Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 22.05.1995, Az.: BVerwG 4 B 30.95

I.

Das Hessische Ministerium für Wirtschaft und Technik leitete 1978 auf Antrag des Straßenbauamts Kassel ein Planfeststellungsverfahren für den Neubau der Bundesautobahn A 49 zwischen Borken und Schwalmstadt ein. Der Kläger, ein anerkannter Naturschutzverband, erhob Einwendungen. Er machte u.a. geltend, das Vorhaben sei bedenklich, da kein Verkehrsbedürfnis bestehe und die geplante Trasse mit erheblichen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft verbunden sei. Das Ministerium stellte mit Beschluß vom 16. November 1987/27. Dezember 1989 den Plan für den Autobahnbau fest. Es ordnete Maßnahmen zum Ausgleich der durch den Eingriff hervorgerufenen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft an und behielt weitere Ausgleichsmaßnahmen einem Ergänzungsplanfeststellungsverfahren vor.

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat die gegen diesen Beschluß gerichtete Klage abgewiesen und die Revision nicht zugelassen. Hiergegen wendet der Kläger sich mit seiner Nichtzulassungsbeschwerde.

II.

Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde ist unbegründet.

1.

Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr der Kläger beimißt.

a)

Die Revision kann zur Klärung nur solcher Rechtsfragen zugelassen werden, die dem revisiblen Recht (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO) angehören und die zudem sowohl für die Entscheidung des vorinstanzlichen Gerichts erheblich waren als auch für die Entscheidung in dem angestrebten Revisionsverfahren entscheidungserheblich wären (BVerwGE 13, 90 <91>[BVerwG 02.10.1961 - VIII C 78/61]). Nach der für das Revisionsgericht bindenden Auslegung des Landesrechts durch das Erstgericht kann die durch das Hessische Naturschutzgesetz zugelassene Verbandsklage nur auf Verstöße gegen das Naturschutzrecht und auf Rechtsfehler bei der spezifisch naturschutzrechtlichen Abwägung und dabei auf eine objektiv nicht gerechtfertigte Überbewertung der für das Vorhaben streitenden Belange sowie auf eine Disproportionalität zu Lasten des Natur- und Landschaftsschutzes bei der vergleichenden Bewertung der gegenläufigen Belange gestützt werden. Sie kann weder damit begründet werden, es fehle an der spezifisch straßenrechtlichen Planrechtfertigung, noch damit, die spezifisch naturschutzrechtliche Abwägung sei wegen ungenügender Berücksichtigung anderer als naturschutzrechtlicher gegen das Vorhaben sprechender Belange fehlerhaft. Sie kann ferner nicht auf Gründe gestützt werden, die der klagende Verband bei seiner Anhörung im Planfeststellungsverfahren nicht geltend gemacht hat.

Folglich verleihen die Fragen, mit denen die Beschwerdeschrift eine Vermeidbarkeit des mit dem planfestgestellten Vorhaben verbundenen Eingriffs im Hinblick auf eine fehlende straßenrechtliche Planrechtfertigung problematisiert, der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung. Gleiches gilt, soweit die Beschwerde Fragen zur naturschutzrechtlichen Abwägung aufwirft und dabei eine Überbewertung des festgestellten Bedarfs für das Straßenbauvorhaben gegenüber den Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes mit Gründen rügt, die der Kläger bei seiner Anhörung im Planfeststellungsverfahren nicht vorgebracht oder nicht genügend konkretisiert hat. Übrigens irrt die Beschwerde, wenn sie dem Erstgericht die Rechtsauffassung unterstellen sollte, ein Straßenbauvorhaben sei auch dann nicht zu untersagen, wenn ein Bedarf und damit eine Planrechtfertigung nicht bestehe. Das Erstgericht hatte keinen Anlaß, die Planrechtfertigung in Frage zu stellen.

b)

