Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 21.08.1990, Az.: BVerwG 4 B 104.90

1.

Der Kläger zu 5), ein Naturschutzverein, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluß des Beklagten vom 14. März 1985 für den Bau der Bundesautobahn A 7 im Teilbereich zwischen Nesselwang und der Bundesgrenze bei Füssen. Er ist Eigentümer eines Grundstücks, das für die geplante Trasse in Anspruch genommen werden soll. Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unbegründet abgewiesen, das Berufungsgericht die Berufung zurückgewiesen.

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde des Klägers zu 5) gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt erfolglos. Aus dem Beschwerdevorbringen ergeben sich keine Gründe, die die Zulassung der Revision rechtfertigen könnten.

Der Kläger zu 5) macht geltend, die Revision sei nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der Frage zuzulassen, "ob es sich bei dem Minimierungsgebot des § 8 Abs. 2 BNatSchG - im Sinne der Terminologie des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 22. März 1985 - BVerwG 4 C 73.82 - BVerwGE 71, 163 <165>[BVerwG 22.03.1985 - 4 C 73/82] - lediglich um ein 'Optimierungsgebot' handelt, das im Rahmen der Abwägung gemäß § 8 Abs. 3 BNatSchG 'überwunden' werden kann, oder ob es sich um einen 'Planungsleitsatz' handelt, der 'strikte Beachtung' verlangt". Soweit diese Frage entscheidungserheblich ist, kommt ihr jedoch keine rechtsgrundsätzliche Bedeutung zu, weil sie bereits durch die Rechtsprechung des Senats hinreichend geklärt ist.

Die Rechtsfrage unterstellt die Revisibilität des § 8 Abs. 2 und 3 BNatSchG. Insoweit spricht die Beschwerde einen Problemkreis an, der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch nicht abschließend geklärt sein mag. Einerseits hat sich auch der Senat in seiner bisherigen Rechtsprechung auf § 8 Abs. 2 BNatSchG bezogen (vgl. z.B. Urteil vom 5. Dezember 1986 - BVerwG 4 C 13.85 - DVBl. 1987, 573<590>). Andererseits hat er ausgeführt, § 8 BNatSchG sei gemäß § 4 Satz 2 BNatSchG eine Rahmenvorschrift für die Landesgesetzgebung ohne unmittelbare Geltung gegenüber dem Bürger (Urteil vom 14. Oktober 1988 - BVerwG 4 C 58.84 - Buchholz 406.401 § 1 BNatSchG Nr. 3). Einer näheren Klärung dieser Fragen bedarf es jedoch im vorliegenden Verfahren nicht. Da Landesrecht dem Bundesrecht nicht widersprechen darf, betrifft die aufgeworfene Rechtsfrage jedenfalls insoweit revisibles Recht, wie die Beschwerde sinngemäß geltend macht, Art. 6 a Abs. 1 und 2 BayNatSchG in der Auslegung durch das Berufungsgericht sei mit Bundesrecht nicht vereinbar, weil § 8 Abs. 2 und 3 BNatSchG eine landesrechtliche Vorschrift erfordere, die das Minimierungsgebot für Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft als Planungsleitsatz regele.

Auch diese Frage bedarf jedoch im Hinblick auf ihre Entscheidungserheblichkeit einer differenzierenden Betrachtung: § 8 Abs. 2 BNatSchG enthält als Kernaussage zwei unterschiedliche Gebote: Eingriffe, d.h. Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, die die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen können (§ 8 Abs. 1 BNatSchG), sind erstens zu unterlassen, wenn sie zu vermeidbaren Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft führen. Sie sind zweitens (zwar - unter dem Vorbehalt des Abs. 3 - zulässig, aber) im erforderlichen Maße auszugleichen, wenn sie zu unvermeidbaren Beeinträchtigungen führen. Das erste Gebot - das Verbot vermeidbarer Beeinträchtigungen - ist kein Minimierungsgebot; es gilt unbeschränkt und steht auch nicht unter dem Vorbehalt des Abs. 3. Wie es rechtlich zu qualifizieren ist, kann offenbleiben. Denn nach der Rechtsauffassung der Vorinstanzen führt hier der - grundsätzlich erlaubte - Eingriff in die Landschaft durch den Autobahnbau in jedem Fall - auch bei einer anderen Trassenführung - zu unvermeidbaren Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft (vgl. VG-Urteil, S. 117 ff.; BU S. 21). Entscheidungserheblich kann deshalb nur die Frage sein, ob das in § 8 Abs. 2 und 3 BNatSchG enthaltene Minimierungsgebot für Eingriffe, die zu unvermeidbaren Beeinträchtigungen führen, als Planungsleitsatz verstanden werden muß. Insoweit bedarf es jedoch keines Revisionsverfahrens; denn aus der Rechtsprechung des Senats ergibt sich bereits, daß diese Frage zu verneinen ist.

