Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.10.1988, Az.: BVerwG 4 C 58.84

I.

Die Klägerin erwarb im Jahre 1975 den von ihr in den vorangegangenen Jahren bereits zur teichwirtschaftlichen Nutzung gepachteten Großen H. weiher (Gemarkung I.-St.) mit einer Fläche von ca. 14.5 ha. Mit Schreiben vom 10. November 1975 zeigte die Klägerin dem Landratsamt T. an, sie werde den Weiher entlanden. Daraufhin erließ das Landratsamt am 21. November 1975 gegenüber der Klägerin eine Verfügung mit folgendem Inhalt:

1.1
Am Großen H. weiher ... dürfen Entlandungsmaßnahmen nur zum Erhalt der bisherigen Nutzung innerhalb (näher beschriebener) Grenzen durchgeführt werden ...

1.2
Entlandungsgut, welches nicht abgefahren wird, darf nur im südlichen Uferbereich abgelagert werden. Die übrigen Grundstücksteile des Großen H. weihers dürfen nicht verändert werden. Die bisherige Grünnutzung bleibt hiervon unberührt.

1.3
Der Weiher ist jährlich in der bisherigen Weise zu bespannen und darf nicht über das bisherige Stauziel aufgestaut werden.

Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Anfechtungsklage der Klägerin wurde vom Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Klägerin legte Berufung ein. Nachdem das Bayerische Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen am 12. Mai 1982 die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Hirschberg- und Heidweiher in der Gabellohe" (GVBl. 1982, 536) erlassen hatte, beantragte die Klägerin im Berufungsverfahren,

Das Berufungsgericht wies die Berufung zum überwiegenden Teil zurück. Zur Begründung führte es aus:

Die Berufung sei zulässig, aber nur zu einem geringen Teil begründet. Die Klägerin habe ihr ursprüngliches Anfechtungsbegehren gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO umstellen können. Denn der angefochtene Verwaltungsakt habe sich mit Inkrafttreten der Naturschutzverordnung erledigt. Das Fortsetzungsfeststellungsinteresse folge aus der Absicht der Klägerin, Schadensersatz wegen Amtspflichtverletzung zu fordern.

Die Anordnung unter Ziff. 1.1 der angefochtenen Verfügung finde ihre Rechtsgrundlage in Art. 6 Abs. 1 und 3 des bei Abschluß des Widerspruchsverfahrens noch geltenden Bayerischen Naturschutzgesetzes vom 27. Juli 1973 - BayNatSchG a.F. - (GVBl. S. 437, ber. S. 562). Die nördlichen, östlichen und südöstlichen Verlandungs- und Uferzonen des Großen H. weihers seien Lebensbereich einer Reihe seltener und vom Aussterben bedrohter Tier- und Pflanzenarten. Die von der Klägerin beabsichtigte Entlandung hätte zur Zerstörung des dort bestehenden ökologischen Systems geführt. Darin liege eine Schädigung des Naturhaushalts i.S. des Art. 6 Abs. 3 Satz 1 Buchst. a BayNatSchG a.F.

Bedenken gegen die Anwendung dieser Vorschriften bestünden auch nicht insoweit, als dort im Gegensatz zu der bei Erlaß des Widerspruchsbescheides bereits geltenden rahmenrechtlichen Vorschrift des § 8 Abs. 1 und 2 BNatSchG auch - nach anderen Vorschriften - nicht gestattungspflichtige Vorhaben oder Eingriffe in Natur und Landschaft hätten untersagt werden können. Diese weitergehende landesrechtliche Vorschrift erscheine jedenfalls im Hinblick auf die Ermächtigung des § 8 Abs. 9 BNatSchG unbedenklich. Der Anwendung des Art. 6 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG a.F. habe auch nicht die sogenannte Landwirtschaftsklausel des Art. 5 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG a.F. entgegengestanden, wonach die ordnungsgemäße land- und forstwirtschaftliche Bodennutzung nicht als Eingriff in die Natur anzusehen gewesen sei. Diese landesrechtliche Vorschrift habe bereits mit dem Inkrafttreten des Bundesnaturschutzgesetzes dahin ausgelegt werden müssen, daß sie entsprechend der rahmenrechtlichen Regelung des § 8 Abs. 7 BNatSchG auch die erwerbsmäßige fischereiwirtschaftliche Bodennutzung umfaßt habe. Andererseits sei sie wiederum in Anlehnung an § 8 Abs. 7 BNatSchG und im Hinblick auf die als unmittelbar geltendes Recht erlassene bundesrechtliche Regelung des § 1 Abs. 1 bis 3 BNatSchG dahin einzuengen, daß eine ökonomisch ausgerichtete, die Bodenfruchtbarkeit bzw. die Ertragsfähigkeit sichernde und sich im Rahmen der einschlägigen Rechtsvorschriften haltende Bodennutzung zwar in der Regel den Zielen des § 1 Abs. 1 und 2 BNatSchG entspreche. Im Einzelfall sei dies jedoch dann nicht gegeben, wenn eine bestimmte Art der Bodennutzung den ökologischen Zielen und Grundsätzen widerspreche und schädliche Einwirkungen auf den Naturhaushalt habe.