Auch zur Klärung von Inhalt und Reichweite des Ausgleichsgebots bedarf es nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens. Insbesondere erübrigt sich eine eingehendere Auseinandersetzung mit der Frage, ob ein unauflösliches Junktim zwischen der Entscheidung über den Fachplan und der Entscheidung über die nach § 8 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbs. BNatSchG erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen besteht, das es verbietet, den naturschutzrechtlich gebotenen Ausgleich ganz oder auch nur - wie hier geschehen - teilweise einem Ergänzungsplanfeststellungsverfahren zu überantworten. Aus der bisherigen Senatsrechtsprechung ergibt sich, daß die Lösung der mit der Ausgleichsregelung verbundenen Probleme einem ergänzenden Planfeststellungsbeschluß vorbehalten werden darf. § 8 Abs. 4 BNatSchG, aus dem die Beschwerde das Gegenteil herleitet, nötigt nicht zu einer Korrektur oder einer Modifikation dieser Spruchpraxis. Er begründet die Verpflichtung des Planungsträgers, die zum Ausgleich des Eingriffs erforderlichen Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege im einzelnen im Fachplan oder in einem landschaftspflegerischen Begleitplan in Text und Karte darzustellen. Auf welche Weise die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung samt der Bestimmung über Ausgleichsmaßnahmen mit einem fachgesetzlich vorgesehenen Zulassungsverfahren verklammert ist, ergibt sich aus § 8 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG. Danach wird die Verpflichtung, unvermeidbare Beeinträchtigungen auszugleichen, durch die Behörde ausgesprochen, die für die Fachentscheidung zuständig ist. Diese verfahrensrechtliche Integration hat zur Folge, daß die Vorschriften, die für das jeweilige Vorhaben gelten, auch auf den Entscheidungsteil anzuwenden sind, der die Ausgleichsverpflichtung betrifft. Die Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses, der alle anderen behördlichen Entscheidungen ersetzt und alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend regelt, erstreckt sich auch auf den Teil, der den Eingriff in Natur und Landschaft gestattet. Ob die landschaftspflegerischen Regelungen Bestandteil des festgestellten Plans sind oder, wie § 8 Abs. 4 BNatSchG es für Ausgleichsmaßnahmen als Alternative vorsieht, in einem landschaftspflegerischen Begleitplan dargestellt werden, spielt in diesem Zusammenhang keine Rolle. Denn der Begleitplan teilt das rechtliche Schicksal des Fachplans. Beide bilden rechtlich eine Einheit. § 8 Abs. 2 Satz 3 BNatSchGäußert sich nicht dazu, ob in einem Planfeststellungsverfahren die Sachentscheidung über Teilfragen, die sich auf die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung beziehen, offengelassen und einem Ergänzungsbeschluß vorbehalten werden darf. Unter welchen Voraussetzungen es die Planfeststellungsbehörde mit einer Teilentscheidung bewenden lassen kann, beurteilt sich nach dem einschlägigen Planungsrecht. Im Anwendungsbereich des Bundesfernstraßenrechts ließ der hier noch anwendbare, inzwischen aufgehobene § 18 a Abs. 3 FStrG (vgl. nunmehr § 74 Abs. 3 VwVfG) es zu, in den Planfeststellungsbeschluß einen Ergänzungsvorbehalt aufzunehmen, falls im Zeitpunkt der Entscheidung eine abschließende Beurteilung noch nicht möglich war. Der Senat hat wiederholt festgestellt, daß eine solche Regelung nicht dem von der Beschwerde herausgestrichenen Prinzip der Einheitlichkeit der Planungsentscheidung zuwiderläuft (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1981 - BVerwG 4 C 68.78 - BVerwGE 61, 307 [BVerwG 23.01.1981 - 4 C 68/78]; Beschluß vom 5. Juni 1992 - BVerwG 4 NB 21.92 - Buchholz 406.11 § 9 BBauG/BauGB Nr. 55). Dieser Grundsatz ist nicht in einem formellen Sinne zu verstehen. Er schließt die Aufspaltung in einander ergänzende Teilentscheidungen nicht aus. Die Einheit ist auch bei dieser Vorgehensweise gewahrt. Sie wird dadurch hergestellt, daß der Abschluß des Verfahrens hinausgeschoben wird bis zu dem vorbehaltenen Ergänzungsbeschluß, der zusammen mit dem vorausgegangenen Beschluß den Planfeststellungsbeschluß im Sinne des § 17 Abs. 1 FStrG bildet.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt ist auch, unter welchen Voraussetzungen der Vorbehalt einer Planergänzung materiellrechtlich zulässig ist. Ein Konflikt, den der Planungsträger vorfindet oder den er durch seine Planung hervorruft oder verschärft, darf nicht letztlich ungelöst bleiben. Das bedeutet aber nicht, daß die Probleme in einem einzigen Planfeststellungsbeschluß bewältigt werden müssen. Ist eine abschließende Entscheidung im Zeitpunkt der Planfeststellung, aus welchen Gründen immer, mangels Entscheidungsreife nicht möglich, ist aber hinreichend gewährleistet, daß sich im Wege der Planergänzung der Konflikt entschärfen und ein Planungszustand schaffen läßt, der den gesetzlichen Anforderungen gerecht wird, so darf die Planungsbehörde die abschließende Lösung einem ergänzenden Planfeststellungsbeschluß vorbehalten, es sei denn, daß sich ihre Entscheidung ohne die vorbehaltene Teilregelung als ein zur Verwirklichung des mit dem Vorhaben verfolgten Ziels untauglicher Planungstorso erweist (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1987 - BVerwG 4 C 49.83 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 71; Beschluß vom 17. Dezember 1985 - BVerwG 4 B 214.85 - Buchholz 445.4 § 31 WHG Nr. 10). Die bisherige Rechtsprechung des Senats läßt keinen Zweifel daran aufkommen, daß den Gegenstand eines Planergänzungsvorbehalts grundsätzlich auch Maßnahmen bilden können, die der Verursacher eines Eingriffs in Natur und Landschaft im Rahmen des Stufenmodells der Eingriffsregelung des § 8 BNatSchG zu treffen hat (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 12. Oktober 1987 - BVerwG 4 B 200-202.87 - insoweit nicht abgedruckt in Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 69, und vom 30. August 1994 - BVerwG 4 B 105.94 - BayVBl 1995, 158). Das Erstgericht hat sich auf den Standpunkt gestellt, daß eine Kollision mit dem Grundsatz der Konfliktbewältigung bei der vom Kläger angegriffenen Planung schon deshalb nicht drohe, weil im Hinblick auf den durch die Bundesstraßenverwaltung für weitere Ausgleichsmaßnahmen getätigten Erwerb umfangreicher Flächen davon auszugehen sei, daß sich die Defizite, die die Planungsbehörde im Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege festgestellt habe, im Planergänzungsverfahren beheben ließen, ohne daß durch diesen Nachbesserungsbedarf die Planungskonzeption als solche in Frage gestellt werde. Ob dies den Gegebenheiten gerecht wird, ist eine Frage der Würdigung der konkreten Umstände, die über den Einzelfall nicht hinausreicht.

