I.

Die Kläger sind Landwirte. Ihre Höfe sollen von der Trasse einer neuen Bundesstraße (B 16 neu) durchschnitten werden, die R. mit R. verbinden und dabei die bisherige B 16 in diesem Streckenabschnitt ersetzen soll. Nachdem sie in der ersten Instanz im wesentlichen erfolglos geblieben waren, hat das Berufungsgericht den Planfeststellungsbeschluß der Regierung der Oberpfalz vom 23. März 1979 - Teilabschnitt der B 16 (neu) H. N. - aufgehoben, soweit dadurch Grundstücke der Kläger betroffen sind.

Zur Begründung seines Urteils führt das Berufungsgericht im wesentlichen folgendes aus: Der Planfeststellungsbeschluß sei schon deshalb rechtswidrig, weil er in auffallender Weise gegen Planungsleitsätze des Bundesfernstraßengesetzes verstoße. Aus der Zweckbestimmung des Bundesfernstraßengesetzes lasse sich der Planungsleitsatz ableiten, daß im Falle des Neubaues einer Bundesfernstraße ein möglichst weitgehend störungsfreier Verkehr gewährleistet sein müsse. Davon gehe auch der Planfeststellungsbeschluß aus, in dem ausgeführt werde, daß das der Planung gesetzte Ziel nur durch den Neubau einer schnellen und leistungsfähigen Kraftfahrzeugstraße mit höhenfreien Kreuzungen und frei von Ortsdurchfahrten erreicht werden könne. Mit diesem Planungsleitsatz stehe die Führung des Vorhabens durch den Sicherheitsbereich des Steinbruchs der Beigeladenen zu 2) nicht im Einklang, weil dort regelmäßig Straßensperrungen während der Sprengarbeiten erforderlich würden. Dieser Zustand werde bis nach der Jahrtausendwende anhalten. Damit trage das Vorhaben von vornherein einen nicht ausräumbaren Widerspruch in sich: Einerseits Planung des Neubaus einer Bundesstraße für großräumige und zügige Verkehrsabwicklung und andererseits eine regelmäßige Sperrung zugunsten eines Privaten, die zur Folge habe, daß während dieses Zeitraums der Verkehr völlig zum Erliegen komme. Der Sache nach bedeute die regelmäßige Sperrung einer Teilstrecke der Bundesstraße 16 (neu) eine teilweise Aufhebung ihrer Zweckbestimmung und bedürfe deshalb der Behandlung im Planfeststellungsverfahren selbst. Diese Frage sei im Rahmen der gesetzlichen (und sonstigen) Planungsleitsätze und nicht im Rahmen der Abwägung zu prüfen. Verstoße eine Trasse gegen solche Planungsleitsätze, so führe das zu ihrem Scheitern; sie könne nicht durch eine Abwägung gleichsam "gerettet" werden. Eine "Abwägung" ganz anderer Art könne Platz greifen, wenn mehrere Trassen zur Verfügung stünden, die jede ihrerseits mit der bestimmten Linienführung, der fernstraßenrechtlichen Zielsetzung und den gesetzlichen (und sonstigen) Planungsleitsätzen im Einklang stünden. Dieser Fall liege hier aber nicht vor. Es sei ferner nicht vorgetragen und auch nicht ersichtlich, daß andere mögliche Trassen ebenfalls gegen gesetzliche (und sonstige) Planungsleitsätze verstießen. Vielmehr hätten die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, daß andere Trassenführungen untersucht und für technisch möglich aber nicht ebenso zweckmäßig wie die planfestgestellte eingeschätzt worden seien.

Die Kläger könnten sich auf den festgestellten Mangel berufen. Er führe ihnen gegenüber zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses insoweit, als in ihrem Eigentum stehende Grundstücke von dem Vorhaben betroffen seien. Denn es handele sich nicht nur um einen öffentlichen Belang, auf dessen Beachtung der einzelne keinen Anspruch habe. Ein von einem Straßenbauvorhaben Betroffener könne "sich nämlich darauf berufen, ob die besonderen straßenrechtlichen Belange eine Beschränkung seiner Eigentümerposition zulassen".

Mit der vom Senat zugelassenen Revision rügt der Beklagte eine Verletzung materiellen Rechts.

Der Oberbundesanwalt vertritt den Standpunkt, daß der angefochtene Planfeststellungsbeschluß nicht wegen Verstoßes gegen Planungsleitsätze aufzuheben sei.