Für den vorliegenden Fall ergebe sich daraus, daß eine Entlandung von Fischteichen in bestimmten Zeitabständen zwar grundsätzlich zur ordnungsgemäßen teichwirtschaftlichen Bodennutzung zähle. Gleichwohl sei die Naturschutzbehörde aus den besonderen Umständen des Falles zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, daß die geplante Entlandung des Großen Hirschbergweihers über die bisher fischereiwirtschaftlich genutzte Fläche hinaus mit den auch durch die Landwirtschaftsklausel zu wahrenden Zielen und Grundsätzen des § 1 Abs. 1 und 2 BNatSchG nicht vereinbar gewesen wäre. Die Regelvermutung des § 1 Abs. 3, 2. Halbsatz BNatSchG habe der Klägerin schon deswegen nicht zugute kommen können, weil die vom Entlandungsverbot betroffene Fläche der sogenannten Kaupenzone nicht als Kulturlandschaft anzusehen sei. Da diese Zone seit der letzten Sömmerung und Entlandung in den 50er Jahren von menschlichen Einflüssen verschont geblieben und wegen ihrer geringen Wassertiefe von weniger als 30 cm auch teichwirtschaftlich nicht genutzt worden sei, habe sich dort ein Stück Natur mit einem ökologisch wertvollen Reichtum an Tier- und Pflanzenarten ungestört entwickelt. Die von der Behörde nach § 1 Abs. 2 BNatSchG vorgenommene Abwägung sei nicht zu beanstanden, weil aufgrund der besonderen Umstände des Falles die Anforderungen der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts und die Erhaltung der Pflanzen und Tiere stärker als das Interesse der Nutzungsfähigkeit der Natur habe gewichtet werden können.

Soweit mit der Entlandung der vom Verbot betroffenen bisher fischereiwirtschaftlich nicht nutzbaren Kaupenzone beabsichtigt gewesen sein sollte, dort eine zusätzliche Fläche für die teichwirtschaftliche Nutzung zu gewinnen, wäre dies durch die Landwirtschaftsklausel des Art. 5 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG a.F. schon deshalb nicht gedeckt gewesen, weil Maßnahmen zur Bodengewinnung erst der Vorbereitung der späteren Nutzung dienten und damit nicht in den Anwendungsbereich dieser Vorschrift fielen.