Klärungsbedürftig ist in diesem Zusammenhang auch nicht, inwieweit sich aus § 8 Abs. 3 BNatSchG das Erfordernis ableiten läßt, die Verpflichtung zum Ausgleich unvermeidbarer Beeinträchtigungen in die Entscheidung aufzunehmen, durch die der Eingriff in Natur und Landschaft zugelassen wird. Die Frage würde sich in dem von der Beschwerde erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Das Erstgericht hat - anders als die Beschwerde offenbar meint - nicht angenommen, ein Planfeststellungsbeschluß könne - entgegen § 8 Abs. 3 BNatSchG - die Entscheidung über einen Teil noch erforderlicher Ausgleichsmaßnahmen auch dann einer ergänzenden Entscheidung vorbehalten, wenn noch offen sei, ob der Eingriff nicht überhaupt zu untersagen sei, weil die mit ihm verbundenen Beeinträchtigungen im Sinne des § 8 Abs. 3 BNatSchG gar nicht auszugleichen und die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes vorrangig seien. Es hat vielmehr ausgeführt, die Planfeststellungsbehörde habe, selbst wenn einzelne Beeinträchtigungen nicht oder nicht vollständig ausgleichbar sein sollten, auf der Grundlage einer Abwägung nach § 8 Abs. 3 BNatSchG dem Straßenbauvorhaben den Vorrang einräumen dürfen, zumal für nicht ausgleichbare Beeinträchtigungen die Festsetzung einer Abgabe für Ersatzmaßnahmen im Sinne des § 8 Abs. 9 BNatSchG in Betracht komme. Daß bei einer solchen Konstellation keine grundsätzlichen Bedenken dagegen bestehen, die Ausgestaltung des Ausgleichskonzepts einem ergänzenden Planfeststellungsverfahren vorzubehalten, bedarf keiner Bestätigung in einem Revisionsverfahren.

c)

