Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.07.1968, Az.: BVerwG I C 38.67

I.

Das 162 ha große Landgut des Klägers liegt im nördlichen Vorfeld des Ruhrgebiets. Es enthält 30 ha Acker- und Weideland und etwa 122 ha Wald; ferner betreibt der Kläger darauf eine Brennerei.

Der Wald ist über die allgemein schlechte Lage der deutschen Holzwirtschaft hinaus unrentabel. Der Altersaufbau ist ungünstig; das Holz ist infolge von Kriegseinwirkung durchweg nur als "Splitterholz" zu Minderpreisen absetzbar. Der Kläger beziffert den Rohertrag des Waldes auf 7.000 DM jährlich, die Kosten für seine ordnungsgemäße Pflege auf 27.000 DM. Da der jährliche Verlust von 20.000 DM den Besitz gefährde, will er einen Teil des Waldes landwirtschaftlich nutzen, was einen Gewinn von jährlich 300 DM je ha verspreche. Er beantragte die Genehmigung nach § 3 des nordrheinwestfälischen Waldschutzgesetzes von 1950 zur Umwandlung von 103 ha Wald in landwirtschaftliche Bodenbenutzung, schränkte den Antrag dann aber "zunächst" auf eine Waldfläche von 7,7 ha ein.

Der Beklagte wies den Antrag im Einverständnis mit allen zu beteiligenden Stellen mit der Begründung zurück, die höheren Interessen der Landeskultur und des allgemeinen Wohls hätten eine größere Bedeutung als das private Bedürfnis des Klägers.

Widerspruch, Verpflichtungsklage und Berufung waren erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht hat im wesentlichen ausgeführt:

Das Waldschutzgesetz sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Nach seinem § 3 Satz 1 bedürfe die Umwandlung von Wald in eine andere Bodenbenutzungsart der Genehmigung. Diese Vorschrift ermächtige die Behörde zu einer Ermessensentscheidung. Nach dem Sinn des Gesetzes, die Belange der Allgemeinheit und die der Waldeigentümer auszugleichen, habe die Behörde dabei die Interessen beider Seiten zu berücksichtigen und gegeneinander abzuwägen; § 10 Abs. 3 Satz 2 der Waldschutzverordnung, wonach das betriebswirtschaftliche Bedürfnis des Waldbesitzers angemessen zu berücksichtigen sei, besage nicht mehr als das Gesetz selbst, schreibe also nicht zwingend vor, die Umwandlungsgenehmigung dann zu erteilen, wenn das betriebswirtschaftliche Bedürfnis des Waldbesitzers die Umwandlung erfordere. Nach § 3 Satz 2 des Waldschutzgesetzes "solle" die Genehmigung versagt werden, wenn die Umwandlung Interessen der Landeskultur gefährde. Diese Ermessensrichtlinie verpflichte die Behörde, bei Gefährdung von Interessen der Landeskultur die Genehmigung zu versagen, falls die Umwandlung nicht durch besondere, von der Regel abweichende Umstände gerechtfertigt sei, zu denen etwa ein ungewöhnlich schwerwiegendes betriebswirtschaftliches Bedürfnis des Waldbesitzers rechnen könne.