Soweit die Klägerin den durch das Verbot geschützten Teil der Kaupenzone nur deshalb habe entlanden wollen, um von dort ausgehende schädliche Einwirkungen auf den fischereiwirtschaftlich nutzbaren Teil des Weihers auszuschließen, scheide die Anwendung der Landwirtschaftsklausel zwar nicht von vornherein aus. Entscheidend sei aber, daß durch eine Entlandung der gesamten Wasserfläche eine ökologisch wertvolle und schützenswürdige Kaupen- und Uferzone zugunsten einer allenfalls extensiven fischereiwirtschaftlichen Nutzung einer (anderen) Teilfläche des Weihers zerstört worden wäre. Bei dieser Relation zwischen Nutzeffekt der Entlandung des gesamten Teiches und der Naturschädlichkeit dieser Maßnahme sei es durchaus vertretbar gewesen, daß die Naturschutzbehörde den ökologischen Belangen den Vorrang eingeräumt und die Entlandung der Kaupenzone nicht mehr als Teil einer ordnungsgemäßen fischereiwirtschaftlichen Nutzung im Sinne der Zielvorstellungen des § 1 Abs. 1 und 2 BNatSchG angesehen habe. Soweit der Teichschlamm im Bereich der Kaupenzone verseucht gewesen sein sollte, hätte auch ein Trockenliegenlassen während des Winters geholfen, die Eigelege der Parasiten zu zerstören. Der angegriffene Bescheid habe der Klägerin nicht verwehrt, den nicht zu entlandenden Teil des Weihers nach dem - für die Teilentlandung ohnehin notwendigen - Trockenfallenlassen zu kalken und dabei auch die Krankheitserreger auf den Kaupenbüscheln abzutöten.

Die angegriffene Verfügung sei auch nicht insoweit zu beanstanden, als der Klägerin aufgegeben worden sei den Weiher jährlich in der bisherigen Weise zu bespannen und nicht über das bisherige Stauziel aufzustauen. Auch das Unterlassen des jährlichen Bespannens stelle unter den gegebenen Umständen ein schädigendes Vorhaben im Sinne des Art. 6 Abs. 1 und 3 BayNatSchG a.F. dar, weil selbst ein einmaliges Trockenfallen über einen ganzen Sommer hinweg sich auch unter Berücksichtigung der Landwirtschaftsklausel des Art. 5 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG a.F. nicht mit den besonderen Anforderungen vertragen hätte, die an die Erhaltung des dortigen Biotops hätten gestellt werden können.

Hingegen sei die Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheides insoweit festzustellen, als er der Klägerin aufgegeben habe, das gesamte Entlandungsgut, das nicht abgefahren werde, nur im südlichen Uferbereich abzulagern. Dies wäre nicht möglich oder zumindest sehr teuer gewesen. Das Entlandungsgut hätte in der Teichmitte zu einer Insel zusammengefaßt werden können.

Mit ihrer vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung "der Auslegung der rahmenrechtlichen Vorschrift des § 8 Abs. 7 BNatSchG sowie der unmittelbar geltenden bundesrechtlichen Norm des § 1 Abs. 1 bis 3 BNatSchG" zugelassenen Revision begehrt die Klägerin, das Berufungsurteil abzuändern und festzustellen, daß der Bescheid des Landratsamtes T. vom 21. November 1975 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Regierung der Oberpfalz vom 21. Februar 1977 in vollem Umfang rechtswidrig gewesen sei.

Der Beklagte beantragt,

II.

Die Revision ist zurückzuweisen. Sie ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht, soweit es Gegenstand des Revisionsverfahrens ist, nicht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 144 Abs. 2 und 4 VwGO).

Den Zweifeln des Beklagten an der Zulässigkeit der Revision unter dem Aspekt des § 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist nicht zu folgen. Die Klägerin greift die vom Berufungsgericht vorgenommene Aufteilung des Weihers in eine teichwirtschaftlich nutzbare und eine naturbelassene Fläche an und rügt insoweit unrichtige Anwendung des in § 1 und § 2 BNatSchG enthaltenen Gebotes der Wahrung ökologischer Ziele und Grundsätze. Dieses Vorbringen enthält neben der Auseinandersetzung mit der Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse durch das Berufungsgericht auch einen dem revisiblen Recht, angehörenden rechtlichen Gesichtspunkt, nämlich die Frage, ob eine einheitliche Beurteilung von Teichflächen (bundes-)naturschutzrechtlich geboten sei und ob im Rahmen von § 1 Abs. 2 BNatSchGökologische Gesichtspunkte oder Gesichtspunkte der wirtschaftlichen Nutzung Vorrang haben. Damit ist den Mindestanforderungen an die Revisionsbegründung gemäß § 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO genügt.