Die Frage, was die naturschutzrechtliche Abwägungsklausel des § 8 Abs. 3 BNatSchG beinhaltet, rechtfertigt ebenfalls nicht die Zulassung der Revision. Sie läßt sich auf der Grundlage der Senatsentscheidungen vom 27. September 1990 - BVerwG 4 C 44.87 - (BVerwGE 85, 348 <354>[BVerwG 27.09.1990 - 4 C 44/87]) und vom 30. Oktober 1992 - BVerwG 4 A 4.92 - (Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 13) ohne weiteres beantworten. Die naturschutzrechtliche Abwägung, die § 8 Abs. 3 BNatSchG unter den in dieser Vorschrift bezeichneten Voraussetzungen vorschreibt, ist von der - umfassenden - fachplanerischen Abwägung zu unterscheiden, von der im Bereich des Fernstraßenrechts in § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG die Rede ist. Nach § 8 Abs. 3 BNatSchG sind in die Abwägung auf der einen Seite die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege und auf der anderen Seite alle Anforderungen an Natur und Landschaft einzustellen. Das in § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG verankerte Abwägungsgebot entbindet nicht von der Beachtung solcher materiellrechtlichen Vorschriften, die strikte Gebote oder Verbote enthalten. Dazu gehören auch die in § 8 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG enthaltenen Gebote, vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen sowie unvermeidbare Beeinträchtigungen auszugleichen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 30. Oktober 1992 - BVerwG 4 A 4.92 - a.a.O.). Für § 8 Abs. 3 BNatSchG gilt im Ergebnis nichts anderes. Führt die Abwägung, die nach dieser Vorschrift vorzunehmen ist, zu einem Vorrang des Naturschutzes und der Landschaftspflege, so ist der Eingriff zwingend zu untersagen. Für eine dies überwindende Abwägung auf der Grundlage des § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG bleibt kein Raum. Zur Klärung von Fragen, in welcher Beziehung darüber hinaus die naturschutzrechtliche und die - eine größere Palette von Belangen einbeziehende - fachplanerische Abwägung zueinander stehen, gibt der Fall keinen Anlaß.

Die Frage, inwieweit die nach § 8 Abs. 3 BNatSchG gebotene Abwägung einer gerichtlichen Überprüfung unterliegt, bedarf ebenfalls keiner Klärung in einem Revisionsverfahren; denn auch sie läßt sich anhand der hierzu bereits ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung ohne weiteres beantworten. Der Senat hat in seinem Urteil vom 27. September 1990 - BVerwG 4 C 44.87 - (a.a.O.) klargestellt und in seinem Beschluß vom 30. Oktober 1992 - BVerwG 4 A 4.92 - (a.a.O.) nochmals bekräftigt, daß es sich bei der naturschutzrechtlichen Abwägung im Rahmen der Eingriffsregelung nicht um eine lediglich nachvollziehende, uneingeschränkt der gerichtlichen Kontrolle zugängliche, sondern um eine echte planerische Abwägung handelt. Den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege kommt dabei kein prinzipieller Vorrang vor den übrigen planungsrechtlichen Gesichtspunkten zu (vgl. BVerwG, Beschluß vom 10. Oktober 1988 - BVerwG 7 B 37.88 - Buchholz 451.22 AbfG Nr. 27). Aus § 8 BNatSchG folgt allerdings, daß ihnen ein besonderes Gewicht beizumesen ist (vgl. BVerwG, Beschluß vom 21. August 1990 - BVerwG 4 B 104.90 - Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 8). Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft, die weder vermeidbar noch ausgleichsfähig sind, wiegen regelmäßig schwer. Um sie zu überwinden, genügen nur solche Belange, die ihrerseits gewichtig sind. Das Gericht hat im Streitfall nicht selbst abzuwägen, sondern nachzuprüfen, ob die behördliche Abwägung den rechtlichen Anforderungen entspricht, die sich aus dem Abwägungsgebot ergeben. Die Strukturen dieses Gebots sind in der höchstrichterlichen Rechtsprechung für den Bereich der Bauleitplanung und der Fachplanung herausgearbeitet worden (vgl. BVerwG, Urteile vom 12. Dezember 1969 - BVerwG 4 C 105.66 - BVerwGE 34, 301, vom 5. Juli 1974 - BVerwG 4 C 50.72 - BVerwGE 45, 309, vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - a.a.O., und vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110). Sie gelten im Grundsatz auch für die spezifisch naturschutzrechtliche Abwägung.

Ob der vom Kläger angefochtene Planfeststellungsbeschluß an einem Abwägungsfehler leidet, weil die Planungsbehörde, wie die Beschwerde meint, keine auf die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege zentrierte Abwägung vorgenommen (Abwägungsdefizit) oder jedenfalls die Bedeutung der durch die Planung betroffenen Belange verkannt hat (Fehlgewichtung), ist eine Frage der Würdigung des Einzelfalls, die der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO verleiht. Daß es in diesem Zusammenhang nicht zuletzt darauf ankommt, ob die Planungsbehörde die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege in ihrer wahren Bedeutung erkannt hat, und daß es von Einfluß auf das Abwägungsergebnis sein kann, ob und in welchem Ausmaß sich die Folgen des Eingriffs durch Ausgleichsmaßnahmen auffangen lassen, liegt auf der Hand (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juli 1985 - BVerwG 4 C 40.83 - BVerwGE 72, 15). Die Beschwerde zeigt nicht auf, inwiefern der vorliegende Fall dem Senat Gelegenheit bieten könnte, die überkommene Rechtsprechung zu § 8 Abs. 3 BNatSchG weiterzuentwickeln.