In seinem Urteil vom 22. März 1985 (a.a.O.) hat der Senat ausgeführt, ein Straßenbauvorhaben sei nicht nur daran zu messen, ob die rechtlichen Schranken des Abwägungsgebots beachtet worden seien, sondern auch daran, ob anderweitige rechtliche Bindungen beständen. Der Senat unterscheidet zwischen "Planungsleitsätzen", die als gesetzliche Zielvorgaben des Fachplanungsrechts strikte Beachtung verlangen und deswegen auch nicht im Rahmen der planerischen Abwägung überwunden werden können (Beispiel: gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 FStrG dürfen Bundesautobahnen keine höhengleichen Kreuzungen haben), und solchen Vorschriften, die (nur) eine Berücksichtigung oder Optimierung bestimmter öffentlicher Belange fordern, jedoch innerhalb der planerischen Abwägung zugunsten anderer Belange eine Einschränkung zulassen. Als Beispiel für die zweite Gruppe hat der Senat in seinem Urteil vom 22. März 1985 (a.a.O., S. 165) § 1 BNatSchG genannt, der in seinem Abs. 2 einen ausdrücklichen Abwägungsvorbehalt gegenüber den sonstigen Anforderungen an Natur und Landschaft enthält. Dementsprechend hat der Senat in seinem Urteil vom 5. Dezember 1986 - BVerwG 4 C 13.85 - (DVBl. 1987, 573<590>) innerhalb seiner Überprüfung der Abwägung erörtert, ob sich der Verbrauch von Gelände durch das Vorhaben nach den Grundsätzen, die das Bundesnaturschutzgesetz und das Bayerische Naturschutzgesetz aufgestellt haben, rechtfertigen lasse. Bei der Gewichtung sei zu beachten, daß der Gesetzgeber in § 8 Abs. 2 BNatSchG und Art. 6 a Abs. 2 BayNatSchG verlange, vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen. Der Senat hat schließlich in seinem Beschluß vom 24. August 1987 - BVerwG 4 B 129.87 - (BA S. 20 <insoweit nicht veröffentlicht>) dargelegt, daß sich nicht generell, sondern nur nach den Umständen des Einzelfalles beantworten lasse, ob und in welcher Weise der Natur- und Landschaftsschutz sich gegenüber anderen Belangen ganz oder teilweise durchsetze. Den Zielvorgaben des Bundesnaturschutzgesetzes sei im Sinne eines Optimierungsgebots ein besonderes Gewicht beizumessen. Aber selbst der förmliche Naturschutz vermittele keine absolute Vorrangstellung, sondern müsse möglicherweise nach Lage der Dinge gegenüber gewichtigeren Belangen zurückstehen.

Unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung kann nicht zweifelhaft sein, daß die rahmenrechtliche Vorschrift des § 8 Abs. 2 BNatSchG im Hinblick auf unvermeidbare Beeinträchtigungen nicht verlangt, daß die Landesgesetzgebung ein Verbot als Planungsleitsatz erläßt, sondern auf eine landesrechtliche Regelung durch ein in der Abwägung überwindbares Optimierungsgebot abzielt. Dies ergibt sich unmittelbar aus § 8 Abs. 3 BNatSchG. Nach dieser Vorschrift ist ein Eingriff (nur) dann zu untersagen, wenn die Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden oder nicht im erforderlichen Maße auszugleichen sind und wenn außerdem die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege bei der Abwägung aller Anforderungen an Natur und Landschaft im Range vorgehen.

Die Revision ist auch nicht gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Das Berufungsurteil weicht nicht von dem Urteil des Senats vom 22. März 1985 (a.a.O.) ab. Die Beschwerde entnimmt dieser Entscheidung - zutreffend -, daß Optimierungsgebote den in ihnen enthaltenen Zielvorgaben ein besonderes Gewicht zumessen und insoweit als Einschränkung der planerischen Gestaltungsfreiheit beachtet werden müssen. Von diesem rechtlichen Ansatz sind aber auch die Vorinstanzen ausgegangen. Das Gegenteil folgt nicht etwa daraus, daß das Berufungsgericht annimmt, die Entscheidung des Planfeststellungsbeschlusses für die gewählte Trasse bewege sich im Bereich der von den Gerichten hinzunehmenden planerischen Gestaltungsfreiheit, obwohl eine Trassenvariante zu quantitativ geringeren Eingriffen in die Landschaft führen würde. Denn auch Optimierungsgebote lassen die planerische Gestaltungsfreiheit als solche unberührt. Ob die Zielvorgaben des Naturschutzrechts mit dem ihnen eigenen besonderen Gewicht in die Abwägung eingestellt worden sind, ist eine Frage der Rechtsanwendung im Einzelfall durch die Tatsachengerichte und kann deshalb grundsätzlich in einem Revisionsverfahren nicht überprüft werden.

2.

Die Kläger zu 9) bis 11) haben ihre Beschwerden gegen die Nichtzulassung der Revision mit Schriftsatz vom 9. August 1990 zurückgenommen. In entsprechender Anwendung der §§ 141, 125 Abs. 1, 92 Abs. 2 VwGO sind deshalb ihre Beschwerdeverfahren einzustellen.

3.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2 VwGO und §§ 1, 11 GKG in Verbindung mit Anlage 1 Nr. 1271 zu § 11 GKG.