Der von der Klägerin nach dem Inkrafttreten der Naturschutzverordnung vom 12. Mai 1982 gestellte Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit ist in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Einem Kläger nachteilige Rechtsänderungen führen zwar im eigentlichen Sinne nicht zur Erledigung eines von ihm - zunächst - mit der Anfechtungsklage angegriffenen Verwaltungsaktes. Dieser Verwaltungsakt bleibt vielmehr mit seiner den Kläger belastenden Wirkung bestehen (vgl. auch Urteil vom 24. Juni 1981 - BVerwG 8 CB 53.80 - Buchholz 448.0 § 18 WPflG Nr. 10). Der Kläger kann aber die Konsequenzen daraus ziehen, daß für den durch den angegriffenen Verwaltungsakt gestalteten Zustand nachträglich eine zweifelsfreie Rechtsgrundlage geschaffen worden ist und er sein Rechtsschutzbegehren deshalb materiell im Ergebnis nicht mehr verwirklichen kann. Im Anschluß an BVerwGE 61, 128 (131)[BVerwG 24.10.1980 - 4 C 3/78] und 62, 86 (90) ist die Zulässigkeit eines Feststellungsantrages in einer solchen Lage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu beurteilen (vgl. auch den Beschluß des Senates vom 15. August 1988 - BVerwG 1 B 89.88 -). Das Feststellungsinteresse der Klägerin ist im Hinblick auf mögliche verschuldensunabhängige Ansprüche der Klägerin wegen Eingriffs in ihr Eigentum zu bejahen.

Sachlich muß die Revision jedoch erfolglos bleiben.

Das Berufungsgericht legt dar, das Verbot, im nördlichen und östlichen Bereich des Großen H. weihers Entlandungsmaßnahmen durchzuführen, habe noch bei Abschluß des Widerspruchsverfahrens im Februar 1977 auf Art. 6 Abs. 1 Buchst. a), Abs. 3 Satz 1 des Bayerischen Naturschutzgesetzes vom 27. Juli 1973 (GVBl. S. 137, ber. 562) - BayNatSchG a.F. - gestützt werden können. Durch die geplante Entlandung wäre in die dort vorhandene Artenvielfalt an Pflanzen und Tieren eingegriffen und damit das bestehende ökologische System mit großer Wahrscheinlichkeit zerstört worden. Um eine darin liegende Schädigung des Naturhaushalts zu verhindern, habe die Naturschutzbehörde die Entlandung des besonders schutzwürdigen Weiher- und Uferbereichs untersagen dürfen.

Dieser Ausgangspunkt des Berufungsgerichts begegnet keinen bundesrechtlichen Bedenken. Er beruht auf der Anwendung irrevisiblen Landesrechts und ist deshalb grundsätzlich der Überprüfung durch den Senat entzogen. Die Beurteilung durch das Berufungsgericht verstößt auch nicht etwa gegen Denkgesetze, indem sie nur einen Teil des Weihers als teichwirtschaftlich nutzbare Fläche, den übrigen Teil jedoch als Naturlandschaft ansieht. Denn nach den mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen und den Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts handelt es sich bei dem nördlichen und östlichen Bereich um eine besonders schutzwürdige Zone, die aufgrund des Bewuchses (Kaupen) und der geringen Wassertiefe von weniger als 30 cm seit Jahrzehnten nicht (mehr) fischereiwirtschaftlich nutzbar ist. Dies macht eine unterschiedliche Beurteilung der Teichflächen möglich.

Im Ergebnis zu Recht geht das Berufungsgericht weiter davon aus, daß sich aus § 8 des im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides bereits geltenden Bundesnaturschutzgesetzes vom 20. Dezember 1976 (BGBl. I S. 3574) - BNatSchG - keine Bedenken gegen die Anwendung des Art. 6 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG a.F. ergeben. Das Berufungsgericht ist insoweit der Auffassung, daß zwar nach § 8 Abs. 1 und 2 BNatSchG nur nach anderen Rechtsvorschriften genehmigungspflichtige Vorhaben oder Eingriffe in die Natur und Landschaft untersagt werden könnten; es hält die weitergehende landesrechtliche Regelung des Art. 6 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG a.F., nach der auch nicht gestattungspflichtige Vorhaben untersagt werden konnten, jedoch im Hinblick auf die Ermächtigung in § 8 Abs. 9 BNatSchG für unbeachtlich. Das Berufungsgericht hat damit die an sich irrevisible landesrechtliche Bestimmung auf ihre Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht überprüft und diese bejaht. Es hat sich insoweit durch Bundesrecht gebunden gefühlt. Damit unterliegt das Berufungsurteil der revisionsgerichtlichen Überprüfung. Denn in der Ansicht, bei der Auslegung oder Anwendung von Landesrecht durch bundesrechtliche Vorschriften gebunden zu sein, liegt eine Anwendung von Bundesrecht (BVerwGE 49, 301 <304>).

