Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.04.1969, Az.: BVerwG IV C 6.68

I.

Die Klägerin ist Eigentümerin des Flurstückes Nr. 476 der Gemarkung M.. Das Grundstück liegt südlich vom Friedhof der beigeladenen Gemeinde und östlich eines 2,50 m breiten Fußweges (B.weg), bei dem es sich nach Darstellung der Klägerin um einen Eigentümerweg handelt.

Durch Bescheid vom 17. Februar 1959 setzte das Landratsamt Weilheim unter anderem für das Flurstück Nr. 476 Baulinien fest und wich dabei von dem Antrag der Klägerin im wesentlichen in einer Umgestaltung des B.weges ab: Die Festsetzung sieht vor, aus dem B.weg eine neue (südliche) Friedhofszufahrt zu machen. Dementsprechend verlauft die Straßenbegrenzungslinie auf der Westseite des Flurstückes Nr. 476 so, daß der Weg eine Breite vor insgesamt 10 m erhält, von denen künftig 5 m als Fahrbahn und die anderen 5 m als eine dazu parallel verlaufende Grünanlage mit Ruhebänken dienen sollen. Außerdem ist geplant, vor der neuen Einfahrt in den Friedhof einen Vorplatz zu schaffen.

Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage, soweit es noch Gegenstand des Streites ist, gegen die mit der südlichen Friedhofszufahrt zusammenhängende Baulinienfestsetzung. Sie hat dazu in ersten und zweiten Rechtszug vorgetragen: Die Verwirklichung des Baulinienplanes werde im Zuge der Verbreiterung des Bauhoferweges, der Schaffung der Grünanlage und der Anlage des Vorplatzes eine Enteignung erforderlich machen. Wegen dieser Auswirkung müsse bereits bei der Baulinienfestsetzung bzw. bei ihrer gerichtlichen Kontrolle geprüft werden, ob die Voraussetzungen für die Eigentumsentziehung vorlägen, d.h. die Planung zum Wohle der Allgemeinheit erforderlich sei und eine andere Lösung ausscheide. Zu dieser erweiterten Nachprüfung zwinge neben Art. 14 GG sowohl das Rechtsstaatsprinzip als auch Art. 19 Abs. 4 GG. Nur so sei eine untragbare Lücke im Rechtsschutz zu vermeiden. Denn im späteren Enteignungsverfahren werde von den festgesetzten Baulinien ausgegangen, so daß zu dieser Zeit enteignungsrechtliche Einwendungen gegen die Planung zu spät kämen. Die demnach entscheidungserhebliche Frage, ob die angefochtene Planung - überhaupt und in dieser Form - notwendig sei, müsse verneint werden. Für eine neue (südliche) Friedhofszufahrt bestehe keinerlei Bedürfnis. Ebensowenig sei die Grünanlage erforderlich. Die am B.weg bereits vorhandenen Bänke genügten dem Ruhebedürfnis der Friedhofsbesucher vollauf. Für eine Grünanlage, deren Zweck darüber hinausgehe, seien die Enteignungsvoraussetzungen erst recht nicht erfüllt. Im übrigen brauche auch das Grundstück der Klägerin nicht in Anspruch genommen zu werden. Wenn schon eine neue Zufahrt mit Grünanlage und Vorplatz geschaffen werden solle, sei das auf dem sich nördlich anschließenden Grundstück der Beigeladenen in zumindest gleichwertiger Weise möglich.