Wie den §§ 10 Abs. 4 und 14 Abs. 2 der Waldschutzverordnung und dem Vorspruch des Waldschutzgesetzes zu entnehmen sei, beständen die Interessen der Landeskultur im Sinn des § 3 Satz 2 des Gesetzes darin, die "Wohlfahrtswirkungen" des Waldes auf Landschaft und Klima, Bodenfruchtbarkeit und Volksgesundheit im Interesse des Wasserhaushalts und des Natur- und Landschaftsschutzes sowie für die Erholung der Bevölkerung, besonders der großstädtischen, zu erhalten und zu fördern. Das Umwandlungsvorhaben des Klägers gefährde diese Interessen. Gerade die Wälder im nördlichen Vorfeld des Ruhrgebiets, zu denen der Besitz des Klägers gehöre, hätten eine besonders große Bedeutung. Ohne ihre günstigen Einflüsse würden Leben und Arbeit der Bevölkerung im Ruhrgebiet wesentlich erschwert, wenn nicht unmöglich werden. Deshalb bemühten sich die Behörden seit langem, die Wälder dort zu erhalten. Dafür zeuge die Aufnahme dieser Wälder, auch des hier umstrittenen, in das Grünflächenverzeichnis des Ruhrsiedlungsverbandes, ebenso das Vorhaben, das ganze Gebiet zu einem Naturschutzpark zu machen. Ihre wohltätigen Wirkungen könnten die Wälder nur in ihrer Gesamtheit und nur darum ausüben, weil es sich um große Waldflächen handle. Jeder einzelne Teil trage zu den Wohlfahrtswirkungen bei, und deshalb habe auch eine Waldfläche von nur 7,7 ha schon ihre Bedeutung; sie abzuholzen und anders zu nutzen, würde die Landeskultur gefährden. Demnach sei hier die Ermessensrichtlinie des § 3 Satz 2 des Waldschutzgesetzes anzuwenden. Es sei zwar ein erhebliches betriebswirtschaftliches Interesse des Klägers an der Umwandlung anzuerkennen. Zu berücksichtigen sei aber, daß die Umwandlung von nur 7,7 ha die Verluste in seiner Waldwirtschaft nicht entscheidend mindern könnte, weil er noch fast 120 ha Wald behielte. Ferner sei der Kläger nicht gezwungen, dauernd die hohen Aufwendungen für eine ordnungsgemäße Pflege des Waldes zu machen und dafür seine anderen Betriebszweige, Landwirtschaft und Brennerei, existenzgefährdend zu belasten. Bei mangelnder Pflege geschähe nichts weiter, als daß der Wert des Waldes nicht mehr so zunähme wie bei ordnungsgemäßer Bewirtschaftung oder daß ein Wertzuwachs ganz ausbliebe. Andererseits sei zu bedenken, daß die Waldwirtschaft des Klägers wegen der Minderwertigkeit des Holzes als "Splitterholz" in besonders schwieriger Lage sei. Die Umstände dieses Einzelfalls könnten vielleicht eine Ermessensausübung zugunsten des Klägers rechtfertigen. Jedoch sei es ebenfalls sachlich gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei, daß der Beklagte die Interessen der Landeskultur höher gewertet habe als das betriebswirtschaftliche Bedürfnis des Klägers, dem die Umwandlung eines so kleinen Waldteils nur unerheblich dienen könnte. Der Kläger habe daher keinen Rechtsanspruch auf eine andere Entscheidung. Sein betriebswirtschaftliches Bedürfnis - das sei ergänzend zu bemerken - könnte größer sein, wenn er einen größeren Teil des Waldes umwandeln und so die Kosten für die Waldpflege entscheidend mindern wollte; dem stände dann aber eine um so größere Gefährdung von Interessen der Landeskultur gegenüber. -

Sollte die Versagung der Umwandlungsgenehmigung Ansprüche des Klägers wegen Aufopferung oder enteignungsgleichen Eingriffs begründen, so wäre das für den vorliegenden Rechtsstreit ohne Bedeutung; dafür wären die ordentlichen Gerichte zuständig.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die zugelassene Revision eingelegt. Er verfolgt das Verpflichtungsbegehren weiter und hat vorgetragen:

Als nachkonstitutionelles Gesetz dürfe das Waldschutzgesetz, das keine Entschädigungsregelung enthalte, keine Enteignung bewirken oder zulassen (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG). Wenn es, selbst nur fallweise, enteignende Wirkungen auszulösen vermöge, wie das dieser Fall zeige, sei es nichtig. Allerdings sei das Gesetz als bloße Bestimmung des Eigentumsinhalts gedacht und bei verfassungskonformer Auslegung, d.h. bei Rückführung seiner Normen und Begriffe auf ein rechtsstaatlich gebotenes Maß, wohl auch haltbar. Dazu wäre es aber nötig, bei der Anwendung des Gesetzes den betriebswirtschaftlichen Bedürfnissen des Waldbesitzers in Zweifelsfällen den Vorrang vor den Interessen der Landeskultur zu geben. Übrigens sei es bedenklich, daß der Begriff "Gefährdung von Interessen der Landeskultur" nur in der Durchführungsverordnung aufgehellt sei.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

1.