Der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts ist allerdings nicht zu folgen. Eine Bindung an Bundesrecht bestand hier nicht. Das Berufungsgericht durfte nur dasjenige Recht anwenden, das im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung bereits unmittelbar geltendes Recht war. Nach § 4 Satz 3 BNatSchG sind (nur) die dort enumerativ aufgeführten Bestimmungen unmittelbar geltendes Bundesrecht. § 8 BNatSchG wird nicht genannt. Bei dieser Bestimmung handelt es sich gemäß § 4 Satz 2 BNatSchG um eine Rahmenvorschrift für die Landesgesetzgebung (BVerwG, Urteil vom 1. Juli 1986 - BVerwG 4 C 50.83 -, Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 4). Rahmenrechtliche Bestimmungen des Bundes sind auf die Ergänzung durch Landesrecht angelegt und angewiesen (vgl. BVerfGE 67, 382 [BVerfG 16.10.1984 - 2 BvL 1/83] <387>[BVerfG 16.10.1984 - 2 BvL 1/83], mit weiteren Nachweisen). Sie sind deshalb nur mittelbar geltendes Recht. Für die Rechte und Pflichten des Bürgers haben sie nur kraft des zu ihrer Ausfüllung ergangenen Landesrechts Bedeutung.

Im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung hatte der Bayerische Landesgesetzgeber von seiner Kompetenz zur Ausgestaltung der rahmenrechtlichen Bestimmungen des Bundesnaturschutzgesetzes noch keinen Gebrauch gemacht. Diese Anpassung erfolgte erst durch das Gesetz zur Änderung des Bayerischen Naturschutzgesetzes vom 3. August 1982 in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Oktober 1982 (GVBl. S. 874). In diesem Zeitpunkt war auch die Anpassungsfrist der Sollvorschrift des § 4 Satz 2 BNatSchG noch nicht abgelaufen. Es galt also das Bayerische Naturschutzgesetz a.F. mit seinem bisherigen Inhalt unabhängig von den rahmenrechtlichen Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes fort.

Die zu Unrecht angenommene Bindung an § 8 BNatSchG wirkt sich jedoch im Ergebnis nicht aus. Denn das Berufungsgericht hat seine auf § 8 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG beruhenden Bedenken gegen die Fortgeltung des Art. 6 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG a.F. unter Hinweis auf die - ebenfalls nicht anwendbare - Vorschrift des § 8 Abs. 9 BNatSchG ausgeräumt und damit zu Recht Art. 6 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG a.F. angewendet.

Das Berufungsgericht hat weiter entschieden, daß dem Entlandungsverbot auch nicht die sogenannte Landwirtschaftsklausel des Art. 5 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG a.F., nach dem die ordnungsgemäße land- und forstwirtschaftliche Bodennutzung regelmäßig nicht als Eingriff in die Natur anzusehen ist entgegenstand. Mit der für diese Rechtsauffassung gegebenen Begründung verstößt das Berufungsurteil ebenfalls gegen Bundesrecht, weil ihr derselbe bundesrechtswidrige Prüfungsansatz wie zu § 8 Abs. 2 und 9 BNatSchG zugrunde liegt. Auch insoweit erweist sich das Berufungsurteil jedoch im Ergebnis aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Das Berufungsgericht führt aus die Vorschrift des Art. 5 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG a.F. sei entsprechend der rahmenrechtlichen Regelung des § 8 Abs. 7 BNatSchG seit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes dahin auszulegen, daß sie auch die erwerbsmäßige fischereiwirtschaftliche Bodennutzung umfaßt habe. Diese Auslegung des Landesrechts verletzt Bundesrecht, weil auch sie den rahmenrechtlichen Charakter des § 8 Abs. 7 BNatSchG verkennt. Da diese Bestimmung nicht unmittelbar geltendes Bundesrecht war, konnte sie den Anwendungsbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG a.F. nicht auf die erwerbsmäßige Fischereiwirtschaft erweitern.