Das beklagte Land und die beigeladene Gemeinde haben die angefochtene Planung verteidigt und die Ansicht vertreten, daß das verwaltungsgerichtliche Verfahren auf eine Kontrolle der Ausübung des Planungsermessens beschränkt sei. Auf die für eine Enteignung geltenden Grundsätze komme es nicht an.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage (in ihrem jetzt noch zur Entscheidung stehenden Teil) abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Klägerin durch Urteil vom 21. Dezember 196[...] zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der angefochtene Bescheid sei trotz des inzwischen erlassenen Bundesbaugetsetzes unverändert nach § 3 Abs. 1 der Bayerischen Bauordnung vom 17. Februar 1901 (BauG) zu beurteilen. Danach handele es sich bei der Festsetzung von Baulinien um eine Ermessensentscheidung. Das Landratsamt habe von diesem Ermessen fehlerfrei Gebrauch gemacht. Die von der Klägerin beanstandete Planung beschränke, den Flächenbedarf für die südliche. Friedhofszufahrt auf das Zulässige und überschreite den nach den Verhältnissen des Friedhofs und der Beigeladenen vertretbaren Umfang nicht. Ob die Voraussetzungen für eine Enteignung erfüllt seien, spiele keine Rolle. Die Aufstellung von Plänen habe allein den unmittelbar dafür geltenden Grundsätzen zu genügen. Die. Festsetzung von Baulinien sei keine Enteignung, sondern Ausdruck der Eigentumsbindung.

Auf die Revision der Klägerin hat der erkennende Senat diese Entscheidung durch Urteil vom 7. April 1966 wegen eines Verfahrensmangels aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen. Die Klägerin hat nach der Zurückverweisung die Sache schriftsätzlich weiter vorbereitet, an ihrer Auffassung festgehalten, daß auch die Enteignungsvoraussetzungen zu berücksichtigen seien, und ferner vorgetragen: Für die südliche Friedhofszufahrt bestehe unverändert kein Bedürfnis; die Zufahrt auf der Nordseite reiche aus. Eine Ortsbesichtigung werde ergeben, daß nach den Zufahrts- und Geländeverhältnissen der Transport ebenso von der nördlichen Zufahrt aus durchgeführt werden könne, ja, daß er sogar wegen der Geländeverhältnisse zweckmäßigerweise von dort durchgeführt werde. In Anknüpfung an diesen Vortrag bat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor den Berufungsgericht am 12. Juli 1966 zu Protokoll um Einnahme eines gerichtlichem Augenscheins, "um festzustellen, inwieweit eine Planung des Marktes M. notwendig ist". Der Beweisantrag wurde in der mündlichen Verhandlung nicht beschieden. Die Verhandlung endete mit dem Beschluß, daß "die Entscheidung ... den Beteiligten zugestellt" werde. Durch Beschluß vom 14. Juli 1966 - den Prozeßbevollmächtigten der. Klägerin zugestellt am 25. Juli 1966 - lehnte das Berufungsgericht sodann den Beweisantrag mit der Begründung ab, daß "sich das für die Entscheidung Wesentliche aus den Akten und aus der mündlichen Verhandlung ergibt". Am gleichen Tage erließ das Berufungsgericht ein (den Prozeßbevollmächtigten der Klägerin allerdings erst am 22. August 1966 zugestelltes) Urteil, mit dem die Berufung der Klägerin erneut zurückgewiesen wurde. In den Gründen dieser Entscheidung hielt der Verwaltungsgerichtshof an seiner Auffassung fest, daß sich die Beurteilung nach § 3 Abs. 1 BauO zu bestimmen habe, daß es sich bei der Baulinienfestsetzung um eine Ermessensentscheidung handele und daß es auf das Vorliegen der Enteignungsvoraussetzungen nicht ankomme. Unmittelbar über die angefochtene Festsetzung heißt es in den Gründen, die vorgesehene Verbreiterung des Bauhoferweges sei "notwendig, um eine Anfahrt von Fahrzeugen der Friedhofsverwaltung zu ermöglichen. Die vorhandene Zufahrt zum Nordende des Priedhofs" sei "zu knapp, da das Friedhofsgelände sowohl nach Norden als auch nach Süden zum Teil steil" abfalle, "der Südteil des Friedhofs von Norden her demnach nur schwer mit Fahrzeugen zu erreichen" sei. Auf welchen Erkenntnisquellen diese Feststellungen beruhen, ergibt das Urteil nicht. Weiter wird ausgeführt: Eine Verwirklichung des Vorschlages, die gesamte Zufahrt auf das benachbarte Grundstück der. Beigeladenen zu verlegen, könne der Klägerin keinen Vorteil bringen, weil dadurch die Verbreiterung des Bauhoferweges nicht entbehrlich werde. Da ein Interesse an einer weitgehend geradlinigen Führung des B.weges bestehe, entfalle auch die Möglichkeit, die erforderliche Verbreiterung (teilweise) zu Lasten der westlich angrenzenden Flurstücke vorzunehmen. Die Planung der Grünanlage sei gleichfalls nicht zu beanstanden. Diese Anlage liege im Zuge eines ausgedehnteren Verbindungsweges und erhöhe den Reiz des landschaftlich schönen Gebietes. Ebensowenig begegne, die Erweiterung des Vorplatzes Bedenken, da durch sie das Umkehren der Fahrzeuge ermöglicht und außerdem ein würdiger Eingang zum Friedhof geschaffen werde.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, die als Verfahrensmangel eine Verletzung des § 86 Abs. 1 und 2 sowie des § 116 Abs. 2 in Verbindung mit § 101 Abs. 1 VwGO rügt. Sie macht dazu geltend: Das Berufungsgericht habe die Schaffung der südlichen Zufahrt für notwendig erklärt und sich dabei, ohne eine Erkenntnisquelle anzugeben, auf Tatsachen gestützt, denen ihr unter Beweis gestelltes Vorbringen entgegenstehe. Darin liege eine Verletzung der Aufklärungspflicht. Gegen § 86 Abs. 2 VwGO sei verstoßen, weil der den Beweisantrag ablehnende Beschluß vom 14. Juli 1966 eine durchaus nichtssagende und deshalb unzureichende Begründung enthalte. Den §§ 116 und 101 VwGO andererseits widerspreche, daß das Berufungsgericht im Anschluß an die mündliche Verhandlung vom 12. Juli 1966 nicht eine Entscheidung, sondern noch zwei Entscheidungen erlassen habe, nämlich sowohl den Beschluß als auch das Urteil vom 14. Juli 1966. In materieller Hinsicht verletze das Urteil die Art. 14 und 19 Abs. 4 GG. Zur Begründung dieser Ansicht wiederholt und vertieft die Klägerin ihre Ausführungen zur Beachtlichkeit der Enteignungsvoraussetzungen.