Im Urteil vom 18. Juli 1968 - BVerwG I C 124.60 - hat der erkennende Senat dargelegt, daß rechtsstaatliche Grundsätze über die Schaffung und Geltung von Normen oder rechtsstaatliche Anforderungen an die Normenklarheit der Anwendung des nordrhein-westfälischen Gesetzes zum Schütze des Waldes vom 31. März 1950 (GV. NW. S. 63) - Waldschutzgesetz - nicht entgegenstehen, soweit es um die Bestimmbarkeit des Begriffs "Wald" geht. Gleiches gilt für den Begriff "Gefährdung von Interessen der Landeskultur". Daß Gefahr und Gefährdung, in vielen Gesetzen verwendete Begriffe, ungeachtet gradueller Unbestimmtheit, den rechtsstaatlichen Anforderungen genügen, läßt sich nicht ernstlich bezweifeln. Was das Waldschutzgesetz unter Interessen der Landeskultur versteht, ist seinem Vorspruch auch ohne Zuhilfenahme der §§ 10 Abs. 4 und 14 Abs. 2 der Ersten Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zum Schütze des Waldes (Waldschutz Verordnung) vom 28. November 1950 (GV. NW. S. 195) hinreichend klar zu entnehmen. Daß im Berufungsurteil die Waldschutzverordnung miterwähnt ist, die allerdings nicht einer Ergänzung des Gesetzes dienen könnte, ist unschädlich.

2.

Wegen der Vereinbarkeit des Waldschutzgesetzes mit Art. 14 GG ist zunächst ebenfalls auf das Urteil des Senats vom 18. Juli 1968 zu verweisen. Danach wirken das Gesetz und die in ihm vorgesehenen Verwaltungsakte wenigstens in der Regel nicht als entschädigungspflichtige Enteignung (Art. 14 Abs. 3 GG), sondern als Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums gemäß der Sozialbindung dieses Grundrechts (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG).

Es ist aber denkbar - gerade der gegenwärtige Fall legt diese Erwägung nahe -, daß eine uneingeschränkte, wörtliche Anwendung des Gesetzes in Einzelfällen besonderer Art enteignend im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, und zwar, da keine Übertragung von Rechten auf Dritte in Betracht kommt, als Aufopferungsenteignung wirken kann. Eine solche Wirkung kann das - nachkonstitutionelle - Waldschutzgesetz jedoch rechtlich nicht decken, da es keine Entschädigungsregelung enthält (Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG). Hieraus kann sich indes nicht eine Verfassungswidrigkeit und Nichtigkeit des Gesetzes oder einzelner seiner Vorschriften ergeben, sondern - nur - die Notwendigkeit verfassungskonform restriktiver Auslegung und Anwendung derart, daß die Grenze zwischen der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums - einschließlich der Konkretisierung einer solchen Bestimmung - und der Enteignung gewahrt bleibt. Ein diese Grenze überschreitender, also enteignend wirkender Einzelakt ist rechtswidrig und verletzt als "enteignungsgleicher Eingriff" die Rechte des Betroffenen, da er gegen Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG verstößt und somit auch nicht vom richtig ausgelegten Waldschutzgesetz gedeckt sein kann. Im Verwaltungsstreitverfahren ist ein solcher Verwaltungsakt aufzuheben. Wahrt hingegen ein auf das Waldschutzgesetz gestützter Verwaltungsakt die Grenzen der Konkretisierung einer gültigen gesetzlichen Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, so ist er rechtmäßig, beeinträchtigt also nicht die richtig abgegrenzten Eigentumsrechte des Betroffenen und kann daher auch keinen Entschädigungsanspruch begründen. Es geht also fehl, wenn das Berufungsgericht die hier umstrittene Versagung der Umwandlungsgenehmigung nach § 3 des Waldschutzgesetzes als rechtmäßig, nämlich durch ein verfassungsmäßiges Gesetz gedeckt, ansieht und zugleich einen beim Zivilgericht einklagbaren Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff oder aus Aufopferung für möglich hält. Ob und wie dieser Irrtum die Entscheidung beeinflußt hat, ist nicht sicher erkennbar.