Eine andere Frage ist, ob sich die Notwendigkeit einer erweiternden Auslegung des Art. 5 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG a.F. aus § 1 Abs. 3 BNatSchG ergibt. Diese im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung bereits unmittelbar geltende (vgl. § 4 Satz 3 BNatSchG) Vorschrift stellt die Vermutung auf, daß die ordnungsgemäße Land- und Forstwirtschaft in der Regel den Zielen des Bundesnaturschutzgesetzes dient. Zur Landwirtschaft im Sinne von § 1 Abs. 3 BNatSchG gehört, obwohl dies nicht ausdrücklich gesagt wird, auch die Fischereiwirtschaft (so ausdrücklich BT-Drucks. 7/5251, S. 6). Denn der Landwirtschaftsbegriff der Grundsatznorm des § 1 Abs. 3 BNatSchG kann nicht enger sein als der der Spezialvorschrift des § 8 Abs. 7 BNatSchG. die sich nur auf Eingriffe in Natur und Landschaft bezieht. Mit den Worten "im Sinne dieses Gesetzes" nimmt § 8 Abs. 7 BNatSchG deutlich auf die in § 1 niedergelegten Ziele und Aufgaben und damit auch auf die in dessen Absatz 3 getroffene programmatische Aussage über die "zentrale Bedeutung der ordnungsgemäßen Land- und Forstwirtschaft für die Erhaltung der Kultur- und Erholungslandschaft" sowie auf die daran anknüpfende widerlegliche gesetzliche Vermutung Bezug. Durch diese Verknüpfung hat der Gesetzgeber klargestellt, daß nur die auch nach der Regelvermutung des § 1 Abs. 3 BNatSchG ordnungsgemäße Bodennutzung von der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung freigestellt ist. Die sich daraus an das Tatbestandsmerkmal "im Sinne dieses Gesetzes ordnungsgemäße" ergebenden Anforderungen würden jedoch nicht für die fischereiwirtschaftliche Bodennutzung gelten, wollte man die Aussage des § 1 Abs. 3 BNatSchG auf die Land- und Forstwirtschaft im engeren Sinne beschränken. Auch die Legaldefinition der Landwirtschaft in § 146 BBauG/§ 201 BauGB umfaßt die berufsmäßige Binnenfischerei. Wenn aber auch die ordnungsgemäße Fischereiwirtschaft durch § 1 Abs. 3 BNatSchG privilegiert werden soll, so liegt es nahe, auch die - die Landwirtschaft bei Eingriffen in die Natur begünstigende - Landwirtschaftsklausel des Art. 5 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG a.F. auf die Fischereiwirtschaft auszuweiten. Ob eine derartige Auslegung bundesrechtlich geboten ist, kann aber offenbleiben, weil es an einer anderen Voraussetzung des Art. 5 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG a.F. fehlt: Aus den Ausführungen des Berufungsgerichts ergibt sich, daß die von der Klägerin geplante Entlandung keine ordnungsgemäße Bodennutzung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG a.F. war.

Das Berufungsgericht leitet aus § 8 Abs. 7 und § 1 Abs. 1 bis 3 BNatSchG ab, daß zumindest seit dem Inkrafttreten des Bundesnaturschutzgesetzes nur die im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes und des Bayerischen Naturschutzgesetzes ordnungsgemäße (land-, forst- und fischereiwirtschaftliche) Bodennutzung nicht als Eingriff in die Natur zu verstehen war; der Begriff der ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bodennutzung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG a.F. sei deshalb im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides nicht nur ökonomisch, sondern auch ökologisch ausgerichtet gewesen. Dieser Rechtsauffassung ist zwar nicht zu folgen, soweit sie an § 8 Abs. 7 BNatSchG anknüpft. Eine Bindung an diese Rahmenvorschrift bestand - wie dargelegt - nicht. Die Gründe, mit denen das Berufungsgericht das Entlandungsverbot rechtfertigt, lassen jedoch erkennen, daß das Berufungsurteil insoweit nicht auf der Anwendung des § 8 Abs. 7 BNatSchG beruht.