2.

Auch die Divergenzrüge hat keinen Erfolg.

Das Erstgericht hat keinen abstrakten Rechtssatz aufgestellt, der in Widerspruch zu einem vom Bundesverwaltungsgericht formulierten Rechtssatz steht. Der Senat hat in dem von der Beschwerde zitierten Beschluß vom 30. Oktober 1992 - BVerwG 4 A 4.92 - (a.a.O.) ausgeführt, daß die Abwägung nach § 8 Abs. 3 BNatSchG von der allgemeinen fachplanerischen Abwägung zu unterscheiden ist. Hierzu steht die Aussage der Vorinstanz, daß die naturschutzrechtliche Abwägung einen Teilaspekt der fachplanerischen Abwägung darstelle, nur in scheinbarem Gegensatz. Das Erstgericht hat mit dieser Formulierung erkennbar nicht zum Ausdruck bringen wollen, daß die naturschutzrechtliche Abwägung in der allgemeinen fachplanerischen Abwägung aufgeht. Es hat in anderem Zusammenhang klargestellt, daß der naturschutzrechtlichen Abwägung im Verhältnis zur fachplanerischen Abwägung eine eigenständige Bedeutung zukommt. Dies hat es nicht nur dadurch deutlich gemacht, daß es die nach § 8 Abs. 3 BNatSchG gebotene Abwägung als "spezifisch naturschutzrechtliche" qualifiziert und ausdrücklich als "dritte Prüfungsstufe" der Eingriffsregelung charakterisiert hat, sondern darüber hinaus auch dadurch unterstrichen, daß es der Frage nachgegangen ist, ob die besondere naturschutzrechtliche Abwägung "ebenso" wie die allgemeine fachplanerische Abwägung nur in eingeschränktem Umfang der gerichtlichen Kontrolle unterliegt, die aufzuwerfen sinnlos gewesen wäre, wenn es die naturschutzrechtliche Abwägung als einen der fachplanerischen Abwägung untergeordneten Bestandteil angesehen hätte. Die Tatsache, daß es auch im Rahmen des § 8 Abs. 3 BNatSchG auf die Rechtsprechung des Senats zum Abwägungsgebot im Fachplanungsrecht Bezug genommen hat, läßt sich nicht als Beleg dafür werten, daß es die Grenzen zwischen der spezifisch naturschutzrechtlichen Abwägung und der fachplanerischen Abwägung verwischt hätte. Sie dient aus seiner Sicht lediglich der Klarstellung, daß in beiden Fällen die gerichtliche Kontrolle eingeschränkt ist. Dies steht in Einklang mit der Rechtsprechung des Senats (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 1990 - BVerwG 4 C 44.87 - a.a.O.).

3.

Die Verfahrensrügen greifen ebenfalls nicht durch.

Die Beschwerde rügt als einen Verstoß gegen, daß sich das Erstgericht die Ausführungen im Planfeststellungsbeschluß zur Bedarfssituation unter Einschluß der sog. Dimensionierungsprognose zu eigen gemacht und den Verzicht auf eine aussagefähige projektbezogene Verkehrsprognose gebilligt habe, ohne sich mit dem von ihr vorgelegten Gutachten der Gutachtergruppe A 49 an der Gesamthochschule Kassel auseinanderzusetzen, das nach ihrer Einschätzung geeignet ist, die Annahmen des Planungsträgers zu widerlegen. Die Beschwerde übersieht jedoch, daß das Erstgericht die Einwände des Klägers gegen die dem Planfeststellungsbeschluß zugrundeliegende Prognose und das Fehlen einer konkret projektbezogenen Verkehrsprognose, auch soweit die Einwände sich auf das erwähnte Gutachten beziehen, als gemäß § 36 Nr. 4 HENatG unerheblich angesehen hat, weil der Kläger sie nicht bei der Anhörung im Verwaltungsverfahren geltend gemacht habe (UA Seiten 34 und 37).

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.