Zur Beurteilung dieser Dinge ist der erkennende Senat befugt und verpflichtet. Es handelt sich nicht um die Feststellung der Grundgesetz- oder sonstigen Bundesrechtswidrigkeit eines Gesetzes, die nach Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten ist, sondern um eine verfassungskonforme Auslegung. Daran ist das Revisionsgericht auch nicht durch seine Bindung an die berufungsgerichtliche Entscheidung über den Inhalt irrevisiblen Rechts (§ 173 VwGO; § 562 ZPO) gehindert, vielmehr hat es eine das Bundesrecht verletzende Auslegung und Anwendung solchen Rechts auf das bundesrechtlich Gebotene zurückzuführen (Art. 31 GG).

3.

Es kommt also darauf an, ob sich die Versagung der Umwandlungsgenehmigung im Fall des Klägers enteignend auswirkt.

Die Bemerkung im Berufungsurteil, daß der Waldbesitz des Klägers im Grünflächenverzeichnis des Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk eingetragen ist, läßt sich in diesem Zusammenhang nicht für die Revisionsentscheidung verwerten; denn anders als im Fall des vorerwähnten Urteils des Senats vom 18. Juli 1968 fehlt hier die Feststellung, ob die Eintragung vor oder nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes und des Waldschutzgesetzes erfolgt ist und inwieweit die Eigentümerrechte des Klägers etwa schon dadurch beschränkt waren. Das wird gegebenenfalls im weiteren Verfahren zu klären sein.

Im übrigen scheint bei den Ausführungen des Berufungsgerichts zur Ermessensfrage ein Rechtsirrtum obzuwalten. Es hat ausgeführt, die Behörde habe bei der Ermessensausübung im Rahmen von § 3 Satz 1 des Waldschutzgesetzes die Interessen der Allgemeinheit und die des Waldbesitzers gegeneinander abzuwägen, sie sei jedoch auch dann, wenn das betriebswirtschaftliche Bedürfnis des Waldbesitzers die Umwandlung erfordere, nicht zwingend gehalten, diese zu genehmigen; dem § 3 Satz 2 entnimmt das Berufungsgericht als weitere Ermessensrichtlinie, daß die Genehmigung versagt werden "solle", wenn die Umwandlung Interessen der Landeskultur gefährde, und daß in solchem Falle nur dann genehmigt werden dürfe, wenn ein "ungewöhnlich" schwerwiegendes betriebswirtschaftliches Bedürfnis des Waldbesitzers die Umwandlung erfordere. Danach scheint die Auffassung des Berufungsgerichts darauf hinauszulaufen, daß bei jeder, gleichviel ob leichter oder schwerer, Gefährdung von Interessen der Landeskultur die Genehmigung ohne Ermessensfehler versagt werden könne, selbst wenn das betriebswirtschaftliche Bedürfnis des Waldbesitzers die Umwandlung mit extremer Notwendigkeit erfordere, wenn also z.B. die Genehmigungsversagung den Existenzverlust des Betroffenen besiegele, der nur durch die Umwandlung seines Waldes in eine andere Bodenbenutzungsart noch abzuwenden wäre. Es mag zweifelhaft sein, ob diese Auffassung mit dem - verfassungskräftigen - Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist. Überdies erhebt sich hier aber die Frage, ob nicht in solchen Fällen eine Verwirklichung des Umwandlungsverbots die Grenze von der Konkretisierung einer Eigentums-Inhaltsbestimmung zur Enteignung und damit eine gesetzliche - durch Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG gesetzte - Grenze des Ermessens (§ 114 VwGO) überschreite. Ohne abschließende Stellungnahme zu den verschiedenen Versuchen, die Eigentums-Inhaltsbestimmung gegen die Enteignung abzugrenzen (s. dazu die Nachweise bei Bender, Sozialbindung des Eigentums und Enteignung, und bei Sellmann, desgl., NJW 1965, 1297 ff. und 1689 ff.), genügt es für den gegenwärtigen Fall zu sagen: Eine Beschränkung herkömmlicher Eigentümerbefugnisse hat u.a. dann Enteignungscharakter, wenn damit naturgegebene Nutzungsmöglichkeiten einer Sache derart eingeschränkt oder ausgeschlossen werden, daß der Eigentümer nicht einmal mehr die am Eigentum haftenden Verpflichtungen gegenüber der Allgemeinheit aus Nutzungen der Sache bestreiten kann. Denn wenn es dem Eigentümer auf solche Art unmöglich gemacht wird, seine Sache im wirtschaftlichen Sinn zu "halten", wenn also die Beschränkung seiner Befugnisse für ihn einer Entziehung der Sache gleichkommt, ist das Eigentumsrecht nicht nur im Wesenskern angetastet, sondern geradezu seines Werts und Inhalts beraubt, also völlig ausgehöhlt. Eine Ausnahme mag im Einzelfall gelten, wenn es dem Eigentümer unbedenklich zuzumuten ist, zur Erhaltung seines Eigentums an der betroffenen Sache andere ihm zur Verfügung stehende Mittel einzusetzen, und wenn dieserhalb die Leistung einer Entschädigung als unzumutbar für die Allgemeinheit erscheint.