Das Berufungsgericht führt aus, soweit mit der Entlandung der bisher fischereiwirtschaftlich nicht nutzbaren Kaupenzone beabsichtigt gewesen sein sollte, eine zusätzliche Fläche für die teichwirtschaftliche Nutzung zu gewinnen, wäre die Maßnahme schon deshalb nicht durch Art. 5 Abs. 1 Satz 4 BayNatschG a.F. gedeckt gewesen, weil Maßnahmen zur Bodengewinnung und damit erst zur Vorbereitung einer späteren Nutzung nicht in den Anwendungsbereich der Landwirtschaftsklausel hätten fallen können. Diese Auslegung des Begriffs der Bodennutzung im landesrechtlichen Art. 5 Abs. 1 Satz M BayNatSchG a.F. begegnet keinen bundesrechtlichen Bedenken. Sie stimmt mit der Auslegung des gleichen Begriffs in § 8 Abs. 7 BNatSchG durch den Senat überein. Nach der Rechtsprechung des Senats fällt weder der Wechsel von landwirtschaftlicher zu forstwirtschaftlicher Nutzung noch der Wechsel von landwirtschaftlicher zu fischereiwirtschaftlicher Nutzung unter die Landwirtschaftsklausel des § 8 Abs. 7 BNatSchG (Urteil vom 13. April 1983 - BVerwG 4 C 76.80 - BVerwGE 67, 93 <94>[BVerwG 13.04.1983 - 4 C 76/80]; Beschluß vom 29. November 1985 - BVerwG 4 B 213.85 - Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 3). Dies gilt erst recht für die Umwandlung von Natur- in Kulturlandschaft (vgl. auch Beschluß des Senats vom 14. April 1988 - BVerwG 4 B 55.88 -).

Soweit die Entlandung des nördlichen und östlichen Teichdrittels als Maßnahme zur Sicherung der fischereiwirtschaftlichen Nutzung der übrigen Teichflächen anzusehen ist, fehlte es dagegen nach Auffassung des Berufungsgerichts an der Ordnungsmäßigkeit der Bodennutzung. Denn nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hätte zur Bekämpfung der Bauchwassersucht ein vorübergehendes Trockenfallenlassen und Kalken ausgereicht. Mit Rücksicht auf die Zielvorstellungen des § 1 Abs. 1 und 2 BNatSchG habe die Naturschutzbehörde auch in Ansehung des Art. 5 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG a.F. die Entlandungsmaßnahmen in etwa auf das Gebiet, das bisher schon fischereiwirtschaftlich nutzbar gewesen sei, beschränken, eine darüber hinausgehende Entlandung hingegen als unzulässigen Eingriff verbieten dürfen.

Auch diese Rechtsanwendung ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Eine ausschließlich ökonomisch verstandene Auslegung der landesrechtlichen Landwirtschaftsklausel wird durch das Bundesnaturschutzgesetz ausgeschlossen. Nach den §§ 2 Satz 1, 1 Abs. 2 BNatSchG hat die zuständige Behörde die sich aus § 1 Abs. 1 dieses Gesetzes ergebenden Anforderungen untereinander und gegen die Anforderungen der Allgemeinheit an Natur und Landschaft abzuwägen. Diese Vorschrift findet hier unmittelbar Anwendung. Dagegen war § 8 Abs. 3 BNatSchG als Rahmenvorschrift im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides noch nicht anzuwenden. Zu Recht hat das Berufungsgericht die Entscheidung der Behörde als rechtmäßig angesehen, den besonderen Wert des Biotops, der sich in der Kaupenzone gebildet hat, höher als den wirtschaftlichen Nutzen zu bewerten, den die Klägerin bei Durchführung der geplanten Entlandung gezogen hätte. Das Berufungsgericht hat sich dabei auf die Prüfung beschränkt, ob die behördliche Abwägung "vertretbar" sei. Auch dies ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

