließend aufgezählten wesentlichen Mängel des Verfahrens gerügt hat (§§ 143, 144 Abs. 1 VwGO).

Beiden Rechtsmitteln war deshalb der Erfolg zu versagen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].