Die Ausführungen des Berufungsgerichts lassen nicht erkennen, wie es entschieden hätte, wenn es berücksichtigt hätte, daß und wie Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG den Rahmen einengt, in dem der einfache (Landes-)Gesetzgeber der Behörde eine Ermessensfreiheit zur Handhabung des Umwandlungsverbots (§ 3 des Waldschutzgesetzes) einräumen kann. Auch die tatsächlichen Feststellungen und Würdigungen der Wirkung, welche die Genehmigungsversagung für den Kläger hat (S. 12 der Urteilsausfertigung), sind nicht geeignet, eine abschließende Beurteilung nach der oben entwickelten Rechtsansicht zu ermöglichen. Sie beschränken sich auf eine Aneinanderreihung von gegensätzlichen Umständen und Gesichtspunkten ohne Sichtung und Facit. Überdies weisen sie einen Widerspruch zu der eigenen Auffassung des Berufungsgerichts auf, daß das Waldschutzgesetz gerade auch einer Vernachlässigung der Wälder entgegenwirken solle. Diese Auffassung ist in OVGE 16, 82 (93) ausgesprochen und durch Bezugnahme in die Gründe des hier angefochtenen Urteils aufgenommen. Mit ihr ist die Bemerkung unvereinbar, der Kläger sei nicht zu den dauernden Aufwendungen für die Pflege seines Waldes gezwungen, wenn er sie unterlasse, müsse er höchstens eine Wertminderung in Kauf nehmen.

Es ist auch nicht erkennbar, wie das Berufungsgericht entschieden hätte, wenn es schon jetzt über eine Umwandlungsgenehmigung für eine größere Waldfläche als 7,7 ha zu entscheiden gehabt hätte. Der Kläger hat den anfänglich für 103 ha gestellten Umwandlungsantrag nur "zunächst" auf 7,7 ha beschränkt und sich noch im Berufungsverfahren vorbehalten, die Genehmigung für den Rest der ursprünglichen Antragsfläche später nachzufordern. Er macht also jetzt gewissermaßen nur einen Teil des weiterreichenden Anspruchs geltend, dessen er sich berühmt. Wenn das Gericht das jetzige Klagebegehren wegen zu geringer Wirksamkeit für die betriebswirtschaftliche Sanierung des Gesamtbesitzes des Klägers als unbegründet ansah, hätte es außerdem als gleichrangige Frage abschließend prüfen müssen, ob die Umwandlung einer größeren Waldfläche zu genehmigen wäre, und sich nicht auf eine Andeutung hierzu beschränken dürfen; erst nach klarer Verneinung auch der zweiten Frage hätte es den Teilanspruch abweisen dürfen.

5.

Aus alledem ergibt sich, daß die angefochtene Entscheidung auf der Verletzung von Bundesrecht beruhen kann, daß eine abschließende Entscheidung durch das Revisionsgericht aber nicht möglich ist. Die Sache ist daher unter Aufhebung des Berufungsurteils an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.