Das Entlandungsverbot ist schließlich auch mit Art. 14 GG vereinbar. Das Berufungsgericht hat festgestellt, die angegriffene Verfügung belasse der Klägerin genügend Möglichkeiten, durch geeignete Maßnahmen die nicht unter das Verbot fallende Fläche fischereiwirtschaftlich zu nutzen. Hierzu sei die Entlandung der Kaupenzone nicht notwendig. Vielmehr habe das in zweiter Instanz eingeholte Gutachten bestätigt, daß man auch mit einer Entlandung nach Maßgabe des angefochtenen Bescheides wieder eine Fläche zur Bewirtschaftung hätte zurückgewinnen können, die mehr als zwei Drittel der Fläche des Teiches ausmache. Die erstmals Anfang der 70er Jahre aufgetretene Bauchwassersucht sei die wesentliche Ursache für den Rückgang der Erträge gewesen. Der Klägerin sei durch die Verfügung nicht verwehrt gewesen, in der Verbotszone den Boden des Teiches sowie die Kaupenbüsche nach dem (für die Teilentlandung ohnehin notwendigen) Trockenfallenlassen zu kalken und dadurch die Krankheitserreger abzutöten. Die Nutzung der restlichen Teichfläche sei daher fischereiwirtschaftlich mit etwa den gleichen Erträgen wie bei Aufnahme der Nutzung möglich gewesen. Angesichts der Situationsgebundenheit könne in der räumlichen Beschränkung der Zulassung der Entlandung weder eine unzulässige Inhaltsbestimmung noch gar eine gegen Art. 14 Abs. 3 GG verstoßende entschädigungslose Enteignung gesehen werden. Bundesrechtlich ist auch dies nicht zu beanstanden. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, daß Maßnahmen des Natur- und Landschaftsschutzes regelmäßig verfassungsrechtlich unbedenkliche Inhaltsbestimmungen des Eigentums sind. Sie konkretisieren die Sozialgebundenheit des Eigentums, die dem Grundstück aufgrund seiner Lage und seines Zustandes bereits anhaftet und die es prägt (BVerwGE 67, 93 <95>[BVerwG 13.04.1983 - 4 C 76/80]).

Das Berufungsgericht hat ferner entschieden, daß der angegriffene Bescheid auch insoweit nicht zu beanstanden sei, als der Klägerin aufgegeben worden ist, den Weiher jährlich in der bisherigen Weise zu bespannen und nicht über das bisherige Stauziel aufzustauen. Auch ein Unterlassen dessen, was man bisher immer tat, hier also das jährliche Bespannen, könne ein schädigendes Vorhaben im Sinne des Art. 6 Abs. 1 und 3 BayNatSchG a.F. sein. Diese Auslegung des Landesrechts ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Durch sie wird die Klägerin nicht beschwert. Denn nach den Ausführungen des Berufungsgerichts, die übrigens durch den Vortrag der Revision bestätigt werden wendet sie sich nicht gegen das Bespannungsgebot selbst, sondern gegen das Verbot, das Wasser im Frühjahr nicht höher als bisher aufzustauen. Insoweit hat das Berufungsgericht aber festgestellt, daß schon eine nur vorübergehende Erhöhung des Wasserstandes um 30 cm die ökologisch wertvollen Verlandungs- und Uferzonen überflutet und zerstört hätte. Letztlich sei das Bestreben der Klägerin auch hier auf eine fischereiwirtschaftliche Nutzung der Kaupenzone gerichtet gewesen. Nach Auffassung des Berufungsgerichts war dieses Verlangen durch die Landwirtschaftsklausel schon begrifflich nicht gedeckt. Die hierin liegende Aussage, die Vergrößerung der fischereiwirtschaftlich nutzbaren Teichfläche durch Aufstauen falle nicht unter eine ordnungsgemäße Bodennutzung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Satz 4 BayNatSchG a.F., ist bundesrechtlich unbedenklich, wie oben bereits ausgeführt worden ist.

Die im Tenor des Berufungsurteils unter I. enthaltene Angabe der "Ziffer 1.3" beruht auf einem Irrtum. Gemeint ist Ziffer 1.2. Dies hat der Senat zur Klarstellung berichtigt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.