II.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung des § 17 Abs. 1 Satz 2 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 1. Oktober 1974 (BGBl. I S. 2414) - FStrG -. Das Berufungsgericht hat Umfang und Tragweite des Abwägungsgebots verkannt, indem es die Zulassung gelegentlicher Verkehrsunterbrechungen auf der B 16 (neu) durch die Sprengungen im Steinbruch der Beigeladenen zu 2) als Verletzung eines gesetzlichen Planungsleitsatzes angesehen hat, die durch planerische Abwägung schlechterdings nicht überwunden werden könne.

Zutreffend geht das Berufungsgericht zunächst davon aus, daß ein Straßenbauvorhaben nicht nur daran zu messen ist, ob die rechtlichen Schranken des Abwägungsgebotes beachtet worden sind, sondern auch daran, ob anderweitige rechtliche Bindungen bestehen. Solche Bindungen können sich insbesondere aus gesetzlichen "Planungsleitsätzen" ergeben, die sowohl im Fachplanungsgesetz selbst als auch in anderen Gesetzen enthalten sein können (BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21,74 - BVerwGE 48, 56 <61 ff.>[BVerwG 14.02.1975 - IV C 21/74]). Als Beispiel für einen solchen Leitsatz ist etwa § 1 Abs. 3 Satz 1 FStrG zu nennen, der zwingend vorschreibt, daß Bundesautobahnen keine höhengleichen Kreuzungen haben dürfen. Ein derartiger Leitsatz eröffnet nach seinem Inhalt dem Planer keinen Gestaltungsfreiraum. Er kann - auch darin ist dem Berufungsgericht im Grundsatz zuzustimmen - durch planerische Abwägung mithin nicht überwunden werden. Seine Verletzung führt ohne weiteres zur Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses und damit zu dessen Aufhebung, soweit der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Dasselbe gilt, soweit das Straßenbauvorhaben in einem bestimmten Gebiet durch zwingende rechtliche Regelungen schlechterdings verboten ist; denn die gesetzliche Ermächtigung zum Bau von Fernstraßen aufgrund einer Planungsentscheidung, die alle öffentlichen und privaten Belange im Rahmen einer Abwägung berücksichtigt, entbindet den Planer nicht von der Beachtung aller für das Vorhaben einschlägigen rechtlichen Regelungen. Der vornehmlich in der älteren Literatur vertretene Standpunkt, die Konzentrationswirkung einer Planung wirke sich dahin aus, daß gesetzliche Bestimmungen nicht nach ihrem eigenen Geltungsanspruch, sondern nur als Abwägungsmaterial zu beachten und damit auch überwindbar seien, ist - soweit die gesetzlichen Bestimmungen strikte Gebote oder Verbote ausdrücken - vom Bundesverwaltungsgericht mit Recht als überholt bezeichnet worden (BVerwG, Urteil vom 9. November 1984 - BVerwG 7 C 15.83 - DÖV 1985, 150; UPR 1985, 64; s. auch Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen 1984 S. 53 ff.).

Dies gilt nicht für Regelungen, die ihrem Inhalt nach selbst nicht mehr als eine Zielvorgabe für den Planer enthalten und erkennen lassen, daß diese Zielsetzung bei öffentlichen Planungen im Konflikt mit anderen Zielen zumindest teilweise zurücktreten können. Typisch sind hierfür Regelungen mit einem Optimierungsgebot, das eine möglichst weitgehende Beachtung bestimmter Belange fordert. Als Beispiel ist etwa § 1 Bundesnaturschutzgesetz zu nennen, der einen ausdrücklichen Abwägungsvorbehalt gegenüber den sonstigen Anforderungen an Natur und Landschaft enthält (§ 1 Abs. 2 BNatSchG). Auch § 50 Bundesimmissionsschutzgesetz ist eine Regelung, die nach ihrem Inhalt ("soweit wie möglich"), nur bei der Abwägung des Für und Wider in der konkreten Problembewältigung beachtet werden kann. Die Bedeutung solcher Vorschriften besteht darin, den in ihnen enthaltenen Zielvorgaben ein besonderes Gewicht zuzumessen und insoweit die planerische Gestaltungsfreiheit einzuschränken. Bei Prüfung der Frage, ob derartige Belange in einer Weise fehlgewichtet sind, die mit ihrem objektiven Gewicht schlechterdings nicht zu vereinbaren ist, muß diese gesetzliche Vorgabe beachtet werden.