Die Klägerin beantragt, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils ihrem im Berufungsverfahren gestellten Antrag stattzugeben.

Das beklagte Land bittet um Zurückweisung der Revision. Es entgegnet auf die Verfahrensrügen der Klägerin: Daß das Berufungsgericht für einige Feststellungen nicht ausdrücklich die Erkenntnisquelle angegeben habe, sei keine Frage der ausreichenden Sachaufklärung. Denn aus der fehlenden Angabe folge nicht, daß es dem Berufungsgericht an tragfähigen Erkenntnisquellen gefehlt habe. Überdies richte sich das Ausmaß der erforderlichen Sachaufklärung nach der dem angefochtenen Urteil zugrunde liegenden Rechtsauffassung. Wenn das Berufungsgericht das Ergebnis der mündlichen Verhandlung für zur Feststellung der fraglichen Tatsachen ausreichend gehalten habe, sei dies im Revisionsverfahren hinzunehmen. Ebensowenig liege ein Verstoß gegen die §§ 86 Abs. 2, 101 Abs. 1 und 116 Abs. 2 VwGO vor. Im Rahmen seiner materiellen Beurteilung habe das Berufungsgericht zu Recht angenommen, daß es für die Zulässigkeit der Planung auf die Erfüllung der Enteignungsvoraussetzungen nicht ankomme. Die Festsetzung von Baulinien enthalte einen enteignenden Eingriff lediglich ausnahmsweise, nämlich etwa dann, wenn sie die bisher gegebene Bebaubarkeit eines Grundstückes aufhebe oder wesentlich beschneide. Daran fehle es hier. Daß die Planung im Ergebnis einmal eine Enteignungsmaßnahme nach sich ziehen könne, sei kein Grand, schon jetzt die Erfüllung der Enteignungsvoraussetzungen zu fordern. Im übrigen seien aber die Enteignungsvoraussetzungen schon gegenwärtig gegeben. Die gesamte Planung entspreche dem Wohl der Allgemeinheit.

Die Beigeladene hat sich im Revisionsverfahren nicht zur Sache geäußert. Die Beteiligten haben übereinstimmend auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision muß erneut zur Zurückverweisung führen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht, weil es auf dem Verfahrensmangel einer unzureichenden Sachaufklärung beruht (§§ 137 Abs. 1, 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Berufungsgericht durfte seiner Entscheidung nicht ohne Beweisaufnahme die Feststellung zugrunde legen, daß "das Friedhofsgelände sowohl nach Norden als auch nach Süden steil" abfalle und "der Südteil des Friedhofs von Norden her demnach nur schwer mit Fahrzeugen zu erreichen" sei. Diese Feststellung widerspricht dem Vorbringen der Klägerin im Schriftsatz vom 9. Juli 1966 (S. 5), daß, wie eine Augenscheinseinnahme ergeben werde, "nach den Zufahrts- und Geländeverhältnissen der Transport ebenso von der nördlichen Zufahrt aus durchgeführt werden kann, ja, daß er sogar wegen der Geländeverhältnisse zweckmäßigerweise von dort durchgeführt wird". Daran durfte das Berufungsgericht um so weniger vorbeigehen, als sich der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll gegebene Beweisantrag sinngemäß gerade auf dieses Vorbringen bezog.

Eine Aufrechterhaltung des angefochtenen Urteils nach § 144 Abs. 4 VwGO scheidet aus. Das Berufungsgericht hat die Geländeverhältnisse unter der Fragestellung für entscheidungserheblich gehalten, ob die vorgesehene Verbreiterung des B.weges "notwendig" ist. Von dieser Rechtsansicht hat der erkennende Senat bei seiner Entscheidung auszugehen, weil sich die Beurteilung insoweit nach § 3 Abs. 1 BauO, also nach irrevisiblem Landesrecht, bestimmt.

Da bereits wegen des Verstoßes gegen § 86 Abs. 1 VwGO zurückverwiesen werden muß, bedürfen die weiteren Verfahrensrügen der Klägerin keiner Erörterung. Immerhin mag jedoch zu § 86 Abs. 2 VwGO auf folgendes hingewiesen werden: Die von der Klägerin als zu dürftig beanstandete Begründung des den Beweisantrag ablehnenden Beschlusses kann den Anforderungen des § 86 Abs. 2 VwGO genügen. Das hat der erkennende Senat bereits mehrfach zum Ausdruck gebracht (vgl. die Beschlüsse vom 3. August 1965 - BVerwG IV CB 94.65 - [S. 2], vom 13. Juni 1967 - BVerwG IV B 14.67 - [S. 2 f.], vom 25. Oktober 1967 - BVerwG IV CB 155.65 - [S. 6] und vom 5. Februar 1969 - BVerwG IV B 11.65 - [S. 3]). Diese Entscheidungen würden jedoch bei einer etwa schematischen Verwendung jener verhältnismäßig knappen Begründungsweise mißverstanden. Der Sinn des § 86 Abs. 2 VwGO geht dahin, daß "der Antragsteller die zur Ablehnung seines Antrags führenden Erwägungen des Gerichts erfahren" soll, "um in der Lage zu sein, sich in der Verfolgung seiner Rechte darauf einzurichten, insbesondere einen neuen oder ergänzten Beweisantrag zu stellen oder im abschließenden Vortrag sich mit der im Beschluß zutage getretenen Auffassung des Gerichts auseinanderzusetzen" (Urteil vom 23. Juni 1961 - BVerwG IV C 308.60 - [DVBl. 1961, 668 f.]). Diesem Sinn hat die jeweils erforderliche Begründung zu genügen. Dementsprechend kann zwar je nach Beweisthema, Beweismittel, Akteninhalt und Ablauf der mündlichen Verhandlung Ausreichendes mit der Begründung gesagt sein, daß sich das Erforderliche aus der Akte und der Verhandlung ergebe, doch gilt dies eben nicht ohne weiteres und für jeden Fall.