Die bisherige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat diese Unterscheidung noch nicht mit hinreichender Deutlichkeit getroffen. Soweit sie dahin (miß-)verstanden worden ist, daß alle gesetzlichen Zielvorgaben als "Planungsleitsätze" gleichsam vorweg, also außerhalb des Abwägungsgebotes zu beachten und daher keiner Relativierung durch andere öffentliche Belange zugänglich sind, wird das hiermit richtiggestellt. Der Begriff "Planungsleitsatz" sollte der terminologischen Klarheit wegen im Fachplanungsrecht ausschließlich für solche gesetzlichen Regelungen verwendet werden, die bei öffentlichen Planungen strikte Beachtung verlangen und deswegen nicht im Rahmen der planerischen Abwägung überwunden werden können.

Der vom Berufungsgericht aus § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG abgeleitete Leitsatz, daß "beim Neubau einer Bundesstraße ein möglichst weitgehend störungsfreier Verkehr zu gewährleisten ist", gehört nicht zu den gesetzlichen Planungsleitsätzen in dem dargelegten Sinne. Bereits in den Worten "möglichst störungsfrei" wird deutlich, daß es sich nur um ein Optimierungsgebot handelt. Daß der Gesetzgeber in § 1 FStrG - außer für Bundesautobahnen - für Bundesfernstraßen höhengleiche Kreuzungen mit anderen Straßen und Ortsdurchfahrten nicht ausschließt, belegt, daß "völlig störungsfreier Verkehrsfluß" nicht zu den unbedingt einzuhaltenden Standards für eine neue Bundesfernstraße gehört. Störungsfreiheit des Verkehrs ist mithin nur ein Gesichtspunkt, der bei der planerischen Abwägung sicherlich zu berücksichtigen, aber doch - entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts - durch die Berücksichtigung anderer Belange in einem gewissen Maße eingeschränkt werden kann. Als solche hier gegenläufigen Belange können geologisch-technische Schwierigkeiten einer anderen Trassierung, Gesichtspunkte des Naturschutzes oder auch etwa der Kostengesichtspunkt in Betracht kommen, dem übrigens durch das Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeitsgebot des § 7 Bundeshaushaltsordnung Gewicht verliehen worden ist. Das Berufungsgericht hätte hiernach wegen der von dem Steinbruch zu erwartenden Störungen nicht schon die Planfeststellung aufheben dürfen, sondern hätte prüfen müssen, ob sich diese Einschränkung optimalen Verkehrsflusses innerhalb der planerischen Abwägungen überwinden läßt.

Der Verstoß gegen § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG nötigt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. An einer Entscheidung nach § 144 Abs. 4 VwGO ist der Senat schon deshalb gehindert, weil das Berufungsgericht - von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - seine Prüfung auf die durch die Sprengungen im Steinbruch verursachten Probleme beschränkt hat. Auch dazu sind übrigens weitere Feststellungen erforderlich. So läßt sich dem Berufungsurteil nicht hinreichend sicher entnehmen, wie oft mit einer Sperrung der neuen Straße infolge der Sprengungen zu rechnen ist, ob die Sperrungen sich auf verkehrsarme Zeiten beschränken lassen und wie lange sie - einschließlich der Kontrolle, ob Gestein auf die Straße gelangt ist, - jeweils dauern werden. Außerdem müßte festgestellt werden, welche naheliegenden Alternativlösungen etwa in Betracht kommen, oder mit welchem finanziellen Aufwand der Steinbruchbetrieb so eingeschränkt werden könnte, daß Sperrungen gänzlich oder weitgehend vermieden werden können.

Zur Klarstellung sei darauf hingewiesen, daß die vorliegende Entscheidung nicht den Teil des Streitgegenstandes betrifft, in dem der Kläger zu 1) in der ersten Instanz obgesiegt hat. Insofern ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig geworden, da der Beklagte keine Anschlußberufung eingelegt hat.

Da die Aussichten des Rechtsstreites infolge der Zurückverweisung nicht abschließend beurteilt werden können, besteht kein Anlaß, die Entscheidung des Berufungsgerichts über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 6 VwGO zu korrigieren. Die Interessenlage, die das Berufungsgericht zu seiner Beurteilung geführt hat, ist unverändert geblieben.