Um den Rechtsstreit weiter zu fördern, sieht der Senat Anlaß, zur materiellen Rechtslage zu bemerken: Es ist gesicherte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, "daß eine Enteignung so lange unzulässig ist, als der Zweck, dem die Enteignung dienen soll, auch auf andere, weniger schwer in die Rechte des einzelnen eingreifende Weise erreicht werden kann, ohne daß es zu unvertretbaren Schwierigkeiten kommt" (Urteil vom 26. April 1968 - BVerwG IV C 156.65 - in VerwRspr. 19, 811 [812] mit weiteren Nachweisen). Diesen Grundsatz - und überhaupt alle für die Zulässigkeit einer Enteignung geltenden Regeln - möchte die Klägerin bei der Nachprüfung der hier zu beurteilenden Baulinienfestsetzung angewendet wissen. Dem vermag der erkennende Senat nicht zu folgen.

Die Ansicht der Klägerin wird allerdings nicht schon dadurch widerlegt, daß es sich, wie das beklagte Land hervorhebt, bei der Baulinienfestsetzung selbst im allgemeinen nicht um eine Enteignung handelt (Urteil vom 14. Januar 1966 - BVerwG IV C 67.65 - in BBauBl. 1966, 412 [413]). Der Klägerin geht, es nicht darum, die Baulinienfestsetzung selbst als Enteignung zu werten. Was mit ihrem Vorbringen dargetan werden soll, bezieht sich vielmehr auf das Problem einer rechtzeitigen Enteignungskontrolle: Die Klägerin möchte bei und gegenüber der Baulinienfestsetzung bestimmte Fragen geprüft wissen, well sie fürchtet, mit ihren einschlägigen Einwendungen im nachfolgenden Enteignungsverfahren zu spät zu kommen.

In der Aufeinanderfolge von Baulinienfestsetzung und Enteignung wird; auch das ist der Klägerin zuzugeben, die Enteignung in einem bestimmten Umfange durch die vorangehende Festsetzung präjudiziert. Das gilt nicht nur für den Zusammenhang zwischen Baulinienfestsetzung und Enteignung, sondern in gleicher Weise für Bebauungspläne oder straßenrechtliche Planfeststellungen in ihrem Verhältnis zu einer nachfolgenden Enteignung. Sicherlich ist diese als Bindung in Erscheinung tretende Auswirkung begrenzt. Davon etwa, daß die in Verwirklichung eines Planes durchgeführte Enteignung überhaupt nur entscheidungsloser Vollzug des Planes wäre, kann keine Rede sein (vgl. zum Bundesbaugesetz: BGH, Urteile vom 22. September 1966 - III ZR 187/65 - [BBauBl. 1966, 561] und vom 15. Juni 1967 - III ZR 17/66 - [BBauBl. 1967, 484]; zum Bundesfernstraßengesetz: Beschluß vom 15. November 1962 - BVerwG I C 89.62 -, [Buchholz BVerwG 407.4, § 17 FStrG Nr. 1] und Urteil vom 23. Oktober 1968 - BVerwG IV C 84.67 - [S. 5 f.]; zur Baulinienfestsetzung: Beschluß vom 10. November 1966 - BVerwG IV B 58.66 - [S. 3 f.]). Aber daraus folgt nicht, daß das Gegenteil richtig wäre, also von dem vorangehenden Plan keinerlei Bindung für das sich anschließende Enteignungsverfahren ausginge. Selbstverständlich besteht in gewissem Umfange eine solche Bindung; daß sie erreicht wird, liegt geradezu im Wesen der Planung. In diesem Sinne hat der erkennende Senat in seinem bereits erwähnten Urteil vom 23. Oktober 1968 (S. 6) zur Planfeststellung nach § 17 Abs. 1 FStrG ausgeführt: "Die Enteignungsbehörde muß aber von der bei Planfeststellung beschlossenen Linienführung und technischen. Ausgestaltung des Vorhabens ausgehen. ... Der Betroffene kann im nachfolgenden Enteignungsverfahren nicht mehr verlangen, daß etwa die Linienführung mit Rücksicht auf die mit ihr verbundene Inanspruchnahme seines Grundstücks geändert wird oder das geplante Vorhaben sogar ganz unterbleibt." Ähnlich hat der Bundesgerichtshof in seinem Urteil vom 15. Juni 1967 a.a.O. das Verhältnis zwischen einem Bebauungsplan und einer durch seine Festsetzungen veranlagten Enteignung beurteilt (vgl. außerdem OLG Hamburg, Urteil vom 25. Juni 1965 - 1 U 43/63 - [BBauBl. 1966, 120]).

Die Klägerin möchte auf dieser Grundlage so folgern: Weil die Baulinienfestsetzung - jedenfalls in gewissem Umfange - im nachfolgenden Enteignungsverfahren binde, liege in der Baulinienfestsetzung gleichsam schon der Beginn der Enteignung. Treffe das jedoch zu, müsse insoweit schon die Planfeststellung den besonderen Anforderungen an die Zulässigkeit einer Enteignung, genügen. Diese Folgerungsweise ist nicht gerechtfertigt. Die Klägerin verkennt, daß es für die jeweils anwendbaren Vorschriften und Grundsätze ausschlaggebend nicht auf die Auswirkung einer Entscheidung ankommt, sondern auf die Stellung und Bedeutung, die die Entscheidung als solche einnimmt. Gerade das Verhältnis zwischen Planung und Enteignung macht das deutlich: Die für die Zulässigkeit einer Enteignung geltenden Grundsätze (und so auch der oben wiedergegebene Grundsatz, daß die Enteignung nur als ultima ratio in Betracht kommt) gehen von der das Enteignungsverfahren kennzeichnenden Interessenlage aus, daß sich zwei einander widerstreitende Interessen gegenüberstehen. Auf diese Interessenlage zielt die zum Grundsatz der "ultima ratio" führende Frage ab, ob nicht das eine (öffentliche) Interesse auch durchgesetzt werden kann, ohne das andere (private) Interesse so stark zu belasten, wie dies bei einer Eigentumsentziehung geschieht. Im vorangehenden Stadium der Planung ist die Interessenlage dagegen eine wesentlich andere. Bei der Planung geht es durchweg um einen Ausgleich mehr oder weniger zahlreicher, in ihrem Verhältnis zueinander komplexer Interessen, die überdies meist in eigentümlicher Weise miteinander verschränkt sind, so daß dem einen Interesse nichts zugestanden werden kann, ohne in einer Art Kettenreaktion zahlreiche andere Interessen zu berühren. Dieser Unterschied in der Interessenlage schließt aus, die für die Enteignung maßgebenden Grundsätze auf die Planung zu übertragen. Der Schutz privater Interessen im allgemeinen und des Privateigentums im besonderen muß sich bei der Aufstellung von Plänen nach Regeln vollziehen, die dem Wesen der Planung angemessen sind. Zu diesen Regeln gehört in erster Linie das Gebot gerechter Abwägung der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange, das sich für die Bauleitplanung aus § 1 Abs. 4 Satz 2 BBauG ergibt, jedoch, weil dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung entsprechend, unabhängig von dieser Vorschrift allgemein gilt (vgl. auch Urteil vom 11. Oktober 1968 - BVerwG IV C 55.66 - [S. 20]). Zusammenfassend ist daher festzuhalten, daß die Ermessensausübung bei der Festsetzung von Baulinien nach § 3 Abs. 1 BauO unabhängig von den (irrevisiblen) Anforderungen, die diese Vorschrift selbst aufstellt, kraft Bundesrechts nicht gebunden ist an die für die Zulässigkeit einer Enteignung geltenden Grundsätze, wohl aber - abgesehen von den ohnedies allgemein geltenden Grundsätzen des Bundesrechts, vor allem des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (Urteil vom 14. Januar 1966 - BVerwG IV C 67.65 - in BBauBl. 1966, 412 [413]) - an das für jede rechtsstaatliche Planung geltende Gebot, die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Daß dieses Abwägungsgebot nicht etwa das Planungsermessen in Frage stellt, mag, um Mißverständnisse zu vermeiden, hinzugefügt werden.